Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00007

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2022.00007

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. März 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger,

Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch,

Gerichtsschreiber David Henseler.

In Sachen

1. SBK - Schweizer Berufsverband der

Pflegefachfrauen

und Pflegefachmänner,

2. VPOD Zürich Schweizer Verband des

Personals

öffentlicher Dienste,

3. VPV - Vereinigte Personalverbände des

Kantons Zürich,

4. A,

5. B,

6. C,

alle vertreten

durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Spitalrat der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich, vertreten

durch RA E und/oder RA F,

Beschwerdegegner,

betreffend Anfechtung

des Personalreglements der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PR-PUK) /

Neuerlass vom 14. März 2022,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom

14. März 2022 erliess der Spitalrat der Psychiatrischen Universitätsklinik

Zürich gestützt auf § 12 Abs. 2 lit. h des Gesetzes über die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich vom

11. September 2017 (PUKG; LS 813.17) das Personalreglement der

Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PR-PUK;

LS 813.172). Das Personalreglement wurde am 8. April 2022 im

Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (Meldungsnummer

RS-ZH07-0000000327). Es enthält unter anderem die folgenden Bestimmungen:

§ 3. Zuständigkeiten

a. Spitalrat

2 Er ist zuständig zur

Festlegung:

a. des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die

Lohnentwicklung gemäss § 12,

[…]

e. der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen

Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit

Patientenkontakt,

§ 7 Dauer [des Arbeitsverhältnisses]

2 Befristete

Arbeitsverhältnisse sind zulässig:

b. für Stellen, die der Aus-, Fort- und Weiterbildung

sowie der Forschung dienen, insbesondere Assistenzarzt- und Oberarztstellen,

§ 12 b. [Lohn] Entwicklung

1 Der Spitalrat entscheidet auf

Antrag der Geschäftsleitung über die jährliche Lohnentwicklung und den

Teuerungsausgleich.

2 Er kann für einzelne

Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen.

3 Die Lohnentwicklungen orientiert sich am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen

und berücksichtigt die finanzielle Situation der Psychiatrischen

Universitätsklinik.

Erwägungen

II.

Am 23. Mai 2022 liessen der Schweizer Berufsverband

der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK), Sektion Zürich/Glarus

Schaffhausen, der Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) Zürich, die

Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich (VPV), A, B und C Beschwerde

beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

" 1. § 3 Abs. 2 lit. e, § 7 Abs. 2

lit. b, soweit diese Bestimmung die Befristung von Oberarztstellen

betrifft, und § 12 b. Abs. 1 und 2 i.V.m. § 3

Abs. 2 lit. a des mit Beschluss des Spiralrats der Psychiatrischen

Universitätsklinik vom 14. März 2022 neu erlassenen Personalreglements der

Psychiatrischen Universitätsklinik seien aufzuheben und zur gesetzeskonformen

Neubeurteilung und -festsetzung an den Spitalrat der Psychiatrischen

Universitätsklinik Zürich zurückzuweisen.

2.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der

Beschwerdegegnerin."

Am 1. Juni 2022 genehmigte der Regierungsrat gestützt

auf § 8 lit. e PUKG das Personalreglement der Psychiatrischen

Universitätsklinik Zürich vom 14. März 2022 (RRB 817/2022).

Mit Beschwerdeantwort vom 4. Juli 2022 beantragte der

Spitalrat der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich, unter

Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen. Mit Replik vom

6.

September 2022 bzw. Duplik vom 29. September 2022 hielten die

Parteien an den jeweiligen Anträgen fest. Soweit das Personalreglement nicht

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet, trat es am 1. Januar 2023

in Kraft (vgl. den Beschluss des Spitalrats vom 28. Oktober 2022; ABl

2022-11-18; RS-ZH07-0000000385).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Angefochten ist eine Verordnung der Psychiatrischen

Universitätsklinik Zürich (PUK), einer selbständigen Anstalt des

kantonalen öffentlichen Rechts (§ 1 PUKG). Streitgegenstand ist damit ein

Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2;

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 82; vgl auch Art. 79

Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101];

Isabelle Häner in: dies./Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 79

N. 21). Für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen Erlasse des Spitalrats

ist unmittelbar das Verwaltungsgericht zuständig (§ 19 Abs. 4 VRG in Verbindung mit § 26 Abs. 2 PUKG). Die abstrakte

Normenkontrolle wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass ein Erlass – wie hier –

der Genehmigung des Regierungsrats unterliegt (Weisung des Regierungsrats vom

29.

April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts,

ABl 2009, 801 ff., 934; vgl. zum Ganzen VGr,

18.

April 2011, PB.2010.00026, E. 1.1 f. mit weiteren

Hinweisen).

1.2

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG). Da das angefochtene Personalreglement

Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus

(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG; Bertschi, § 38a N. 4).

1.3

Die

Beschwerdefrist beträgt 30 Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des

angefochtenen Akts bzw. am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung

(§ 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2

VRG). Die streitgegenständliche Verordnungsänderung wurde am 8. April

2022.

im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. In

Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses heisst es, gegen die

Änderungen des Personalreglements könne "innert 30 Tagen seit der

Veröffentlichung" Beschwerde erhoben werden. Vorliegend ist aber zu

berücksichtigen, dass die Änderung des Personalreglements der

regierungsrätlichen Genehmigung unterliegt (§ 8 lit. e PUKG). Bedarf ein Erlass der (konstitutiven)

Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit

der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen

(BGE 128 I 155 E. 1.1; VGr, 25. Januar 2018, AN.2016.00006,

E. 1.2 mit weiteren Hinweisen; vgl. BGr, 17. Dezember 2012,

5C_2/2012, E. 1.3 [nicht publiziert in BGE 139 III 98]). Die erwähnte

Rechtsmittelbelehrung ist damit unzutreffend. Ebenso ist die Beschwerde vom

23.

