Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00002

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2023.00002

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. März 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Im Kanton

Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind

bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz

nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen

unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans

2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit

Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung

vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen

der periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33

RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht beurteilte bei

der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone ausserhalb des

grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der kantonalen

Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in der konkreten

Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober

2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).

B. Die

Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der

planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein

(pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Der Regierungsrat des Kantons Zürich

erliess am 7. März 2023 als Übergangsregelung die Verordnung über die

Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und

setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft (Dispositivziffer II). Die

Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund

150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale

Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund

25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale

Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen

legt die Verordnung fest, dass es sich um solche innerhalb der Bauzonen

handelt. Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde mit der

Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl

2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch Verweisung

auf eine Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,

besucht am 19. März 2025). Im Rahmen dieser Verordnung wird die

Kleinsiedlung Dübelstein in der Stadt Dübendorf in Anhang 1 aufgeführt und

entsprechend eine provisorische kantonale Weilerzone für den Perimeter gemäss

dem dazugehörigen Objektblatt festgesetzt.

Erwägungen

II.

A. A sowie

B sind Miteigentümer der überbauten Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 mit

einer Gesamtfläche von ca. 4'623 m2 im Perimeter der

Kleinsiedlung Dübelstein in der Stadt Dübendorf. Sie liessen den

regierungsrätlichen Beschluss vom 7. März 2023 beim Verwaltungsgericht

anfechten und eine Änderung dieses Beschlusses in dem Umfang beantragen, dass

die Kleinsiedlung Dübelstein nicht in Anhang 1, sondern in Anhang 3

aufzuführen – und somit innerhalb der Bauzone zu belassen – sei (Antrag 1).

Eventualiter liessen sie zudem beantragen, dass die VKaB um einen zusätzlichen

Paragrafen zu ergänzen sei, wonach den historischen Gegebenheiten einer

Siedlung gebührend Rechnung getragen werden kann (Antrag 2). In

verfahrensmässiger Hinsicht liessen sie um die Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ersuchen sowie um die Durchführung eines

Augenscheins (Antrag 3). Zudem liessen sie um eine Parteientschädigung

zulasten des Beschwerdegegners ersuchen (Antrag 4).

B. Die

Baudirektion beantragte am 15. Mai 2023 unter Beilage eines Mitberichts

des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai 2023, die

Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In

verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerde. In der Replik vom 27. Mai 2023 liessen A sowie B

an ihren Begehren festhalten und stellten sich gegen einen Entzug der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Am 30. Mai 2023 reichte A

persönlich seinen Nachtrag zur Replik vom 27. Mai 2023 ein. Mit

Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das Verwaltungsgericht das

Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde ab. Am 22. August 2023 liess sich die Baudirektion, wiederum

unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023, nochmals zur

Sache vernehmen. In der Folge gingen keine Eingaben in dieser Angelegenheit

mehr ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;

LS 175.2) zuständige Instanz für die Überprüfung von Anordnungen,

einschliesslich raumplanungsrechtlicher Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und

kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats

unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall

unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen

Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).

1.2

1.2.1

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter

Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in

Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG). Kantonale und kommunale Nutzungspläne

gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und

folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng

zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die dazu dienen, Art,

Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu

umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014,

VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).

Demgegenüber wird z. B.

bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer

generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem

Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.

Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der

Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).

1.2.2

Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen

für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen. Er

enthält übergreifende Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen und

weist einen hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch als

vorläufige Zonenordnung auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich

die Schaffung der provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und

Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren

Kleinsiedlungen werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden

Normen zum Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der

bisherigen Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist

die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im

Sinn von Art. 14 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die

Raumplanung (RPG; SR 700) und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet

sich somit nach den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb

hat das Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal

bei der materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine

Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).

1.3

Im

Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700) zum Rekurs und zur

Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen

Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. Die Beschwerdeführer sind Miteigentümer zweier Grundstücke im

Zonenperimeter der Kleinsiedlung und befugt, sich gegen den angefochtenen

Beschluss hinsichtlich dieser Parzellen zu wehren. Angesichts des Ausgangs des

vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert werden, inwiefern die

Beschwerdeführer legitimiert sind, eine Aufhebung bzw. Änderung des

angefochtenen Beschlusses für die ganze Kleinsiedlung, d. h. auch für

Liegenschaften von Drittpersonen, zu verlangen.

