Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00008

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2022.00008

Urteil

der 3. Kammer

vom 14. März 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz

Kessler Coendet, Gerichtsschreiber

Serafin Ritscher.

In Sachen

1. A AG,

2. B AG,

3. C AG,

4. D AG,

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

1. Gemeinderat der Stadt Zürich, dieser vertreten durch das

Hochbaudepartement,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 22. September

2021 (GRB-Nr. 4385 [Vorlage 2020/538]) eine Änderung von Art. 6 und Art. 40

der Bau- und Zonenordnung (BZO). Die damit eingeführte Regelung schliesst

befristet vermietete Wohnungen unter gewissen Voraussetzungen von der

Anrechenbarkeit an den Mindestwohnanteil aus. Die kantonale Baudirektion

genehmigte die Änderung mit Verfügung vom 22. März 2022 (Nr. 0052/22).

Diese BZO-Teilrevision wurde am 6. April 2022 im städtischen und am

8. April 2022 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht.

Erwägungen

II.

Die A AG, die B AG, die C AG und die D AG

rekurrierten am 6. Mai 2022 gemeinsam ans Baurekursgericht und beantragten

die Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses und der kantonalen

Genehmigungsverfügung. Das Baurekursgericht wies das Rechtsmittel am

28.

Oktober 2022 ab.

III.

Die bei der Rekursinstanz unterlegenen

Unternehmen erhoben am 30. November 2022 gemeinsam Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids

sowie des kommunalen Beschlusses und der Genehmigungsverfügung; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenseite.

Das Baurekursgericht schloss mit Eingabe vom

9.

Dezember 2022 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde.

Die Baudirektion ersuchte am 11. Januar 2023, unter Beilage eines

Mitberichts des kantonalen Amts für Raumentwicklung vom 6. Januar 2023, um

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Hochbaudepartement

der Stadt Zürich stellte mit Eingabe vom 16. Januar 2023 namens der Stadt

Antrag auf Abweisung der Beschwerde; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdeführerinnen. In der Folge hielten die

Beschwerdeführerinnen in der Replik vom 16. Februar 2023 und das

städtische Hochbaudepartement in der Duplik vom 1. März 2023 an den

gestellten Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide des

Baurekursgerichts unter anderem betreffend die Teilrevision einer Bau- und

Zonenordnung (BZO) nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a,

19a und §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie § 329 Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)

zuständig.

1.2

Das

Geschäftsmodell der Beschwerdeführerinnen beruht darauf, Wohnungen zu mieten,

die sie mit Möbeln ausstatten und unter Anbieten von Servicedienstleistungen

temporär weitervermieten, häufig von vornherein für weniger als ein Jahr. Die

Beschwerdeführerinnen sind somit von der umstrittenen Regelung zumindest

virtuell betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Anfechtung.

Sie sind deshalb zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Über

Beschwerden betreffend eine BZO-Teilrevision, welche generell-abstrakte

Regelungen zum Gegenstand hat, entscheidet das Verwaltungsgericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG; VGr, 15. Februar 2018,

AN.2014.00004, E. 1.2). Da die Teilrevision der Nutzungsplanung

öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus

Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38a N. 4).

1.4

Mit der

Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt

werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Das

Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bezweckt die Durchsetzung der

Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton

Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404). Nach der

verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid allerdings

grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer

rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn eine solche Auslegung

möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der

angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des

Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –

ausgegangen werden kann (VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2

mit Hinweisen).

2.

2.1

Die

umstrittene Änderung betrifft die Art. 6 und 40 der BZO der Stadt Zürich.

Die beiden Bestimmungen regeln den Wohnanteil, und zwar Art. 6 BZO im

Rahmen der allgemeinen Vorschriften für Wohnzonen und Art. 40 BZO im

Rahmen der allgemeinen Vorschriften für alle Kernzonen. Art. 6 BZO weist

sechs Absätze und Art. 40 BZO sieben Absätze auf. Dabei steht die

Grundvorschrift über die Wohnanteilspflicht jeweils im Abs. 1 von Art. 6

BZO und Art. 40 BZO und lautet: Von der anrechenbaren Fläche der

Vollgeschosse und der solche ersetzenden Dach- und Untergeschosse eines

Grundstücks ist mindestens der im Zonenplan festgelegte Anteil als Wohnfläche

zu realisieren.

2.2

In Abs. 2 von Art. 6 und Art. 40

BZO wird bisher Folgendes vorgesehen:

2.

Ist ein

Wohnanteil vorgeschrieben, müssen anrechenbare Flächen im Dachgeschoss dem

Wohnen dienen. Vorbehalten bleibt eine Verlegung gemäss Abs. 3.

Im Rahmen der fraglichen Änderung sollen Art. 6 und Art. 40

BZO in paralleler Weise wie folgt mit den Abs. 1bis und 2bis

ergänzt sowie der Abs. 2 angepasst werden:

1bis Die

Wohnung als Ganzes wird dem Wohnanteil gemäss Abs. 1 nicht angerechnet,

sobald sie oder Teile davon regelmässig befristet für weniger als ein Jahr

gewerblich zur Verfügung gestellt wird und zugleich in der Wohnung keine Person

ihren Hauptwohnsitz hat oder keine Person die Wohnung im Sinne von Art. 2 Abs. 3

lit. a, c oder g Bundesgesetz über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz)

nutzt.

2.

Ist ein

Wohnanteil vorgeschrieben, müssen anrechenbare Flächen im Dachgeschoss dem

Wohnen dienen, wobei die regelmässig befristete gewerbliche

Zurverfügungstellung für weniger als ein Jahr unzulässig ist, falls in der

Wohnung nicht zugleich eine Person mit Hauptwohnsitz oder eine im Sinne von Art. 2

Abs. 3 lit. a, c oder g Zweitwohnungsgesetz gleichgestellte Person

wohnt. Vorbehalten bleibt eine Verlegung nach Abs. 3.

2bis Von der Regelung

betreffend Nichtanrechenbarkeit (Abs. 1bis und 2) sind solche

Wohnungen ausgenommen, die von der Gemeinde oder Privaten im Rahmen der

Erfüllung öffentlicher Aufgaben zum Zwecke der Unterbringung von

Hilfebedürftigen zur Verfügung gestellt werden.

Zusätzlich umfasst die fragliche Änderung die Streichung

von Art. 40 Abs. 6 BZO. Gemäss dieser bisherigen Bestimmung werden

Zweitwohnungen (in Kernzonen) nicht auf die Wohnanteilsfläche angerechnet.

In der Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom

22.

März 2022 wurde festgehalten, dass nach dieser neuen Regelung u. a. klassische

Hotelnutzungen auf den Mindestwohnanteil anrechenbar bleiben. Dass klassische

Hotelnutzungen gemäss der umstrittenen Regelung weiterhin anrechenbar sein

sollen, wurde bereits im Raumplanungsbericht nach Art. 47 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) und in der

stadträtlichen Weisung vom 4. Dezember 2020 zur Vorlage 2020/538 (https://www.gemeinderat-zuerich.ch unter Geschäfte; besucht am 27. September 2023) dargelegt (vgl. dazu

auch unten E. 3.8).

2.3

Die

Beschwerdeführerinnen werfen dieser BZO-Teilrevision vor, sie könne sich nicht

auf eine ausreichende kantonale Gesetzesgrundlage stützen und verstosse zudem

gegen Bundesrecht, insbesondere gegen das Zweitwohnungsgesetz (dazu unten E. 3).

Weiter rügen sie eine Missachtung der Eigentumsgarantie und der

Wirtschaftsfreiheit: Die Beschwerdeführerinnen sprechen der BZO-Teilrevision

ein genügendes öffentliches Interesse ab (dazu unten E. 4); ausserdem

beanstanden sie eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des

Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Rechtsgleichheit

(dazu unten E. 5).

3.

3.1

Als erstes

ist zu überprüfen, ob die umstrittene BZO-Revision mit dem Bundesrecht

vereinbar ist und ob sie über eine ausreichende gesetzliche Grundlage auf

kantonaler Ebene verfügt.

3.2

Art. 75b

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) erteilt in

Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV dem Bund zur

Sicherstellung der Plafonierung des Zweitwohnungsbaus einen minimalen

Regelungsauftrag und begründet insoweit eine Gesetzgebungskompetenz (vgl. BGE 139 II 271 E. 11.1). Die Wirkung dieser Bundeskompetenz ist nachträglich

derogatorisch (Oliver Streiff, in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die

Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc.

2023, Art. 75b Rz. 12; Marc-Olivier Besse, in: Vincent Martenet et

al. [Hrsg.], Constitution fédérale, Commentaire romand, Basel 2021, Art. 75b

N. 27; Fabian Mösching, in: Wolf/Pfammatter [Hrsg.], SHK-Kommentar ZWG, 2. A.,

Bern 2021, Art. 1 N. 4; Alig/Griffel, in: Bernhard Waldmann et al.

[Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 75b N. 8).