Mai 2022 verfrüht beim Verwaltungsgericht eingegangen, weil damals

noch nicht feststand, ob die Genehmigung überhaupt erteilt werden würde (vgl.

Alain Griffel, Kommentar VRG, § 11 N. 39). Da der Regierungsrat die

angefochtenen Änderungen des Personalreglements mit Beschluss vom 1. Juni

2022.

noch während der Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens genehmigte,

schadet die zu frühe Einreichung nicht und führt nicht zum Nichteintreten (vgl.

BGE 136 I 17 E. 1.2; ferner VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846,

E. 2.2). Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind jedoch gehalten,

in Zukunft genehmigungspflichtige Reglemente bzw. Reglementsänderungen erst

nach erfolgter Genehmigung im Amtsblatt zu publizieren, zumal erst damit ein gültiges

Anfechtungsobjekt vorliegt.

1.4

1.4.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit

§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer

durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr,

Dispositiv

3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 1.2.1). Demnach ist die

Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle

Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26

E. 1.2; Bertschi, § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht

dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden

könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle

Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte.

Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter

egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde

führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als

juristische Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden

Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen

oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes

dieser Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem

Rechtsmittelweg befugt sein (BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr,

8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi,

§ 21 N. 93 ff.).

1.4.2

Die Beschwerdeführenden 4–6 sind Angestellte der PUK. Sie unterstehen

dem Personalreglement (§ 1 Abs. 1 PR-PUK) und sind somit von den hier

angefochtenen Bestimmungen direkt bzw. zumindest virtuell betroffen und damit

zur Beschwerde legitimiert.

1.4.3

Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss Art. 1

Abs. 1 der Statuten ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des schweizerischen

Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210). Er verfolgt – in Übereinstimmung

mit den Statuten des (gesamtschweizerischen) SBK – unter anderem folgende

Ziele: sich für die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Belange

seiner Mitglieder einzusetzen und sich aktiv mit dem Gesundheitswesen des

Sektionsgebietes und damit verbunden mit Fragen des Staates und der

Gesellschaft auseinanderzusetzen und an den entsprechenden politischen

Entscheidfindungsprozessen mitzuwirken (vgl. Art. 3 der Statuten). Nach

Art. 8 Abs. 1 der Statuten handelt es sich bei den ordentlichen

Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 um natürliche Personen mit Arbeits-,

Ausbildungs- oder Wohnort im Sektionsgebiet, die ein vom Bund anerkanntes, auf

Tertiärstufe angesiedeltes Diplom in Gesundheits- oder Krankenpflege oder ein

altrechtliches Diplom in Krankenpflege oder einen Fähigkeitsausweis des

Schweizerischen Roten Kreuzes besitzen oder sich in einer vom Bund anerkannten,

auf Tertiärstufe angesiedelten Diplomausbildung in Gesundheits- oder Krankenpflege

befinden. Es ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass ein grosser Teil

der Mitglieder des Beschwerdeführers 1 zumindest virtuell von den hier

angefochtenen Änderungen des Personalreglements betroffen ist und somit zur

Geltendmachung seiner schutzwürdigen Interessen auf dem Beschwerdeweg befugt wäre.

Insgesamt ist die Legitimation des Beschwerdeführers 1 somit gegeben, was

der Beschwerdegegner zu Recht nicht in Zweifel zieht.

1.4.4

Er bestreitet jedoch die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 2

und 3; es sei nicht dargetan, dass eine grosse Anzahl von deren Mitgliedern

selbst beschwerdebefugt sei.

Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren

Legitimation sind – sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht

offensichtlich erfüllt sind – substanziiert darzulegen (VGr, 11. Juli

2018, AN.2017.00004, E. 1.2 Abs. 3; Bertschi, § 21 N. 98;

vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.2 [nicht publiziert in

BGE 139 III 98]).

Beim Beschwerdeführer 3 handelt es sich

gemäss Art. 2 Abs. 1 der Statuten um einen freien Zusammenschluss

(Dachverband) grosser, repräsentativer Personalorganisationen. Seine Mitglieder

sind 16 Fachverbände und deren Unterverbände. Inwiefern diese selbst zur

Beschwerdeerhebung legitimiert sein sollen, wird nicht dargelegt und ist auch

nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführenden beschränken sich vielmehr darauf,

festzuhalten, der Beschwerdeführer 3 würde "insbesondere auch [die

Interessen] des VSAO (Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzt:innen)

Sektion Zürich" vertreten. Sind die Mitglieder je einzeln aber nicht zur

Beschwerde befugt, so fehlt es auch an der Beschwerdelegitimation des Verbands

(vgl. Bertschi, § 21 N. 97); die Legitimation

des Beschwerdeführers 3 ist somit zu verneinen.

Zur Beschwerdelegitimation des

Beschwerdeführers 2 wird angeführt, dass von den ca. 2'600

Mitgliedern des Beschwerdeführers 2 "sehr viele" in der PUK

arbeiten würden. Damit substanziieren die Beschwerdeführenden die

Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 nicht hinreichend. Ob

dessen Legitimation allein schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt

ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt, kann offenbleiben, nachdem die

Beschwerdeführenden 1 sowie 4–6 zur Beschwerde legitimiert sind.