1.4

Unter dem

genannten Vorbehalt (E. 1.3) ist auf die Beschwerde einzutreten. Die

übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.

1.5

Soweit die

Beschwerdeführer die Durchführung eines Augenscheins beantragen, ist

festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur

Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den

vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit

hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu

verzichten ist. Dasselbe gilt für die offerierte Einvernahme der Stadtbildkommission.

Soweit die Beschwerdeführer eine mögliche Rechtsverzögerung,

intertemporalrechtliche Fragen oder eine Entschädigung mit Blick auf das

bereits eingereichte Bauprojekt in der Kleinsiedlung sowie die Unzulässigkeit

der Kreisschreiben rügen, ist darauf nicht weiter einzugehen. Diese Rügen

liegen nicht innerhalb des Streitgegenstands, wie die Beschwerdeführer selbst

einräumen. Damit erübrigen sich auch dementsprechende Beweisanträge, zumal

diese mit Blick auf den Streitgegenstand als untauglich erscheinen.

2.

Der angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen

Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu vorne E. 1.2), den

Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2

und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens

eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von

Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414

E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf

Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die

Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes

zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und

einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a

RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden

bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch auf

raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2 RPG

anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale

Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b; Alexander

Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das

Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche

Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht

nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit

es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich

das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der

Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der

Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder

Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;

VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus

triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz

abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des

Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et

al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführer bestreiten die Zuständigkeit des Regierungsrats für den

angefochtenen Beschluss. Sie machen geltend, dass Art. 36 Abs. 2 RPG

keine genügende gesetzliche Grundlage für die streitige VKaB darstelle. Darüber

hinaus missachte der Regierungsrat mit der erlassenen Verordnung auch

Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV; LS 101) zur Kompetenz bezüglich Vollzugsverordnungen. Die

Beschwerdeführer machen zudem geltend, dass die Frist nach § 343 Abs. 1 PBG und Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG abgelaufen sei,

wonach die Nutzungspläne innert einer dreijährigen Frist an die Richtpläne

anzupassen seien. Die Beschwerdeführer machen folglich sinngemäss geltend, dass

der Regierungsrat das Legalitätsprinzip sowie die Gewaltenteilung verletzt

habe.

3.2

In

Art. 3 in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der

Gewaltenteilung auf kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini,

in: Kommentar KV, Art. 3 N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38

Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der

Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer

gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die

wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte

(lit. b). Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von

Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54

KV und dazu Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine

Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das

Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich

erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der

delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des

Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit

Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet

namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen

müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund

gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen).

Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2

Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine

materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom

staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,

dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;

eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis

der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich

sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).

3.3

Im

angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons

Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine

vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Dem

Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass eine zeitliche und sachliche

Dringlichkeit für die Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl.

auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets, in:

pbg-aktuell 2/2023, S. 7).

3.4

Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben

E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden

Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen

Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführer – durch die vorübergehende Regelung

im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die Ermächtigung von

Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die erstmalige

Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen in

Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen (vgl. BGE 117

Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die angefochtene

Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die

provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die

Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich

negative Vorwirkung, sondern auch positive Vorwirkung (mit Regelungen zu

Verfahren, Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer

provisorischen kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November

2022, 1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine

Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2

gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend

aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch

Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie

Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den

Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36

N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen

Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von

Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er

bewegt sich im Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss

Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur

Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November

2022, 1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält

Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.

wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte

formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte

von Grundeigentümern.

3.5

Ausserdem

knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die

Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet

hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine

anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen

Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,

1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Art. 36 N. 22). Diesbezüglich ist kurz auf die Regelung von § 344 PBG einzugehen. Diese kantonale Bestimmung ermöglicht eine

(aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die Baudirektion, indem sie die

erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann, wenn die für den Vollzug

des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und Bauvorschriften nicht

fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich 1999, N. 427). Die

Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf lokale raumplanungsrechtliche

Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in Abhängigkeit von der Säumigkeit einer

einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im vorliegenden Fall die kantonsweite

Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden provisorisch nach einheitlichen

Kriterien geregelt werden. Weder wird von den Beschwerdeführern geltend gemacht

noch ist ersichtlich, dass die kantonale Planungs- und Baugesetzgebung die

Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige Regelung einer anderen

Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt. Insoweit erweist sich Art. 36

Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.