Unter den Zweitwohnungsbegriff von Art. 75b BV können touristisch und

nicht-touristisch genutzte Wohnungen fallen (vgl. BGE 139 II 243 E. 10.2;

Streiff, Art. 75b Rz. 27; Besse, Art. 75b N. 38;

Alig/Griffel, Art. 75b N. 18). Der Bund hat diese

Verfassungsbestimmung durch das Bundesgesetz vom 20. März 2015 über

Zweitwohnungen (ZWG; SR 702) umgesetzt (vgl. dazu Streiff, Art. 75b Rz. 23 ff.;

Besse, Art. 75b N. 13 f., 71 ff.; Alig/Griffel, Art. 75b

N. 44 ff.). Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG stellt Wohnungen,

die zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken dauernd bewohnt werden, Erstwohnungen

gleich. Damit werden Wohnungen, die insbesondere durch Wochenaufenthalter und

Studierende regelmässig zu den in Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG

genannten Zwecken genutzt werden, vom gesetzlich relevanten

Zweitwohnungsbegriff ausgenommen (dazu Mösching, Art. 2 N. 17;

Streiff, Art. 75b Rz. 27). Die umstrittene Regelung nimmt in den

Absätzen 1bis und 2 der Art. 6 und 40 BZO Bezug auf Art. 2

Abs. 3 lit. a ZWG, indem sie die Nutzung einer Wohnung im Sinn von Art. 2

Abs. 3 lit. a ZWG als im Rahmen des Wohnanteilplans anrechenbar

erklärt. In gleicher Weise lässt die umstrittene Regelung die Anrechenbarkeit

der Wohnung im Rahmen des Wohnanteilplans auch bei Nutzungen im Sinn von Art. 2

Abs. 3 lit. c ZWG zu, d. h. von Personen, die sich nicht beim Einwohneramt melden

müssen (wie von diplomatischem Personal und Asylsuchenden), und bei Nutzungen

im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. g ZWG, d. h. bei Dienstwohnungen für Personen, die

insbesondere im Gastgewerbe, in Spitälern und in Heimen tätig sind. Dass diese

kommunalen Einschränkungen zum Geltungsbereich der umstrittenen Regelung der

Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes zuwiderlaufen würden, machen die

Beschwerdeführerinnen nicht konkret geltend und ist auch nicht ersichtlich.

3.3

Die

Beschwerdeführerinnen erinnern aber daran, dass der Anteil der Zweitwohnungen

in der Stadt Zürich massiv unter der Schwelle von 20 Prozent gemäss Art. 1

ZWG liegt. Sie bestreiten, dass die Gemeinde zuständig sei, um die

Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes zu verschärfen, zu konkretisieren oder

aufzuweichen. Aus bundesrechtlicher Sicht ist zu berücksichtigen, dass Art. 3

Abs. 2 ZWG den Kantonen die Kompetenz belässt, Vorschriften zu erlassen,

welche die Erstellung und (Um-)Nutzung von Wohnungen stärker einschränken, als

es das Zweitwohnungsgesetz vorsieht (vgl. Mösching, in: SHK-Kommentar ZWG, Art. 3

Rz. 4). Dabei hatte der Bundesgesetzgeber namentlich Beschränkungen im

Rahmen raumplanerischer und baurechtlicher Massnahmen vor Augen (Botschaft zum

Bundesgesetz über Zweitwohnungen vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287 ff.,

2300, 2307). Art. 3 Abs. 2 ZWG ist so zu verstehen, dass kantonal

auch in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent

Massnahmen zur Beschränkung von Zweitwohnungen ergriffen werden können (vgl.

dazu Mösching, Art. 3 Rz. 7; Streiff, Art. 75b Rz. 14, 34;

Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Bd. II, 4. A.,

Bern 2017, Art. 71a N. 16). Den Gemeinden steht nach Massgabe des

kantonalen Rechts die Befugnis zu Beschränkungsmassnahmen über die

Bundesregelung hinaus im Sinn von Art. 3 Abs. 2 ZWG zu (vgl.

Mösching, Art. 3 N. 8; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 359 bei Fn. 164).

Die umstrittene Regelung dient primär der Bewahrung von

Mietwohnungen für eine ortsansässige Bevölkerung vor dem Hintergrund der

herrschenden Mietwohnungsknappheit. Sie richtet sich gegen das Angebot gewisser

bloss temporärer bzw. unterjähriger Wohngelegenheiten im Rahmen der

Wohnanteilspflicht. Die umstrittene Regelung hat zumindest teilweise eine

einschränkende Wirkung für die Nutzung von Wohnraum für touristische und

nicht-touristische Zweitwohnungen, indem sie diese von der Anrechenbarkeit auf

den geltenden Mindestwohnanteil ausschliesst. Insoweit erweist sie sich als

Verschärfung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes bei einer Gemeinde mit

einem bundesrechtlichen Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent. Demgegenüber

ist nicht ersichtlich, inwiefern die umstrittene Regelung zu einer Aufweichung

der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes führen soll. Wie dargelegt, lässt Art. 3

Abs. 2 ZWG Raum für eine kantonale bzw. kommunale Regelung zur

Verschärfung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes bei Gemeinden mit einem

Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent wie bei der betroffenen

Stadt Zürich. Daher stehen Art. 75b BV und die Zweitwohnungsgesetzgebung

des Bundes der umstrittenen Regelung nicht entgegen; dies unter dem Vorbehalt,

dass eine genügende kantonale oder kommunale gesetzliche Grundlage dafür

besteht (vgl. zu letzterem unten E. 3.5–3.9).

3.4

Weiter ist

auf die Vereinbarkeit der umstrittenen Regelung mit dem Bundesprivatrecht,

namentlich mit dem Mietrecht (Art. 253 ff. OR), einzugehen. Auch wenn

die Regelung die Wendung "Wohnung […] regelmässig befristet […] gewerblich

zur Verfügung gestellt wird" benutzt, zielt sie auf mietvertragliche bzw.

mietvertragsähnliche Verhältnisse ab.

3.4.1

Nach mietrechtlichen Grundsätzen können Mietverhältnisse befristet oder

unbefristet abgeschlossen werden (vgl. Art. 255 OR). Setzen die Parteien

ein an sich befristetes Mietverhältnis stillschweigend fort, so gilt es als

unbefristetes Mietverhältnis (Art. 266 Abs. 2 OR). Der Abschluss von

sogenannten Kettenmietverträgen ist unter dem Blickwinkel des Mietrechts

grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 139 III 145 E. 4.2.4). Die Untermiete ist

unter den Voraussetzungen von Art. 262 OR gestattet. Die Vertragsfreiheit

gemäss Art. 1 OR steht unter dem Schutz des Vorrangs des Bundesrechts, sie

gilt allerdings nicht unbeschränkt (vgl. Art. 19 f. OR). Gewisse

Ausnahmen von der Vertragsfreiheit können nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung namentlich im Bereich des Wohnungswesens gerechtfertigt sein

(vgl. BGE 142 I 76 E. 3.1 mit Hinweisen).

3.4.2

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen die Kantone zwar nicht

direkt in die Verträge zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft eingreifen,

aber verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit treffen, die

indirekt das Verhältnis zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft beeinflussen

können, indem sie höhere Mieten für die von den Massnahmen betroffenen

Wohnungen verhindern. Zu den zulässigen indirekten Massnahmen zählt das

Bundesgericht die Bewilligungspflicht für Sanierungen von Wohnbauten und die

Beschränkung von Mietzinserhöhungen im Anschluss an eine Sanierung (vgl. BGE 149 I 25 E. 4.4.6 mit Hinweisen). Auch hat das Bundesgericht im Rahmen

einer abstrakten Normenkontrolle raumplanungsrechtliche Vorschriften in der

Stadt Bern zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen

Mietwohnungen als mit dem Bundesprivatrecht und insbesondere mit den

bundesrechtlichen Vorschriften zur Bekämpfung missbräuchlicher Mietzinse (vgl. Art. 269 ff.

OR) vereinbar erachtet (BGE 146 I 70 E. 5.3). Hingegen hat das

Bundesgericht ebenfalls im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle die

Statuierung einer Bewilligungspflicht für Umbau-, Renovations- und

Sanierungsvorhaben in Zeiten von Wohnungsnot im Kanton Basel-Stadt wegen der

dabei vorgenommenen Verknüpfung der Bewilligung mit einem Rückkehrrecht der

bisherigen Mietparteien als unzulässigen direkten Eingriff in das

bundesrechtlich geregelte Mietverhältnis bzw. dessen Kündigungsschutz angesehen

(BGE 149 I 25 E. 4.4.5 und 4.4.6).

3.4.3

Die umstrittene Regelung scheidet vor dem Hintergrund der Mietknappheit

Teilmengen von Mietobjekten – und zwar entsprechend dem jeweils geltenden

Mindestwohnanteil beim Grundstück – aus, die nicht ohne Weiteres regelmässig gewerblich

mit einer unterjährigen Befristung vermietet werden dürfen. Gemäss dem

Raumplanungsbericht meint dabei der Begriff "regelmässig", dass

befristete Vermietungen mit einmaligem Charakter, d. h. für einen zeitlich begrenzten

Aufenthalt im Ausland oder in einem anderen Landesteil aus beruflichen,

schulischen oder anderen Gründen innert fünf Jahren, weiterhin dem

Mindestwohnanteil anrechenbar bleiben sollen (ebenso die stadträtliche

Weisung). Nicht anrechenbar wäre sie jedoch, wenn die entsprechende

kurzfristige Vermietung häufiger und zudem gewerblich erfolgt und dazu der

Hauptwohnsitz in dieser Wohnung oder eine allfällige Nutzung im Sinn von Art. 2

Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG aufgegeben wird. Die umstrittene Regelung

verfolgt wohnpolitische Anliegen im Rahmen der Raumplanung (vgl. oben E. 3.3).