1.5 Dem Wesen

der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis

der Rechtsmittelinstanzen. Aufgrund der

Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem

Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen

zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen. Das Gericht hat sich bei Gutheissung

der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen Bestimmungen eines

Erlasses aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob in diesem Fall eine Anpassung

des Personalreglements vorgenommen und wie diese gegebenenfalls genau

ausgestaltet werden soll, bleibt dagegen dem Beschwerdegegner vorbehalten

(zum Ganzen VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 1.3 Abs. 2

mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Eine

Rückweisung an diesen "zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung"

der angefochtenen Bestimmungen (so der Antrag der Beschwerdeführenden) kommt

damit nicht in Betracht. Folglich ist auf die Beschwerde nicht einzutreten,

soweit damit eine Rückweisung an den Beschwerdegegner beantragt wird.

1.6 Da die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten

Einschränkungen auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführenden beantragten die Vereinigung des

vorliegenden Verfahrens mit zwei weiteren, vom gleichen Rechtsvertreter

geführten Normkontrollverfahren gegen Personalreglemente zweier weiterer

grosser kantonaler Gesundheitseinrichtungen (AN.2022.00005 und

AN.2022.00006). Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c

der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) kann das

Gericht aus prozessökonomischen Gründen selbständig eingereichte

Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung des von den Beschwerdeführenden

angehobenen Verfahrens mit den zwei weiteren Normkontrollverfahren ist jedoch

nicht angezeigt, zumal sie sich auf drei verschiedene

Anfechtungsobjekte beziehen und die jeweilige Beschwerdegegnerschaft ebenfalls

nicht identisch ist (vgl. zum Ganzen Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 58 ff.).

3.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die

Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Donatsch, § 20

N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2

KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen

(VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).

Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm

einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens

vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.

zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;

Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl

115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph

David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc.

2019, S. 756 ff.).

4.

4.1 Nach

§ 17 Abs. 1 PUKG sind die Arbeitsverhältnisse in der Regel öffentlich-rechtlich.

Gemäss § 17 Abs. 2 PUKG gelten für das öffentlich-rechtlich

angestellte Personal die für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wobei

das Personalreglement Abweichungen vorsehen kann, soweit dies aus betrieblichen

Gründen erforderlich ist.

4.2 Bei der Formulierung "aus betrieblichen

Gründen erforderlich" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff,

welcher der Rechtskontrolle grundsätzlich zugänglich ist. Mit dem Ausschluss

der Ermessenskontrolle (vorn, E. 3 Abs. 1) verbunden ist jedoch die

Respektierung des Beurteilungsspielraums, der den Verwaltungsbehörden bei der

Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zusteht (vgl. VGr, 18. April 2011,

PB.2010.00026, E. 6.1.1 mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ein Spielraum

ist auch dem Verordnungsgeber bei der Konkretisierung unbestimmter

Rechtsbegriffe einzuräumen, wobei sich diese nach den Grundsätzen zu richten

hat, die zur Delegation entwickelt wurden (vgl. dazu Matthias Hauser, Kommentar

KV, Art. 38 N. 40 f.). Dabei ist zu beachten, dass die PUK in

der Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt verselbständigt wurde, um ihr

"einen angemessenen Autonomiegrad" zu verleihen (Antrag und Weisung

des Regierungsrats vom 2. März 2016 zum Gesetz über die Psychiatrische

Universitätsklinik Zürich [Weisung PUKG]; ABl 2016-03-18, S. 8).

4.3 Was "betriebliche Gründe" im Sinn von

§ 17 Abs. 2 PUKG sind, ist anhand des Zwecks der PUK zu bestimmen

(vgl. zur gleichlautenden Bestimmung in § 12 Abs. 2 des Gesetzes über das Kantonsspital Winterthur vom 19. September 2005 [LS

813.16] VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.2 [auch zum

Folgenden]). Nach § 2 PUKG dient die Psychiatrische Universitätsklinik der

regionalen und überregionalen medizinisch-psychiatrischen Versorgung

(Ziff. 1); sie unterstützt die Forschung und Lehre der Hochschulen

(Ziff. 2) sowie die Aus-, Weiter- und Fortbildung in Berufen des

Gesundheitswesens (Ziff. 3). Eine enge Auslegung des Begriffs

"betriebliche Gründe", sodass sinngemäss nur die Besonderheiten der medizinisch-psychiatrischen

Versorgung zu Abweichungen vom kantonalen Personalrecht führen dürfen, findet

im Gesetz keine Stütze. Etwas Anderes lässt sich auch der regierungsrätlichen

Weisung nicht entnehmen. Gemäss dieser kann das Personalreglement

"abweichende Regelungen in Einzelfällen vorsehen", um der PUK auch im

Personalbereich die notwendige unternehmerische Autonomie zu verschaffen und

insbesondere ihre Konkurrenzfähigkeit im Arbeitsmarkt sicherzustellen (Weisung

PUKG, S. 10); das Personalreglement trage den "Eigenheiten des

Spitalbetriebs Rechnung" und es könne zu diesem Zweck vom kantonalen

Personalrecht abweichen (Weisung PUKG, S. 39). Es sind keine sachlichen

Gründe ersichtlich, weshalb bei der personalrechtlichen Regelung nicht alle

gesetzlichen Zwecke der Psychiatrischen Universitätsklinik berücksichtigt

werden dürfen. Zwar unterscheidet § 2 PUKG zwischen "Dienen" und

"Unterstützen" und damit zwischen Haupt- und Nebenzwecken. Dies

bedeutet aber nicht, dass sich ein betriebliches Erfordernis nicht vorwiegend aus

den Nebenzwecken ergeben könnte, jedenfalls soweit dadurch die Erfüllung des

Hauptzwecks nicht eingeschränkt wird.