3.6

Art. 36

Abs. 2 RPG ermächtigt den Regierungsrat in einem Fall der vorliegenden

Art, bisheriges kantonales Gesetzesrecht zu ändern; allerdings dürfen die

gestützt auf diese Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen nur vorläufigen

Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende Kompetenzausscheidung

in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder die spätere Planung

vorweggenommen wird (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der

angefochtene Beschluss hat zeitlich und sachlich wie auch hinsichtlich der

geltenden Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die

Anforderungen, die sich aus Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG

ergeben, für die Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans um. Wie sich aus § 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt,

gilt diese Übergangsordnung bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten

angepassten Bau- und Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die

gebotenen Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen

Gesetzesbestimmungen und dem Richtplan auf kantonaler Ebene noch bei den

Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Auch unter diesem Blickwinkel hält

der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2

RPG ein.

3.7

Insgesamt

hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem

Legalitätsprinzip stand. Diesem Ergebnis stehen auch die in Art. 35

Abs. 1 lit. b RPG und § 343 PBG verankerten Fristen nicht

entgegen.

3.8

Die

Beschwerdeführer rügen sinngemäss, der Regierungsrat hätte eine Planungszone

für alle Kleinsiedlungen derselben politischen Gemeinde anordnen müssen, um die

Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) zu wahren, anstatt die

Kategorisierungen in der VKaB mit den drei Anhängen vorzunehmen. Es hält jedoch

der gebotenen Überprüfung stand, dass der Regierungsrat nicht eine Planungszone

für alle Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans angeordnet, sondern diese jeweils einzeln einer vorläufigen

Zonenkategorie zugewiesen hat. Dadurch wird es aus Gründen der Rechtssicherheit

unter anderem ermöglicht, einzelne dieser Kleinsiedlungen vorläufig als

Baugebiet zu behandeln, die offensichtlich nicht im Konflikt zum Verbot von

Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) stehen. Ein solches

Vorgehen erweist sich grundsätzlich als nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass die

Zuteilung der Kleinsiedlung Dübelstein zur provisorischen kantonalen Weilerzone

im Ergebnis – auch im Quervergleich zu der von den Beschwerdeführern

angeführten Kleinsiedlung Hermikon, die ebenfalls in der Stadt Dübendorf liegt

– nicht zu beanstanden ist. Die Kleinsiedlung Hermikon weist gemäss dem

Übersichtsplan 14 bewohnte Gebäude auf, wobei mehrere Gewerbebetriebe und eine

erhebliche Anzahl von Neubauten vorhanden sind. Sie wurde daher aufgrund einer

Einzelfallbeurteilung gemäss Anhang 3 der VKaB dem vorläufigen Baugebiet

zugeordnet. Die Kleinsiedlung Dübelstein erreicht jedoch die Mindestzahl von acht

bewohnten Gebäuden nicht und ist folglich ohne eine Einzelfallbeurteilung der

provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuordnen, womit die differenzierte

Zuteilung der Kleinsiedlungen auf objektiv nachvollziehbaren Gründen basiert

(vgl. hinten E. 5 und 6; VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00007,

E. 5.6). Vor diesem Hintergrund können die Beschwerdeführer aus dem

Quervergleich mit der anderen Kleinsiedlung nichts für sich ableiten. Dasselbe

gilt für den von den Beschwerdeführern geltend gemachten Vergleich zu den

Kernzonen Oberdorf, Will, Gfenn, Geeren, Gockhausen und Stettbach. Bei den

genannten Kernzonen handelt es sich nicht um Kleinsiedlungen, sondern diese

liegen in den Siedlungsgebieten Dübendorf und Gockhausen gemäss dem kantonalen

Richtplan, womit sich ein Quervergleich erübrigt.

4.

4.1

Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind

Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für

15.

Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden nach Art. 21 Abs. 2

RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich

geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur erfüllen,

wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund

veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer

Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408

E. 4.2). Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für

die Frage der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer

Planungszone (Art. 27 RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach

Art. 36 Abs. 2 RPG. Je nach Ausgangslage sind solche

Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen

dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf

Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung

der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil die Nutzungsvorschriften

gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit

deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung

überhaupt als erheblich erweisen könnten (vgl. zu diesen Grundsätzen bei

einer Planungszone BGr, 13. September 2018, 1C_149/2018, E. 2.4; BGr,

23.

