Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00005

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2022.00005

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. März 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco

Donatsch, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

1. SBK - Schweizer Berufsverband der

Pflegefachfrauen

und Pflegefachmänner,

Sektion

Zürich/Glarus/Schaffhausen,

2. VPOD Zürich Schweizer Verband des

Personals

öffentlicher Dienste,

3. VPV - Vereinigte Personalverbände des

Kantons Zürich,

4. A,

5. B,

alle vertreten

durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur, vertreten durch RA D und/oder

RA E,

Beschwerdegegner,

betreffend Anfechtung

des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur

(PR-KSW) / Änderung vom 14. März 2022,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom

14. März 2022 änderte der Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur (KSW)

das Personalreglement des Kantonsspitals Winterthur vom 14. Juni

2010 (PR-KSW; LS 813.162). Die Änderungen wurden am 8. April 2022 im

Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (Meldungsnummer RS-ZH07-0000000325).

Der Beschluss vom 14. März 2022 umfasst unter anderem die folgenden neuen

bzw. geänderten Bestimmungen:

§ 2 Zuständigkeiten

a. Spitalrat

2 Er ist zuständig zur

Festlegung:

a. des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die

Lohnentwicklung gemäss § 9 a,

[…]

e. der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen

Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit

Patientenkontakt,

§ 6 Dauer [des Arbeitsverhältnisses]

2 Befristete Arbeitsverhältnisse

sind zulässig:

b. für Stellen, die der Aus-, Fort- und Weiterbildung

sowie der Forschung dienen, insbesondere Assistenzarzt- und Oberarztstellen,

§ 9a b. [Lohn]

Entwicklung

1 Der Spitalrat entscheidet auf

Antrag der Spitaldirektion über die jährliche Lohnentwicklung und den

Teuerungsausgleich.

2 Er kann für einzelne

Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen.

3 Die Lohnentwicklungen orientiert sich am Arbeitsmarkt im

Gesundheitswesen und berücksichtigt die finanzielle Situation des

Kantonsspitals Winterthur.

Erwägungen

II.

Am 23. Mai 2022 liessen

der Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK),

Sektion Zürich/Glarus/Schaffhausen, der Verband des Personals öffentlicher

Dienste (VPOD) Zürich, die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich

(VPV), A und B Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge

stellen:

" 1. § 2 Abs. 2 lit. e, § 6 Abs. 2

lit. b, soweit diese Bestimmung die Befristung von Oberarztstellen

betrifft, und § 9 a.b. Abs. 1 und 2 i.V.m. § 2 Abs. 2

lit. a des mit Beschluss des Spiralrats des Kantonsspitals Winterthur vom

14.

März 2022 geänderten Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur

seien aufzuheben und zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung an den

Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur zurückzuweisen.

2.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des

Beschwerdegegners."

Am 1. Juni 2022 genehmigte der Regierungsrat gestützt

auf § 8 Ziff. 8 lit. a des Gesetzes über das

Kantonsspital Winterthur vom 19. September 2005 (KSWG, LS 813.16)

die Änderungen des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur vom

14.

März 2022 (RRB 816/2022).

Mit Beschwerdeantwort vom 4. Juli 2022 beantragte der

Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur, unter Entschädigungsfolge sei die

Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom

6.

September 2022 bzw. Duplik vom 29. September 2022 hielten die

Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Angefochten ist eine Änderung des Personalreglements des Kantonsspitals

Winterthur und damit einer Verordnung einer selbständigen Anstalt des

kantonalen öffentlichen Rechts (§ 1 KSWG). Streitgegenstand ist somit ein

Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 82; vgl

auch Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

[KV, LS 101]; Isabelle Häner in: dies./Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar

KV], Art. 79 N. 21). Für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen

Erlasse des Spitalrats ist unmittelbar das Verwaltungsgericht zuständig (§ 19 Abs. 4 VRG in Verbindung mit § 29 KSWG). Die

abstrakte Normenkontrolle wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass ein Erlass –

wie hier – der Genehmigung des Regierungsrats unterliegt (Weisung des

Regierungsrats vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des

kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 801 ff., 934; zum Ganzen VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,

E. 1.1 f. mit weiteren Hinweisen).

1.2

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG). Da das angefochtene

Personalreglement Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper

vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts

zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG; Bertschi, § 38a N. 4).

1.3

Die

Beschwerdefrist beträgt 30 Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des

angefochtenen Akts bzw. am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung

(§ 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2

VRG). Die streitgegenständliche Verordnungsänderung wurde am 8. April

2022.

im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. In

Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses heisst es, gegen die

Änderungen des Personalreglements könne "innert 30 Tagen seit der

Veröffentlichung" Beschwerde erhoben werden. Vorliegend ist aber zu

berücksichtigen, dass die Änderung des Personalreglements der

regierungsrätlichen Genehmigung unterliegt (§ 8 Ziff. 8 lit. a KSWG). Bedarf ein Erlass der (konstitutiven) Genehmigung durch eine

andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw.

der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (BGE 128 I 155

E. 1.1; VGr, 25. Januar 2018, AN.2016.00006, E. 1.2 mit weiteren

Hinweisen; vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.3 [nicht

publiziert in BGE 139 III 98]). Die erwähnte Rechtsmittelbelehrung ist damit

unzutreffend. Ebenso ist die Beschwerde vom 23. Mai 2022 verfrüht beim Verwaltungsgericht

eingegangen, weil damals noch nicht feststand, ob die Genehmigung überhaupt

erteilt werden würde (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 11 N. 39).