4.4 Die Parteien verweisen zur Auslegung des

Begriffs der "betrieblichen Gründe" im Sinn von § 17 Abs. 2

PUKG auf das bereits mehrfach zitierte Urteil vom 18. April 2011

(PB.2010.00026). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, hier nicht auf die

darin vorgenommene Auslegung abzustellen, zumal sich die gesetzlichen

Grundlagen der PUK an denjenigen des Universitätsspitals Zürich orientieren

(Weisung PUKG, S. 8 f.); diese wiederum wurden vom Gesetzgeber parallel

mit dem Gesetz über das Kantonsspital Winterthur behandelt, wobei der

Kantonsrat sich von denselben Überlegungen leiten liess (vgl. Weisung des

Regierungsrats vom 14. Januar 2003 zum Gesetz über das Universitätsspital

Zürich, ABl 2003, 126 ff., S. 135 f.). Der Beschwerdegegner

verweist jedoch (neben § 17 Abs. 2 PUKG) an verschiedener Stelle auf

die Eigentümervorgaben bzw. die Eigentümerstrategie (vgl. RRB 346/2021). Er

stellt sich auf den Standpunkt, dass er in allen Bereichen "wo es [ihm] im

Rahmen [seiner] Eigentümervorgaben oder zur Sicherstellung der Innovations- und

Wettbewerbsfähigkeit als notwendig erscheint" von den für das

Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen abweichen kann.

Gemäss § 3 PUKG umfasst die Eigentümerstrategie

mittelfristige Ziele des Kantons als Eigentümer und Vorgaben zu deren

Erreichung (lit. a), finanzielle Zielwerte, insbesondere zum Eigenkapital,

zur Rendite und zur zulässigen Verschuldung (lit. b), Vorgaben zum

Rechnungslegungsstandard, zur Berichterstattung und zum Risikocontrolling

(lit. c) sowie Vorgaben zu einer zweckgebundenen Investitions- und

Immobilienplanung (Immobilienstrategie) (lit. d). Die Eigentümerstrategie

wird vom Regierungsrat beschlossen (§ 9 Abs. 1 PUKG; vgl. auch

§ 9 Abs. 2 f. PUKG) und vom Kantonsrat genehmigt (§ 7 lit. d PUKG). Dies ändert jedoch nichts am Umstand, dass es sich bei der

Eigentümerstrategie (lediglich) um ein Controllinginstrument bzw. ein

"Instrument des kantonalen Risikomanagements" (Weisung PUKG, S. 10)

– und nicht um einen Rechtserlass – handelt (vgl. § 13a

Abs. 1 f. der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates

und der kantonalen Verwaltung [VOG RR, LS 172.11]). Die übergeordneten

regulatorischen Vorgaben (das heisst, die Anstaltsgesetzgebung) sind von der

Eigentümerstrategie (als "Auftrag des Eigentümers an das oberste

Führungsorgan des Spitals", vgl. RRB 346/2017, S. 3) klar

abzugrenzen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners müssen sich somit

Abweichungen von den für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen am Zweck

der PUK (gemäss § 2 PUKG) messen lassen. Ansonsten würde § 17 Abs. 2 PUKG weitgehend seines Sinns entleert. Die Eigentümerstrategie kann

vor diesem Hintergrund keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich

geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 17 Abs. 2 PUKG zulässt.

5.

5.1 Die

Beschwerdeführenden wenden sich gegen § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK.

Diese Bestimmung sieht die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung

"der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen

sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt"

vor.

5.2 Gemäss dem klaren

Wortlaut von § 17 Abs. 2 Satz 2 PUKG sind Abweichungen von den

für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu

verankern. Hier beabsichtigt der Beschwerdegegner jedoch ausdrücklich eine

(weitere) Konkretisierung dieser Norm in Vollzugsbestimmungen. Er nimmt damit

eine eigentliche (Sub-)Delegation an sich selbst vor. Dabei hat er es unterlassen,

die Grundzüge der vorgesehenen Regelungen im Personalreglement selbst zu

verankern; mit Blick auf die Bedeutung für die Rechtsstellung der betroffenen

Personen wäre dies jedoch notwendig gewesen (vgl. Hauser, Art. 38

N. 40; ferner VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4

Abs. 2).

Gleichzeitig würden durch das vom Beschwerdegegner

gewählte Vorgehen die von ihm erlassenen Konkretisierungen bzw.

Ausführungsbestimmungen der regierungsrätlichen Genehmigung entzogen (§ 8

lit. e e contrario PUKG). Der Beschwerdegegner ist zwar gemäss

§ 12 Abs. 2 lit. h PUKG befugt, neben dem

Organisationsreglement, dem Spitalstatut, dem Personal- und dem Finanzreglement

sowie der Taxordnung auch "weitere Reglemente" zu erlassen. Soweit

jedoch Normen geschaffen werden sollen, die im Sinn von § 17 Abs. 2

Satz 2 PUKG von den allgemeinen personalrechtlichen Regelungen für das

Staatspersonal abweichen, müssen sie im Personalreglement angesiedelt sein. Für

solche "wichtige anstaltsinterne Regelungen" sollte denn auch

ausdrücklich die regierungsrätliche Genehmigung vorbehalten bleiben (Weisung

PUKG, S. 38). Gleichzeitig hielt der Regierungsrat in seiner Weisung fest,

dass etwa die "Führungsstruktur" im Spitalstatut oder gegebenenfalls

weiteren Reglementen festzuhalten sein wird (Weisung PUKG, S. 39). Die

"weiteren Reglemente" waren somit gerade nicht dafür vorgesehen, um (wichtige)

personalrechtliche Bestimmungen zu schaffen.

