Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00006

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2022.00006

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. März 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco

Donatsch, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

1. SBK - Schweizer Berufsverband der

Pflegefachfrauen

und Pflegefachmänner,

Sektion Zürich/Glarus/Schaffhausen,

2. VPOD Zürich Schweizer Verband des

Personals

öffentlicher Dienste,

3. VPV - Vereinigte Personalverbände des

Kantons

Zürich,

4. A,

5. B,

6. C,

7. D,

8. E,

9. F,

10. G,

11. H,

12. I,

13. J,

14. K,

15. L,

16. M,

17. N,

18. O,

19. P,

alle vertreten

durch RA Q,

Beschwerdeführende,

gegen

Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,

vertreten durch RA R

und/oder RA S,

Beschwerdegegner,

betreffend Anfechtung

des Personalreglements des Universitätsspitals Zürich

(PR-USZ) /

Änderung vom 9. März 2022,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 9. März

2022 änderte der Spitalrat des Universitätsspitals Zürich (USZ) das

Personalreglement des Universitätsspitals Zürich vom

19. November 2008 (PR-USZ; LS 813.152). Die Änderungen des

Personalreglements wurden am 8. April 2022 im Amtsblatt des Kantons Zürich

publiziert (Meldungsnummer RS-ZH07-0000000324). Der Beschluss vom

9. März 2022 umfasst unter anderem die folgenden neuen bzw. geänderten

Bestimmungen:

§ 2. Zuständigkeiten

a. Spitalrat

2 Er ist zuständig zur

Festlegung:

a. des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die

Lohnentwicklung gemäss § 9 a,

[…]

e. der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen

Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit

Patientenkontakt,

§ 6. Dauer [des Arbeitsverhältnisses]

2 Befristete

Arbeitsverhältnisse sind zulässig:

b. für Stellen, die der Aus-, Fort- und Weiterbildung

sowie der Forschung dienen, insbesondere Assistenzarzt- und Oberarztstellen,

§ 9a b. [Lohn]

Entwicklung

1 Der Spitalrat entscheidet auf

Antrag der Spitaldirektion über die jährliche Lohnentwicklung und den

Teuerungsausgleich.

2 Er kann für einzelne

Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen.

3 Die Lohnentwicklungen orientiert sich am Arbeitsmarkt im

Gesundheitswesen und berücksichtigt die finanzielle Situation des

Universitätsspitals Zürich.

Erwägungen

II.

Am 23. Mai 2022 liessen der Schweizer Berufsverband

der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK), Sektion Zürich/Glarus

Schaffhausen, der Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) Zürich, die

Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich (VPV), A, B, C, D, E, F, G, H, I,

J, K, L, M, N, O und P Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende

Anträge stellen:

" 1. § 2 Abs. 2 lit. e, § 6 Abs. 2

lit. b, soweit diese Bestimmung die Befristung von Oberarztstellen

betrifft, und § 9 a.b. Abs. 1 und 2 i.V.m. § 2 Abs. 2

lit. a des mit Beschluss des Spiralrats des Universitätsspitals Zürich vom

9.

März 2022 geänderten Personalreglements des Universitätsspitals Zürich

seien aufzuheben und zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung an

den Spitalrat des Universitätsspitals Zürich zurückzuweisen.

2.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des

Beschwerdegegners."

Am 1. Juni 2022 genehmigte der Regierungsrat gestützt

auf § 9 Ziff. 8 lit. a des Gesetzes über das Universitätsspital

Zürich vom 19. September 2005 (USZG, LS 813.15) die

Änderungen des Personalreglements des Universitätsspitals Zürich vom

9.

März 2022 (RRB 815/2022).

Mit Beschwerdeantwort vom 4. Juli 2022 beantragte der

Spitalrat des Universitätsspitals Zürich, unter Entschädigungsfolge sei die

Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom

6.

September 2022 bzw. Duplik vom 29. September 2022 hielten

die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Angefochten ist eine Änderung des Personalreglements des Universitätsspitals

Zürich und damit einer Verordnung einer selbständigen Anstalt des kantonalen

öffentlichen Rechts (§ 1 USZG). Streitgegenstand ist somit ein Erlass im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 82; vgl

auch Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

[KV, LS 101]; Isabelle Häner in: dies./Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar

KV], Art. 79 N. 21). Für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen

Erlasse des Spitalrats ist unmittelbar das Verwaltungsgericht zuständig (§ 19 Abs. 4 VRG in Verbindung mit § 30 USZG). Die

abstrakte Normenkontrolle wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass ein Erlass –

wie hier – der Genehmigung des Regierungsrats unterliegt (Weisung des

Regierungsrats vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des

kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 801 ff., 934; vgl. zum Ganzen VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,

E. 1.1 f. mit weiteren Hinweisen).

1.2

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG). Da das angefochtene Personalreglement

Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus

(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG; Bertschi, § 38a N. 4).