Da der Regierungsrat die angefochtenen Änderungen des Personalreglements mit

Beschluss vom 1. Juni 2022 noch während der Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens

genehmigte, schadet die zu frühe Einreichung nicht und führt nicht zum

Nichteintreten (vgl. BGE 136 I 17 E. 1.2; ferner VGr, 7. März 2018,

VB.2017.00846, E. 2.2). Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind

jedoch gehalten, in Zukunft genehmigungspflichtige Reglemente bzw.

Reglementsänderungen erst nach erfolgter Genehmigung im Amtsblatt zu

publizieren, zumal erst damit ein gültiges Anfechtungsobjekt vorliegt.

1.4

1.4.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit

§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer

durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr,

Dispositiv

3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 1.2.1). Demnach ist die

Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle

Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26

E. 1.2; Bertschi, § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht

dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden

könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle

Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte.

Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter

egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde

führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als

juristische Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden

Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen

oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes

dieser Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem

Rechtsmittelweg befugt sein (BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr,

8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi,

§ 21 N. 93 ff.).

1.4.2

Die Beschwerdeführenden 4 und 5 sind Angestellte des KSW. Sie

unterstehen dem Personalreglement (§ 1 Abs. 1 PR-KSW) und sind somit

von den hier angefochtenen Bestimmungen direkt bzw. zumindest virtuell

betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert.

1.4.3

Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss Art. 1

Abs. 1 der Statuten ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des schweizerischen

Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210). Er verfolgt – in Übereinstimmung

mit den Statuten des (gesamtschweizerischen) SBK – unter anderem folgende

Ziele: sich für die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Belange

seiner Mitglieder einzusetzen und sich aktiv mit dem Gesundheitswesen des

Sektionsgebietes und damit verbunden mit Fragen des Staates und der

Gesellschaft auseinanderzusetzen und an den entsprechenden politischen

Entscheidfindungsprozessen mitzuwirken (vgl. Art. 3 der Statuten). Nach

Art. 8 Abs. 1 der Statuten handelt es sich bei den ordentlichen

Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 um natürliche Personen mit Arbeits-,

Ausbildungs- oder Wohnort im Sektionsgebiet, die ein vom Bund anerkanntes, auf

Tertiärstufe angesiedeltes Diplom in Gesundheits- oder Krankenpflege oder ein

altrechtliches Diplom in Krankenpflege oder einen Fähigkeitsausweis des

Schweizerischen Roten Kreuzes besitzen oder sich in einer vom Bund anerkannten,

auf Tertiärstufe angesiedelten Diplomausbildung in Gesundheits- oder

Krankenpflege befinden. Es ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass

ein grosser Teil der Mitglieder des Beschwerdeführers 1 zumindest virtuell

von den hier angefochtenen Änderungen des Personalreglements betroffen ist und

somit zur Geltendmachung seiner schutzwürdigen Interessen auf dem Beschwerdeweg

befugt wäre. Insgesamt ist die Legitimation des Beschwerdeführers 1

gegeben, was der Beschwerdegegner nicht in Zweifel zieht.

1.4.4

Er bestreitet jedoch die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 2

und 3; es sei nicht dargetan, dass eine grosse Anzahl von deren

Mitgliedern selbst beschwerdebefugt sei.

Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren

Legitimation sind – sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht

offensichtlich erfüllt sind – substanziiert darzulegen (VGr, 11. Juli

2018, AN.2017.00004, E. 1.2 Abs. 3; Bertschi, § 21 N. 98;

vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.2 [nicht publiziert in

BGE 139 III 98]).

Beim Beschwerdeführer 3 handelt es sich

gemäss Art. 2 Abs. 1 der Statuten um einen freien Zusammenschluss

(Dachverband) grosser, repräsentativer Personalorganisationen. Seine Mitglieder

sind 16 Fachverbände und deren Unterverbände. Inwiefern diese selbst zur

Beschwerdeerhebung legitimiert sein sollen, wird nicht dargelegt und ist auch

nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführenden beschränken sich vielmehr darauf,

festzuhalten, der Beschwerdeführer 3 würde "insbesondere auch [die

Interessen] des VSAO (Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzt:innen)

Sektion Zürich" vertreten. Sind die Mitglieder je einzeln aber nicht zur

Beschwerde befugt, so fehlt es auch an der Beschwerdelegitimation des Verbands

(vgl. Bertschi, § 21 N. 97); die Legitimation des

Beschwerdeführers 3 ist somit zu verneinen.

Zur Beschwerdelegitimation des

Beschwerdeführers 2 wird angeführt, dass von den ca. 2'600 Mitgliedern

des Beschwerdeführers 2 "sehr viele" im Kantonsspital Winterthur

arbeiten würden. Damit substanziieren die Beschwerdeführenden die

Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 nicht hinreichend. Ob

dessen Legitimation allein schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt

ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt, kann offenbleiben, nachdem die

Beschwerdeführenden 1 sowie 4 und 5 zur Beschwerde legitimiert sind.