5.3 Nach dem

Gesagten verstösst § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK gegen § 17

Abs. 2 Satz 2 PUKG und ist folglich aufzuheben.

5.4 Vor diesem

Hintergrund braucht nicht auf die weiteren, in diesem Kontext vorgebrachten

Rügen der Beschwerdeführenden eingegangen zu werden (vgl. etwa betreffend

Verletzung des Willkürverbots oder der Rechtsgleichheit gemäss Art. 9 bzw.

Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,

SR 101]).

Soweit § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK dem Beschwerdegegner die Zuständigkeit zur Festlegung der Obergrenze

von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt einräumen sollte, drängen

sich dennoch einige Anmerkungen auf:

5.4.1

Zur Begründung führt der Beschwerdegegner diesbezüglich aus, dass – da

Angehörige dieser Berufsgruppen auf dem Markt sehr gesucht seien – die

Ausrichtung von Abfindungen bis zu 15 Monatslöhnen (bzw. – seit dem

1. Oktober 2022 [OS 77, 398] – bis zu 9 Monatslöhnen; vgl. § 16g

Abs. 2 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]) sachlich auch dann nicht

gerechtfertigt sei, wenn sie die Stelle unverschuldet verlieren. Aus diesem Grund

solle die PUK die "Höhe einer allfälligen Abfindung bei unverschuldeter

Entlassung selber festlegen können". In der Beschwerdeantwort führt der

Beschwerdegegner ergänzend aus, dass "mit Blick auf die Vorgaben der

Eigentümerstrategie auch gewichtige betriebswirtschaftliche Gründe dafür

[bestehen], die Obergrenze von Abfindungen abweichend vom kantonalen Personalrecht

festzulegen bzw. sogar auf eine Abfindung gänzlich zu verzichten".

5.4.2

Diese Begründung des Beschwerdegegners erhellt, dass primär aus

finanziellen Überlegungen eine geringere bzw. gar keine Abfindung ausbezahlt

werden soll, als dies gemäss Personalgesetz und -verordnung vorgesehen ist. Wie

bereits aufgezeigt, stellen die (finanziellen) Vorgaben gemäss

Eigentümerstrategie an sich aber keine "betrieblichen Gründe" im Sinn

von § 17 Abs. 2 PUKG dar (vorn, E. 4.4). Ohnehin steht gemäss

Weisung des Regierungsrats das Erzielen einer Rendite für den Kanton als

Eigentümer der PUK nicht im Vordergrund (Weisung PUKG, S. 30). Weshalb es

mit Blick auf die Zwecke der PUK (dazu E. 4.3) erforderlich sein soll, bei

unverschuldeten Kündigungen keine oder eine weniger hohe Abfindung zu bezahlen,

ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist kein Zusammenhang zwischen der

allfälligen Bezahlung von Abfindungen bei unverschuldeten Entlassungen und der

Gewährleistung der medizinisch-psychiatrischen Versorgung durch die PUK zu

erblicken. Dem vom Beschwerdegegner hervorgehobenen Umstand, dass

"Personal mit Patientenkontakt" auf dem Arbeitsmarkt "sehr

gesucht" sei, kann sodann bei der Bemessung der Abfindung innerhalb des

Rahmens gemäss § 16g Abs. 2 VVO Rechnung getragen werden, zumal die

Arbeitsmarktchancen dabei ausdrücklich zu berücksichtigen sind (§ 26

Abs. 5 Satz 1 PG; § 16g Abs. 3 VVO). Überdies ist nicht

ausgeschlossen, dass sich die Situation auf dem Arbeitsmarkt – auch für

"Personal mit Patientenkontakt" – wieder zu Ungunsten der

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verändert. Schliesslich kommt eine Kürzung

der Abfindung in Betracht, wenn die entlassenen Angestellten während der

Abfindungsdauer neues Einkommen erzielen (§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG;

§ 17 Abs. 3 f. VVO). Im Weitern kann offenbleiben, ob Personal

mit Patientenkontakt tatsächlich "keiner Überbrückungshilfen bedürfen"

(vgl. zu den einzelnen Zwecken der Abfindung VGr, 17. März 2022,

VB.2021.00553, E. 4.6 Abs. 1 mit zahlreichen Hinweisen); denn selbst

wenn dem so wäre, ergäbe sich daraus nach dem Gesagten kein betrieblicher Grund

im Sinn von § 17 Abs. 2 PUKG.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführenden bringen im Weiteren vor, § 7 Abs. 2 lit. b PR-PUK sei unzulässig, soweit damit auch die Befristung von

Arbeitsverhältnissen für Oberärztinnen und Oberärzte für zulässig erklärt wird.

Sie verweisen auf § 13 PG, wonach das Arbeitsverhältnis in der Regel

unbefristet begründet wird (Abs. 1) und befristete Arbeitsverhältnisse grundsätzlich

für längstens ein Jahr zulässig sind (Abs. 2 Satz 1). Vorbehalten

bleiben gemäss § 13 Abs. 2 Satz 3 PG besondere Bestimmungen über

die Anstellungsdauer und die Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit

Ausbildungscharakter oder mit aus andern Gründen zeitlich begrenzten Aufgaben.