August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3 und 6.2). Das Bundesgericht hat

in einem Baubewilligungsverfahren bei der Kleinsiedlung Habersaat in Aeugst am

Albis, deren Zonierung als Bauzone in der Ortsplanung von der kantonalen

Baudirektion im Oktober 2015, d. h. zeitlich kurz nach Erlass des kantonalen Richtplans 2015,

genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung des bisherigen

Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht fügte jedoch bei,

es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen Behörden nicht gewillt

seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler Nutzungspläne künftig

die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen (BGr, 5. März

2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang zum soeben genannten Urteil

des Bundesgerichts haben die kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der

kantonalen Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den

bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht

von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu

überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015

ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen

vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der Planbeständigkeit

bzw. dem Vertrauensschutz in Bezug auf die Baugebietsqualität im Rahmen der

Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer

provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)

anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. zum Ganzen VGr, 7. Dezember

2023, AN.2023.00014, E. 6.2 = BEZ 2024 Nr. 7). Im

Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die Anforderungen des RPG

regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren bisheriger Nutzungsplan

älter als der Richtplan 2015 ist. Dort steht es der Zuweisung zu einer

provisorischen Nichtbauzone nicht entgegen, wenn das Alter der bisherigen

Nutzungsplanung sich noch nicht dem 15-jährigen Planungshorizont angenähert hat

(zum Ganzen VGr, 7. Dezember

2023, AN.2023.00014, E. 6.2 = BEZ 2024 Nr. 7).

4.2

Die

Beschwerdeführer beanspruchen sodann einen Vertrauensschutz in die

Planbeständigkeit, da die laufende BZO-Gesamtrevision der Stadt Dübendorf nach

wie vor eine Kernzone für die Kleinsiedlung Dübelstein vorsehe. Diese Rüge

erweist sich als unbehelflich. Die von den Beschwerdeführern angesprochene

BZO-Gesamtrevision wurde weder kommunal verabschiedet noch durch den Kanton

genehmigt. Folglich begründet diese auch keine Vertrauensgrundlage, worauf sich

die Beschwerdeführer stützen könnten. Die nach wie vor geltende BZO – welche

die Kleinsiedlung Dübelstein der Kernzone zuwies – stammt von 1996 und wurde

1997.

vom Regierungsrat genehmigt. Die nachfolgenden Teilrevisionen betrafen

nicht die Kernzone in Dübelstein. Die Dübelstein betreffende Festsetzung als

Kernzone in der BZO ist damit älter als der Richtplan und ihr Planungshorizont

von 15 Jahren ist nach Art. 15 Abs. 1 RPG bereits erschöpft. Von

daher läuft die Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer provisorischen kantonalen

Weilerzone, entgegen der Meinung der Beschwerdeführer, nicht dem Grundsatz der

Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz zuwider.

4.3

Die

Beschwerdeführer leiten sodann aus den beiden Teilrevisionen des regionalen

Richtplans Glattal von 2021 beziehungsweise von 2022, welche am

12.

Dezember 2023 (RRB Nr. 1451/2023) respektive am 13. März

2024.

(RRB Nr. 257/2024) vom Regierungsrat genehmigt wurden, einen

entsprechenden Vertrauensschutz ab. Allerdings ergibt sich auch aus diesem

Blickwinkel kein entsprechender Vertrauensschutz. Die vorgebrachten

Teilrevisionen betrafen nicht die Kleinsiedlung Dübelstein, womit in diesem

Gebiet auch keine neue Planfestsetzung erfolgte. Folglich mangelt es auch hier

an einer entsprechenden Vertrauensgrundlage.

5.

5.1

Der

angefochtene Beschluss weist keine allgemeine Regelung zu den Kriterien für die

Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen auf. Dies bildet

keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird zu

Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des

Bundesrechts ist. Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der

Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu BGE 114

Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit Objektblättern)

gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung erfolgt. Die

Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit diesen

Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der betroffenen

Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des provisorischen

Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die dabei

vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern bzw. den

Übersichtsplänen erläutert werden. Diese Dokumentation übernimmt die Funktion

eines Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht

Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen

(Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).

5.2

Im oben

bei E. 5.1 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei

historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung

zur provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden

angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung

zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.

Dabei würden als Zusatzkriterien die Prägung und das Erscheinungsbild

herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als

grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)

qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht

Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte

Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (Saputelli,

S. 9 f.). Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der

Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)

einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,

sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei

ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn

zwischen den Gebäuden eine senkrechte, vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende

tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom

9.

Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR;

SR 431.841]). Der Beschwerdegegner hat sich namentlich bei der Festlegung

der Mindestanzahl von acht bewohnten Gebäuden in einer Kleinsiedlung für die Durchführung

einer Einzelfallbeurteilung über das Vorliegen von vorläufigem Baugebiet an der

weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur Kleinsiedlungsanpassung im

Kanton Thurgau orientiert.

5.3

Der

Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss keinen Gebrauch von der

Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets

gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine

eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu

präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die

von den Beschwerdeführern verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist

also erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen

der Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d. h. zum weitgehend

überbauten Gebiet gehören (VGr,

7.

Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 7.1 = BEZ 2024

Nr. 7).

5.4

Der

Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG

ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im

Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken

innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,

11.

Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das

weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit

in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine

Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft

am bestehenden baulichen Zustand an, d. h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten

sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten

Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv

bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität

(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt

werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020,

1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise

für die Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es

nicht, dass eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat

(vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019,

E. 4.2).

5.5

Gemäss

Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des

Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone

bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte

Gebäude aufweisen dürfen, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen

zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung

davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder

15.

Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG

erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und

der dafür üblichen Infrastruktur bildet ein wichtiges Kriterium für die Annahme

von Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der

Regierungsrat hat die untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur

vorläufigen Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens 8 bewohnten

Gebäuden vor dem Hintergrund der angeführten Richtwerte der Arbeitshilfe des

Bundesamts für Raumentwicklung und dem Verbot von Kleinstbauzonen (dazu vorne

E. 3.3) relativ tief angesetzt. Es ist aber nicht rechtsverletzend, wenn

die qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe

mit 8 bis 19 bewohnten Gebäuden anhand des oben bei E. 5.2

erwähnten Zusatzkriteriums der Prägung und des Erscheinungsbilds erfolgt. Dabei

wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl Gewerbebetriebe,

Verhältnis von Wohngebäuden zu Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit

1972.

(ohne Ersatzbauten) und deren Bauart, ÖV (öffentlicher

Verkehr)-Erschliessung, Art der Umgebungsgestaltung (u. a. Zäune, Vorplätze, Tierhaltung)

betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die dazugehörigen Unterkriterien

konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht primär die visuelle Erscheinung

der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche Bauten (auch wenn sie mittlerweile

diese Funktion verloren haben) nach Bundesrecht für die Bejahung des

Siedlungscharakters ohnehin von untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem

fraglichen Zusatzkriterium auch das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in

allgemeiner Weise sachfremd berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung

gesamthaft als bundesrechtskonform zu erachten (VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 7.3

= BEZ 2024 Nr. 7).

6.

6.1

Die

Kleinsiedlung Dübelstein ist östlich des Ortsteils Gockhausen und südlich des

Ortskerns von Dübendorf, in weitgehend unverbauter Umgebung, gelegen. Die

lockere Bebauung der betroffenen Kleinsiedlung erstreckt sich entlang der

Schlossstrasse, die nahe bei der Burgruine Dübelstein endet. Dabei konzentrieren

sich die meisten Bauten der Kleinsiedlung am Ende der Strasse. Ein grösseres

Restaurant befindet sich sodann weiter südöstlich der anderen Bauten. Nördlich

der Kleinsiedlung und rund um die Burgruine erstreckt sich Wald. Dübelstein ist

soweit ersichtlich nicht im KOBI oder ISOS verzeichnet. Jedoch ist Dübelstein

im Kantonalen Inventar der Landschaftsschutzobjekte als Teil des Objekts

"Kulturerbelandschaft Zürichberg" (Nr. 6008) aufgeführt. Weiter

sind der Schlossweg und teilweise die Schlossstrasse im Inventar historischer

Verkehrswege der Schweiz (IVS; Objekt-Nr. 1032 und 1032.0.1) aufgeführt.

Dübelstein liegt sodann in einer archäologischen Schutzzone (Nr. 9.0;

Inventarblätter abrufbar unter: www.gis.zh.ch > Inventare, Schutzgebiete

> Archäologische Zonen und Denkmalschutzobjekte, Inventar historischer

Verkehrswege der Schweiz IVS, Kantonales Inventar der

Landschaftsschutzobjekte). Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden

die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. vorne E. 5.5)

tabellarisch bewertet. Dübelstein weist gemäss dem Übersichtsplan sechs

bewohnte Gebäude auf, die alle vor 1971 erbaut worden sind. Es ist ein

Gastronomiebetrieb vorhanden. Das Siedlungsgebiet wurde als geschlossen,

historisch gewachsen sowie ausreichend erschlossen für eine provisorische

kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium von mindestens acht

bewohnten Gebäuden wurde dieses als nicht erfüllt betrachtet. Mit einer Zahl

von sechs bewohnten Gebäuden erreicht die Kleinsiedlung die untere Schwelle von

mindestens acht bewohnten Gebäuden für eine Einzelfallbeurteilung zur Zuweisung

zum Baugebiet nicht (vgl. vorne E. 5.5). Insgesamt wurde eine Zuweisung

zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

6.2

Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist bei der betroffenen

Kleinsiedlung nicht umstritten. Im Zwischenbericht (vgl. dazu vorne E. 5)

wird erläutert, dass für die Annahme eines Siedlungszusammenhangs (bzw. eines

geschlossenen Siedlungsgebiets) der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr als

die Rufdistanz (20–30 m) betragen soll. Für diesen Massstab verweist der

Zwischenbericht auf die oben in E. 5.5 erwähnte Arbeitshilfe des

Bundesamts für Raumentwicklung (vgl. dazu VGr, 25. Januar 2024,

AN.2023.00008, E. 8.3). Die Beschwerdeführenden bringen vor, dass das

Gebäude auf Kat.-Nr. 03 als bewohntes Gebäude zu zählen und dies im

Übersichtsplan falsch dargestellt sei. Das Gebäude auf Kat.-Nr. 03 im

Perimeter ist gemäss GWR – abweichend vom Übersichtsplan – als Wohn- und

Geschäftshaus mit teilweiser Wohnnutzung verzeichnet. Selbst der

Beschwerdegegner räumt ein, dass dieses Gebäude bei der Anzahl bewohnter

Gebäude zu berücksichtigen sei. Jedoch zählte der Beschwerdegegner zwei Gebäude

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04. Dabei handelt es sich gemäss GWR lediglich

um ein Gebäude mit zwei Wohnungen im Sinn von Art. 2 lit. b VGWR

(vgl. vorne E. 5.2). Diese Wohnungen sind folglich für die Anzahl

bewohnter Gebäude entgegen dem Übersichtsplan nicht doppelt zu zählen.

6.3

Soweit die

Beschwerdeführer geltend machen, dass die abgebrannten Häuser, die in der

Vergangenheit möglicherweise bewohnten Gebäude sowie die bewilligten Umbauten

von 1991 und 1994, welche aber nie ausgeführt wurden, ebenfalls zu

berücksichtigen seien, trifft dies nicht zu. Massgebend für das vorliegende

Beschwerdeverfahren sind die rechtmässig bestehenden Bauten im Urteilszeitpunkt

(vgl. VGr, 6. Februar 2025, AN.2023.00012, E. 5.3). Wesentlich ist,

ob die Gebäude im GWR als Gebäude mit Wohnnutzung verzeichnet sind oder nicht

(vorne E. 5.2). Der ins Feld geführte Häuserbrand hat offenbar vor 1940

stattgefunden. In dieser Hinsicht braucht ein Anspruch auf Wiederaufbau bzw.

ein Brandstattrecht vorliegend nicht geprüft zu werden, zumal auch die

Gültigkeit der ungenutzten Baubewilligungen von 1991 und 1994 für Um- und

Ersatzbauten, die sich teilweise auf eine diesbezügliche

"Rekonstruktion" bezogen, gemäss § 322 PBG längst abgelaufen

ist. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, dass die Kleinsiedlung

lediglich 1,1 km Luftlinie von der Zürcher Stadtgrenze und 2,5 km vom

Stadtzentrum Dübendorf entfernt liege. Aus diesem Argument können sie jedoch

nichts zu ihren Gunsten ableiten, liegen jene Siedlungsgebiete doch weit

ausserhalb eines massgeblichen Siedlungszusammenhangs.