1.5 Dem Wesen

der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis

der Rechtsmittelinstanzen. Aufgrund der

Gewaltenteilung sowie der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem

Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen

zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen. Das Gericht hat sich bei Gutheissung

der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen Bestimmungen eines

Erlasses aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob in diesem Fall eine Anpassung

des Personalreglements vorgenommen und wie diese gegebenenfalls genau

ausgestaltet werden soll, bleibt dagegen dem Beschwerdegegner vorbehalten

(zum Ganzen VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 1.3 Abs. 2

mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Eine

Rückweisung an diesen "zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung"

der angefochtenen Bestimmungen (so der Antrag der Beschwerdeführenden) kommt somit

nicht in Betracht. Folglich ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit

damit eine Rückweisung an den Beschwerdegegner beantragt wird.

1.6 Da die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit der genannten

Einschränkung auf die Beschwerde einzutreten (vgl. aber auch hinten, E. 4).

2.

Mit einem der Beschwerdeschrift beigelegten Schreiben

beantragten die Beschwerdeführenden die Vereinigung des vorliegenden Verfahrens

mit zwei weiteren, vom gleichen Rechtsvertreter geführten Normkontrollverfahren

(AN.2022.00006 und AN.2022.00007) gegen Personalreglemente

zweier weiterer grosser kantonaler Gesundheitseinrichtungen. Nach § 71 VRG

in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom

19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht aus prozessökonomischen

Gründen selbständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung

des von den Beschwerdeführenden angehobenen Verfahrens mit den zwei weiteren

Normkontrollverfahren ist jedoch nicht angezeigt, zumal sie sich auf drei

verschiedene Anfechtungsobjekte beziehen und die jeweilige

Beschwerdegegnerschaft ebenfalls nicht identisch ist (vgl. zum Ganzen Martin

Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31

N. 58 ff.).

3.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die Verletzung

übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Donatsch, § 20 N. 94 f., § 50

N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die

Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton

Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).

Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm

einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens

vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.

zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;

Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl

115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph

David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc.

2019, S. 756 ff.).

4.

4.1 Der

Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW nicht angefochten werden könne, da sich diese Regelung mit

leicht anderer Wortwahl bereits in der aktuell geltenden Fassung des

Personalreglements finde (anstatt "…, wie namentlich…" soll es neu

"…, insbesondere…" heissen, wobei der Rest der Norm unverändert

bleibt). Da die Bestimmung inhaltlich nicht verändert werde, liege diesbezüglich

kein gültiges Anfechtungsobjekt vor (vgl. …, wo der Beschwerdegegner ausführt,

dass Paragraphen, in denen nur sprachliche, nicht aber inhaltliche Änderungen

vorgenommen wurden, nicht kommentiert würden).

4.2 Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind nach der

Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit der

bisherigen Fassung übereinstimmen. Richtet sich die abstrakte

Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können demgegenüber grundsätzlich

nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten

werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden,

sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem

ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch Revision in

einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; BGr, 8. Mai

2017, 2C_586/2016, E. 1.3; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003,

E. 1.3; Hansjörg Seiler in: ders. et al., Bundesgerichtsgesetz,

2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 86; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19 N. 83).

4.3 Vorliegend

kann offenbleiben, ob die Änderung des Personalreglements vom 14. März

2022 materiell als Totalrevision (wie die Beschwerdeführenden behaupten) oder

aber als Teilrevision zu qualifizieren ist und ob § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt. Denn inhaltlich

sind die geänderte wie auch die derzeit geltende Fassung dieser Bestimmung

gleichbedeutend, was auch die Beschwerdeführenden (implizit) anerkennen.

Das Verwaltungsgericht setzte

sich im Normkontrollverfahren PB.2010.00026 ausführlich mit § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW auseinander und beurteilte die Bestimmung als

zulässig (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 5 ff.). Es erwog

zur derzeit geltenden Fassung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW, dass

diese Bestimmung die notwendigen Differenzierungen zulasse. Wie

sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ergebe, würden als Kriterien,

welche die Befristung gestatten, die Aus-, Weiter- und Fortbildung sowie die

Forschung bezeichnet, und nicht etwa die Tätigkeit als Assistenz- oder

Oberärztin bzw. -arzt. Befristete Arbeitsverhältnisse für die in der

Bestimmung genannten Personalkategorien – und somit auch für Oberärztinnen und

Oberärzte – seien zwar zulässig, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Sie dürften

also nur abgeschlossen werden, soweit die sachliche Begründung der Befristung

zutreffe, wobei zudem die Umstände des Einzelfalls zu beachten seien, die

allenfalls eine unbefristete Anstellung gebieten können. Sodann wies das

Verwaltungsgericht darauf hin, dass bei der Bestimmung der Rechtsfolgen

befristeter Arbeitsverhältnisse ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen vermieden

werden könnten und müssten (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,

E. 6.8.2). Schliesslich hielt es fest, die rechtskonforme Auslegung und

Anwendung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW erscheine "nicht

fraglich" (a.a.O., E. 7.4).

Die Beschwerdeführenden machen

geltend, dass Oberarztstellen "mangels sachlicher Begründbarkeit nicht

befristet werden dürfen". Mit Blick auf die zitierten Erwägungen aus

PB.2010.00026 kann diesem Schluss der Beschwerdeführenden jedoch nicht gefolgt

werden. Weshalb sich die (inhaltlich unveränderte) Bestimmung im vorliegenden

Verfahren einer rechtskonformen Auslegung entziehen sollte (vgl. dazu vorn,

E. 3 Abs. 2), ist nicht ersichtlich. Etwas Anderes lässt sich auch

nicht aus dem Hinweis der Beschwerdeführenden auf eine "zeitgemässe Auslegung"

des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) ableiten.