Zusätzlich ist, wie das Baurekursgericht festgestellt hat, zu berücksichtigen,

dass Kurzzeitvermietungen vergleichsweise lukrativ im Vergleich zu den

Preisspektren des regulären Wohnungsmarkts sind (vgl. auch unten E. 4.4).

Die umstrittene Regelung schliesst die auf weniger als ein Jahr befristete gewerbliche

Vermietung von Wohnraum nicht grundlegend aus, beschränkt ein solches

Geschäftsmodell jedoch auf Anteile ausserhalb der geltenden Wohnanteilspflicht,

soweit in der betreffenden Wohnung keine Person Hauptwohnsitz hat und keine

Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG vorliegt.

Als Nebeneffekt bezweckt die umstrittene Regelung angesichts der Mietknappheit

bei langzeitig verfügbarem Wohnraum auch eine gewisse Stabilisierung des Preisniveaus

bei den betroffenen Wohnungen. In ähnlicher Weise wie bei der stadtbernischen

Regelung zur Sicherstellung preisgünstiger Mietwohnungen (vgl. BGE 146 I 70 E. 5.3) lässt sich annehmen, dass das Bundesprivatrecht Raum für die

umstrittene öffentlich-rechtliche Regelung der Stadt Zürich lässt. Letztere hat

eine andere hauptsächliche Stossrichtung als die bundesrechtlichen Bestimmungen

über die Befristung (im Unterschied zur Kündigung) von Mietverhältnissen oder

über die Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse im Einzelfall. Zwar können

betroffene Personen bei Anwendung der umstrittenen Regelung mittels

baupolizeilicher Verfahren gezwungen werden, für die davon erfassten

Nutzungsarten im Rahmen der geltenden Wohnanteilspflicht nur noch Mietverträge

mit einer Befristung auf mindestens ein Jahr oder ohne Befristung

abzuschliessen (vgl. auch unten E. 5.1 und 5.3). Dieser Anteil ist in

Abhängigkeit von der Wohnanteilspflicht unterschiedlich und insoweit nach

raumplanungsrechtlichen Kriterien differenziert. Bei derartigen Massnahmen

handelt es sich auch um indirekte Auswirkungen der umstrittenen Regelung auf

das Verhältnis zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft. Ebenso wenig ist

ersichtlich, dass die umstrittene Regelung gegen Sinn und Geist des Bundesprivatrechts

verstossen oder dessen Durchsetzung beeinträchtigen oder vereiteln soll.

3.4.4

Dispositiv

Aus diesen Gründen ist die umstrittene Regelung auch im Hinblick auf das

Bundesprivatrecht und insbesondere das Mietrecht nicht zu beanstanden.

3.5 Das

Baurekursgericht hat in § 49a Abs. 3 PBG eine genügende kantonale

Grundlage für die umstrittene kommunale Regelung erblickt. Diese Bestimmung

ermöglicht es den Gemeinden, für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne

Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zuzulassen,

vorzuschreiben oder zu beschränken und für gewerbliche Nutzungen sowie

Familienwohnungen mit vier und mehr Zimmern eine erhöhte Nutzungsziffer

vorzusehen. Überdies kann nach dieser kantonalen Vorschrift in Kern-,

Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen für geeignete Lagen bestimmt werden, dass

im Erdgeschoss nur Läden und Gaststätten zulässig sind. Das Baurekursgericht

räumte ein, dass die in Wohnzonen zulässige Nutzung in § 52 PBG

umschrieben werde. Es hielt indessen fest, dass die Bestimmungen zur

zonenkonformen Nutzweise und jene zur Wohnanteilspflicht hinsichtlich des

Regelungsgegenstands nicht übereinstimmen würden. Unter Anknüpfung an die

Rechtsprechung erwog das Baurekursgericht, § 49a Abs. 3 PBG räume den

Gemeinden nicht nur die Befugnis zum Erlass von Mindestwohnanteilvorschriften

ein, sondern auch zur näheren Umschreibung der zulässigen Nutzung im Rahmen der

Anteilsvorschriften. Dadurch werde den Gemeinden eine flexible, an die

konkreten örtlichen Verhältnisse angepasste Handhabung des Rechtsinstituts der

Wohnanteilspflicht ermöglicht. Es sei auch sachlich vertretbar, wenn die Stadt

Zürich auf das Kriterium der Nutzungsdauer zugunsten der dauerhaft ansässigen

Wohnbevölkerung abstelle. § 49a Abs. 3 PBG falle als kantonale

gesetzliche Grundlage für Differenzierungen hinsichtlich der Anrechenbarkeit

von Zweitwohnungen (bzw. der vorliegend strittigen Nutzungen) auf den

Mindestwohnanteil in Betracht. Auch wenn Art. 6 BZO zu den allgemeinen

Vorschriften für Bauzonen zähle, greife die umstrittene Regelung nur in

denjenigen Stadtgebieten, in denen überhaupt Wohnanteile festgelegt seien,

sodass der nach § 49a Abs. 3 PBG verlangten örtlichen Differenzierung

ausreichend Rechnung getragen werde. Das Baurekursgericht verneinte die

Notwendigkeit, entsprechend dem für Kernzonen gewählten Vorgehen (vgl. Art. 40

BZO) parallele Vorgaben in den weiteren Zonenvorschriften zu verankern, in

denen Wohnnutzungen möglich seien.

3.6 Demgegenüber

betonen die Beschwerdeführerinnen, dass es sich bei den auf weniger als ein

Jahr befristet vermieteten Wohnungen von der Sache her um gewöhnliche Wohnungen

handle. Es entspreche nicht dem Zweck von § 49a Abs. 3 PBG,

spezifische Nutzungsarten von Wohnraum im Rahmen der Wohnanteilspflicht aus

gewissen Stadtgebieten zu verbannen; vielmehr diene diese kantonale Vorschrift

der Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen. Der Begriff des Wohnanteils

gemäss § 49a Abs. 3 PBG sei untrennbar mit dem Begriff der

Wohnnutzung gemäss § 52 Abs. 1 PBG verbunden. Auch sei es nicht Sache

des Raumplanungsrechts zu bestimmen, welche Personen mit welchen Eigenschaften

wo und wie lange wohnen dürften. Ausserdem erinnern die Beschwerdeführerinnen

daran, dass nach der umstrittenen Regelung zwar die davon erfassten Wohnungen,

nicht aber Beherbergungsbetriebe wie Hotels von der Anrechenbarkeit auf den

Mindestwohnanteil ausgeschlossen sind (vgl. dazu oben E. 2.2). Im Ergebnis

behandle die umstrittene Regelung die auf ganz kurze Zeit angelegten

Wohnnutzungen (Hotels) und die auf Dauer angelegte Wohnnutzung anders als die

dazwischenliegende, bloss temporäre Vermietung von Wohnungen. Entgegen dem

Baurekursgericht bilde die Nutzungsdauer kein sachlich vertretbares Kriterium

im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG.

3.7 Der

Begriff der Wohnnutzung gemäss § 52 Abs. 1 PBG stammt aus dem

"Zonenrecht" des PBG und stellt einen kantonalrechtlichen Begriff

dar. Insofern besteht kein Raum für eine eigene Definition des Begriffs

Wohnnutzung durch die Gemeinde und steht ihr diesbezüglich keine Autonomie zu

(VGr, 19. März 2020, VB.2019.00739, E. 3.2). Der angefochtene

Entscheid geht weiter zu Recht von der Rechtsprechung aus, wonach § 49a Abs. 3 PBG demgegenüber den Gemeinden Autonomie für die Umschreibung der zulässigen

Nutzweisen im Rahmen der Wohnanteilspflicht einräumt. So dürfen sie etwa selbst

innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen

einschränken oder auch ausnützungsmässig privilegieren (vgl. VGr, 7. Mai

2014, VB.2013.00560, E. 4.2 mit Hinweisen).

Das Verwaltungsgericht hat bereits bei einer früheren Fassung

der Wohnanteilsvorschriften in der Stadt Zürich, die keine ausdrücklichen

Vorgaben zur Anrechenbarkeit von Hotelnutzungen enthielt, die Auffassung der

städtischen Behörden bestätigt, dass wohnähnliche Formen wie

Beherbergungsbetriebe bzw. Hotels Wohnnutzungen gleichgestellt und auf den

Mindestwohnanteil angerechnet werden dürfen (BEZ 1988 Nr. 14 E. 1h).

Dabei hat das Verwaltungsgericht nicht verkannt, dass Hotelräume nicht in allen

Belangen dem Wohnraum im herkömmlichen Sinn entsprechen; es betonte jedoch,

dass Hotels zur Belebung und Wohnlichkeit von Stadtgebieten beitragen und

dadurch mithelfen, einzelne Ziele des Wohnanteilplans zu erreichen (BEZ 1988 Nr. 14

E. 1c). Zudem wurde in jenem Urteil festgehalten, dass gewisse Wohnungen,

wie Zweitwohnungen, die nur während eines Teils des Jahrs belegt sind, wenig

zur Erreichung der Ziele des Wohnanteilplans beitragen (BEZ 1988 Nr. 14 E. 1d).