1.3

Die

Beschwerdefrist beträgt 30 Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des

angefochtenen Akts bzw. am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung

(§ 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2

VRG). Die streitgegenständliche Verordnungsänderung wurde am 8. April

2022.

im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. In

Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses heisst es, gegen die

Änderungen des Personalreglements könne "innert 30 Tagen seit der

Veröffentlichung" Beschwerde erhoben werden. Vorliegend ist aber zu

berücksichtigen, dass die Änderung des Personalreglements der

regierungsrätlichen Genehmigung unterliegt (§ 9 Ziff. 8 lit. a USZG). Bedarf ein Erlass der (konstitutiven) Genehmigung durch eine

andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw.

der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (BGE 128 I 155

E. 1.1; VGr, 25. Januar 2018, AN.2016.00006, E. 1.2 mit weiteren

Hinweisen; vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.3 [nicht

publiziert in BGE 139 III 98]). Die erwähnte Rechtsmittelbelehrung ist damit

unzutreffend. Ebenso ist die Beschwerde vom 23. Mai 2022 verfrüht beim

Verwaltungsgericht eingegangen, weil damals noch nicht feststand, ob die

Genehmigung überhaupt erteilt werden würde (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG,

§ 11 N. 39). Da der Regierungsrat die angefochtenen Änderungen des

Personalreglements mit Beschluss vom 1. Juni 2022 noch während der

Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens genehmigte, schadet die zu frühe

Einreichung nicht und führt nicht zum Nichteintreten (vgl. BGE 136 I 17

E. 1.2; ferner VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846, E. 2.2). Der

Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind jedoch gehalten, in Zukunft

genehmigungspflichtige Reglemente bzw. Reglementsänderungen erst nach erfolgter

Genehmigung im Amtsblatt zu publizieren, zumal erst damit ein gültiges

Anfechtungsobjekt vorliegt.

1.4

1.4.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit

§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer

durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr,

Dispositiv

3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 1.2.1). Demnach ist die

Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle

Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26

E. 1.2; Bertschi, § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht

dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden

könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle

Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte.

Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter

egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde

führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als

juristische Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden

Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen

oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes

dieser Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem

Rechtsmittelweg befugt sein (BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr,

8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi,

§ 21 N. 93 ff.).

1.4.2

Die Beschwerdeführenden 4–17 sind nichtärztliche Angestellte des USZ;

bei den Beschwerdeführenden 18 und 19 handelt es sich um einen

Oberarzt bzw. eine Oberärztin. Sie unterstehen dem Personalreglement (§ 1 Abs. 1 PR-USZ) und sind somit von den hier angefochtenen Bestimmungen

direkt bzw. zumindest virtuell betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert.

1.4.3

Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss Art. 1

Abs. 1 der Statuten ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des schweizerischen

Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210). Er verfolgt – in Übereinstimmung

mit den Statuten des (gesamtschweizerischen) SBK – unter anderem folgende

Ziele: sich für die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Belange

seiner Mitglieder einzusetzen und sich aktiv mit dem Gesundheitswesen des

Sektionsgebietes und damit verbunden mit Fragen des Staates und der

Gesellschaft auseinanderzusetzen und an den entsprechenden politischen

Entscheidfindungsprozessen mitzuwirken (vgl. Art. 3 der Statuten). Nach

Art. 8 Abs. 1 der Statuten handelt es sich bei den ordentlichen

Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 um natürliche Personen mit Arbeits-,

Ausbildungs- oder Wohnort im Sektionsgebiet, die ein vom Bund anerkanntes, auf

Tertiärstufe angesiedeltes Diplom in Gesundheits- oder Krankenpflege oder ein

altrechtliches Diplom in Krankenpflege oder einen Fähigkeitsausweis des

Schweizerischen Roten Kreuzes besitzen oder sich in einer vom Bund anerkannten,

auf Tertiärstufe angesiedelten Diplomausbildung in Gesundheits- oder Krankenpflege

befinden. Es ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass ein grosser Teil

der Mitglieder des Beschwerdeführers 1 zumindest virtuell von den hier

angefochtenen Änderungen des Personalreglements betroffen ist und somit zur

Geltendmachung seiner schutzwürdigen Interessen auf dem Beschwerdeweg befugt wäre.

Insgesamt ist die Legitimation des Beschwerdeführers 1 somit gegeben, was

der Beschwerdegegner zu Recht nicht in Zweifel zieht.

1.4.4

Er bestreitet jedoch die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 2

und 3; es sei nicht dargetan, dass eine grosse Anzahl von Mitgliedern

derselben selbst beschwerdebefugt sei.

Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren

Legitimation sind – sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht

offensichtlich erfüllt sind – substanziiert darzulegen (VGr, 11. Juli

2018, AN.2017.00004, E. 1.2 Abs. 3; Bertschi, § 21 N. 98;

vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.2 [nicht publiziert in

BGE 139 III 98]).

Beim Beschwerdeführer 3 handelt es sich

gemäss Art. 2 Abs. 1 der Statuten um einen freien Zusammenschluss

(Dachverband) grosser, repräsentativer Personalorganisationen. Seine Mitglieder

sind 16 Fachverbände und deren Unterverbände. Inwiefern diese selbst zur

Beschwerdeerhebung legitimiert sein sollen, wird nicht dargelegt und ist auch

nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführenden beschränken sich vielmehr darauf,

festzuhalten, der Beschwerdeführer 3 würde "insbesondere auch [die

Interessen] des VSAO (Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzt:innen)

Sektion Zürich" vertreten. Sind die Mitglieder je einzeln aber nicht zur

Beschwerde befugt, so fehlt es auch an der Beschwerdelegitimation des Verbands

(vgl. Bertschi, § 21 N. 97); die Legitimation

des Beschwerdeführers 3 ist somit zu verneinen.

Zur Beschwerdelegitimation des

Beschwerdeführers 2 wird angeführt, dass von den ca. 2'600

Mitgliedern des Beschwerdeführers 2 "sehr viele" im Universitätsspital

Zürich

arbeiten würden. Damit substanziieren die Beschwerdeführenden die

Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 nicht hinreichend. Ob

dessen Legitimation allein schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt

ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt, kann offenbleiben, nachdem die

Beschwerdeführenden 1 sowie 4–19 zur Beschwerde legitimiert sind.