Des Weiteren geht auch das von ihnen beigebrachte Gutachten davon aus, dass

eine Befristung des Anstellungsverhältnisses von Oberärztinnen und Oberärzten –

etwa für den Erwerb eines Facharzttitels – sachlich begründet sein kann. Schliesslich

weisen die Beschwerdeführenden selbst darauf hin, dass beim KSW

"befristete Anstellungen auf Oberarztstufe schon länger keine Usanz

mehr" seien. Daraus lässt sich schliessen, dass sich das KSW (bis anhin)

an die vom Verwaltungsgericht in PB.2010.00026 vorgegebene Auslegung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW hielt und die Norm somit rechtskonform anwandte.

Aus den Akten gehen keine Hinweise darauf hervor, dass es sich in Zukunft

anders verhalten sollte.

4.4

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass – sollte § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW im vorliegenden Verfahren ein zulässiges

Anfechtungsobjekt darstellen –, die Beschwerde abzuweisen wäre, soweit sie sich

gegen diese Bestimmung richtet.

5.

5.1 Nach

§ 12 Abs. 1 KSWG sind die Arbeitsverhältnisse in der Regel öffentlich-rechtlich.

Gemäss § 12 Abs. 2 KSWG gelten für das öffentlich-rechtlich

angestellte Personal die für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wobei

das Personalreglement Abweichungen vorsehen kann, soweit dies aus betrieblichen

Gründen erforderlich ist. Für das ärztliche Personal ab Stufe Oberärztin und

Oberarzt (ärztliches Kader) kann das Personalreglement zudem abweichende

Regelungen betreffend Vergütung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses vorsehen

(§ 12 Abs. 3 KSWG; in Kraft seit dem 1. Januar 2023 [vgl. RRB

1240/2021; ABl 2020-07-17]).

5.2 Bei der

Formulierung "aus betrieblichen Gründen erforderlich" handelt es sich

um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der Rechtskontrolle grundsätzlich

zugänglich ist. Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle (vorn, E. 3

Abs. 1) verbunden ist jedoch die Respektierung des Beurteilungsspielraums,

der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe

zusteht (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.1.1 mit Hinweisen

[auch zum Folgenden]). Ein Spielraum ist auch dem Verordnungsgeber bei der

Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe einzuräumen, wobei sich diese nach

den Grundsätzen zu richten hat, die zur Delegation entwickelt wurden (vgl. dazu

Matthias Hauser, Kommentar KV, Art. 38 N. 40 f.). Dabei ist zu

beachten, dass das KSW in der Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt

verselbständigt wurde, um ihm die "notwendige Autonomie auf der operativen

Ebene" zu sichern (Prot. KR 2003–2007, S. 8289 [Votum Regierungsrätin

Diener]).

5.3 Zur Auslegung der "betrieblichen

Gründe" gemäss § 12 Abs. 2 KSWG erwog das Verwaltungsgericht in

PB.2010.00026 insbesondere Folgendes: "Was 'betriebliche Gründe' im Sinn

von § 12 Abs. 2 KSWG sind, ist anhand des Zwecks des KSW zu

bestimmen. Nach § 2 KSWG dient das Spital der überregionalen medizinischen

Versorgung (Ziff. 1); es unterstützt die Forschung und Lehre der

Hochschulen (Ziff. 2) sowie die Aus-, Weiter- und Fortbildung in Berufen

des Gesundheitswesens (Ziff. 3)." (E. 6.2, auch zum Folgenden).

Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass eine enge Auslegung des Begriffs

"betriebliche Gründe" im Gesetz keine Stütze finde. Wenn die Weisung

des Regierungsrats vom 14. Januar 2003 zum Gesetz über das Kantonsspital

Winterthur (Weisung KSWG; ABl 2003, 185 ff., 195 und 224) davon spreche,

dass die "besonderen Verhältnisse" bzw. die "Eigenheiten des

Spitalbetriebs" zu Abweichungen vom kantonalen Personalrecht berechtigen

sollen, so bedeute dies nicht, dass der "Spitalbetrieb" mit der

medizinischen Versorgung gleichzusetzen sei. Es seien keine sachlichen Gründe

ersichtlich, weshalb bei der personalrechtlichen Regelung nicht alle

gesetzlichen Zwecke des Kantonsspitals Winterthur berücksichtigt werden

dürften; vielmehr enthielte das Gesetz einen Widerspruch, wenn es einerseits

dem Spital bestimmte Zwecke vorschreiben und anderseits die dafür

gegebenenfalls erforderlichen personalrechtlichen Regelungen untersagen würde.

Sodann treffe zwar zu, dass § 2 KSWG zwischen "Dienen" und

"Unterstützen" und damit zwischen Haupt- und Nebenzwecken

unterscheide. Dies bedeute aber nicht, dass sich ein betriebliches Erfordernis

nicht vorwiegend aus den Nebenzwecken ergeben könnte, jedenfalls soweit dadurch

die Erfüllung des Hauptzwecks nicht eingeschränkt werde.

