Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00005

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2023.00005

Urteil

der 3. Kammer

vom 6. Februar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

1. A,

2. B,

3. C,

4. D,

5. E,

alle vertreten durch RA F,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Im

Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind

bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz

nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen

unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans

2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit

Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung

vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen

der periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33

RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht beurteilte bei

der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone ausserhalb des

grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der kantonalen

Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in der konkreten

Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober

2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).

B. Die

Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der

planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein

(pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Sie erarbeitete eine

Vernehmlassungsvorlage zu einer Übergangsregelung zu den Kleinsiedlungen

ausserhalb der Bauzonen. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom 22. August

bis zum 23. September 2022. Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess

am 7. März 2023 als derartige Übergangsordnung die Verordnung über die

Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und

setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft (Dispositivziffer II). Die

Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund

150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale

Weilerzone nach Art. 33 RPV festgesetzt (§ 2 Abs. 1 VKaB). Die

in Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern)

werden als provisorische kantonale Landwirtschaftszonen nach § 36 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1)

festgesetzt (§ 2 Abs. 2 VKaB). Zu den in Anhang 3 aufgelisteten

rund 100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es sich um solche

innerhalb der Bauzonen handelt, auf welche die VKaB nicht anwendbar ist (vgl. § 1 Abs. 2 VKaB).

Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023

wurde mit der Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich

publiziert (ABl 2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge

durch Verweisung auf eine Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,

besucht am 14. Januar 2025).

C. Die zur

politischen Gemeinde Mettmenstetten gehörige Kleinsiedung

"Hübscheren" besteht aus den Gebäuden Hübscheren a−h; sie

wird in Anhang 2 der VKaB aufgeführt und mithin provisorisch einer

kantonalen Landwirtschaftszone nach § 36 PBG zugewiesen (§ 2 Abs. 2 VKaB in Verbindung mit Anhang 2). A ist die Eigentümerin des im

Zonenperimeter gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit den Gebäuden

Hübscheren b, d, f und h. Das teilweise im Zonenperimeter gelegene

Grundstück Kat.-Nr. 02 mit dem Gebäude Hübscheren a gehört B und C. D

und E sind schliesslich die Eigentümer der vom Zonenperimeter erfassten

Grundstücke Kat.-Nrn. 03, 04 und 05, auf welchen die Gebäude

Hübscheren c, e und g stehen. Südwestlich der Kleinsiedlung Hübscheren

befindet sich die ebenfalls zur politischen Gemeinde Mettmenstetten gehörige

Kleinsiedlung "Herferswil". Diese wird in Anhang 3 der VKaB

aufgeführt und mithin einer vorläufigen Bauzone zugewiesen.

Erwägungen

II.

A, B, C, D und E fochten am 17. April 2023 gemeinsam

den regierungsrätlichen Beschluss vom 7. März 2023 beim Verwaltungsgericht

an. Sie beantragten im Wesentlichen, unter Entschädigungsfolge sei der

Beschluss dahingehend zu ändern, dass die Kleinsiedlung Hübscheren aus

Anhang 2 der VKaB entfernt und "als Bauzonenanschluss zur Bauzone 'Herferswil' " dem Anhang 3

der VKaB beigefügt werde. Die Baudirektion beantragte am 16. Mai 2023

namens des Regierungsrats sowie unter Beilage eines Mitberichts des kantonalen

Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai 2023, die Beschwerde sei

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In formeller Hinsicht ersuchte sie

um Entzug der aufschiebenden Wirkung. A, B, C, D und E hielten in ihrer Replik

vom 15. Juni 2023 an ihren Begehren fest und sprachen sich gegen einen

Entzug der aufschiebenden Wirkung aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli

2023.

wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerde ab. Am 22. August 2023 liess sich die Baudirektion

unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023 erneut zur

Sache vernehmen. A, B, C, D und E verzichteten implizit auf weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,

einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze

(§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats unterstehen

keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht

ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall unabhängig davon

zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen Erlass bildet

(vgl. auch sogleich E. 1.2).

1.2

1.2.1

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter

Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in

Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG).

1.2.2

Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen

für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede

raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen Raumpläne in der

Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine Einzelaktanfechtung handelt,

hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim Anfechtungsgegenstand um einen

Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle). Kantonale und kommunale

Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den

Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die

dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten

Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai

2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).

Demgegenüber wird z. B.

bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer

generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem

Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.

Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der

Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).