Das Bundesgericht hat, wie von der Vorinstanz dargelegt, eine

Beschwerde der Stadt Opfikon gutgeheissen, die sich gegen die

regierungsrätliche Nichtgenehmigung ihrer kommunalen Vorschrift richtete,

wonach Beherbergungsbetriebe nicht auf den Wohnanteil anrechenbar sein sollen

(BGr, 16. Juni 1993, 1P.697/1992, in: ZBl 94/1993, S. 560 ff.).

Aus dem in BEZ 1988 Nr. 14 publizierten Entscheid des

Verwaltungsgerichts leitete das Bundesgericht ab, dass im Kanton Zürich der

kommunale Gesetzgeber im Hinblick auf den Wohnanteilplan festlegt, welche

Räumlichkeiten "der Wohnnutzung dienen" (a. a. O., E. 3a). Es ging ebenfalls davon aus, dass die

Zürcher Gemeinden gemäss § 49a Abs. 3 PBG nicht nur befugt sind,

Mindestwohnanteilvorschriften zu erlassen, sondern auch die im Rahmen der

Anteilsvorschriften zulässige Nutzung näher zu umschreiben (a. a. O., E. 4c). Weiter wird in BGE 139 II 243 E. 10.1 daran erinnert, dass das Bundesgericht sich im Urteil

1P.666/1996 vom 23. Januar 1998 mit der Stadtzürcher Regelung zur Nichtanrechenbarkeit

von Zweitwohnungen auf den Wohnanteil befasst hat. Damals hiess das

Bundesgericht die Beschwerde der Stadt Zürich gegen den regierungsrätlichen

Entscheid, mit dem er die damalige Fassung in Art. 40 BZO zur

Nichtanrechenbarkeit von Zweitwohnungen in Kernzonen aufgehoben hatte, wegen

Verletzung der Gemeindeautonomie gut. Dabei knüpfte das Bundesgericht an das

soeben erwähnte Urteil 1P.697/1992 vom 16. Juni 1993 an. Es erwog mit

Blick auf § 49a Abs. 3 PBG, Sinn der Mindestwohnanteile sei eine Beschränkung

auf die den eigentlichen Wohnzwecken dienende Nutzung bzw. deren Gebrauch als

ständig bewohnte Beherbergungsstätte; in dieser Hinsicht könne eine Gemeinde

Hotels wie Zweitwohnungen vom Mindestwohnanteil ausschliessen (BGr,

23. Januar 1998, 1P.666/1996, E. 4c). Ausserdem war für das

Bundesgericht wesentlich, dass bei der Nichtanrechenbarkeit Zweitwohnungen im

Ergebnis zulasten anderer – namentlich gewerblicher – Nutzungen gingen. Es sei

nicht einzusehen, weshalb eine Gemeinde insbesondere gewerbliche Nutzungen in

beliebigem Mass einschränken können sollte, aber durch § 49a Abs. 3 PBG eine Nichtanrechnung von Zweitwohnungen an den Mindestwohnanteil

ausgeschlossen sein sollte (BGr, 23. Januar 1998, 1P.666/1996, E. 4d).

3.8 Der

Beschwerdegegner 1 bekräftigt dem Verwaltungsgericht, dass sich die

umstrittene kommunale Regelung auf § 49a Abs. 3 PBG stützt. Aus der

oben in E. 3.7 angeführten Rechtsprechung ergibt sich, dass der Begriff

der Wohnnutzung in § 52 Abs. 1 PBG einer kommunalen Regelung zur

Einschränkung der Anrechenbarkeit von gewissen Wohnnutzungen auf den

Mindestwohnanteil im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG nicht entgegensteht.

Die dagegen gerichtete Kritik der Beschwerdeführerinnen ist nicht stichhaltig.

Zum Kernbereich der auf den Mindestwohnanteil anrechenbaren

Nutzungen gehören grundsätzlich ständig bzw. dauerhaft bewohnte Wohneinheiten.

Die Regelung dient der Erhaltung der Nutzbarkeit von Wohnraum als

Hauptwohnungen und für ähnliche Zwecke (wie Wochenaufenthalt oder Studium).

Zweitwohnungen oder auch regelmässig bzw. gewerblich nur mit einer kurzzeitigen

Befristung vermietete Wohnungen sind hingegen nicht in gleicher Weise auf die

Erfüllung aller Ziele des Wohnanteilplans ausgerichtet. Die umstrittene Regelung

bezweckt auch, der Anonymität in städtischen Gebieten, bei denen eine

Wohnanteilspflicht gilt, entgegenzuwirken. Die vertragliche Befristung führt

strukturell zu einem raschen Wechsel der Mieterschaft, sodass die Wohnnutzung

lediglich in geringem Umfang zur Belebung und Wohnlichkeit von Stadtquartieren

beizutragen vermag. Daher ist die Nutzungsdauer insoweit als sachlich

vertretbares Kriterium für eine kommunale Regelung zur Anrechenbarkeit auf den

Mindestwohnanteil im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG anzuerkennen, wie es

die Vorinstanz getan hat. Den Beschwerdeführerinnen ist einzuräumen, dass die

Nutzungsdauer bei der umstrittenen Regelung nicht das einzige erhebliche

Kriterium bildet. Auch der Aufenthaltszweck in der Wohnung spielt insofern eine

Rolle. Ausserdem sollen Hotelnutzungen mit der in der Regel noch viel weniger

lang dauernden Aufenthaltsdauer der Gäste auf den Mindestwohnanteil anrechenbar

bleiben. Die umstrittene Regelung lässt Raum dafür, dass im Rahmen des

Wohnanteilplans bei Hotelliegenschaften eine gewisse örtliche Konzentrierung

der temporären Aufenthalte der Gäste innerhalb eines Stadtquartiers erfolgt.

Dabei ist zu beachten, dass die von Hotelbetrieben angebotene spezifische

Infrastruktur gerade in einer grossen Stadt wie Zürich, bei welcher der

Tourismus auf ein ganzjähriges und nicht auf ein bloss saisonales Angebot

ausgerichtet ist, als solche ebenfalls zur Belebung und Wohnlichkeit von

Stadtquartieren beiträgt. Insgesamt zeigt sich, dass die umstrittene Regelung

für Wohnungen im Wohnanteilplan auf die Nutzungs- bzw. Mietdauer in Verbindung

mit der besonderen Situation bei Hotelbetrieben mit Bezug auf die Wohnlichkeit

bzw. das soziale Leben in den Stadtquartieren abstellt (vgl. auch unten E. 4.6

und 5.5). Diese Kombination erweist sich vorliegend als sachlich vertretbare

kommunale Regelung und lässt sich in genügender Weise auf § 49a Abs. 3 PBG stützen. Bei dieser Beurteilung ist der Vorinstanz auch beizupflichten,

dass die umstrittene Regelung der nach § 49a Abs. 3 PBG ebenso verlangten

örtlichen Differenzierung ausreichend Rechnung trägt.

Ergänzend ist darauf einzugehen, inwiefern das kantonale

Recht für eine kommunale Regelung im Sinn von Art. 3 Abs. 2 ZWG Raum

lässt (vgl. oben E. 3.3). Auch wenn § 49a Abs. 3 PBG älter als

die Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes ist, lässt sie den Gemeinden einen

Spielraum, um spezifische Zweitwohnungsnutzungen im Rahmen der

Wohnanteilspflicht einzuschränken. Die umstrittene Regelung bewegt sich, wie

dargelegt, im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG.

3.9 Zusammengefasst

gehen die Rügen der Beschwerdeführerinnen, welche die Vereinbarkeit der

umstrittenen Regelung mit Bundesrecht und das Vorliegen einer genügenden

gesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene betreffen, fehl.

4.

4.1 Die

umstrittene Regelung tangiert die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) der

Beschwerdeführerinnen, aber auch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) der

Eigentümerschaft von Grundstücken mit geltender Wohnanteilspflicht. Es mag

dahingestellt bleiben, inwiefern die Beschwerdeführerinnen Trägerinnen der

Eigentumsgarantie sind, denn die diesbezüglichen Rügen dringen nicht durch, wie

nachfolgend aufzuzeigen ist. Nach Art. 26 Abs. 1 BV ist das Eigentum

gewährleistet. Die Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere die freie Wahl des

Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit

und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Art. 27 BV ist im

Zusammenhang mit Art. 94 BV zu sehen. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV

halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.

Abweichungen von diesem Grundsatz, namentlich Massnahmen, die sich gegen den

Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung

vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4

BV). Als grundsatzkonform gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen,

sowie sozialpolitische Vorschriften und andere Eingriffe in die

Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind (vgl. BGE 147 V 423 E. 5.1.3 mit Hinweisen). Eine grundsatzkonforme Massnahme in

diesem Sinn hat sodann die Voraussetzungen von Art. 36 BV an

Grundrechtseingriffe zu erfüllen, d. h. sie muss auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage

beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.