5.4 Der

Beschwerdegegner verweist (neben § 12 Abs. 2 KSWG) an verschiedenen

Stellen auf die Eigentümervorgaben bzw. die Eigentümerstrategie (vgl. RRB

345/202). Er stellt sich auf den Standpunkt, dass er in allen Bereichen

"wo es ihm im Rahmen seiner Eigentümervorgaben oder zur Sicherstellung der

Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit als notwendig erscheint" von den für

das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen abweichen kann.

Die Eigentümerstrategie wird zwar vom Regierungsrat

festgelegt (§ 8 Ziff. 4 KSWG; vgl. auch § 8 Ziff. 9 f.

KSWG) und vom Kantonsrat genehmigt (§ 7 Ziff. 5 KSWG). Dies ändert

jedoch nichts am Umstand, dass es sich bei der Eigentümerstrategie (lediglich)

um ein Controllinginstrument – und nicht um einen Rechtserlass – handelt (vgl.

§ 13a Abs. 1 f. der Verordnung über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG RR, LS 172.11]). Die

übergeordneten regulatorischen Vorgaben (das heisst, die Anstaltsgesetzgebung)

sind von der Eigentümerstrategie (als "Auftrag des Eigentümers an das

oberste Führungsorgan des Spitals", vgl. RRB 350/2017, S. 3) klar

abzugrenzen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners müssen sich somit

Abweichungen von den für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen am Zweck

des KSW (gemäss § 2 KSWG) messen lassen. Ansonsten würde § 12 Abs. 2 KSWG weitgehend seines Sinns entleert. Der

Gesetzgeber wollte mit dieser Bestimmung sicherstellen, dass die

Verselbständigung des KSW gesamthaft keine Schlechterstellung von dessen

Angestellten gegenüber dem kantonalen Personalrecht zur Folge hat (VGr,

18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.8.1 mit Hinweis auf

Prot. KR 2003–2007, 8327 ff. [zum Universitätsspital Zürich],

8362 f.). Die Eigentümerstrategie kann vor diesem Hintergrund keine

weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen

Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 12 Abs. 2 KSWG zulässt.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführenden wenden sich gegen § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW. Diese

Bestimmung sieht die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der

Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der

Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vor.

6.2 Gemäss dem klaren

Wortlaut von § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG sind Abweichungen von den

für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu

verankern. Hier beabsichtigt der Beschwerdegegner jedoch ausdrücklich eine

(weitere) Konkretisierung von § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW in Vollzugsbestimmungen. Er nimmt damit eine

eigentliche (Sub-)Delegation an sich selbst vor. Dabei hat er es unterlassen,

die Grundzüge der vorgesehenen Regelungen im Personalreglement selbst zu

verankern; mit Blick auf die Bedeutung für die Rechtsstellung der betroffenen

Personen wäre dies jedoch notwendig gewesen (vgl. Hauser, Art. 38

N. 40; ferner VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4

Abs. 2).

Gleichzeitig würden durch das vom Beschwerdegegner

gewählte Vorgehen die von ihm erlassenen Konkretisierungen bzw.

Ausführungsbestimmungen der regierungsrätlichen Genehmigung entzogen (§ 8

Ziff. 8 lit. a e contrario KSWG). Der Beschwerdegegner ist zwar

gemäss § 10 Abs. 3 Ziff. 7 KSWG befugt, neben dem Spitalstatut,

dem Personal- und dem Finanzreglement sowie der Taxordnung auch "weitere

Reglemente" zu erlassen. Soweit jedoch Normen geschaffen werden sollen,

die im Sinn von § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG von den allgemeinen

personalrechtlichen Regelungen für das Kantonspersonal abweichen, müssen sie im

Personalreglement enthalten sein. Für solche "wichtige anstaltsinterne

Regelungen" sollte denn auch ausdrücklich die regierungsrätliche

Genehmigung vorbehalten bleiben. Gleichzeitig hielt der Regierungsrat in seiner

Weisung fest, dass die "anstaltsinterne Kompetenzordnung (…) d.h.

insbesondere die Aufgabenteilung zwischen Spitalrat und Spitaldirektion"

im Rahmen des Spitalstatuts und der weiteren Reglemente festlegt werden könne

(Weisung KSWG, 221). Die "weiteren Reglemente" waren somit gerade

nicht dafür vorgesehen, um (wichtige) personalrechtliche Bestimmungen zu

schaffen.

6.3 Nach dem

Gesagten verstösst § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW gegen § 12

Abs. 2 Satz 2 KSWG und ist aufzuheben.

6.4 Vor diesem

Hintergrund braucht nicht auf die weiteren, in diesem Kontext vorgebrachten

Rügen der Beschwerdeführenden eingegangen zu werden (vgl. …, etwa betreffend

Verletzung des Willkürverbots oder der Rechtsgleichheit gemäss Art. 9 bzw.

Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,

SR 101]).