1.5 Dem Wesen

der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis

der Rechtsmittelinstanzen. Aufgrund der

Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem

Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen

zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen. Das Gericht hat sich bei Gutheissung

der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen Bestimmungen eines

Erlasses aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob in diesem Fall eine Anpassung

des Personalreglements vorgenommen und wie diese gegebenenfalls genau

ausgestaltet werden soll, bleibt dagegen dem Beschwerdegegner vorbehalten

(zum Ganzen VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 1.3 Abs. 2

mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Eine

Rückweisung an diesen "zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung"

der angefochtenen Bestimmungen (so der Antrag der Beschwerdeführenden) kommt

damit nicht in Betracht. Folglich ist auf die Beschwerde nicht einzutreten,

soweit damit eine Rückweisung an den Beschwerdegegner beantragt wird.

1.6 Da die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten

Einschränkungen auf die Beschwerde einzutreten (vgl. aber auch hinten, E. 4).

2.

Die Beschwerdeführenden beantragten die Vereinigung des

vorliegenden Verfahrens mit zwei weiteren, vom gleichen Rechtsvertreter

geführten Normkontrollverfahren gegen Personalreglemente zweier weiterer

grosser kantonaler Gesundheitseinrichtungen (AN.2022.00005 und AN.2022.00007).

Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) kann das

Gericht aus prozessökonomischen Gründen selbständig eingereichte

Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung des von den Beschwerdeführenden

angehobenen Verfahrens mit den zwei weiteren Normkontrollverfahren ist jedoch

nicht angezeigt, zumal sie sich auf drei verschiedene Anfechtungsobjekte

beziehen und die jeweilige Beschwerdegegnerschaft ebenfalls nicht identisch ist

(vgl. zum Ganzen Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu

§§ 4–31 N. 58 ff.).

3.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die

Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Donatsch, § 20

N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2

KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen

(VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).

Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm

einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens

vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.

zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;

Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl

115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph

David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc.

2019, S. 756 ff.).

4.

4.1 Der

Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass § 6 Abs. 2 lit. b PR-USZ nicht angefochten werden könne, da sich diese Regelung mit

leicht anderer Wortwahl bereits in der aktuell geltenden Fassung des

Personalreglements finde (anstatt "…, wie namentlich…" soll es neu

"…, insbesondere…" heissen, wobei der Rest der Norm unverändert

bleibt). Da die Bestimmung inhaltlich nicht verändert werde, liege

diesbezüglich kein gültiges Anfechtungsobjekt vor (… wo der Beschwerdegegner

ausführt, dass Paragraphen, in denen nur sprachliche, nicht aber inhaltliche

Änderungen vorgenommen wurden, nicht kommentiert würden).

4.2 Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind nach der

Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit der

bisherigen Fassung übereinstimmen. Richtet sich die abstrakte

Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können demgegenüber grundsätzlich

nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten

werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden,

sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem

ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch Revision in

einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; BGr, 8. Mai

2017, 2C_586/2016, E. 1.3; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003,

E. 1.3; Hansjörg Seiler in: ders. et al., Bundesgerichtsgesetz,

2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 86; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19 N. 83).

4.3 Vorliegend

kann offenbleiben, ob die Änderung des Personalreglements vom 9. März 2022

materiell als Totalrevision (wie die Beschwerdeführenden behaupten) oder aber

als Teilrevision zu qualifizieren ist und ob § 6 Abs. 2 lit. b PR-USZ ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt. Denn inhaltlich sind die

geänderte wie auch die derzeit geltende Fassung dieser Bestimmung

gleichbedeutend, was auch die Beschwerdeführenden (implizit) anerkennen.

Das Verwaltungsgericht setzte sich im

Normkontrollverfahren PB.2010.00026 mit § 6 Abs. 2 lit. b des Personalreglements

des Kantonsspitals Winterthur vom 14. Juni 2010 (PR-KSW;

LS 813.162) auseinander. Diese Bestimmung weist denselben Wortlaut

auf wie der hier interessierende § 6 Abs. 2 lit. b PR-USZ. Das

Verwaltungsgericht beurteilte die Bestimmung im Personalreglement des

Kantonsspitals Winterthur für zulässig (VGr, 18. April 2011,

PB.2010.00026, E. 5 ff.). Es erwog, dass diese Bestimmung die

notwendigen Differenzierungen zulasse. Wie sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ergebe, würden als Kriterien, welche die Befristung

gestatten, die Aus-, Weiter- und Fortbildung sowie die Forschung bezeichnet,

und nicht etwa die Tätigkeit als Assistenz- oder Oberärztin bzw. -arzt.

Befristete Arbeitsverhältnisse für die in der Bestimmung genannten

Personalkategorien – und somit auch für Oberärztinnen und Oberärzte – seien zwar

zulässig, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Sie dürften also nur

abgeschlossen werden, soweit die sachliche Begründung der Befristung zutreffe,

wobei zudem die Umstände des Einzelfalls zu beachten seien, die allenfalls eine

unbefristete Anstellung gebieten können. Sodann wies das Verwaltungsgericht

darauf hin, dass bei der Bestimmung der Rechtsfolgen befristeter

Arbeitsverhältnisse ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen vermieden werden könnten

und müssten (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.8.2).