1.2.3

Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung mit Art. 33

Abs. 2 und 3 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG,

SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der Sache nach den Regeln der

Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden Rechtsakte qualifiziert, mit

denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von Grundstücken (nach Art, Ort und

Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei einzelnen Teilen eines Gebiets

eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen gleichgestellt werden die mit

einem Zonenplan derart eng verbundenen Bauvorschriften, dass sie als Teil

desselben betrachtet werden müssen. Im Unterschied dazu umschreiben

raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das Mass der Nutzung allgemein und

abstrakt (zonenübergreifend; z. B.

Ästhetikklauseln) oder knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen

und Einwohner an (vgl. zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen;

Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A., Zürich

etc. 2021, S. 292 f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung

des Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das

Bundesgericht zum Ergebnis, dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von Art. 82

lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110), sondern als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu qualifizieren

sei (BGE 147 II 300 E. 3).

1.2.4

Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht

allgemein und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der

Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende

Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen

hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung

auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der

provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)

mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen

werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum

Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen

Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die

angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im

Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach

den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das

Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der

materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine

Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).

1.3

Im

Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a PBG zum Rekurs und zur Beschwerde

berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen

Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. Die Beschwerdeführenden sind allesamt (Mit-)Eigentümer eines

Grundstücks im Zonenperimeter der Kleinsiedlung Hübscheren und somit befugt,

sich gegen die angefochtene Verordnung hinsichtlich der jeweiligen Parzelle zu

wehren. Angesichts des Ausgangs des vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert

werden, inwiefern die Beschwerdeführenden legitimiert sind, eine Aufhebung bzw.

Änderung der im Streit liegenden Verordnung für die ganze Kleinsiedlung, das

heisst auch für Liegenschaften von Drittpersonen zu verlangen.

1.4

Die

übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Unter

dem genannten Vorbehalt (oben E. 1.3 am Ende) ist deshalb auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Soweit der angefochtene Beschluss einen Nutzungsplan

bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu oben E. 1.2), unterliegt er den

Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2

und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens

eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33

RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der

Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2

RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige

Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere

Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen

zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das

kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33

RPG sind auch auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36

Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens

eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b;

Alexander Ruch in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016 [Praxiskommentar Nutzungsplanung], Art. 36

N. 28). Das Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene

raumplanungsrechtliche Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat

deshalb insofern nicht nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung

(§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse

Zurückhaltung auferlegen, soweit es bei der Projektierung um spezifisch

technische Fragen geht. Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse

Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung

unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein

Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar

2022, VB.2021.00112, E. 2.2; 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2).

Das Gericht soll nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die

zuständige Fachinstanz abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des

Ermessens des Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz

Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz

und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).

3.

3.1

Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben E. 2)

und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden

Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen

Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern wie den Beschwerdeführenden durch die

vorübergehende Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird.

Die Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die

erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige

Massnahmen in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen

(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die

angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die

provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die

Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich

negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,

Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen

kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine

Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2 RPG

gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend

aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch

Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie

Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den

Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, Art. 36 N. 25). Der

angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei der

Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von Art. 25 Abs. 2

RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er bewegt sich im Rahmen der

Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss Art. 75 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101); in dieser Hinsicht

verhält es sich parallel zur vom Regierungsrat des Kantons Thurgau erlassenen

Kleinsiedlungsverordnung vom 12. Mai 2020 (zu Letzterer vgl. BGr, 23. November

2022, 1C_35/2022, E. 5.1 f.). Für den angefochtenen Beschluss enthält

Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.

wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte

formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger

Grundrechte von Grundeigentümern. Im Übrigen wird weder von den

Beschwerdeführenden geltend gemacht, noch ist ersichtlich, dass die kantonale

Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite

vorläufige Regelung einer anderen Behörde als dem Regierungsrat einräumt.

Insoweit erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.

Ausserdem nimmt der angefochtene Beschluss die gebotenen Anpassungen weder bei

den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und dem Richtplan auf

kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg.

Insgesamt wahrt der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36

Abs. 2 RPG.

3.2

Eine

allgemeine Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu

den verschiedenen Anhängen weist der angefochtene Beschluss nicht auf. Dies

bildet keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird

zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des

Bundesrechts ist. Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der

Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu

BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit

Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung

erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit

diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der

betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des

provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die

dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht "Überprüfung

Kleinsiedlungen im Kanton Zürich" vom 27. Oktober 2022 (nachfolgend:

Zwischenbericht) und in den Objektblättern bzw. den Übersichtsplänen erläutert

werden. Diese Dokumentation übernimmt die Funktion eines Raumplanungsberichts

nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des Nutzungsplans,

sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (Heinz Aemisegger/Samuel

Kissling, Praxiskommentar Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).