Soweit § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW dem Beschwerdegegner die Zuständigkeit zur Festlegung der Obergrenze

von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt einräumen sollte, drängen

sich dennoch einige Anmerkungen auf:

6.4.1

Zur Begründung führt der Beschwerdegegner diesbezüglich aus, dass – da

Angehörige dieser Berufsgruppen auf dem Markt sehr gesucht seien – die

Ausrichtung von Abfindungen bis zu 15 Monatslöhnen (bzw. – seit dem

1. Oktober 2022 [OS 77, 398] – bis zu 9 Monatslöhnen; vgl. § 16g

Abs. 2 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]) sachlich auch dann nicht

gerechtfertigt sei, wenn sie die Stelle unverschuldet verlören. Aus diesem

Grund solle das KSW die "Höhe einer allfälligen Abfindung bei

unverschuldeter Entlassung selber festlegen können". In der

Beschwerdeantwort führt der Beschwerdegegner ergänzend aus, dass "mit

Blick auf die Vorgaben der Eigentümerstrategie auch gewichtige betriebswirtschaftliche

Gründe dafür [bestehen], die Obergrenze von Abfindungen abweichend vom

kantonalen Personalrecht festzulegen bzw. sogar auf eine Abfindung gänzlich zu

verzichten".

6.4.2

Diese Begründung des Beschwerdegegners erhellt, dass primär aus

finanziellen Überlegungen eine geringere bzw. gar keine Abfindung ausbezahlt

werden soll, als dies gemäss Personalgesetz und -verordnung vorgesehen ist. Wie

bereits aufgezeigt, stellen die (finanziellen) Vorgaben gemäss

Eigentümerstrategie an sich aber keine "betrieblichen Gründe" im Sinn

von § 12 Abs. 2 KSWG dar (vorn, E. 5.4). Weshalb es mit Blick

auf die Zwecke des KSW (dazu E. 5.3) erforderlich sein soll, bei

unverschuldeten Kündigungen keine oder eine weniger hohe Abfindung zu bezahlen,

ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist kein Zusammenhang zwischen der

allfälligen Bezahlung von Abfindungen bei unverschuldeten Entlassungen und der

Gewährleistung der medizinischen Versorgung durch das KSW zu erblicken. Dem vom

Beschwerdegegner hervorgehobenen Umstand, dass "Personal mit

Patientenkontakt" auf dem Arbeitsmarkt "sehr gesucht" sei, kann sodann

bei der Bemessung der Abfindung innerhalb des Rahmens gemäss § 16g Abs. 2 VVO Rechnung getragen werden, zumal die Arbeitsmarktchancen dabei

ausdrücklich zu berücksichtigen sind (§ 26 Abs. 5 Satz 1 PG;

§ 16g Abs. 3 VVO). Überdies ist nicht ausgeschlossen, dass sich die

Situation auf dem Arbeitsmarkt – auch für "Personal mit

Patientenkontakt" – wieder zu Ungunsten der Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer verändert. Schliesslich kommt eine Kürzung der Abfindung in

Betracht, wenn die entlassenen Angestellten während der Abfindungsdauer neues

Einkommen erzielen (§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG; § 17

Abs. 3 f. VVO). Im Weiteren kann offenbleiben, ob Personal mit

Patientenkontakt tatsächlich "keiner Überbrückungshilfen bedürfen"

(vgl. zu den einzelnen Zwecken der Abfindung VGr, 17. März 2022,

VB.2021.00553, E. 4.6 Abs. 1 mit zahlreichen Hinweisen); denn selbst

wenn dem so wäre, ergäbe sich daraus nach dem Gesagten kein betrieblicher Grund

im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG.

7.

7.1 Die

Beschwerdeführenden beantragen sodann die Aufhebung von § 9a Abs. 1

und 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. a PR-KSW. Gemäss

§ 9a PR-KSW entscheidet der Spitalrat auf Antrag der Spitaldirektion über

die jährliche Lohnentwicklung und den Teuerungsausgleich (Abs. 1). Er kann

für einzelne Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen (Abs. 2).

Nach § 2 Abs. 2 lit. a PR-KSW fällt die Festlegung des Umfangs von

zusätzlichen Mitteln für die Lohnentwicklung gemäss § 9a PR-KSW in die

Zuständigkeit des Spitalrats. Der hier nicht angefochtene Abs. 3 von

§ 9a PR-KSW sieht ausserdem vor, dass sich die Lohnentwicklung am

Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert und die finanzielle Situation des

KSW berücksichtigt.

7.2 In der Begründung zu den Änderungen vom

14. März 2022 hielt der Beschwerdegegner zu § 2 Abs. 2 PR-KSW

(allgemein) fest, dass das übergeordnete Ziel "in der Ausrichtung der

Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen, sowohl inhaltlich als auch

finanziell" sei. Spezifisch zu § 2 Abs. 2 lit. a PR-KSW

führte der Beschwerdegegner aus, die Lohnentwicklung in den Gesundheitsberufen

und den Supportfunktionen im Gesundheitswesen sei sehr dynamisch; diese

Situation habe sich durch Covid-19 noch akzentuiert. Die "Betriebe"

müssten bei Berufsgruppen mit Personalmangel auf diese Dynamik gezielt

reagieren können. Zu § 9a PR-KSW hielt der Beschwerdegegner fest, der

Fachkräftemangel äussere sich unter anderem darin, dass die Löhne der

entsprechenden Personalkategorien auf dem Markt steigen würden. Das KSW müsse

deshalb über die Möglichkeit verfügen, die Löhne in Abweichung vom kantonalen

Personalrecht "moderat nach oben anzupassen", um überhaupt noch

Personal rekrutieren zu können. Gleichzeitig habe es die finanziellen Vorgaben

gemäss Eigentümerstrategie des Kantons sowie die von diesem genehmigten Tarife

einzuhalten, sodass sichergestellt sei, dass sich die Lohnspirale nicht

unkontrolliert nach oben drehe.