4.2 Die

gesetzliche Grundlage soll durch die umstrittene Regelung gerade geschaffen

werden. Sie wurde durch den Gemeinderat, das Gemeindeparlament, erlassen und dem

fakultativen Referendum unterstellt. Somit erfüllt sie die Voraussetzungen für

eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn (vgl. VGr, 5. September 2013,

AN.2013.00002, E. 5.3.1; Johannes Reich, in: Jaag/Rüssli/Jenni [Hrsg.],

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 4 N. 12 ff.).

Dem Erfordernis der Gesetzesform ist unabhängig davon, ob der Eingriff in die

tangierten Grundrechte als schwer oder leicht qualifiziert wird, Genüge getan (Art. 36

Abs. 1 BV).

4.3 Als

wichtige öffentliche Interessen, die Eingriffe in die Eigentumsgarantie zu

rechtfertigen vermögen, gelten unter anderem die in der Bundesverfassung verankerten

Anliegen (BGE 149 I 49 E. 4.1). Dazu zählen die Raumplanung (Art. 75

BV) bzw. Instrumente des Raumplanungsrechts (vgl. dazu BGE 146 I 70 E. 5.3

und 6.3). Eine Massnahme, die vorwiegend raumplanerisch bedingt ist, jedoch zu

einer Einschränkung der gewerblichen Betätigungsmöglichkeit führt, steht

grundsätzlich auch nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit. Anders verhält

es sich, wenn unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den

wirtschaftlichen Wettbewerb bezweckt wird oder die Wirtschaftsfreiheit durch

die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert würde (BGE 142 I 162 E. 3.3

mit Hinweisen). Bei der Beurteilung, ob sich eine Regelung gegen den freien

Wettbewerb richtet, ist grundsätzlich auf das Eingriffsmotiv des Gesetzgebers

abzustellen; zudem sind die Auswirkungen der betreffenden Regelung zu

beurteilen (VGr, 8. Dezember 2016, AN.2014.00003, E. 4.2.1).

4.4 Als

massgebliche öffentliche Interessen bei der umstrittenen Regelung hat die

Vorinstanz zur Hauptsache wohnpolitische Interessen angenommen. Diese ordnete

die Vorinstanz dem Planungsgrundsatz gemäss Art. 3 Abs. 3 des

Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700)

zu, wonach die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten

sind. Auch sah die Vorinstanz die umstrittene Regelung als mit Ziffer 3.6.3 b

des kommunalen Richtplans Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen

vereinbar an. Danach hat die Stadt die Entwicklung der Anteile und der

räumlichen Verteilung der Zweitwohnungen in periodisch dichten Abständen zu

beobachten und zu überprüfen; bei steigenden Zahlen der gewerblich kommerziell

genutzten Zweitwohnungen sind umgehend geeignete Massnahmen zu ergreifen.

Die Vorinstanz erörterte, welche statistisch erfassten

Wohnungstypen von der umstrittenen Regelung potenziell betroffen sind und

welche Anteile diese Wohnungstypen im Verhältnis zum Wohnungsbestand ausmachen.

Entsprechend dem Raumplanungsbericht und der Genehmigungsverfügung der

Baudirektion vom 22. März 2022 nahm die Vorinstanz an, dass die

umstrittene Regelung private Zweitwohnungen sowie belegte und unbelegte

Business-Apartments potenziell betrifft. Sie erläuterte, die Stadt Zürich

erfasse Business-Apartments, die am Stichtag von einer in der Stadt Zürich

gemeldeten Person gemietet würden, als belegt und behandle sie nicht als

Zweitwohnung, während eine solche Einheit bei Fehlen dieser Meldung als

unbelegt aufgeführt und zu den Zweitwohnungen gezählt werde. Es sei aber

richtig, dass belegte Business-Apartments unter die umstrittene Regelung fallen

könnten, weil es sich trotz der Anmeldung beim Personenmeldeamt nicht um

Personen mit Hauptwohnsitz oder einem Status gemäss Art. 2 Abs. 3 lit. a,

c oder g ZWG handeln müsse.

Gestützt auf die von der Stadt Zürich vorgelegten

statistischen Zahlen gelangte die Vorinstanz zu folgenden gerundeten

Prozentanteilen am gesamten Wohnungsbestand.

Jahr

Anteil private

Zweitwohnungen

Anteil

unbelegte Apartments

Anteil

belegte Apartments

Anteil

Total

2017

3 %

0,8 %

0,4 %

4,2 %

2019

2,4 %

0,9 %

0,5 %

3,8 %

2021

2,1 %

0,9 %

0,7 %

3,7 %

Diesen Anteilen mass die

Vorinstanz angesichts der Leerwohnungsziffer in der Stadt Zürich von

0,07 Prozent per 1. Juni 2022 eine genügende wohnpolitische Bedeutung

zu. Dabei legte die Vorinstanz das Schwergewicht ihrer Beurteilung auf die

Entwicklung bei den (belegten und unbelegten) Business-Apartments. Sie würdigte

in diesem Rahmen Erkenntnisse und Schlussfolgerungen des Schlussberichts, den

die Fahrländer Partner Raumentwicklung AG am 18. Dezember 2017 der

Stadt Zürich erstattet hatte (im Folgenden: FPRE-Bericht; https://www.stadt-zuerich.ch/prd/de/index/stadtentwicklung/gesellschaft-und-raum/entwicklung-wohnstadt-2/fakten/zweitwohnungen.html;

besucht am 27. Septem­ber 2023). So wies die Vorinstanz gestützt auf den

FPRE-Bericht darauf hin, dass Kurzzeitvermietungen vergleichsweise lukrativ im

Vergleich zu den Preisspektren des regulären Wohnungsmarkts seien (dazu bereits

oben E. 3.4.3). Weiter entnahm die Vorinstanz dem FPRE-Bericht, dass die

Verteilung der Business-Apartments innerhalb der Stadt Zürich erheblich variiere,

wobei die prozentualen Anteile am Wohnungsbestand namentlich in den zentralen

Quartieren (so im Kreis 1) besonders hoch seien. Auch wenn der

FPRE-Bericht in den Schlussfolgerungen keine Notwendigkeit für eine Regulierung

des Zweitwohnungsmarkts auf gesamtstädtischer Ebene gesehen habe, habe er doch

eine Beobachtung auf der Quartierebene bzw. an spezifischen Lagen empfohlen.

Die Vorinstanz hielt dafür, es könne dem kommunalen Gesetzgeber, in Abweichung

von dieser Fachempfehlung, nicht verwehrt sein, auf eine insgesamt als

problematisch erachtete Entwicklung prospektiv mit einer Regulierung zu

reagieren.

4.5 Die

Beschwerdeführerinnen stellen ein haltbares öffentliches Interesse in Abrede.

Ihrer Meinung nach bietet namentlich Art. 3 Abs. 3 RPG keine Handhabe

für die umstrittene Regelung. Die in Art. 3 Abs. 3 RPG genannten

Bedürfnisse der Bevölkerung dürften nicht bloss auf die ansässige Bevölkerung

eingeengt werden. Auch aus dem kommunalen Richtplan, insbesondere Ziffer 3.6.3 b

des Richtplantexts, ergebe sich kein öffentliches Interesse für die umstrittene

Regelung. Dieser mache das Ergreifen von Massnahmen von steigenden Zahlen bei

Zweitwohnungen abhängig. Weder gebe es insofern steigende Zahlen noch würden

Zweitwohnungen und Business-Apartments in der Stadt Zürich eine problematische

Rolle spielen oder sei eine problematische Entwicklung objektiv absehbar. Im

Übrigen bestreiten die Beschwerdeführerinnen die Relevanz der belegten

Business-Apartments in der oben wiedergegebenen Tabelle. Die Vorinstanz

schliesse alle belegten Business-Apartments in ihre Betrachtung ein, obwohl

dort nur die Möglichkeit, aber keine weitergehende Gewissheit einer

unterjährigen Mietdauer bestehe. Einzig mit dieser falschen Herleitung der

Zahlen könne die Vorinstanz eine Steigerung beim Anteil der Business-Apartments

konstruieren. Gerade der Kreis 1 der Stadt Zürich sei nicht bekannt für

viele Wohnungen, sodass dort Zweitwohnungen rasch einen signifikanten

Prozentsatz erreichen würden. Es könne nicht Aufgabe der Vorinstanz sein,

daraus ein Problem für die ganze Stadt abzuleiten und die umstrittene Regelung

durchzuwinken. Ein öffentliches Interesse fehle für eine Regelung, mit welcher

Wohnungsnutzende unterschiedlicher Klassen geschaffen würden. Weiter machen die

Beschwerdeführerinnen geltend, die umstrittene Regelung verfolge

wirtschaftspolitische Interessen und richte sich gezielt gegen das

Geschäftsmodell der Anbieter von Business-Apartments.