Die hier angefochtene Regelung von § 7 Abs. 2 lit. b PR-PUK findet sich mit leicht anderer Wortwahl (anstelle von

"…insbesondere" heisst es dort "…namentlich") bereits in den

aktuell geltenden Fassungen der Personalreglemente des Universitätsspitals

Zürich (§ 6 Abs. 2 lit. b des Personalreglements des

Universitätsspitals Zürich vom 19. November 2008

[LS 813.152]) sowie des Kantonsspitals Winterthur (§ 6

Abs. 2 lit. b des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur vom 14. Juni 2010 [PR-KSW; LS 813.162]). Mit letzterer Bestimmung

setzte sich das Verwaltungsgericht im Normkontrollverfahren PB.2010.00026

eingehend auseinander und erachtete § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW

für zulässig (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 5 ff.). Es

erwog, dass diese Bestimmung die notwendigen Differenzierungen zulasse. Wie sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ergebe, würden als

Kriterien, welche die Befristung gestatten, die Aus-, Weiter- und Fortbildung

sowie die Forschung bezeichnet, und nicht etwa die Tätigkeit als Assistenz-

oder Oberärztin bzw. -arzt. Befristete Arbeitsverhältnisse für die in

der Bestimmung genannten Personalkategorien – und somit auch für Oberärztinnen

und Oberärzte – seien zwar zulässig, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Sie

dürften also nur abgeschlossen werden, soweit die sachliche Begründung der

Befristung zutreffe, wobei zudem die Umstände des Einzelfalls zu beachten

seien, die allenfalls eine unbefristete Anstellung gebieten können. Sodann wies

das Verwaltungsgericht darauf hin, dass bei der Bestimmung der Rechtsfolgen

befristeter Arbeitsverhältnisse ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen

vermieden werden könnten und müssten (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,

E. 6.8.2). Schliesslich hielt es fest, die rechtskonforme Auslegung und

Anwendung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW erscheine "nicht

fraglich" (a.a.O., E. 7.4). Da § 7 Abs. 2 lit. b PR-PUK

praktisch denselben Wortlaut aufweist wie § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW

und inhaltlich gleichbedeutend ist, kann vorliegend auf diese Rechtsprechung

abgestellt werden.

6.2 Die

Beschwerdeführenden machen geltend, dass Oberarztstellen "mangels

sachlicher Begründbarkeit nicht befristet werden dürfen". Mit Blick auf

die zitierten Erwägungen aus PB.2010.00026 kann diesem Schluss der

Beschwerdeführenden jedoch nicht gefolgt werden. Weshalb sich vorliegend eine

inhaltlich gleichbedeutende Bestimmung einer rechtskonformen Auslegung

entziehen sollte (vgl. dazu vorn, E. 3 Abs. 2), ist nicht

ersichtlich. Etwas Anderes lässt sich auch nicht aus dem Hinweis der

Beschwerdeführenden auf eine "zeitgemässe Auslegung" des

Personalgesetzes ableiten. Des Weiteren geht auch das von ihnen beigebrachte

Gutachten davon aus, dass eine Befristung des Anstellungsverhältnisses von

Oberärztinnen und Oberärzten – etwa für den Erwerb eines Facharzttitels –

sachlich begründet sein kann. Schliesslich weisen die Beschwerdeführenden

selbst darauf hin, dass sowohl bei der PUK als auch beim KSW "befristete

Anstellungen auf Oberarztstufe schon länger keine Usanz mehr" seien.

Daraus lässt sich schliessen, dass sich das KSW (bis anhin) an die vom

Verwaltungsgericht in PB.2010.00026 vorgegebene Auslegung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW hielt und die Norm somit rechtskonform anwandte.

Ebensolches sollte somit auch von der PUK erwartet werden können. Hinweise auf

Gegenteiliges gehen denn auch weder aus der Begründung des Beschwerdegegners

zum Personalreglement noch aus den weiteren Akten hervor.

6.3 Zusammenfassend

kann festgehalten werden, dass eine rechtskonforme Auslegung von § 7 Abs. 2 lit. b PR-PUK – analog § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW

– nicht fraglich erscheint. Eine Aufhebung dieser Bestimmung kommt somit nicht

in Betracht.

7.

7.1 Die

Beschwerdeführenden beantragen sodann die Aufhebung von § 12 Abs. 1

und 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 lit. a PR-PUK. Gemäss § 12 PR-PUK entscheidet der Spitalrat auf Antrag der Geschäftsleitung über die

jährliche Lohnentwicklung und den Teuerungsausgleich (Abs. 1). Er kann für

einzelne Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen

(Abs. 2). Nach § 3 Abs. 2 lit. a PR-PUK fällt die

Festlegung des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die Lohnentwicklung gemäss § 12 PR-PUK in die Zuständigkeit des Spitalrats. Der hier nicht angefochtene

Abs. 3 von § 12 PR-PUK sieht ausserdem vor, dass sich die

Lohnentwicklung am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert und die

finanzielle Situation der PUK berücksichtigt.

7.2 In der Begründung zu

seinem Beschluss vom 9. März 2022 hielt der Beschwerdegegner zu § 3

Abs. 2 PR-PUK (allgemein) fest, dass das übergeordnete Ziel "in der

Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen, sowohl inhaltlich

als auch finanziell" bestehe. Spezifisch zu § 3 Abs. 2

lit. a PR-PUK führte der Beschwerdegegner aus, die Lohnentwicklung in den

Gesundheitsberufen und den Supportfunktionen im Gesundheitswesen sei sehr

dynamisch; diese Situation habe sich durch Covid-19 noch akzentuiert. Die

"Betriebe" müssten bei Berufsgruppen mit Personalmangel auf diese

Dynamik gezielt reagieren können. Zu § 12 PR-PUK hielt der

Beschwerdegegner fest, der Fachkräftemangel äussere sich unter anderem darin,

dass die Löhne der entsprechenden Personalkategorien auf dem Markt steigen

würden. Die PUK müsse deshalb über die Möglichkeit verfügen, die Löhne in

Abweichung vom kantonalen Personalrecht "moderat nach oben

anzupassen", um überhaupt noch Personal rekrutieren zu können.