Schliesslich hielt es fest, die rechtskonforme Auslegung und Anwendung von

§ 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW erscheine "nicht fraglich"

(a.a.O., E. 7.4). Vorliegend kann ohne Weiteres auf diese Rechtsprechung

abgestellt werden (vgl. auch VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005,

E. 4.3.4).

Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass

Oberarztstellen "mangels sachlicher Begründbarkeit nicht befristet werden

dürfen". Mit Blick auf die zitierten Erwägungen aus PB.2010.00026 kann

diesem Schluss der Beschwerdeführenden jedoch nicht gefolgt werden. Weshalb

sich die (inhaltlich unveränderte) Bestimmung im vorliegenden Verfahren einer

rechtskonformen Auslegung entziehen sollte (vgl. dazu vorn, E. 3

Abs. 2), ist nicht ersichtlich. Etwas Anderes lässt sich auch nicht aus

dem Hinweis der Beschwerdeführenden auf eine "zeitgemässe Auslegung"

des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) ableiten.

Des Weiteren geht auch das von ihnen beigebrachte Gutachten davon aus, dass

eine Befristung des Anstellungsverhältnisses von Oberärztinnen und Oberärzten –

etwa für den Erwerb eines Facharzttitels – sachlich begründet sein kann. Soweit

die Beschwerdeführenden geltend machen, "dass im ganzen Kanton Zürich

ausser dem USZ kein Spital mehr befristete Anstellungen für die Oberärzteschaft

kennt", so können sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.

Insbesondere kann aus diesem Umstand allein nicht geschlossen werden, dass das

USZ § 6 Abs. 2 lit. b PR-USW nicht rechtskonform anwendet bzw.

in Zukunft nicht rechtskonform anwenden wird.

4.4 Zusammenfassend

kann festgehalten werden, dass – sollte § 6 Abs. 2 lit. b PR-USZ

im vorliegenden Verfahren ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellen –, die

Beschwerde abzuweisen wäre, soweit sie sich gegen diese Bestimmung richtet.

5.

5.1 Nach

§ 13 Abs. 1 USZG sind die Arbeitsverhältnisse in der Regel öffentlich-rechtlich.

Gemäss § 13 Abs. 2 USZG gelten für das öffentlich-rechtlich

angestellte Personal die für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wobei

das Personalreglement Abweichungen vorsehen kann, soweit dies aus betrieblichen

Gründen erforderlich ist. Für das ärztliche Personal ab Stufe Oberärztin und

Oberarzt (ärztliches Kader) kann das Personalreglement zudem abweichende

Regelungen betreffend Vergütung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses vorsehen

(§ 13 Abs. 3 USZG; in Kraft seit dem 1. Januar 2023 [vgl. RRB

1240/2021; ABl 2020-07-17]).

5.2 Bei der

Formulierung "aus betrieblichen Gründen erforderlich" handelt es sich

um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der Rechtskontrolle grundsätzlich

zugänglich ist. Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle (vorn, E. 3

Abs. 1) verbunden ist jedoch die Respektierung des Beurteilungsspielraums,

der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe

zusteht (vgl. VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.1.1 mit

Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ein Spielraum ist auch dem Verordnungsgeber

bei der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe einzuräumen, wobei sich

diese nach den Grundsätzen zu richten hat, die zur Delegation entwickelt wurden

(vgl. dazu Matthias Hauser, Kommentar KV, Art. 38 N. 40 f.).

Dabei ist zu beachten, dass das USZ in der Form einer öffentlich-rechtlichen

Anstalt verselbständigt wurde, um ihm die "notwendige Autonomie auf der

operativen Ebene" zu sichern (Prot. KR 2003–2007, S. 8289 [Votum

Regierungsrätin Diener]).

5.3 Was "betriebliche Gründe" im Sinn von

§ 13 Abs. 2 USZG sind, ist anhand des Zwecks des USZ zu bestimmen

(vgl. zur gleichlautenden Bestimmung in § 12 Abs. 2 des Gesetzes über das Kantonsspital Winterthur vom 19. September 2005 [LS

813.16] VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.2 [auch zum

Folgenden]). Nach § 2 USZG dient das Universitätsspital der überregionalen

medizinischen Versorgung (Ziff. 1); es unterstützt die Forschung und Lehre

der Hochschulen (Ziff. 2) sowie die Aus-, Weiter- und Fortbildung in

Berufen des Gesundheitswesens (Ziff. 3). Eine enge Auslegung des Begriffs

"betriebliche Gründe", sodass sinngemäss nur die Besonderheiten der

medizinischen Versorgung zu Abweichungen vom kantonalen Personalrecht führen

dürfen, findet im Gesetz keine Stütze. Etwas Anderes lässt sich auch der

Weisung des Regierungsrats vom 14. Januar 2003 zum Gesetz über das

Universitätsspital Zürich (Weisung USZG; ABl 2003, 126 ff.) nicht

entnehmen. Wenn es dort heisst, dass die "besonderen Verhältnisse"

bzw. die "Eigenheiten des Spitalbetriebs" zu Abweichungen vom

kantonalen Personalrecht berechtigen sollen, so bedeute dies nicht, dass der

"Spitalbetrieb" mit der medizinischen Versorgung gleichzusetzen ist

(Weisung USZG, S. 137, 167). Es sind keine sachlichen Gründe ersichtlich,

weshalb bei der personalrechtlichen Regelung nicht alle gesetzlichen Zwecke des

Universitätsspitals berücksichtigt werden dürfen. Zwar unterscheidet § 2 USZG zwischen "Dienen" und "Unterstützen" und damit zwischen

Haupt- und Nebenzwecken. Dies bedeutet aber nicht, dass sich ein betriebliches

Erfordernis nicht vorwiegend aus den Nebenzwecken ergeben könnte, jedenfalls

soweit dadurch die Erfüllung des Hauptzwecks nicht eingeschränkt wird.

