Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00001

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2022.00001

Urteil

der 3. Kammer

vom 23. Juni 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel

Schweikert, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Hundeverordnung

(Änderung vom 15. Dezember 2021),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Kantonsrat Zürich stimmte am 18. Januar 2021

einem ihm am 17. April 2019 unterbreiteten Antrag des Regierungsrats des

Kantons Zürich (ABl 2019-04-26, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000120) zur Änderung

des Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) ohne wesentliche

Änderungen zu (ABl 2021-01-22, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000090).

Mit am 7. Januar 2022 im Amtsblatt des Kantons

Zürich publiziertem Beschluss vom 15. Dezember 2021 (ABl 2022-01-07, Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000449) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich die

Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV, LS 554.5;

Dispositivziffer I) und setzte die Änderung des Hundegesetzes sowie die

Verordnungsänderung per 1. Juni 2022 in Kraft (Dispositivziffer II

Satz 1). § 13 Abs. 5 der revidierten Hundeverordnung (nHuV)

sieht vor, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung innerhalb und

ausserhalb eines Übungsgeländes stattfinden.

Erwägungen

II.

A führte am 20. Januar 2022 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und verlangte die Aufhebung von § 13 Abs. 5 nHuV.

Mit Beschwerdeantwort vom 22./24. Februar 2022 beantragte die

Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats, auf das Rechtsmittel sei nicht

einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen. A liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie

Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV,

LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden

gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss § 49 in Verbindung mit

§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer

durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die

bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrats vom

22.

Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07,

Dispositiv

Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu

bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die

beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte

(BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018,

E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich

allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende

Partei muss mithin im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der

Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43

E. 1.4; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Die

Beschwerdeführerin ist im Kanton Zürich als Hundeausbildnerin zugelassen (vgl.

§ 15 HuV). Entsprechend ist ihre Betroffenheit durch die angefochtene

Bestimmung in eigenen schutzwürdigen Interessen zu bejahen.

1.3

1.3.1

Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind nach der

Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit der

bisherigen Fassung übereinstimmen. Wird hingegen ein Erlass – wie hier – nur

teilweise geändert, können im Prinzip bloss die geänderten Bestimmungen

angefochten werden, die nicht geänderten demgegenüber nur dann, wenn ihnen im

Rahmen des geänderten Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt

veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Revision in einem neuen Licht

erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003, E. 1.3; Jürg Bosshard/Martin Bertschi, Kommentar VRG,

§ 19 N. 83).

1.3.2

Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, die hier angefochtene Regelung des

§ 13 Abs. 5 nHuV, wonach die Lektionen der praktischen

Hundeausbildung innerhalb und ausserhalb eines Übungsgeländes stattfinden, sei

zwar "in redaktioneller Hinsicht" eine neue Bestimmung. Allerdings

müssten auch die Lektionen des Junghunde- und Erziehungskurses nach geltendem

Recht bzw. gemäss § 9 Abs. 3 bzw. § 10 Abs. 4 HuV teilweise

innerhalb eines Übungsgeländes abgehalten werden. Die streitbetroffene Norm des

§ 13 Abs. 5 nHuV weise deshalb einen materiell unveränderten

Regelungsinhalt auf und stelle keine (materiell) geänderte und somit auch keine

anlässlich einer Teilrevision anfechtbare Bestimmung dar.

1.3.3

Nach geltendem Recht besteht die praktische Hundeausbildung aus der Welpenförderung,

dem Junghundekurs und unter bestimmten Voraussetzungen dem Erziehungskurs

(§ 7 Abs. 2 Satz 1 HuV). Der Besuch der Welpenförderung hat

zwischen der 8. und 16. Lebenswoche des Welpen zu erfolgen (§ 8 Abs. 1 HuV). Mit der Teilrevision der Hundeverordnung wird auf den

verpflichtenden Besuch der Welpenförderung und auf die Unterscheidung zwischen

Junghunde- und Erziehungskurs verzichtet. Zu absolvieren ist eine einheitliche

praktische Hundeausbildung, welche frühestens nach Vollendung des sechsten Lebensmonats

des Hundes beginnt (§ 14 Abs. 1 nHuV) und zwölf Monate nach Beginn

der Hundehaltung oder nach dem Zuzug in den Kanton Zürich abgeschlossen sein

muss (§ 14 Abs. 2 nHuV). Mit anderen Worten wird infolge der Änderung

der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 auf die Welpenförderung

verzichtet und werden die bisherigen Junghunde- und Erziehungskurse in einer

einheitlichen Ausbildung zusammengefasst. Die hier interessierende Teilrevision

der Hundeverordnung verändert mithin die Grundstruktur der praktischen

Hundeausbildung.