Gleichzeitig habe es die finanziellen Vorgaben gemäss Eigentümerstrategie des

Kantons sowie die von diesem genehmigten Tarife einzuhalten, sodass

sichergestellt sei, dass sich die Lohnspirale nicht unkontrolliert nach oben

drehe.

7.3

7.3.1

Vorab ist festzuhalten, dass finanzielle Vorgaben gemäss der

Eigentümerstrategie an sich keine betrieblichen Gründe im Sinn von § 17 Abs. 2 PUKG darstellen (vgl. vorn, E. 4.2). Insbesondere kann aus der

Rendite, welche die PUK gemäss Eigentümerstrategie zu erwirtschaften hat, kein

betrieblich notwendiger Grund für "Abweichungen [von den für das

Staatspersonal geltenden Regeln] (…) gegen unten" erblickt werden.

Die

hier interessierenden Bestimmungen zur Lohnentwicklung zielen aber gemäss der

Begründung des Beschwerdegegners nicht lediglich darauf ab, (Lohn-)Kosten

einzusparen. Vielmehr sollen die Änderungen des Personalreglements eine

Flexibilität erlauben, welche die Rekrutierung von Fachkräften ermöglichen soll

(vgl. zum – seit Jahren bestehenden – Fachkräftemangel im Gesundheits- und

insbesondere im Pflegebereich etwa Bundesrat, Pflegeinitiative: Neues Gesetz

und weitere Massnahmen für bessere Arbeitsbedingungen in der Pflege,

Medienmitteilung vom 25. Januar 2023; RRB 1651/2022 [Umsetzung

Pflegeinitiative (Konzept)]; ferner Claudia Leoni-Scheiber/Maria Müller Staub,

"Nurse-to-patient ratio" und Skill- und Grade-Mix: Folgen des

Pflegefachperson/Patienten-Verhältnisses und der Personalzusammensetzung,

Pflegerecht 2018, S. 234 ff., 235). Darin – wie auch im Halten

bereits angestellter Fachkräfte – ist ein betrieblicher Grund zu sehen, zumal

diese Massnahmen der Aufrechterhaltung der medizinisch-psychiatrischen

Versorgung und damit dem Hauptzweck der PUK dienen. Gleichzeitig ist zu

berücksichtigen, dass die PUK (auch) bei der Rekrutierung mit privaten

Einrichtungen wie Privatspitälern konkurrenziert. Die vom Beschwerdegegner

hervorgehobene "Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das

Spitalwesen" fand denn auch in § 12 Abs. 3 PR-PUK ihren

Niederschlag, indem dort festgehalten wird, dass sich "die Lohnentwicklung

am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert" (vgl. im Gegensatz dazu

§ 16 Abs. 1 sowie § 42 Abs. 1 f. der

Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO, LS 177.11], wonach

sich die durchschnittliche Lohnerhöhung an jener von Arbeitgebern mit Bedeutung

für den Wirtschaftsraum Zürich orientiert bzw. der Regierungsrat bei der

Festsetzung der Teuerungszulage und der Gewährung einer Reallohnerhöhung unter

anderem die "Lohnentwicklung bei Arbeitgebern mit Bedeutung für den

Wirtschaftsraum Zürich" berücksichtigt).

Eine "massive Schlechterstellung" des Personals der

PUK im Vergleich zu den kantonalen Angestellten, welche die Beschwerdeführenden

befürchten, ist sodann nicht ersichtlich. Die Formulierung von § 12 PR-PUK

lässt zwar grundsätzlich den Verzicht auf einen Teuerungsausgleich zu (selbst

wenn der Regierungsrat einen solchen für das "übrige" kantonale

Personal beschliessen sollte); gleichzeitig schreibt die Bestimmung ein

entsprechendes Vorgehen aber nicht vor. Überdies lässt § 12 PR-PUK auch

Raum für eine Besserstellung der Angestellten der PUK gegenüber den weiteren

Kantonsangestellten. Gemäss Begründung des Beschwerdegegners will er denn auch

auf den im Bereich der Gesundheitsberufe ausgeprägten Fachkräftemangel mit

"moderaten" Lohnerhöhungen reagieren können (vgl. in diesem Kontext

auch RRB 1651/2022, S. 2, wonach die vier kantonalen Spitäler durch die

Anpassung ihrer Personalreglemente mehr Flexibilität gegenüber dem kantonalen Personalrecht

erhalten und so zusätzliche Mittel für die Lohnentwicklung bereitstellen oder

ihrem Personal höhere Inkonvenienzentschädigungen ausrichten können).