5.4 Die Parteien

verweisen zur Auslegung des Begriffs der "betrieblichen Gründe" im

Sinn von § 13 Abs. 2 USZG auf das bereits mehrfach zitierte Urteil

vom 18. April 2011 (PB.2010.00026). Es sind keine Gründe dafür

ersichtlich, hier nicht auf die darin vorgenommene Auslegung abzustellen, zumal

die gesetzlichen Grundlagen des USZ und des KSW vom Gesetzgeber parallel

behandelt wurden und sich diese Ausgliederungen von denselben Überlegungen

leiten liessen (vgl. Weisung USZG, S. 135 f.). Der Beschwerdegegner

verweist jedoch (neben § 13 Abs. 2 USZG) an verschiedener Stelle auf

die Eigentümervorgaben bzw. die Eigentümerstrategie (vgl. RRB 343/2021). Er

stellt sich auf den Standpunkt, dass er in allen Bereichen "wo es ihm im

Rahmen seiner Eigentümervorgaben oder zur Sicherstellung der Innovations- und

Wettbewerbsfähigkeit als notwendig erscheint" von den für das Staatspersonal

anwendbaren Bestimmungen abweichen kann.

Die Eigentümerstrategie wird zwar vom Regierungsrat

festgelegt (§ 9 Ziff. 4 USZG; vgl. auch § 9 Ziff. 9 f.

USZG) und vom Kantonsrat genehmigt (§ 8 Ziff. 5 USZG). Dies ändert

jedoch nichts am Umstand, dass es sich bei der Eigentümerstrategie (lediglich)

um ein Controllinginstrument – und nicht um einen Rechtserlass – handelt (vgl.

§ 13a Abs. 1 f. der Verordnung über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG RR, LS 172.11]). Die

übergeordneten regulatorischen Vorgaben (das heisst, die Anstaltsgesetzgebung)

sind von der Eigentümerstrategie (als "Auftrag des Eigentümers an das

oberste Führungsorgan des Spitals", vgl. RRB 344/2017, S. 3) klar

abzugrenzen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners müssen sich somit

Abweichungen von den für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen am Zweck

des USZ (gemäss § 2 USZG) messen lassen. Ansonsten würde § 13 Abs. 2 USZG weitgehend seines Sinns entleert. Der Gesetzgeber wollte mit

dieser Bestimmung sicherstellen, dass die Verselbständigung des USZ gesamthaft

keine Schlechterstellung von dessen Angestellten gegenüber dem kantonalen

Personalrecht zur Folge hat (vgl. VGr, 18. April 2011,

PB.2010.00026, E. 6.8.1 mit Hinweis auf Prot. KR 2003–2007,

8327 ff. [zum USZ], 8362 f. [zum KSW]). Die Eigentümerstrategie kann

vor diesem Hintergrund keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich

geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 13 Abs. 2 USZG zulässt.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführenden wenden sich gegen § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ.

Diese Bestimmung sieht die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung

"der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen

sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt"

vor.

6.2 Gemäss dem klaren

Wortlaut von § 13 Abs. 2 Satz 2 USZG sind Abweichungen von den

für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu

verankern. Hier beabsichtigt der Beschwerdegegner jedoch ausdrücklich eine

(weitere) Konkretisierung von § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ in

Vollzugsbestimmungen. Er nimmt damit eine eigentliche (Sub-)Delegation an sich

selbst vor. Dabei hat er es unterlassen, die Grundzüge der vorgesehenen

Regelungen im Personalreglement selbst zu verankern; mit Blick auf die

Bedeutung für die Rechtsstellung der betroffenen Personen wäre dies jedoch

notwendig gewesen (vgl. Hauser, Art. 38 N. 40; ferner VGr,

30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4 Abs. 2).

Gleichzeitig würden durch das vom Beschwerdegegner

gewählte Vorgehen die von ihm erlassenen Konkretisierungen bzw.

Ausführungsbestimmungen der regierungsrätlichen Genehmigung entzogen (§ 9

Ziff. 8 lit. a e contrario USZG). Der Beschwerdegegner ist zwar

gemäss § 11 Abs. 3 Ziff. 7 USZG befugt, neben dem Spitalstatut,

dem Personal- und dem Finanzreglement sowie der Taxordnung auch "weitere

Reglemente" zu erlassen. Soweit jedoch Normen geschaffen werden sollen,

die im Sinn von § 13 Abs. 2 Satz 2 USZG von den allgemeinen

personalrechtlichen Regelungen für das Staatspersonal abweichen, müssen sie im

Personalreglement angesiedelt sein. Für solche "wichtige anstaltsinterne

Regelungen" sollte denn auch ausdrücklich die regierungsrätliche

Genehmigung vorbehalten bleiben. Gleichzeitig hielt der Regierungsrat in seiner

Weisung fest, dass die "anstaltsinterne Kompetenzordnung (…) d.h.

insbesondere die Aufgabenteilung zwischen Spitalrat und Spitaldirektion"

im Rahmen des Spitalstatuts und der weiteren Reglemente festlegt werden könne

(Weisung USZG, S. 163). Die "weiteren Reglemente" waren somit

gerade nicht dafür vorgesehen, um (wichtige) personalrechtliche Bestimmungen zu

schaffen.

6.3 Nach dem

Gesagten verstösst § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ gegen § 13

Abs. 2 Satz 2 USZG und ist aufzuheben.

6.4 Vor diesem

Hintergrund braucht nicht auf die weiteren, in diesem Kontext vorgebrachten Rügen

der Beschwerdeführenden eingegangen zu werden (vgl. …, etwa betreffend

Verletzung des Willkürverbots oder der Rechtsgleichheit gemäss Art. 9 bzw.

Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,

SR 101]).

Soweit § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ

dem Beschwerdegegner die Zuständigkeit zur

Festlegung der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt

einräumen sollte, drängen sich dennoch einige Anmerkungen auf:

6.4.1

Zur Begründung führt der Beschwerdegegner diesbezüglich aus, dass – da

Angehörige dieser Berufsgruppen auf dem Markt sehr gesucht seien – die

Ausrichtung von Abfindungen bis zu 15 Monatslöhnen (bzw. – seit dem

1. Oktober 2022 [OS 77, 398] – bis zu 9 Monatslöhnen; vgl. § 16g

Abs. 2 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]) sachlich auch dann nicht

gerechtfertigt sei, wenn sie die Stelle unverschuldet verlieren. Aus diesem

Grund solle das USZ die "Höhe einer allfälligen Abfindung bei

unverschuldeter Entlassung selber festlegen können". In der Beschwerdeantwort

führt der Beschwerdegegner ergänzend aus, dass "mit Blick auf die Vorgaben

der Eigentümerstrategie auch gewichtige betriebswirtschaftliche Gründe dafür

[bestehen], die Obergrenze von Abfindungen abweichend vom kantonalen

Personalrecht festzulegen bzw. sogar auf eine Abfindung gänzlich zu

verzichten".

6.4.2 Diese Begründung des Beschwerdegegners

erhellt, dass primär aus finanziellen Überlegungen eine geringere bzw. gar

keine Abfindung ausbezahlt werden soll, als dies gemäss Personalgesetz und -verordnung

vorgesehen ist. Wie bereits aufgezeigt, stellen die (finanziellen) Vorgaben

gemäss Eigentümerstrategie an sich aber keine "betrieblichen Gründe"

im Sinn von § 13 Abs. 2 USZG dar (vorn, E. 5.4). Weshalb es mit

Blick auf die Zwecke des USZ (dazu E. 5.3) erforderlich sein soll, bei

unverschuldeten Kündigungen keine oder eine weniger hohe Abfindung zu bezahlen,

ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist kein Zusammenhang zwischen der

allfälligen Bezahlung von Abfindungen bei unverschuldeten Entlassungen und der

Gewährleistung der medizinischen Versorgung durch das USZ zu erblicken. Dem vom

Beschwerdegegner hervorgehobenen Umstand, dass "Personal mit

Patientenkontakt" auf dem Arbeitsmarkt "sehr gesucht" sei, kann

sodann bei der Bemessung der Abfindung innerhalb des Rahmens gemäss § 16g Abs. 2 VVO Rechnung getragen werden, zumal die Arbeitsmarktchancen dabei

ausdrücklich zu berücksichtigen sind (§ 26 Abs. 5 Satz 1 PG;

§ 16g Abs. 3 VVO). Überdies ist nicht ausgeschlossen, dass sich die

Situation auf dem Arbeitsmarkt – auch für "Personal mit

Patientenkontakt" – wieder zu Ungunsten der Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer verändert. Schliesslich kommt eine Kürzung der Abfindung in

Betracht, wenn die entlassenen Angestellten während der Abfindungsdauer neues

Einkommen erzielen (§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG; § 17

Abs. 3 f. VVO). Im Weitern kann offenbleiben, ob Personal mit

Patientenkontakt tatsächlich "keiner Überbrückungshilfen bedürfen" (vgl.

zu den einzelnen Zwecken der Abfindung VGr, 17. März 2022, VB.2021.00553,

E. 4.6 Abs. 1 mit zahlreichen Hinweisen); denn selbst wenn dem so

wäre, ergäbe sich daraus nach dem Gesagten kein betrieblicher Grund im Sinn von

§ 13 Abs. 2 USZG.

7.

7.1 Die Beschwerdeführenden beantragen

sodann die Aufhebung von § 9a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit

§ 2 Abs. 2 lit. a PR-USZ. Gemäss § 9 a PR-USZ

entscheidet der Spitalrat auf Antrag der Spitaldirektion über die jährliche

Lohnentwicklung und den Teuerungsausgleich (Abs. 1). Er kann für einzelne

Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen (Abs. 2). Nach

§ 2 Abs. 2 lit. a PR-USZ fällt die Festlegung des Umfangs von

zusätzlichen Mitteln für die Lohnentwicklung gemäss § 9a PR-USZ in die

Zuständigkeit des Spitalrats. Der hier nicht angefochtene Abs. 3 von § 9a PR-USZ sieht ausserdem vor, dass sich die Lohnentwicklung am Arbeitsmarkt im

Gesundheitswesen orientiert und die finanzielle Situation des USZ

berücksichtigt.

7.2 In der

Begründung zu den Änderungen vom 9. März 2022 hielt der Beschwerdegegner

zu § 2 Abs. 2 PR-USZ (allgemein) fest, dass das übergeordnete Ziel

"in der Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen, sowohl

inhaltlich als auch finanziell" bestehe. Spezifisch zu § 2

Abs. 2 lit. a PR-USZ führte der Beschwerdegegner aus, die

Lohnentwicklung in den Gesundheitsberufen und den Supportfunktionen im

Gesundheitswesen sei sehr dynamisch; diese Situation habe sich durch Covid-19

noch akzentuiert. Die "Betriebe" müssten bei Berufsgruppen mit

Personalmangel auf diese Dynamik gezielt reagieren können. Zu § 9a PR-USZ

hielt der Beschwerdegegner fest, der Fachkräftemangel äussere sich unter

anderem darin, dass die Löhne der entsprechenden Personalkategorien auf dem

Markt steigen würden. Das USZ müsse deshalb über die Möglichkeit verfügen, die

Löhne in Abweichung vom kantonalen Personalrecht "moderat nach oben

anzupassen", um überhaupt noch Personal rekrutieren zu können.