4.6

4.6.1

In BGE 111 Ia 93 wurde das Instrument des Wohnanteilplans in der Stadt

Zürich mit raumplanerischen und sozialpolitischen Anliegen gerechtfertigt (a. a. O., E. 2b) sowie verneint, dass damit

unzulässige wirtschaftspolitische Ziele verfolgt würden (a. a. O., E. 3). Dabei nahm das Bundesgericht

u. a. Bezug auf das

Ziel, Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zuzuordnen (Art. 3 Abs. 3

lit. a RPG). Vorliegend geht es um eine Präzisierung der kommunalen

Wohnanteilsregelung. Die bei der Einführung des Wohnanteilplans bejahten

öffentlichen Interessen sind nach wie vor massgeblich. Die umstrittene Regelung

bezweckt, den Mindestwohnanteil für die grossen Bevölkerungsteile, die auf

langfristige Ortsansässigkeit ausgerichtet sind, (und für Hotels) zu sichern,

was dem sozialen Leben in den Wohnzwecken vorbehaltenen Stadtgebieten dient

(vgl. oben E. 3.8). Zwar ist es richtig, dass die Bedürfnisse der

Bevölkerung im Ingress von Art. 3 Abs. 3 RPG jene der Gesamtheit der

in der Schweiz wohnhaften Personen umfassen (vgl. Pierre Tschannen, in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich u. a. 2019, Art. 3 N. 64). Dieser

Grundsatz schliesst jedoch differenzierende Vorschriften in einzelnen Zonen

bezüglich der Wohndauer in Verbindung mit der Art der Wohnnutzung nicht aus;

insoweit ist ein Querbezug zur Zulässigkeit von kommunalen

Zweitwohnungsregelungen für einzelne Zonen anzustellen (vgl. dazu BGr,

12. März 2018, 1C_180/2017, E. 4). Es ist nicht zu beanstanden, wenn

die Vorinstanz vorwiegend raumplanerische Interessen bei der umstrittenen

Regelung angenommen hat und sie in Bezug zu Art. 3 Abs. 3 RPG gesetzt

hat. Ergänzend sind vorliegend sozialpolitische Interessen auszumachen (vgl.

oben E. 3.8).

4.6.2

Weiter ist es geboten, in der Tabelle zu den statistischen Zahlen entgegen

den Beschwerdeführerinnen die belegten Business-Apartments in die Beurteilung

einzubeziehen, weil die umstrittene Regelung diesen Wohnungstyp ebenfalls

betrifft. Die diesbezüglichen Zahlen zeigen im Vergleich zu der nicht

bestrittenen ausserordentlichen Wohnungsknappheit (Leerwohnungsbestand unter

0,1 Prozent, oben E. 4.4) und den ökonomischen Gegebenheiten genügend

auf, dass langfristig vermietete Wohnungen an attraktiven Wohnlagen in der

ganzen Stadt einer wohnpolitisch unerwünschten Gefahr der Verdrängung zugunsten

von regelmässig ausschliesslich kurzzeitig zur Verfügung gestellten Wohnungen

ausgesetzt sind. Die dargelegten öffentlichen Interessen sind deshalb von hohem

Gewicht. Unter diesen Umständen kann es nicht darauf ankommen, dass die

kritischen Werte beim Anteil von Zweitwohnungen am Wohnungsbestand im

Allgemeinen im Hinblick auf das öffentliche Interesse an staatlichen Eingriffen

deutlich höher angesetzt werden (vgl. Mösching, SHK-Kommentar ZWG, Art. 3 N. 7),

als dies vorliegend der Fall ist. Mit der Vorinstanz ist der Stadt Zürich auch

zuzubilligen, auf die problematische Entwicklung im Wohnungsmarkt prospektiv

einzuwirken. Wie die Vorinstanz erwogen hat, steht Ziffer 3.6.3 b des

kommunalen Richtplantexts diesem Vorgehen nicht entgegen. Es ist auch nicht

erkennbar, dass die umstrittene Regelung bezwecken würde, der Hotelbranche

einen Wettbewerbsvorteil einzuräumen.

4.6.3

Insgesamt lassen die mit der umstrittenen Regelung verfolgten

raumplanerischen und sozialpolitischen Interessen die faktischen Auswirkungen auf

die Wirtschaftstätigkeit – namentlich der Beschwerdeführerinnen – in den

Hintergrund treten. Nach den Vorbringen des Beschwerdegegners 1, auf die

noch einzugehen sein wird, bleiben trotz der Beschränkung von beliebigen unterjährigen

Vermietungen auf Bereiche ausserhalb des Wohnanteilplans im Ergebnis derartige

Nutzungen auf dem Stadtgebiet weiterhin in einem erheblichen Umfang zulässig

(vgl. unten E. 5.3). Bereits an dieser Stelle kann festgehalten werden,

dass die umstrittene Regelung die Wirtschaftsfreiheit nicht ihres Gehalts

entleert. Der Vorwurf der Einführung von verfassungswidrigen

wirtschaftspolitischen Zielen erweist sich als unbegründet. Vielmehr verfügt

die umstrittene Regelung über ausreichende öffentliche Interessen zur

Beschränkung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit.

5.

Ein Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig, wenn

er für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden

Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht

der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d. h. eine vernünftige

Zweck-Mittel-Relation vorliegt (vgl. BGE 147 I 103 E. 10.4 mit Hinweisen).

5.1 Die Beschwerdeführerinnen

stellen die Eignung in Frage. Die behördliche Massnahme hat für das Erreichen

des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels dienlich bzw. zwecktauglich zu

sein. Ungeeignet ist eine Massnahme, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick

auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung des Ziels erschwert

oder gar verhindert (vgl. BGE 148 II 392 E. 8.2.2 mit Hinweisen). Eine

raumplanerische Massnahme ist nicht erst dann geeignet, wenn sie die Erreichung

des angestrebten Ziels garantiert; es genügt, wenn sie dies erleichtert (BGr,

1. Februar 2016, 1C_277/2015, E. 4.2.1). Den Beschwerdeführerinnen

ist nicht zu folgen, wenn sie behaupten, dass die umstrittene Regelung darauf

abziele, den Wohnraum für die aktuell ortsansässige Bevölkerung vorzubehalten.

Ein Zuzug im Rahmen eines mindestens auf ein Jahr befristeten oder eines

unbefristeten Mietvertrags wird durch diese Regelung nicht eingeschränkt,

hingegen unter gewissen Voraussetzungen die regelmässige Befristung auf

unterjährige Mietdauern, namentlich wenn damit nicht zugleich ein Hauptwohnsitz

oder eine Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG

begründet wird (vgl. bereits oben E. 3.3 und 3.4.3). Die umstrittene

Regelung ist daran zu messen, ob sie insoweit eine Wirkung zu entfalten vermag.

Die umstrittene Regelung vermag im Hinblick auf die

öffentlichen Interessen an der Sicherung von Wohnraum für die auf langfristige

Ortsansässigkeit ausgerichteten Bevölkerungsteile bloss einen begrenzten

Beitrag zu leisten. Es lässt sich aber nicht sagen, dass die Massnahme

untauglich wäre. Entgegen den Beschwerdeführerinnen ist der quantitativ von der

Reglung betroffene Anteil am Wohnungsbestand nicht derart tief, dass eine

lenkende Wirkung auf den Wohnungsmarkt ausgeschlossen wäre (vgl. oben E. 3.8).

Auch wenn der Aufwand für Kontrolle und Vollzug in der stadträtlichen Weisung

als gross bezeichnet wird, ist bei objektiver Betrachtung nicht anzunehmen,

dass die Einhaltung der umstrittenen Regelung nur mit unverhältnismässigem

Aufwand kontrollierbar wäre. Über die Erfüllung der Wohnanteilsregelung bei

Nutzungsänderungen kann im Rahmen von Baubewilligungsverfahren entschieden

werden (vgl. dazu Fritzsche/Bösch/ Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6. A., Wädenswil 2019, S. 985 f.). Die Einleitung solcher Verfahren

ist auch nachträglich, aufgrund von Kontrollergebnissen, möglich. Entgegen den

Beschwerdeführerinnen ist das Vorliegen eines baubewilligungspflichtigen

Tatbestands in diesem Zusammenhang nicht von vornherein zu verneinen. Im Rahmen

der vorliegenden abstrakten Normenkontrolle kann angenommen werden, dass die

Betroffenen grundsätzlich eine gerichtliche Überprüfung bei der Anwendung der

umstrittenen Regelung im Einzelfall zu erwirken vermögen. Insgesamt bildet die

umstrittene Regelung eine geeignete Massnahme zur Erreichung der angestrebten

raumplanerischen und sozialpolitischen Interessen.

5.2 Wie die

Vorinstanz nachvollziehbar dargelegt hat, erweist sich die umstrittene Regelung

in örtlicher Hinsicht als erforderlich, weil insoweit keine milderen Massnahmen

ausreichen würden. Beizufügen ist, dass die umstrittene Regelung auch in

zeitlicher Hinsicht in genügender Weise als notwendig betrachtet werden kann.

Sie soll im Anwendungsbereich nicht nur eine regelmässig ganz kurzzeitige

Befristung zur Vermietung als reine Ferienwohnung ausschliessen, sondern auch gewisse

temporäre Nutzungen für berufliche Zwecke wie bei Business-Apartments. Gemäss

dem Raumplanungsbericht geht es bei der umstrittenen Regelung um die soziale

Stabilität in der Nachbarschaft bei Mietwohnungen im Rahmen der geltenden

Wohnanteilspflicht. Dies ist wesentlich, um der wohnpolitisch unerwünschten

Anonymität entgegenzuwirken. Dafür ist eine Untergrenze von einem Jahr bei der

regelmässigen Befristung in der Vermietung von Wohnungen gerechtfertigt. Soweit

ersichtlich ist zu bejahen, dass das angestrebte Ergebnis nicht durch weniger

einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte und die Einschränkung nicht

über das angestrebte Ziel hinausgeht, zumal sich die Beschwerdeführerinnen vor

Verwaltungsgericht zu diesem Punkt nicht konkret äussern.