3.3

Im oben in

E. 3.2 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass zwischen

folgenden drei Kategorien bzw. Formen von Kleinsiedlungen unterschieden werde:

kleinere Gebäudegruppen, Weiler und grössere aussenliegende Ortsteile. Künftig

sollten Letztere einer Bauzone nach Art. 15 RPG, Weiler einer (neuen)

Weilerzone nach Art. 18 RPG in Verbindung mit Art. 33 RPV sowie

kleinere Gebäudegruppen der Landwirtschaftszone gemäss § 36 PBG zugewiesen

werden. Im Einklang dazu erfolgt mit der Anführung von Kleinsiedlungen in Form

von kleineren Gebäudegruppen in Anhang 2 VKaB, in der Kategorie Weiler in

Anhang 1 VKaB sowie in Form von grösseren aussenliegenden Ortsteilen in

Anhang 3 VKaB die provisorische Zuweisung der entsprechenden

Kleinsiedlungen zur kantonalen Landwirtschaftszone (§ 2 Abs. 2 VKaB),

zur provisorischen Weilerzone (§ 2 Abs. 1 VKaB) und zum vorläufigen Baugebiet.

Der Zwischenbericht legt sodann unter Verweis auf eine

Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung zu den Weilerzonen vom 15. Dezember

2014.

dar, dass bei historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle

für die Zuweisung zur provisorischen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten

Gebäuden angenommen werde. Weiter wird erläutert, dass für das Vorliegen eines

Weilers im Sinn von Art. 33 RPV eine klare räumliche Trennung von der

nächsten Hauptsiedlung vorausgesetzt wird. Eine solche Zäsur könne sich

entweder aus einer eindeutigen räumlichen Distanz oder aus topografischen

Gründen (wie durch einen Wald, eine grössere Infrastrukturanlage, ein Tobel

oder einen Hügel) ergeben. Ausserdem wird im Zwischenbericht auf das Kriterium

des Siedlungszusammenhangs (bzw. eines geschlossenen Siedlungsbilds)

eingegangen. In dieser Hinsicht soll der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr

als die Rufdistanz (20−30 m) betragen (vgl. dazu VGr, 25. Januar

2024, AN.2023.00008, E. 8.3). Diese Kriterien konkretisieren in zulässiger

Weise die Vorgabe der Rechtsprechung, dass die betroffene Häusergruppe von der

Hauptsiedlung räumlich klar getrennt sein muss (vgl. BGr, 23. November

2022, 1C_35/2022 E. 4.1.1).

Gemäss dem Zwischenbericht komme ab mindestens acht

bewohnten Gebäuden eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer

Einzelfallbeurteilung in Betracht. Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig

bewohnten Gebäuden wurden nach dem Zwischenbericht ohne vertiefte Überprüfung

dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (Maja Saputelli, Kleinsiedlungen

ausserhalb des Siedlungsgebiets, in pbg-aktuell 2/2023, S. 5 ff., 9 f.).

Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude wurde das eidgenössische Gebäude-

und Wohnregister (GWR) einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl

Wohneinheiten massgebend, sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen-

oder Reihenhaus zählt dabei ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen

Zugang von aussen hat und wenn zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom

Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b

der Verordnung vom 9. Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und

Wohnungsregister [VGWR, SR 431.841]).

4.

4.1

Die

Kleinsiedlung Herferswil ist nordöstlich des Hombergs in weitgehend unverbauter

Umgebung gelegen. Unweit davon befindet sich in nordöstlicher Richtung und

tiefer gelegen die Kleinsiedlung Hübscheren, welche sich entlang der Jonen

erstreckt und von dieser sowie der zum kantonalen Strassennetz gehörenden

Jonentalstrasse durchschnitten wird. Die Gebäude Hübscheren b, d, f

und h befinden sich östlich der Jonentalstrasse. Nach dem GWR handelt es sich

bei dabei um zwei Gebäude mit Wohnnutzung (Hübscheren b und f) sowie

zwei landwirtschaftliche Betriebsgebäude ohne Wohnnutzung (Hübscheren d

und h). Zwischen der Jonentalstrasse und der Jonen steht das Gebäude

Hübscheren a, welches das GWR als ein solches mit Wohnnutzung ausweist.