1.3.4

Auch die Ausbildungsziele der praktischen Hundeausbildung erfahren infolge

der Teilrevision der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 eine

wesentliche Änderung: Gemäss § 13 Abs. 1 lit. c nHuV bezweckt

die praktische Hundeausbildung unter anderem die Befähigung der Hundehalterin

oder des Hundehalters zur Grunderziehung des Hundes. Zur Grunderziehung des

Hundes gehören die Leinenführigkeit und die Befolgung des Sitz-, Platz-,

Anhalten-, Bleiben-/Warten- und Zurückkommen-Signals (vgl. die im Anhang der

Amtsblattpublikation vom 7. Januar 2022 einsehbare Begründung zur Änderung

der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 [fortan: Begründung],

S. 25 f., auch zum Nachstehenden). Der vorgesehene zeitliche

Ausbildungsumfang von sechs Lektionen reicht nach Ansicht des Verordnungsgebers

nicht aus, um die Grunderziehung des Hundes abzuschliessen. Der Halterin oder

dem Halter sollen in der praktischen Hundeausbildung aber zumindest die

Methoden der Grunderziehung vermittelt werden. Demgegenüber gilt es bisher, im

Rahmen des Junghundekurses den Grundgehorsam des Hundes zu erreichen (§ 9 Abs. 2 lit. a HuV) und die vermittelten Inhalte gegebenenfalls im

Erziehungskurs angemessen zu vertiefen (§ 10 Abs. 2 HuV).

1.3.5

Aus dem Ausgeführten erhellt, dass die hier angefochtene Bestimmung des

§ 13 Abs. 5 nHuV anlässlich der Teilrevision vom 15. Dezember

2021 einerseits (nicht bloss redaktionell) geändert wurde und andererseits in

einem neuen Kontext steht. Sie kann deshalb ungeachtet dessen, dass auch das

geltende Recht die teilweise Durchführung der (bisherigen) Hundeausbildung auf

einem Übungsgelände verlangt, im vorliegenden Verfahren angefochten werden.

1.4 Nachdem

auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Mit der Beschwerde

gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden

(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im

Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der

angefochtenen Bestimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (Art. 79

Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der

Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl

115/2014 S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale

Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).

Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der Erlassanfechtung grundsätzlich

– und so auch hier – ausgeschlossen; das Ermessen der rechtsetzenden Behörde

ist zu respektieren (Donatsch, § 20 N. 95).

2.2

Die Beschwerde richtet sich weder gegen die Abschaffung der Welpenförderung

noch gegen die Vereinheitlichung der übrigen praktischen Hundeausbildung.

Beanstandet wird einzig, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung

teilweise innerhalb eines Übungsgeländes stattfinden müssen. Die

Beschwerdeführerin bringt dagegen insbesondere vor, mit Blick auf das künftig

angestrebte blosse Vermitteln der Methoden der Grunderziehung sei ein

Übungsgelände für die Durchführung der praktischen Hundeausbildung nicht nötig

bzw. ungeeignet. Sie stellt im Wesentlichen sinngemäss in Abrede, dass der mit

der praktischen Hundeausbildung verfolgte Zweck der Befähigung der

Hundehalterin oder des Hundehalters zur Grunderziehung des Hundes durch auf

einem Übungsgelände abgehaltene Lektionen erreichbar sei. "[A]us

kynologischer Sicht" könne namentlich das Abrufen eines Hundes einzig

erlernt bzw. geübt werden, wenn eine Schleppleine eingesetzt werde. Auf einem

Übungsgelände würde ein (nicht an der [Schlepp-]Leine geführter) Hund seinen

Freiraum ungewollt ausdehnen. Diese Vorbringen, welche als solche nicht ohne

Weiteres zu überzeugen vermögen, begründet die Beschwerdeführerin nicht näher.