Gleichzeitig habe es die finanziellen Vorgaben gemäss Eigentümerstrategie des

Kantons sowie die von diesem genehmigten Tarife einzuhalten, sodass

sichergestellt sei, dass sich die Lohnspirale nicht unkontrolliert nach oben

drehe.

7.3

7.3.1

Vorab ist festzuhalten, dass finanzielle Vorgaben gemäss der Eigentümerstrategie

an sich keine betrieblichen Gründe im Sinn von § 13 Abs. 2 USZG

darstellen (vgl. vorn, E. 5.4). Insbesondere kann aus der Rendite, welche das

USZ gemäss Eigentümerstrategie zu erwirtschaften hat, kein betrieblich

notwendiger Grund für "Abweichungen [von den für das Staatspersonal

geltenden Regeln] (…) gegen unten" erblickt werden.

Die

hier interessierenden Bestimmungen zur Lohnentwicklung zielen aber gemäss der

nachvollziehbaren Begründung des Beschwerdegegners nicht lediglich darauf ab, (Lohn-)Kosten

einzusparen. Vielmehr sollen die Änderungen des Personalreglements eine Flexibilität

erlauben, welche die Rekrutierung von Fachkräften ermöglichen soll (vgl. zum –

seit Jahren bestehenden – Fachkräftemangel im Gesundheits- und insbesondere im Pflegebereich

etwa Bundesrat, Pflegeinitiative: Neues Gesetz und weitere Massnahmen für

bessere Arbeitsbedingungen in der Pflege, Medienmitteilung vom 25. Januar

2023; RRB 1651/2022 [Umsetzung Pflegeinitiative (Konzept)]; ferner Claudia

Leoni-Scheiber/Maria Müller Staub, "Nurse-to-patient ratio" und

Skill- und Grade-Mix: Folgen des Pflegefachperson/Patienten-Verhältnisses und

der Personalzusammensetzung, Pflegerecht 2018, S. 234 ff., 235).

Darin – wie auch im Halten bereits angestellter Fachkräfte – ist ohne Weiteres

ein betrieblicher Grund zu sehen, zumal diese Massnahmen der Aufrechterhaltung

der medizinischen Versorgung und damit dem Hauptzweck des USZ dienen. Gleichzeitig

ist zu berücksichtigen, dass das USZ (auch) bei der Rekrutierung mit privaten

Einrichtungen wie Privatspitälern konkurrenziert. Die vom Beschwerdegegner

hervorgehobene "Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das

Spitalwesen" fand denn auch in § 9a Abs. 3 PR-USZ ihren Niederschlag,

indem dort festgehalten wird, dass sich "die Lohnentwicklung am

Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert" (vgl. im Gegensatz dazu

§ 16 Abs. 1 sowie § 42 Abs. 1 f. der

Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO, LS 177.11], wonach

sich die durchschnittliche Lohnerhöhung an jener von Arbeitgebern mit Bedeutung

für den Wirtschaftsraum Zürich orientiert bzw. der Regierungsrat bei der

Festsetzung der Teuerungszulage und der Gewährung einer Reallohnerhöhung unter

anderem die "Lohnentwicklung bei Arbeitgebern mit Bedeutung für den

Wirtschaftsraum Zürich" berücksichtigt).

Eine "massive Schlechterstellung" des Personals

des USZ im Vergleich zu den kantonalen Angestellten, welche die Beschwerdeführenden

befürchten, ist sodann nicht ersichtlich. Die Formulierung von § 9a Abs. 1 PR-USZ lässt zwar grundsätzlich den Verzicht auf einen

Teuerungsausgleich zu (selbst wenn der Regierungsrat einen solchen für das

"übrige" kantonale Personal beschliessen sollte); gleichzeitig

schreibt die Bestimmung ein entsprechendes Vorgehen aber nicht vor. Überdies

lässt § 9a Abs. 1 PR-USZ auch Raum für eine Besserstellung der

Angestellten des USZ gegenüber den weiteren Kantonsangestellten. Gemäss

Begründung des Beschwerdegegners will er denn auch auf den im Bereich der

Gesundheitsberufe ausgeprägten Fachkräftemangel mit "moderaten"

Lohnerhöhungen reagieren können (vgl. in diesem Kontext auch RRB 1651/2022,

S. 2, wonach die vier kantonalen Spitäler durch die Anpassung ihrer

Personalreglemente mehr Flexibilität gegenüber dem kantonalen Personalrecht

erhalten und so zusätzliche Mittel für die Lohnentwicklung bereitstellen oder

ihrem Personal höhere Inkonvenienzentschädigungen ausrichten können).

7.3.2

Die Beschwerdeführenden bringen vor, im Bereich der Lohnfestsetzung und der

Lohnentwicklung gälten "hohe Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot als

Teil des Legalitätsprinzips", welche mit § 9a Abs. 1 f.