5.3 Die

Beschwerdeführerinnen bestreiten die Zumutbarkeit des Eingriffs. Dabei weisen

sie erneut auf den Schwellenwert von 20 Prozent bei der

Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes hin und versuchen, damit das Gewicht der

öffentlichen Interessen zu relativieren. Vor dem Hintergrund des

ausserordentlich tiefen Leerwohnungsbestands von unter 0,1 Prozent sind die

dargelegten öffentlichen Interessen bei der umstrittenen Regelung indessen als

hoch einzustufen (vgl. dazu bereits oben E. 4.6.2).

Die Anknüpfung bei der Befristung an die Mindestdauer von

einem Jahr erscheint zwar in zeitlicher Hinsicht als restriktiv, sodass der

damit verbundene Grundrechtseingriff in Abweichung von der Ansicht der

Vorinstanz nicht nur als untergeordnet, sondern doch als von einigem Gewicht

anzusehen ist. Immerhin ist anzunehmen, dass sich auch im Anwendungsbereich der

Regelung eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung aus Mietliegenschaften erzielen

lässt. Ferner lassen die in der umstrittenen Regelung verankerten Anforderungen

der Regelmässigkeit und der Gewerblichkeit bei der Wohnungsüberlassung

sachgerechte Differenzierungen bei der Rechtsanwendung zu. Die Erläuterung im

Erlassverfahren, wonach einmalig unterjährige Befristungen die Anrechenbarkeit

nicht tangieren sollen (vgl. oben E. 3.4.3), nimmt Bezug auf eine relativ

lange Mietdauer-Befristung unterhalb eines Jahrs im Rahmen einer Zeitspanne von

fünf Jahren und bildet eine Leitlinie für den Begriff der Regelmässigkeit. Die

umstrittene Regelung erscheint insoweit einer verhältnismässigen Handhabung

zugänglich (vgl. auch oben E. 5.1). Hinzu kommt, dass die Vorinstanz

aufgrund der Erklärungen des Beschwerdegegners 1 sowohl von der

grundsätzlichen Geltung der Bestandesgarantie für die bestehenden Nutzungen bei

Inkrafttreten der umstrittenen Regelung ausgegangen ist als auch angenommen

hat, den Beschwerdeführerinnen sei eine Weiterentwicklung ihres

Geschäftsmodells aufgrund der umfangreichen Geschossflächen ohne Wohnanteil im

heutigen baulichen Bestand in der Stadt Zürich nicht verwehrt. Der Beschwerdegegner 1

bekräftigt vor Verwaltungsgericht, dass die maximal möglichen Nutzflächen

ausserhalb der Mindestwohnanteile in allen Zonen, in denen Wohnen zulässig ist,

im Durchschnitt rund 40 Prozent an den insgesamt möglichen Nutzflächen einer

Liegenschaft ausmachen würden bzw. in absoluten Zahlen über 13 Mio.

Quadratmeter nutzbare Geschossfläche ausserhalb der geltenden

Wohnanteilspflicht bestehe. Diese Angaben stellen die Beschwerdeführerinnen

nicht konkret in Frage. Dabei handelt es sich offensichtlich um umfangreiche

Geschossflächen, sodass die diesbezügliche Prognose der Vorinstanz insoweit

nicht zu beanstanden ist. Unter diesen Umständen brauchen die genaue Zahl der

betroffenen Wohnungen und die relevante Wohnungsgrösse nicht abgeklärt zu

werden. Soweit die Beschwerdeführerinnen allgemein behaupten, ihr

Geschäftsmodell mit der jeweils bloss auf einige Monate angelegten Vermietung

von Wohnungen könne bei der neuen Regelung nicht mehr fortgeführt werden, gehen

sie nicht auf die sachlichen Differenzierungen in der Regelung und die örtlich

unterschiedliche Begrenzungswirkung der geltenden Wohnanteilspflicht ein.

Eine Abwägung der sich entgegenstehenden privaten und

öffentlichen Interessen ergibt, dass die Grundrechtseingriffe der umstrittenen

Regelung für die Betroffenen grundsätzlich nicht unzumutbar sind. Ob die

Durchsetzung im Einzelfall zu einer Unverhältnismässigkeit führen könnte, ist

nicht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu prüfen.

5.4 Nach dem

Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleichbehandlung der

Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten

Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind. Als direkte

Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen

Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen.

Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine

Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), gilt aber nicht absolut

und schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der Sozialpolitik,

des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik, nicht aus. Eine entsprechend

begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnismässig sein und soll

spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden. Erforderlich ist eine

Interessenabwägung (BGE 142 I 162 E. 3.7.2 mit Hinweisen). Eine teilweise

Überschneidung des Angebots begründet hingegen noch keine Konkurrentenstellung

(vgl. BGE 119 Ia 433 E. 2b).

Die Beschwerdeführerinnen machen ein direktes

Konkurrenzverhältnis zwischen den Beherbergungsformen der Business-Apartments

und der Hotels geltend. Auch wenn Hotelbetriebe wie Ferienwohnungen und

Business-Apartments dem temporären Aufenthalt der Kundschaft dienen, bestehen

zwischen diesen Angebotstypen erhebliche Unterschiede. So bieten Hotels den

Gästen regelmässig spezifische Ausstattungen und Dienstleistungen für

touristische Bedürfnisse an, während die Nutzung von Ferienwohnungen und

Business-Apartments grundsätzlich durch die Selbstversorgung der Gäste geprägt

ist. Im Raumplanungsbericht wird daran erinnert, dass Hotelzimmer im

Unterschied zu Wohnungen klassischerweise keine fest installierten

Kochgelegenheiten aufweisen. Wie die Vorinstanz erwogen hat, sind die

Beschwerdeführerinnen als Anbieterinnen von Business-Apartments daher nicht als

direkte Konkurrentinnen von Hotelbetrieben zu qualifizieren. Aus dem Grundsatz

der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen vermögen die Beschwerdeführerinnen

nichts abzuleiten.

5.5 Darüber

hinaus ist es namentlich mit Blick auf das wohnpolitische Anliegen der

Sicherung des sozialen Lebens in den Quartieren sachlich haltbar, dass die

Stadt Zürich im Rahmen der Wohnanteilspflicht mit der umstrittenen Regelung

eine gewisse örtliche Konzentrierung der von vornherein kurzzeitigen temporären

Aufenthalte in Hotelbetrieben weiterhin zulässt, während sie dies beim

verstreuten Angebot von kurzzeitig vermieteten Wohnungen ausschliesst (vgl.

oben E. 3.8 und 4.6.1). Angesichts dieser sachlichen Gründe für eine

Ungleichbehandlung der Hotelbetriebe und betroffenen Wohnungsnutzungen sowie

unter Berücksichtigung des weiten diesbezüglichen Spielraums des kommunalen

Gesetzgebers setzt sich die umstrittene Regelung in diesem Punkt auch nicht in

Widerspruch zum Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV.

5.6 Demzufolge

hält die umstrittene Regelung im Rahmen einer Erlassprüfung aufgrund der

vorliegenden Beschwerde vor der Eigentumsgarantie, der Wirtschaftsfreiheit und

dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot stand.

6.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die

Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführerinnen unter solidarischer

Haftung aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 sowie § 14 VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis

nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der für die Stadt Zürich handelnde

Beschwerdegegner 1 beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Den

Gemeinwesen ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss

ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei

ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die

Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das

Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen

Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht

wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen

Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen

Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020,

VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Ein solcher Ausnahmefall liegt nicht

vor, weshalb der Stadt Zürich im Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung

zusteht.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 305.-- Zustellkosten,

Fr. 10'305.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).

Abweichende Meinung

einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes

über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom

10. Mai 2010 [GOG; LS 211.1])

Aus den folgenden Gründen hätten eine Minderheit der

Kammer und der Gerichtsschreiber die Beschwerde gutgeheissen:

Die umstrittene Regelung stellt einen Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26

BV) dar. Solche Grundrechtseingriffe müssen die Voraussetzungen von Art. 36

BV erfüllen, d. h.

sie müssen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen

Interesse liegen und verhältnismässig sein (siehe Urteil E. 4.1). Nach

Auffassung der Kammerminderheit fehlt es jedoch insbesondere an einem

überwiegenden öffentlichen Interesse.

In erster Linie geht es dem Beschwerdegegner 1 um die

Bekämpfung der Wohnungsknappheit: Gemäss dem Raumplanungsbericht liegt das Ziel

der BZO-Teilrevision darin, den "Wohnraum im Umfang der Wohnanteilspflicht

primär für die ansässige Bevölkerung" vorzubehalten. Ein Teil der Bevölkerung lebt – aus beruflichen oder

anderen Gründen – mobil, zieht für einige Monate nach Zürich, ohne dass diese

Personen von vornherein wissen, ob und/oder wann sie weiterziehen oder ob sie

langfristig in der Stadt Zürich wohnhaft bleiben. Diese Personen sind auf

flexibel verfügbare Wohnungen angewiesen.