Nördlich dieses Gebäudes zweigt die nach Herferswil führende

Herferswilerstrasse, eine Gemeindestrasse, von der Jonentalstrasse ab. Zwischen

dieser und der Jonen befinden sich die Gebäude Hübscheren e und g,

welche als sonstige Hochbauten ohne Wohnnutzung ausgewiesen werden, sowie das

Gebäude Hübscheren c mit Wohnnutzung. Insgesamt umfasst die Kleinsiedlung

Hübscheren mithin vier bewohnte Gebäude.

4.2

Für die

Kleinsiedlung Hübscheren werden im zugehörigen Übersichtsplan die Kriterien der

historisch gewachsenen Siedlung, der geschlossenen Einheit, der räumlichen

Zäsur zu anderen Siedlungen sowie der ausreichenden Erschliessung ohne nähere

Beurteilung als erfüllt betrachtet. Da Hübscheren indes nur vier bewohnte

Gebäude umfasse, wurde es – als kleinere Gebäudegruppe – provisorisch der

kantonalen Landwirtschaftszone zugeteilt.

4.3

Die untere

Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden für eine (vorläufige) Weilerzone ergibt

sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der Rechtsprechung zu Art. 33 RPV, die

insoweit u. a. eine als geschlossene Einheit in Erscheinung tretende

Baugruppe von mindestens fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden

voraussetzt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die

untere Grenzziehung für die provisorische kantonale Weilerzone im angefochtenen

Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Entsprechend ist auch nichts daran

auszusetzen, dass Kleinsiedlungen mit einem bis vier bewohnten Gebäuden gemäss

dem Zwischenbericht der Kategorie der kleineren Gebäudegruppen bzw. mit dem

angefochtenen Beschluss provisorisch der Landwirtschaftszone zugewiesen wurden.

4.4

Die

Beschwerdeführenden räumen ein, dass in Hübscheren nur vier bewohnte Gebäude

bestehen. Sie bringen auch nicht vor, dass die Zuordnung zur provisorischen

Landwirtschaftszone insoweit fehlerhaft sei. Sie machen vielmehr geltend,

Hübscheren und Herferswil seien in derselben Zeitperiode entstanden und hätten

seit jeher einen Bezug zueinander aufgewiesen. Hübscheren habe insbesondere

aufgrund einer heute nicht mehr in Betrieb stehenden Mühle und einer Sägerei

eine gewerbliche Funktion und damit für beide Siedlungen Zentrumsfunktion

gehabt. Letztere habe sich auch aus der damaligen Sennerei, der ehemaligen

Trotte, der ehemaligen Schleiferei und einer mutmasslichen Seidenspinnerei und

den damit verbundenen gewerblichen Nutzungen in Hübscheren ergeben. Hübscheren

sei daher zu Unrecht als allein stehende Siedlung betrachtet worden. Es stelle

bei richtiger Betrachtung bzw. "historisch und heute funktional"

einen Ortsteil von Herferswil dar und hätte als solcher aufgrund des Bezugs zu

Herferswil in die dortige (provisorische) Bauzone einbezogen bzw. dieser

zugewiesen werden müssen. Der Zwischenbericht sehe denn auch vor, dass kleinere

Häusergruppen, welche einen Bezug zu einer angrenzenden Bauzone im Siedlungsgebiet

aufwiesen, einer Bauzone zugewiesen werden könnten.

4.5

Entgegen

den Beschwerdeführenden ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner

Hübscheren und Herferswil je für sich beurteilt bzw. einer

Kleinsiedlungskategorie zugewiesen hat: Während den entsprechenden

Häusergruppen in Herferswil und Hübscheren (je für sich) ein geschlossenes

Siedlungsbild zugemessen werden kann, fehlt es an einem solchen

Siedlungszusammenhang zwischen den beiden Kleinsiedlungen. Wie auch die

Beschwerdeführenden anerkennen, sind die Bauten von Hübscheren mindestens

80.