7.3

7.3.1

Vorab ist erneut festzuhalten, dass finanzielle Vorgaben gemäss der

Eigentümerstrategie keine betrieblichen Gründe im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG darstellen (vgl. vorn, E. 5.4). Insbesondere kann aus der

Rendite, welche das KSW gemäss Eigentümerstrategie zu erwirtschaften hat, kein

betrieblich notwendiger Grund für "Abweichungen [von den für das

Staatspersonal geltenden Regeln] (…) gegen unten" erblickt werden.

Die hier interessierenden

Bestimmungen zur Lohnentwicklung zielen aber gemäss der nachvollziehbaren

Begründung des Beschwerdegegners nicht lediglich darauf ab, (Lohn-)Kosten

einzusparen. Vielmehr sollen die Änderungen des Personalreglements eine

Flexibilität erlauben, welche die Rekrutierung von Fachkräften ermöglichen soll

(vgl. zum – seit Jahren bestehenden – Fachkräftemangel im Gesundheits- und

insbesondere im Pflegebereich etwa Bundesrat, Pflegeinitiative: Neues Gesetz

und weitere Massnahmen für bessere Arbeitsbedingungen in der Pflege, Medienmitteilung

vom 25. Januar 2023; RRB 1651/2022 [Umsetzung Pflegeinitiative (Konzept)];

ferner Claudia Leoni-Scheiber/Maria Müller Staub, "Nurse-to-patient

ratio" und Skill- und Grade-Mix: Folgen des

Pflegefachperson/Patienten-Verhältnisses und der Personalzusammensetzung,

Pflegerecht 2018, S. 234 ff., 235). Darin – wie auch im Halten

bereits angestellter Fachkräfte – ist ohne Weiteres ein betrieblicher Grund zu

sehen, zumal diese Massnahmen der Aufrechterhaltung der medizinischen

Versorgung und damit dem Hauptzweck des KSW dienen. Gleichzeitig ist zu

berücksichtigen, dass das KSW (auch) bei der Rekrutierung mit privaten

Einrichtungen wie Privatspitälern konkurrenziert. Die vom Beschwerdegegner

hervorgehobene "Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen"

fand denn auch in § 9a Abs. 3 PR-KSW ihren Niederschlag, indem dort

festgehalten wird, dass sich "die Lohnentwicklung am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen

orientiert" (vgl. im Gegensatz dazu § 16 Abs. 1 sowie § 42

Abs. 1 f. der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO,

LS 177.11], wonach sich die durchschnittliche Lohnerhöhung an jener von

Arbeitgebern mit Bedeutung für den Wirtschaftsraum Zürich orientiert bzw. der

Regierungsrat bei der Festsetzung der Teuerungszulage und der Gewährung einer

Reallohnerhöhung unter anderem die "Lohnentwicklung bei Arbeitgebern mit

Bedeutung für den Wirtschaftsraum Zürich" berücksichtigt).

Eine "massive Schlechterstellung" des Personals

des KSW im Vergleich zu den kantonalen Angestellten, welche die Beschwerdeführenden

befürchten, ist sodann nicht ersichtlich. Die Formulierung von § 9a Abs. 1 PR-KSW lässt zwar grundsätzlich den Verzicht auf einen

Teuerungsausgleich zu (selbst wenn der Regierungsrat einen solchen für das

"übrige" kantonale Personal beschliessen sollte); gleichzeitig

schreibt die Bestimmung ein entsprechendes Vorgehen aber nicht vor. Überdies

lässt § 9a Abs. 1 PR-KSW auch Raum für eine Besserstellung der

Angestellten des KSW gegenüber den weiteren Kantonsangestellten. Gemäss

Begründung des Beschwerdegegners will er denn auch auf den im Bereich der Gesundheitsberufe

ausgeprägten Fachkräftemangel mit "moderaten" Lohnerhöhungen

reagieren können (vgl. in diesem Kontext auch RRB 1651/2022, S. 2, wonach

die vier kantonalen Spitäler durch die Anpassung ihrer Personalreglemente mehr

Flexibilität gegenüber dem kantonalen Personalrecht erhalten und so zusätzliche

Mittel für die Lohnentwicklung bereitstellen oder ihrem Personal höhere

Inkonvenienzentschädigungen ausrichten können).

7.3.2

Die Beschwerdeführenden bringen vor, im Bereich der Lohnfestsetzung und der

Lohnentwicklung gälten "hohe Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot als

Teil des Legalitätsprinzips", welche mit § 9a Abs. 1 f.

PR-KSW nicht eingehalten würden (vgl. allgemein zum Erfordernis der genügenden

Normdichte Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 403–405). Mit Blick auf die

Festsetzung des Lohns geht diese Rüge jedoch von vornherein fehl, da diese in

§ 9 Abs. 1 PR-KSW verankert ist und sich ausdrücklich "nach den

Grundsätzen und nach dem Lohnsystem des kantonalen Personalrechts

[richtet]". Was die Lohnentwicklung anbelangt, so ist der Inhalt

von § 9a PR-KSW als hinreichend bestimmt zu qualifizieren. Die Bestimmung

sieht – analog zu den Bestimmungen im Personalgesetz und der Personalverordnung

(§ 41 Abs. 1 PG und § 42 PVO) – die Zuständigkeit des obersten

Führungsorgans (§ 10 Abs. 1 KSWG; vgl. Art. 60 Abs. 1 KV)

für die Lohnentwicklung vor. Dies ist nicht zu beanstanden. Soweit das Personalreglement

im Weiteren die einzelnen Ausprägungen der Lohnentwicklung (individuelle

Lohnerhöhung und Reallohnerhöhung; vgl. § 16 Abs. 2 PVO) nicht

ausdrücklich erwähnt, gelten somit weiterhin die Bestimmungen des kantonalen

Personalrechts (§ 1 Abs. 2 PR-KSW). Darauf weist der Beschwerdegegner

selbst zu Recht hin. Insgesamt verletzt § 9a PR-KSW das Legalitätsprinzip

nicht.