Unklar bleibt auch, inwiefern die angefochtene Bestimmung aus Sicht der

Beschwerdeführerin übergeordnetes Recht verletze.

2.3 Das Abhalten

eines Teils der Lektionen innerhalb eines Übungsgeländes erfolgt aus

Sicherheitsgründen und zum Schutz des Hundes (vgl. Begründung, S. 26, auch

zum Folgenden). Es sollen dort insbesondere Elemente der Grunderziehung wie das

Abrufen des Hundes oder das Erlernen des Warte-Signals vermittelt werden.

2.4 Auch der

Beschwerdegegner führt zu den Rügen der Beschwerdeführerin in grundsätzlicher

Weise aus, innerhalb eines eingezäunten Übungsgeländes könnten Signale wie

Sitz, Platz und Warten ohne Leine geübt werden, ohne dass das Risiko bestehe,

dass ein Hund entweiche und sich selbst gefährde oder Drittpersonen belästige

oder gefährde. Weiter erlaube ein Übungsgelände, die Hunde gemeinsam

kontrolliert miteinander spielen zu lassen, sodass die Hundehalterinnen und

Hundehalter das Ausdrucksverhalten ihrer Tiere im Umgang mit anderen Hunden

kennenlernen und auch lernen könnten, wie sie situationsgerecht reagieren

müssten. Die Hunde seien auf dem Übungsgelände sodann weniger abgelenkt, was

gerade beim Erlernen des Grundgehorsams von Vorteil sei. Mit fortschreitendem

Ausbildungsverlauf müsse dann aber zunehmend auch mit Ablenkung geübt werden.

Weiter könnten gewisse Ausbildungsinhalte wie das Führen des Hundes an der

Strasse oder bei Begegnungen mit anderen Menschen nur ausserhalb eines

Übungsgeländes erlernt werden. Die im Streit liegende Vorgabe, wonach die

Lektionen der praktischen Hundeausbildung sowohl innerhalb als auch ausserhalb

eines Übungsgeländes durchzuführen seien, erweise sich deshalb nicht nur als

gesetzeskonform, sondern auch als zweckmässig bzw. angemessen.

Grundsätzlich treffe es zu, dass ein nicht angeleinter

Hund auf einem eingezäunten Übungsgelände die Möglichkeit habe, seinen Freiraum

auszudehnen. Selbst wenn ein Hund aber etwa auf das Signal "Rückruf"

nicht wie gewünscht reagiere und nicht auf direktem Weg zum Halter bzw. zur

Halterin komme, sondern stattdessen den Übungsplatz inspiziere, habe dies aber

unter der Voraussetzung, dass in einer solchen Situation korrekt reagiert

werde, keinen negativen Einfluss auf das Erreichen einer guten Grunderziehung.

Vielmehr biete das eingezäunte Übungsgelände gerade die Möglichkeit, den

Hundehalterinnen und Hundehaltern aufzuzeigen, wie in solchen Situationen

reagiert werden müsse. Auch beim Einsatz einer Schleppleine müsse der Hund

früher oder später lernen, wie er auf ein bestimmtes Signal, etwa beim Rückruf,

reagieren müsse, auch wenn er nicht mehr an der Schleppleine geführt werde und

mithin auf den Einsatz derselben verzichtet werde. Spätestens dann müsse mit

Blick auf die Sicherheit des Hundes und der Öffentlichkeit zumindest ein erstes

Training auf einem eingezäunten Übungsgelände stattfinden.

2.5 Mit dem

soeben in E. 2.4 Ausgeführten legt der Beschwerdegegner bzw.

Verordnungsgeber ein hinreichendes öffentliches Interesse an der hier

interessierenden Regelung dar; die angefochtene Norm erscheint sodann auch verhältnismässig.

Mit Blick auf die in der Beschwerde vorgebrachten Gründe ist eine Verletzung

übergeordneten Rechts nicht auszumachen. Nämliches gilt mit Bezug auf die

weiteren Rügen der Beschwerdeführerin, wonach "der Kanton oder die

einzelnen Gemeinden […] Übungsplätze zur Verfügung stellen" müssten und

wonach "in die Gewerbe- und Industriezone" zu verlegende Übungsplätze

"kein ideales Umfeld für eine gute Ausbildung von Halter und Hund"

darstellten.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an die Parteien.