m (Luftlinie) von jenen in Herferswil entfernt, was deutlich über der

für die Annahme eines Siedlungszusammenhangs erforderlichen Rufdistanz von 20

bis 30 m liegt. Es ist raumplanungsrechtlich schon deshalb nicht zu

beanstanden, dass die beiden Kleinsiedlungen getrennt voneinander beurteilt

wurden (vgl. VGr, 25. Januar 2023, AN.2023.00007, E. 5.3). Der

Abstandsbereich zwischen Hübscheren und Herferswil wird landschaftlich noch

dadurch verstärkt, dass Herferswil auf einer schwach ausgebildeten Hangterrasse

zwischen dem Homberg und der Jonen liegt, während Hübscheren tiefer bzw. am

Fluss liegt (vgl. dazu die Informationen des digitalen Höhenmodells 2021/22 ZH

im GIS-Browser). Zwischen den Siedlungen verläuft sodann die Herferswilerstrasse

und besteht Landwirtschaftsgebiet, welches gemäss den Beschwerdeführenden als

Weidefläche genutzt wird. Diese räumliche Zäsur wird durch die historische

Siedlungsentwicklung nicht entkräftet. Im Gegenteil zeigen etwa die von den

Beschwerdeführenden angerufenen historischen Karten, dass die beiden Siedlungen

auch in der Vergangenheit kein übergreifendes geschlossenes Siedlungsbild

aufwiesen.

4.6

Soweit die

Beschwerdeführenden geltend machen, die Kleinsiedlung Hübscheren sei aufgrund

ihres Bezugs zu Herferswil der dortigen vorläufigen Bauzone zuzuweisen, ist

ergänzend zum soeben in E. 4.5 Ausgeführten zu berücksichtigen, was folgt:

4.6.1

Der Zwischenbericht sieht in der Tat vor, dass Kleinsiedlungen, welche

einen Bezug zu einer "angrenzenden Bauzone im Hauptsiedlungsgebiet"

aufweisen, im Rahmen eines sogenannten "Bauzonenanschlusses" einer

Bauzone zugeteilt werden können. Die für die Kleinsiedlung Hübscheren

ausgeschiedene provisorische Landwirtschaftszone grenzt indes nicht an das

(provisorische) Siedlungsgebiet von Herferswil, sondern wird praktisch

vollständig von der kantonalen Landwirtschaftszone umschlossen. Schon deshalb

ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner von der im Zwischenbericht

vorgesehenen Möglichkeit der ausnahmsweisen Zuteilung einer Kleinsiedlung zu

einer benachbarten Bauzone keinen Gebrauch gemacht hat. Hinzu kommt Folgendes:

4.6.2

Für eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist im vorliegenden

Zusammenhang erforderlich, dass eine Kleinsiedlung die Voraussetzungen von Art. 36

Abs. 3 RPG erfüllt, das heisst, zum weitgehend überbauten Gebiet gehört

(BEZ 2024 Nr. 7, E. 7.1). Der Begriff des weitgehend überbauten

Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG ist nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im Wesentlichen nur den

geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses

Gebiets (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 21. Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4).

Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu

qualifizieren, nicht mehr explizit in Art. 15 RPG steht, behält er doch

auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling,

Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft an den bestehenden baulichen Zustand

an, das heisst an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten sowie

– im Zusammenhang damit – an der bereits erstellten Infrastruktur. Eine

"weitgehende Überbauung" ist eine effektiv bewohnte und benutzte

Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität (Siedlungsstruktur) ist, dass

sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b;

BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche

Bauten sind nur ausnahmsweise für die Bejahung eines Siedlungscharakters

ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass eine Häusergruppe ihre

landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1;

BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).

Für eine bundesrechtskonforme Handhabung des erwähnten

Instruments des "Bauzonenanschlusses", dessen grundsätzliche

Zulässigkeit hier nicht geprüft zu werden braucht, ist nach dem soeben

Dargelegten unter dem gemäss dem Zwischenbericht hierfür erforderlichen

"Bezug" zur Bauzone ein hinreichender aktueller (nicht historischer)

Siedlungszusammenhang zwischen der Kleinsiedlung und dem (vorläufigen)

Baugebiet zu verstehen bzw. zu fordern. Die von den Beschwerdeführenden

angeführte historische Bedeutung von Hübscheren für Herferswil vermag daher von

vornherein keinen hinreichenden Bezug zwischen den beiden Kleinsiedlungen zu

begründen. Auf die entsprechenden Vorbringen ist nicht näher einzugehen.

4.6.3

Der Beschwerdegegner erachtete die bundesrechtlichen Voraussetzungen für

eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet bei der Kleinsiedlung Herferswil

aufgrund der Anzahl bewohnter Gebäude ohne nähere Prüfung als erfüllt. Ob dies

zu Recht geschehen sei, braucht – wie sich noch weiter zeigen wird – mangels

eines im Sinn des soeben Dargelegten hinreichenden Bezugs von Hübscheren zu

Herferswil vorliegend nicht näher geprüft zu werden.