7.3.2

Die Beschwerdeführenden bringen vor, im Bereich der Lohnfestsetzung und der

Lohnentwicklung gälten "hohe Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot als

Teil des Legalitätsprinzips", welche mit § 12 Abs. 1 f. PR-PUK

nicht eingehalten würden (vgl. allgemein zum Erfordernis der genügenden

Normdichte Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 403–405). Mit Blick auf die

Festsetzung des Lohns geht diese Rüge jedoch von vornherein fehl, da diese in

§ 11 Abs. 1 PR-PUK verankert ist und sich ausdrücklich "nach den

Grundsätzen und nach dem Lohnsystem des kantonalen Personalrechts

[richtet]". Was die Lohnentwicklung anbelangt, so ist der Inhalt

von § 12 PR-PUK als hinreichend bestimmt zu qualifizieren. Die Bestimmung

sieht – analog zu den Bestimmungen im Personalgesetz und der Personalverordnung

(§ 41 Abs. 1 PG und § 42 PVO) – die Zuständigkeit des obersten

Führungsorgans (§ 12 Abs. 1 PUKG; vgl. Art. 60 Abs. 1 KV)

für die Lohnentwicklung vor. Dies ist nicht zu beanstanden. Soweit das

Personalreglement im Weiteren die einzelnen Ausprägungen der Lohnentwicklung (individuelle

Lohnerhöhung und Reallohnerhöhung; vgl. § 16 Abs. 2 PVO) nicht

ausdrücklich erwähnt, gelten somit weiterhin die Bestimmungen des kantonalen

Personalrechts (§ 1 Abs. 2 PR-PUK). Darauf weist der Beschwerdegegner

selbst zu Recht hin. Insgesamt verletzt § 12 PR-PUK das Legalitätsprinzip

nicht.

Soweit der Beschwerdegegner jedoch der Ansicht ist, er

könne die Regelung von § 12 Abs. 2 PR-PUK in einer

Verwaltungsverordnung konkretisieren, so trifft dies nicht zu. Wie bereits

eingehend dargelegt, müssen (generell-abstrakte) Abweichungen von den für das

Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement selbst enthalten

sein (ausführlich vorn, E. 5.2).

7.3.3

Die Beschwerdeführenden bringen unter Verweis auf das Gebot der

Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot

(Art. 9 BV) vor, es bleibe völlig offen und werde nicht konkretisiert,

"welche Personalkategorien eine Lohnentwicklung in welchem Ausmass und aus

welchen Gründen mitmacht, während andere Personalkategorien von einer

Lohnentwicklung gänzlich ausgeschlossen werden sollen bzw. können".

Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist

verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache

rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen

unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 138 I 225

E. 3.6.1, 136 I 1 E. 4.1; VGr, 8. Dezember

2016, AN.2014.00003, E. 6.2.1). Vorliegend trifft die

angefochtene Bestimmung an sich keine Unterscheidung zwischen einzelnen

Kategorien von Angestellten. Im Rahmen der gestützt auf § 12 Abs. 1 und 2 PR-PUK erfolgenden Entscheidung über die Lohnentwicklung, welche je

nach Personalkategorie unterschiedlich ausfallen kann (aber nicht muss), stellt

sich jedoch die Frage der Gleichbehandlung. Der Beschwerdegegner wird sich

somit anlässlich seines Entscheids im Einzelfall damit befassen müssen, ob ein

sachlicher Grund für eine allfällige Ungleichbehandlung verschiedener "Personalgruppen"

besteht. Soweit ein solcher vorliegt, ist eine unterschiedliche Lohnentwicklung

aus der Perspektive der Rechtsgleichheit grundsätzlich nicht problematisch.

Nicht zulässig wäre demgegenüber etwa ein fortwährener Verzicht auf

Lohnentwicklungsmassnahmen für bestimmte Berufsgruppen. Eine rechtskonforme

Auslegung von § 12 Abs. 1 und 2 PR-PUK ist mit Blick auf das

Rechtsgleichheitsgebot somit möglich; ebenso ist – auch unter Berücksichtigung

der vom Beschwerdegegner angeführten Begründung (vorn, E. 7.2) – davon

auszugehen, dass er die angefochtenen Normen rechtskonform anwenden wird.

Inwiefern die Bestimmungen zur

Lohnentwicklung gegen das Willkürverbot verstossen sollen, ist nach dem

Gesagten nicht ersichtlich. Darauf ist nicht weiter einzugehen.

7.4 Zusammenfassend sind § 12 Abs. 1 und 2 in

Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. a PR-PUK einer rechtskonformen

Auslegung zugänglich. Eine Aufhebung dieser Bestimmungen kommt somit nicht in

Betracht.

8.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK gemäss Beschluss des Beschwerdegegners vom 14. März

2022 ist aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

9.

9.1 Nach

§ 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit

einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine

Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie im Rahmen des vorliegenden

Normkontrollverfahrens – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung

von § 65a Abs. 3 VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es

um Entscheidungen von grosser Tragweite geht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 65a N. 30; VGr, 5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7). Das

Vorliegen einer solchen ist hier zu bejahen (so bereits VGr, 18. April

2011, PB.2010.00026, E. 9.1; vgl. auch VGr, 8. März 2017,

AN.2016.00003, E. 7.1).

9.2 Die Bemessung der Gerichtsgebühr richtet sich nach § 2 und

§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom

3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252), wobei der Verminderung des Aufwands

durch die Synergien mit den weitgehend parallelen Verfahren AN.2022.00005 und

AN.2022.00006 Rechnung zu tragen ist (vgl. Plüss, § 13 N. 36,

§ 65a N. 10; vgl. auch § 4 Abs. 3 GebV VGr).

Die Gerichtskosten

sind den Parteien nach Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit Blick auf

den Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung zur Hälfte (§ 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11) und dem Beschwerdegegner zur

Hälfte aufzuerlegen.

9.3 Da keine

Partei mehrheitlich obsiegt, steht weder den Beschwerdeführenden noch dem

Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss,

§ 17 N. 21). Dem Beschwerdegegner bliebe eine solche im Übrigen schon

deshalb verwehrt, weil ein Gemeinwesen bei der Verteidigung eigener

Rechtserlasse keines anwaltlichen Beistands bedarf.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK gemäss Beschluss vom 14. März 2022 wird

aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander

zur Hälfte und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.