6.4

Aufgrund

der Angaben der öffentlich zugänglichen Daten im GWR ist der Übersichtsplan

dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt sechs bewohnte Gebäude als relevant

für die Kleinsiedlung Dübelstein zu betrachten sind. Damit erübrigt sich eine

Einzelfallbetrachtung, zumal die Kleinsiedlung den erforderlichen Schwellenwert

von acht Gebäuden nicht überschreitet (vgl. vorne E. 5.5). Dasselbe würde

gelten, wenn auf die vom Beschwerdegegner zugestandene Zahl von sieben

bewohnten Gebäuden abgestellt würde.

6.5

Nach dem

Gesagten ist nicht anzunehmen, dass Dübelstein sinnvollerweise einzig einer

Bauzone zugewiesen werden kann. Dies umso weniger, als sich die Kleinsiedlung

in einem landschaftlich sensiblen Gebiet befindet (vgl. vorne E. 6.1). Im

Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es

sachgerecht, diese Kleinsiedlung der provisorischen kantonalen Weilerzone

zuzurechnen. Die dagegen gerichteten Sachverhalts- und Rechtsrügen der

Beschwerdeführer gehen fehl. In Anbetracht dieser Würdigung und mit Blick auf

das planerische Ermessen des Regierungsrates (vorne E. 2) rechtfertigt es

sich nicht, die VKaB durch einen zusätzlichen Paragrafen dahingehend zu

ergänzen, dass den historischen Gegebenheiten einer Siedlung gebührend Rechnung

getragen werden könne. Der Eventualantrag der Beschwerdeführer ist folglich

abzuweisen.

7.

7.1

In einer

weiteren Rüge kritisieren die Beschwerdeführer, dass § 7 VKaB Neubauten in

der provisorischen kantonalen Weilerzone für unzulässig erklärt (Satz 1).

Diese Bestimmung regelt zusätzlich, dass von diesem Verbot betriebsnotwendige

landwirtschaftliche Neubauten sowie Kleinbauten und Anbauten ausgenommen sind,

soweit die Nutzung nicht in bestehenden Gebäuden untergebracht werden kann

(Satz 2). Die Beschwerdeführer machen geltend, Neubauten in Weilerzonen

seien vom Bundesrecht her nicht von vornherein untersagt. Sie werfen dem

Beschwerdegegner vor, den Handlungsspielraum für eine verhältnismässige

Zulassung von Neubauten in Weilern nicht wahrgenommen zu haben.

7.2

Bei

Weilerzonen nach Art. 33 RPV handelt es sich um Nichtbauzonen, bei denen

zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff.

RPG umgebaut und erweitert werden können; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig

(vgl. BGE 145 II 83 E. 4.1 und 4.2; BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 4.1.1 sowie oben E. 3.1). Im Übrigen wurde die

Unzulässigkeit von Neubauten in Weilerzonen bereits in Pt. 2.2.2 des

Richtplantexts festgehalten. § 7 VKaB ist Bestandteil der angefochtenen

Übergangsordnung. Wenn dabei ein Neubauverbot statuiert und dieses mit den

angeführten Ausnahmemöglichkeiten ergänzt wird, so bewegt sich eine solche

provisorische Regelung in sachgerechter Weise im bundesrechtlichen Rahmen (VGr,

7.

Dezember 2023, AN.2023.00015, E. 10.2). Die Rügen der

Beschwerdeführer sind auch in diesem Punkt nicht stichhaltig.

8.

Vom 1. Dezember 2023 bis zum 15. März 2024 hat

die öffentliche Auflage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur

damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik

im kantonalen Amtsblatt stattgefunden (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer

RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde

im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im

Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals überprüft. Diese Vorlage schlägt vor,

auf Stufe der Richtplanung die Kleinsiedlung Dübelstein als Weiler und damit

als Nichtsiedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte gestellten

möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um einen

planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a in

Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der

vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen

Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. vorne E. 5),

wird durch allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige Anpassung der

Richtplanung nicht infrage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht daher

nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage

eingegangen zu werden. Sodann gehen die Argumente der Beschwerdeführer fehl,

wonach die angefochtene Übergangsordnung die Richtplanung präjudiziere und

somit der Richtplanung eine unzulässige Grundeigentümerverbindlichkeit zukomme,

was gegen die Rechtsweggarantie verstosse.

9.

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als

unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

sowie § 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen bei diesem

Verfahrensausgang nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 4'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).