4.6.4

Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss und weitgehend unsubstanziiert

geltend, Hübscheren habe auch in der heutigen Zeit noch gewerblichen Charakter

und aufgrund dessen eine "Zentrumsfunktion" (auch) für Herferswil.

Namentlich bestünden in Hübscheren folgende Gewerbebetriebe: eine

Gesundheitspraxis, ein Vertrieb von Gesundheitsprodukten, ein Metallbaubetrieb

und ein Produzent für Veloteile. Gemäss der in der Beschwerde angeführten

Homepage des Metallbaubetriebs befindet sich dessen Werkstatt in Urdorf; (nur)

das "Büro" wird in Hübscheren geführt, wo sich gemäss der öffentlich

(unter www.zefix.ch) einsehbaren Informationen auch das Domizil der fraglichen GmbH

befindet (Website besucht am 16. Januar 2025). Auch der Internetauftritt des

Veloteilehändlers weist nicht darauf hin, dass in Hübscheren Produktions- oder

Verkaufsräumlichkeiten bestünden (Website besucht am 16. Januar 2025).

Ohnehin vermöchte eine punktuelle landwirtschaftsfremde Gewerbenutzung weder

die landwirtschaftliche Prägung von Hübscheren aufzuheben noch einen

(hinreichenden) Siedlungszusammenhang mit Herferswil zu begründen.

Auch die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführenden sind

nicht geeignet, einen solchen Siedlungszusammenhang darzutun. Namentlich genügen

dafür weder die angeführte Strassensignalisation noch der Umstand, dass die

Bauten von Herferswil von Hübscheren aus sichtbar sein mögen.

4.7

Schliesslich

kann den Beschwerdeführenden mit Blick auf das oben in E. 4.6.2 und 4.6.4

Ausgeführte nicht gefolgt werden, soweit sie sinngemäss einen eigenständigen

Siedlungscharakter von Hübscheren geltend machen und daraus einen Anspruch auf

Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ableiten wollen. Zwar stammt die

Grundnutzungsordnung der Gemeinde Mettmenstetten (samt dem Kernzonenplan

Herferswil/Hübscheren) im Wesentlichen aus dem Jahr 2019 und ist damit jünger

als der Richtplan 2015. Obwohl bei dieser Sachlage Gesichtspunkten des

Vertrauensschutzes und der Planbeständigkeit ein hohes Gewicht zukommt (BEZ

2024.

Nr. 7, E. 6.2), vermögen diese den wenig ausgeprägten Charakter

von Hübscheren als Siedlungsgebiet dennoch nicht aufzuwiegen. Vor diesem

Hintergrund ändert der bisherige kommunale Nutzungsplan nichts daran, dass für

die Kleinsiedlung Hübscheren bei objektiver Betrachtung keine begründete

Erwartung einer Qualität als allgemeines Siedlungsgebiet anzunehmen ist (vgl.

dazu BGE 132 II 218 E. 6.1). Zumindest im Rahmen der angefochtenen

Übergangsordnung kommt der Einstufung als grundsätzliches Nichtbaugebiet der

Vorrang zu (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00015, E. 8.5 und

9.5). Sodann stünde auch ein fehlender Bezug der hier interessierenden

Kleinsiedlung zu landwirtschaftlichen Nutzungen vor dem Hintergrund der Lage im

Landwirtschaftsgebiet gemäss kantonalem Richtplan einer provisorischen

Zuteilung zur Landwirtschaftszone nicht entgegen (VGr, 24. Oktober 2024,

AN.2023.00010, E. 10.3).

4.8

Nach dem

Gesagten ist bei einer Gesamtbetrachtung nicht anzunehmen, dass die umstrittene

Kleinsiedlung Hübscheren sinnvollerweise einer vorläufigen Bauzone zugewiesen hätte

werden sollen. Auch im Rahmen einer Abwägung der von den Beschwerdeführenden

ins Feld geführten Interessen und entgegenstehender plansichernder Interessen

ist unter Beachtung des dem Beschwerdegegner zustehenden planerischen Ermessens

nicht zu beanstanden, dass dieser den plansichernden Interessen den Vorrang

eingeräumt und die Kleinsiedlung Hübscheren und somit auch die innerhalb des

Zonenperimeters gelegenen Grundstücke der Beschwerdeführenden einer

provisorischen kantonalen Landwirtschaftszone zugeteilt hat.

5.

Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten

ist.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG). Eine

Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.00; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.00 Zustellkosten,

Fr. 4'195.00 Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen

beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).