PR-USZ nicht eingehalten würden (vgl. allgemein zum Erfordernis der genügenden

Normdichte Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 403–405). Mit Blick auf die

Festsetzung des Lohns geht diese Rüge jedoch von vornherein fehl, da diese in

§ 9 Abs. 1 PR-USZ verankert ist und sich ausdrücklich "nach den

Grundsätzen und nach dem Lohnsystem des kantonalen Personalrechts

[richtet]". Was die Lohnentwicklung anbelangt, so ist der Inhalt

von § 9a PR-USZ als hinreichend bestimmt zu qualifizieren. Die Bestimmung

sieht – analog zu den Bestimmungen im Personalgesetz und der Personalverordnung

(§ 41 Abs. 1 PG und § 42 PVO) – die Zuständigkeit des obersten

Führungsorgans (§ 11 Abs. 1 USZG; vgl. Art. 60 Abs. 1 KV)

für die Lohnentwicklung vor. Dies ist nicht zu beanstanden. Soweit das

Personalreglement im Weiteren die einzelnen Ausprägungen der Lohnentwicklung

(individuelle Lohnerhöhung und Reallohnerhöhung; vgl. § 16 Abs. 2 PVO) nicht ausdrücklich erwähnt, gelten somit weiterhin die Bestimmungen des

kantonalen Personalrechts (§ 1 Abs. 2 PR-USZ). Darauf weist der

Beschwerdegegner selbst zu Recht hin. Insgesamt verletzt § 9a PR-USZ das

Legalitätsprinzip nicht.

Soweit der Beschwerdegegner jedoch der Ansicht ist, er

könne die Regelung von §9a Abs. 2 PR-USZ in einer Verwaltungsverordnung

konkretisieren, so trifft dies nicht zu. Wie bereits eingehend dargelegt, müssen

(generell-abstrakte) Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden

Bestimmungen im Personalreglement selbst enthalten sein (ausführlich vorn,

E. 6.2).

7.3.3

Die Beschwerdeführenden bringen unter Verweis auf das Gebot der

Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot

(Art. 9 BV) vor, es bleibe völlig offen und werde nicht konkretisiert,

"welche Personalkategorien eine Lohnentwicklung in welchem Ausmass und aus

welchen Gründen mitmacht, während andere Personalkategorien von einer Lohnentwicklung

gänzlich ausgeschlossen werden sollen bzw. können".

Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist

verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache

rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen

unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 138 I 225

E. 3.6.1, 136 I 1 E. 4.1; VGr, 8. Dezember

2016, AN.2014.00003, E. 6.2.1). Vorliegend trifft die angefochtene

Bestimmung an sich keine Unterscheidung zwischen einzelnen Kategorien von

Angestellten. Im Rahmen der gestützt auf § 9a Abs. 1 und 2 PR-USZ erfolgenden Entscheidung über die Lohnentwicklung, welche je nach

Personalkategorie unterschiedlich ausfallen kann (aber nicht muss), stellt sich

jedoch die Frage der Gleichbehandlung. Der Beschwerdegegner wird sich somit

anlässlich seines Entscheids im Einzelfall damit befassen müssen, ob ein

sachlicher Grund für eine allfällige Ungleichbehandlung verschiedener "Personalgruppen"

besteht. Soweit ein solcher vorliegt, ist eine unterschiedliche Lohnentwicklung

aus der Perspektive der Rechtsgleichheit grundsätzlich nicht problematisch.

Nicht zulässig wäre demgegenüber etwa ein fortwährender Verzicht auf

Lohnentwicklungsmassnahmen für bestimmte Berufsgruppen. Eine rechtskonforme

Auslegung von § 9a Abs. 1 und 2 PR-USZ ist mit Blick auf das

Rechtsgleichheitsgebot somit möglich; ebenso ist – auch unter Berücksichtigung

der vom Beschwerdegegner angeführten Begründung (vorn, E. 7.2) – davon

auszugehen, dass er die angefochtenen Normen rechtskonform anwenden wird.

Inwiefern die Bestimmungen zur

Lohnentwicklung im geänderten Personalreglement gegen das Willkürverbot

verstossen sollen, ist nach dem Gesagten nicht ersichtlich. Darauf ist nicht

weiter einzugehen.

7.4 Zusammenfassend sind § 9a Abs. 1 und 2 in

Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. a PR-USZ einer rechtskonformen

Auslegung zugänglich. Eine Aufhebung dieser Bestimmungen kommt somit nicht in

Betracht.

8.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ gemäss Beschluss des Beschwerdegegners vom 9. März

2022 ist aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

9.

9.1 Nach

§ 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit

einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine

Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie im Rahmen des vorliegenden

Normkontrollverfahrens – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung

von § 65a Abs. 3 VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es

um Entscheidungen von grosser Tragweite geht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 65a N. 30; VGr, 5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7). Das

Vorliegen einer solchen ist hier zu bejahen (so bereits VGr, 18. April 2011,

PB.2010.00026, E. 9.1; vgl. auch VGr, 8. März 2017, AN.2016.00003,

E. 7.1).

9.2 Die Bemessung der Gerichtsgebühr richtet sich nach § 2 und

§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom

3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252), wobei der Verminderung des Aufwands

durch die Synergien mit den weitgehend parallelen Verfahren AN.2022.00005 und

AN.2022.00007 Rechnung zu tragen ist (vgl. Plüss, § 13 N. 36,

§ 65a N. 10; vgl. auch § 4 Abs. 3 GebV VGr).

Die Gerichtskosten sind den Parteien nach

Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit Blick auf den Verfahrensausgang

rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden und dem

Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen, Ersteren unter solidarischer

Haftung (§ 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11).

9.3 Da keine

Partei mehrheitlich obsiegt, steht weder den Beschwerdeführenden noch dem

Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss,

§ 17 N. 21). Dem Beschwerdegegner bliebe eine solche im Übrigen schon

deshalb verwehrt, weil ein Gemeinwesen bei der Verteidigung eigener

Rechtserlasse keines anwaltlichen Beistands bedarf.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird bzw.

soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ gemäss

Beschluss vom 9. März 2022 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander

zur Hälfte und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.