Soweit der Beschwerdegegner jedoch der Ansicht ist, er

könne die Regelung von § 9a Abs. 2 PR-KSW in einer Verwaltungsverordnung

konkretisieren, so trifft dies nicht zu. Wie bereits eingehend dargelegt,

müssen (generell-abstrakte) Abweichungen von den für das Staatspersonal

geltenden Bestimmungen im Personalreglement selbst enthalten sein (ausführlich

vorn, E. 6.2).

7.3.3

Die Beschwerdeführenden bringen unter Verweis auf das Gebot der

Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot

(Art. 9 BV) vor, es bleibe völlig offen und werde nicht konkretisiert,

"welche Personalkategorien eine Lohnentwicklung in welchem Ausmass und aus

welchen Gründen mitmacht, während andere Personalkategorien von einer

Lohnentwicklung gänzlich ausgeschlossen werden sollen bzw. können".

Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist

verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache

rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen

unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 138 I 225

E. 3.6.1, 136 I 1 E. 4.1; VGr, 8. Dezember

2016, AN.2014.00003, E. 6.2.1). Vorliegend trifft die

angefochtene Bestimmung an sich keine Unterscheidung zwischen einzelnen

Kategorien von Angestellten. Im Rahmen der gestützt auf § 9a Abs. 1 und 2 PR-KSW erfolgenden Entscheidung über die Lohnentwicklung, welche je

nach Personalkategorie unterschiedlich ausfallen kann (aber nicht muss), stellt

sich jedoch die Frage der Gleichbehandlung. Der Beschwerdegegner wird sich

somit anlässlich seines Entscheids im Einzelfall damit befassen müssen, ob ein

sachlicher Grund für eine allfällige Ungleichbehandlung verschiedener

"Personalgruppen" besteht. Soweit ein solcher vorliegt, kommt eine

unterschiedliche Lohnentwicklung aus der Perspektive der Rechtsgleichheit

grundsätzlich in Betracht. Nicht zulässig wäre demgegenüber etwa ein fortwährender

Verzicht auf Lohnentwicklungsmassnahmen für bestimmte Berufsgruppen. Eine

rechtskonforme Auslegung von § 9a Abs. 1 und 2 PR-KSW ist mit

Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot somit möglich; ebenso ist – auch unter

Berücksichtigung der vom Beschwerdegegner angeführten Begründung (vorn,

E. 7.2) – davon auszugehen, dass er die angefochtenen Normen rechtskonform

anwenden wird.

Inwiefern die

Bestimmungen zur Lohnentwicklung im geänderten Personalreglement gegen das

Willkürverbot verstossen sollen, ist nach dem Gesagten nicht ersichtlich.

Darauf ist nicht weiter einzugehen.

7.4 Zusammenfassend

sind § 9a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. a PR-KSW einer rechtskonformen Auslegung zugänglich. Eine

Aufhebung dieser Bestimmungen kommt somit nicht in Betracht.

8.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW gemäss Beschluss des

Beschwerdegegners vom 14. März 2022 ist aufzuheben. Im Übrigen ist

die Beschwerde abzuweisen.

9.

9.1 Nach

§ 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit

einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine Gerichtskosten

auferlegt. Fehlt es – wie im Rahmen des vorliegenden Normkontrollverfahrens –

an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung von § 65a Abs. 3 VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es um Entscheidungen von grosser

Tragweite geht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 30; VGr,

5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7). Das Vorliegen einer solchen ist

hier zu bejahen (so bereits VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,

E. 9.1; vgl. auch VGr, 8. März 2017, AN.2016.00003, E. 7.1).

9.2 Die Bemessung der Gerichtsgebühr richtet sich nach § 2 und

§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom

3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252), wobei der Verminderung des Aufwands

durch die Synergien mit den weitgehend parallelen Verfahren AN.2022.00006 und

AN.2022.00007 Rechnung zu tragen ist (vgl. Plüss, § 13 N. 36,

§ 65a N. 10; vgl. auch § 4 Abs. 3 GebV VGr).

Die Gerichtskosten sind den Parteien nach

Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit Blick auf den Verfahrensausgang

rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden und dem

Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen, Ersteren unter solidarischer

Haftung (§ 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11).

9.3 Da keine

Partei mehrheitlich obsiegt, steht weder den Beschwerdeführenden noch dem

Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss,

§ 17 N. 21). Dem Beschwerdegegner bliebe eine solche im Übrigen schon

deshalb verwehrt, weil ein Gemeinwesen bei der Verteidigung eigener

Rechtserlasse keines anwaltlichen Beistands bedarf.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird bzw.

soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW gemäss

Beschluss vom 14. März 2022 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die

Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander

zur Hälfte und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.