Gemäss Kapitel 1.2.4 und 1.3.1 des regionalen Richtplans Zürich ist die

Schaffung und Erhaltung des Wohnraumangebots für unterschiedliche Zielgruppen

und Lebenssituationen eine zentrale Aufgabe. Die

Bedürfnisse der Bevölkerung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 RPG umfassen

nicht nur jene der "ansässigen" Bevölkerung (Tschannen, Art. 3 N. 64).

Zu berücksichtigen sind vielmehr die Bedürfnisse aller Personengruppen,

wie Ansässige, (Noch-)Nichtansässige, Durchreisende, Schweizerinnen,

Ausländerinnen, Fahrende usw. Weder der

Verfassung des Bundes noch jener des Kantons lässt sich eine Grundlage

entnehmen, um das Interesse anderer Bevölkerungsteile, eine passende Wohnung zu

finden, weniger zu gewichten als jenes der sogenannt ständig ansässigen

Bevölkerung.

Die umstrittene Regelung betrifft namentlich auch

Business-Apartments. Dass diese in vielen Fällen von einem Arbeitgeber jeweils

für eine fixe Dauer von weniger als 12 Monaten gemietet und dessen

Arbeitnehmenden zur Verfügung gestellt werden, führt nicht dazu, dass der

"ansässigen Bevölkerung" knapper Wohnraum entzogen würde. Denn werden

die Angebote für Business-Apartments eingeschränkt, müssen die betreffenden

Arbeitnehmenden auf den Wohnungsmarkt für unbefristet vermietete Wohnungen oder

allenfalls auf Hotels ausweichen. Dadurch würde die Knappheit an unbefristet

vermieteten Wohnungen kaum reduziert, sondern insbesondere angesichts der

finanziellen Möglichkeiten der neu an unbefristet vermieteten Wohnungen

interessierten Personen möglicherweise noch verschlimmert.

Der kommunale Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche

Bauten und Anlagen wurde 2021 von der Stadt beschlossen und 2022 genehmigt; er

ist somit sehr aktuell. Angesichts der 2022 bestehenden Umstände hat die Stadt

Zürich im behördenverbindlichen Richtplan keine Massnahmen als erforderlich

erachtet, sondern sich auf Ziffer 3.6.3 b beschränkt, wonach die

Stadt die Entwicklung der Anteile und der räumlichen Verteilung der

Zweitwohnungen in periodisch dichten Abständen beobachtet und überprüft. (Nur)

bei steigenden Zahlen der gewerblich kommerziell genutzten Zweitwohnungen sind

umgehend geeignete Massnahmen zu ergreifen (Urteil E. 4.4). Eine solche Steigerung lässt sich den vom

Beschwerdegegner 1 vorgelegten statistischen Zahlen unter Einbezug der privaten

Zweitwohnungen (vgl. Urteil E. 4.4) nicht entnehmen. Nur schon deshalb

besteht für den Beschwerdegegner 1 kein Anlass, durch die

streitgegenständliche Vorschrift einzugreifen. Die Steigerung in der

Untergruppe der belegten Apartments betrifft mit einem Anteil von 0,7 %

des Wohnungsbestands (2021) zum einen nur einen geringen Teil der

Zweitwohnungen (insgesamt 3,7 %). Zum anderen sind in diesem Anteil auch

belegte Apartments erfasst, für die eine Anmeldung mit Hauptwohnsitz erfolgt

ist (vgl. Urteil E. 4.4) und die somit gar nicht zu den Zweitwohnungen

gezählt werden können. Wie hoch dieser Anteil ist, ist aus den Akten nicht

ersichtlich und wird auch vom Beschwerdegegner 1 nicht dargelegt. Somit

erweisen sich diese statistischen Zahlen als kaum aussagekräftig. Indem der

Beschwerdegegner 1 die streitgegenständlichen Bestimmungen dennoch

erlassen hat, setzt er sich in Widerspruch zum kommunalen Richtplan. Nichts

anderes ergibt sich aus dem FPRE-Bericht

vom 18. Dezember 2017, der ebenfalls Jahre vor dem kommunalen

Richtplan erstellt wurde. Im Gegenteil verneinte

auch der FPRE-Bericht eine Notwendigkeit, auf gesamtstädtischer Ebene und

kurzfristig regulierend auf den Zweitwohnungsmarkt einzuwirken, und betonte,

dass mögliche Regulierungsmassnahmen sehr sorgfältig hinsichtlich ihrer

Wirkungen auf die verschiedenen Teilmärkte – und deren Interaktionseffekte –

hin untersucht werden müssten (Zusammenfassung S. 2 sowie S. 92).

Die streitbetroffenen Bestimmungen setzen somit keinen im

Richtplan begründeten Handlungsauftrag um. Vielmehr spricht die spezifische

Regelung im Richtplan gegen die streitige Regelung, solange keine Erhöhung der

Zahl der gewerblich kommerziell genutzten Zweitwohnungen festgestellt wird.

Dabei ist zu beachten, dass im

Kanton Zürich gestützt auf § 16 Abs. 2 PBG die Richtplanung die

Nutzungsplanung weiter gehend vorbestimmt als bundesrechtlich erforderlich

(VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00035,

E. 5.2; VGr, 28. April 2022, VB.2021.00601, E. 3.3). Jedenfalls

kann dem kommunalen Interesse an der umstrittenen Regelung mangels einer

solchen Erhöhung nur ein geringes Gewicht beigemessen werden. Entsprechendes

gilt auch für die weiteren vom Beschwerdegegner 1 geltend gemachten Ziele

wie der Wohnlichkeit, der "sozialen Stabilität in der Nachbarschaft"

und der Verhinderung "wohnpolitisch unerwünschter Anonymität".

Was die Auswirkungen der betroffenen Nutzungen,

insbesondere von Business-Apartments, auf die Mietpreise anbelangt, hielt der

Regierungsrat am 4. Oktober 2023 in Beantwortung der kantonsrätlichen

Anfrage KR-Nr. 238/2023 betreffend Einfluss von Buchungsplattformen wie

Airbnb auf Wohnungsmangel und bezahlbare Wohnungen in Städten fest, dass die

kommerzielle Nutzung von Wohnraum für Zweit- und Ferienwohnungen sowie für

Business-Apartments einen Einfluss auf die Miet- und Immobilienpreise haben

könne. Er präzisierte, dass dies insbesondere in touristisch sehr beliebten

Destinationen der Fall sei bzw. in städtischen Quartieren mit einem hohen

touristischen Potenzial, wenn solche Wohnnutzungen einen erheblichen Anteil am

Gesamtwohnungsmarkt ausmachten und damit einen relevanten verknappenden Effekt

auf den Erstwohnungsmarkt hätten. Da der relevante Anteil der

Business-Apartments in der Stadt Zürich von 1,6 % (2021; vgl. E. 4.4 des

Urteils) aber gering ist, könnte auch dieser Einfluss die zu beurteilende,

flächendeckende Massnahme nicht rechtfertigen.

Unter diesen Umständen vermögen die öffentlichen

Interessen an der streitbetroffenen Regelung die ihr entgegenstehenden

Interessen nicht zu überwiegen. Zu letzteren gehört das durch die

Wirtschaftsfreiheit geschützte private Interesse an der Möglichkeit,

Business-Apartments mit befristeten Verträgen kommerziell vermieten zu können.

Darüber hinaus besteht hieran auch ein öffentliches Interesse, da solche

Business-Apartments für den international stark verflochtenen Wirtschaftsstandort

Zürich wichtig sind. Auch in Übergangssituationen, wie beispielsweise der

Erstwohnsitznahme in der Schweiz, stellen Business-Apartments ein beliebtes

Angebot dar (FPRE-Bericht, S. 67); ausserdem kann auch die "ansässige

Bevölkerung" in gewissen Lebenslagen auf kurzfristige Mietverhältnisse

angewiesen sein.

Die Minderheit der Kammer und der

Gerichtsschreiber hätten die Beschwerde schliesslich auch deshalb gutgeheissen,

weil die Regelung die sehr kurzfristigen Wohnnutzungen

in Hotels ebenso wie überjährige Nutzungen auf den Wohnanteil anrechnet,

während nur gerade die mittlere Kategorie von Wohnungen, die gewerblich für

weniger als ein Jahr zur Verfügung gestellt werden, von der Anrechnung

ausgeschlossen werden. Die Regelung leidet insofern an einem inneren

Widerspruch, sowohl in Bezug auf das Ziel, der Wohnungsknappheit

entgegenzuwirken, als auch in Bezug auf das Ziel, eine soziale Stabilität der

Nachbarschaft zu fördern.

Des Weiteren würde sich die

Frage stellen, ob die Bevorzugung der

"ansässigen Bevölkerung", wie auch immer diese definiert wird, und

die Erschwerung des Zuzugs von anderen Bevölkerungsteilen mit der

Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) sowie dem Grundsatz der

Nichtdiskriminierung (Art. 8 BV; Art. 2 des Abkommens zwischen der Schweizerischen

Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren

Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 [FZA; SR 0.142.112.681]) vereinbar sind.

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber: