Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00008

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2023.00008

Urteil

der 3. Kammer

vom 25. Januar 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

In Sachen

Gemeinde Knonau, vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten

durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Im

Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind

bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz

nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen

unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans

2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit

Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung

vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der

periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von

Art. 33 RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht

beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone

ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der

kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in

der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr,

22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).

B. Die

Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der

planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein (pbg-aktuell

2021/3, S. 24 f.). Sie erarbeitete eine Vernehmlassungsvorlage zu

einer Übergangsregelung zu den Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Die

Vernehmlassungsfrist dauerte vom 22. August bis zum 23. September

2022. Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 7. März 2023 als

derartige Übergangsordnung die Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb

der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und setzte diese auf den

1. Juni 2023 in Kraft. Die Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in

Anhang 1 aufgelisteten rund 150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern)

wird eine provisorische kantonale Weilerzone festgesetzt. Für die in

Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern)

wird eine provisorische kantonale Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in

Anhang 3 aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung

fest, dass es sich um solche innerhalb der Bauzonen handelt. Der

regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde mit der Verordnung am

17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl 2023-03-17;

Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch Verweisung auf eine

Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,

besucht am 17. Januar 2024).

Erwägungen

II.

A. Die

Gemeinde Knonau gelangte am 6. April 2023 gegen den regierungsrätlichen

Beschluss vom 7. März 2023 ans Verwaltungsgericht. Sie beantragte eine

Änderung dieses Beschlusses in dem Umfang, dass die Kleinsiedlungen Baaregg,

Hinteruttenberg und Vorderuttenberg der Gemeinde nicht in Anhang 1,

sondern in Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der Bauzonen zu

belassen – seien. In verfahrensmässiger Hinsicht ersuchte sie um einen Aufschub

des Inkrafttretens des regierungsrätlichen Entscheids bzw. der VKaB bis zur

vollständigen Klärung der Sachlage. Während laufender Rechtsmittelfrist

ergänzte die nun anwaltlich vertretene Gemeinde am 2. Mai 2023 ihre

Beschwerde. In der Sache hielt sie im Wesentlichen an ihren Rechtsbegehren

fest; neu unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In verfahrensmässiger

Hinsicht ersuchte sie zusätzlich um Sistierung des Verfahrens zur Führung

aussergerichtlicher Gespräche und um Durchführung eines Augenscheins.

B.

Die Baudirektion beantragte am 16. Mai 2023 unter Beilage eines

Mitberichts des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai

2023, die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei. In verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und auf Ablehnung des gegnerischen

Sistierungsantrags. In der Replik vom 4. Juli 2023 hielt die Gemeinde an

ihren Begehren fest und sprach sich gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung

der Beschwerde aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und das Gesuch der Beschwerdeführerin um

Sistierung des Verfahrens ab. Am 22. August 2023 liess sich die

Baudirektion, wiederum unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom

21.

August 2023, nochmals zur Sache vernehmen. Daraufhin erklärte die

Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 4. September 2023 den Verzicht auf weitere

Äusserungen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;

LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,

einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und

kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des

Regierungsrats unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im

vorliegenden Fall unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine

Anordnung oder einen Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).

1.2

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter

Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in

Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG).

1.2.1

Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen

für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede

raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen

Raumpläne in der Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine

Einzelaktanfechtung handelt, hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim

Anfechtungsgegenstand um einen Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle).

Kantonale und kommunale Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von

§ 19 Abs. 1 lit. a VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt

auch für die mit den Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen

Festlegungen, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan

kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine

Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg

Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38). Demgegenüber wird z. B. bei

zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer

generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem

Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.

Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der

Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).

1.2.2

Dabei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung

mit Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979

über die Raumplanung (RPG; SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der

Sache nach den Regeln der Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden

Rechtsakte qualifiziert, mit denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von

Grundstücken (nach Art, Ort und Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei

einzelnen Teilen eines Gebiets eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen

gleichgestellt werden die mit einem Zonenplan derart eng verbundenen

Bauvorschriften, dass sie als Teil desselben betrachtet werden müssen. Im

Unterschied dazu umschreiben raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das

Mass der Nutzung allgemein und abstrakt (zonenübergreifend; z. B. Ästhetikklauseln) oder

knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen und Einwohner an (vgl.

zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen; Alain Griffel,

Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A., Zürich etc. 2021,

S. 292 f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung des

Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das

Bundesgericht zum Ergebnis, dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von

Art. 82 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG; SR 173.110), sondern als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu

qualifizieren sei. Dagegen müsse ein kantonales Rechtsmittel gegeben sein; erst

gegen den letztinstanzlichen kantonalen Gerichtsentscheid stehe die Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG

offen (vgl. BGE 147 II 300 E. 3.2).

1.2.3

Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht

allgemein und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der

Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende

Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen

hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung

auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der

provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)

mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen

werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum

Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen

Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die

angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im

Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach

den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das

Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der

materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine

Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).

1.3

Die

Gemeinde beansprucht die Beschwerdelegitimation wegen Verletzung der

Gemeindeautonomie, wegen der angeblichen Unzulässigkeit des Eingriffs in ihre

schutzwürdigen Interessen zur Erteilung von Bauentscheiden sowie aufgrund ihrer

Eigenschaft als Eigentümerin von Bauland in den betroffenen Kleinsiedlungen.

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist

eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien

rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ebenso steht ihr die

Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird, insbesondere bei einem

wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen (§ 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG), sowie dann, wenn sie

durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. a VRG). Diese drei Tatbestände zur

Beschwerdelegitimation einer Gemeinde sind im Folgenden zu prüfen. Bei der

Anwendung von § 21 Abs. 2 VRG ist zu beachten, dass Art. 111 in

Verbindung mit Art. 89 BGG Minimalanforderungen für die Legitimation des

Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG an Art. 89

BGG orientiert (Bertschi, in: Kommentar VRG, § 21 N. 102, 118, 122).

1.3.1

Der angefochtene Beschluss berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als

Hoheitsträgerin, indem der kommunale Ortsplan bei den betroffenen

Kleinsiedlungen vorübergehend durch eine kantonale Ordnung abgelöst wird. Unter

diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen Verletzung der

Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die

beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der

Beschwerde (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 104).

1.3.2

Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung hoheitlicher

Anliegen im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG setzt eine erhebliche

Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das kann bei

vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein, aber auch bei Eingriffen in

spezifische öffentliche Sachanliegen. Das allgemeine Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinn dieser Regelung

(vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; BGr, 12. November 2021, 1C_487/2020,

E. 3.1, nicht publ. in: BGE 148 II 139). So lässt das Bundesgericht ein

Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde zu, wenn dieses

ein Hoheitsrecht bzw. die Zuständigkeit für eine öffentliche Aufgabe

(ausserhalb eines Autonomiebereichs) beansprucht oder eine solche Zuständigkeit

bestreitet (vgl. BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022, E. 4.3 mit

Hinweisen). Die Gemeinde wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde auch für

die Beibehaltung ihrer alleinigen Zuständigkeit in Bauverfahren bei den

umstrittenen Kleinsiedlungen, weil diese ihrer Meinung nach zum Baugebiet

gehören. Beim fraglichen Zuständigkeitskonflikt im Zusammenhang mit der

Abgrenzung des Baugebiets sind wichtige öffentliche Interessen der Gemeinde

betroffen, die insgesamt ihre Legitimation auch nach Art. 89 Abs. 1

BGG begründen. Daher ist die Legitimation der Gemeinde ebenso nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG gegeben.

1.3.3

Weiter leitet die Beschwerdeführerin eine Betroffenheit vergleichbar einer

Privatperson daraus ab, dass ihr kommunale Strassengrundstücke in den

umstrittenen Kleinsiedlungen gehören. Sie behauptet, diese Grundstücke könnten

mittels Entwidmung bebaubar gemacht werden. Für ein Berührtsein gleich wie eine

Privatperson kann es nicht genügen, dass ein angefochtener Entscheid indirekte

Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat (vgl. Bertschi,

§ 21 N. 103, 117). Das Strasseneigentum ist mit öffentlichen Aufgaben

verbunden, sodass sich die Betroffenheit der Gemeinde in dieser Hinsicht nach

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG richtet und nicht über das Interesse an

der Beibehaltung von Baugebiet und die dazugehörige

Baubewilligungszuständigkeit hinausgeht (vgl. oben E. 1.3.2).

1.3.4

Demzufolge ist die Legitimation der Gemeinde zur Beschwerde im Sinn der

vorstehenden Erwägungen zu bejahen.

1.4

Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.5

Soweit die

Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist

festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur

Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den

vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit

hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu

verzichten ist.

2.

Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nicht nur gemäss

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG (Gemeindeautonomie), sondern

insbesondere auch gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG (Durch­setzung

hoheitlicher Anliegen) legitimiert ist (vgl. oben E. 1.3), hat zur Folge,

dass sie sämtliche Rügen im Rahmen der Kognition des Verwaltungsgerichts

vorbringen darf, soweit diese im Ergebnis zur Gutheissung der Rechtsbegehren

führen können (vgl. Bertschi, § 21 N. 18 f.). Der angefochtene

Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG;

vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG,

insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die

eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen

(vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300

E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim

angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese

Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur

Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27

RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der

Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine

anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch

auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2

RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine

kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b;

Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das

Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche

Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht

nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit

es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich

das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der

Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der

Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder

Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;

VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus

triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz

abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des

Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et

al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).

3.

3.1

Der Umfang

der kommunalen Autonomie ergibt sich aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Gemäss

§§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (vgl.

BGE 147 I 433 E. 4.4.2 mit Hinweisen). Das vom angefochtenen kantonalen

Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird der kommunalen Planungshoheit

vorläufig entzogen. Dadurch wird in die kommunale Autonomie eingegriffen. Ausserdem

verfügt die kommunale Baubehörde unter Umständen nicht nur bei der Anwendung

kommunalen Rechts, sondern auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe

des kantonalen Rechts über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, soweit die

Art der geregelten Materie Raum für ein kommunales Selbstbestimmungsrecht lässt

(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, § 20 N. 61; BGE 136 I 395

E. 3.2.3). Allerdings kann der Gemeinde keine Autonomie bezüglich der

Anwendung der Vorschriften des kantonalen Rechts und des Bundesrechts über die

erstinstanzliche Zuständigkeit in Bausachen, wie von § 318 PBG und

Art. 25 Abs. 2 RPG, zukommen; davon zu trennen ist etwa der kommunale

Regelungsspielraum zur Festlegung der örtlichen Baubehörde gemäss § 318 PBG (vgl. dazu VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00614, E. 4.2.1). Zudem hat

die bundesgerichtliche Rechtsprechung festgehalten, dass besondere Zonen für

Weiler ausserhalb des Siedlungsgebiets im Sinn von Art. 33 RPV keine

Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet überlagernde

Zonen darstellen und damit Nichtbauzonen bilden, bei denen Baubewilligungen

(auch für zonenkonforme Vorhaben) gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG nur mit

Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde erteilt werden dürfen (BGE 145 II 83 E. 4.2; BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1).

Gegenüber diesen bundesrechtlichen Mindestanforderungen des RPG kann die

Gemeinde keine Autonomie beanspruchen.

3.2

Im

angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons

Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine

vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG und damit

auf eine bundesrechtliche Grundlage. Der kantonale Gesetzgeber kann nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung die von ihm einmal gezogenen Schranken der

Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar

durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt

werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in

ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die

kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und

korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und

bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 147 I 433 E. 4.3; BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1).

Gleiches gilt, wenn der Regierungsrat – anstelle des formellen Gesetzgebers –

gestützt auf eine bundesrechtliche Kompetenznorm den kommunalen Autonomiebereich

der Ortsplanung einschränkt (BGE 117 Ia 352 E. 4b).

3.3

Zusätzlich

zur Rüge der Missachtung der Gemeindeautonomie macht die Beschwerdeführerin

weitere Rechtsverletzungen geltend. So beanstandet sie, ihr Gehörsanspruch sei

nicht gewahrt worden und der angefochtene Beschluss verstosse gegen das

Legalitätsprinzip und den Vertrauensschutz. Im Folgenden ist die

Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses unter Bezugnahme auf die Rügen

der Beschwerdeführerin zu prüfen. In diesem Rahmen ist auch auf die

diesbezüglich erhobenen Sachverhaltsrügen einzugehen (unten E. 4–6). Die

weiteren Einwände der Beschwerdeführerin gegen die raumplanungsrechtliche

Zulässigkeit der provisorischen kantonalen Zonenordnung für die betroffenen

Kleinsiedlungen sind anschliessend zu behandeln (unten E. 7–10). Schliesslich

ist das grundsätzliche Neubauverbot gemäss § 7 VKaB zu überprüfen (unten

E. 11).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin beruft sich für den geltend gemachten Gehörsanspruch im

Wesentlichen auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV; SR 101) und Art. 85 Abs. 3 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).

4.2

Das

Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der erwähnten thurgauischen

Kleinsiedlungsverordnung (vgl. oben E. 1.2.2) erwogen, dass die vorgängige

Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die

Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen

vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall

– entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort

angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen.

Beim angefochtenen Beschluss geht es ebenfalls um eine plansichernde

Übergangsordnung von beschränkter Dauer; diese stützt sich auf Art. 36

Abs. 2 RPG (dazu auch unten E. 5). Dem ARE ist beizupflichten, dass

eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser

Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen

ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023, S. 7). Der

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vermag der

Beschwerdeführerin somit nicht weiterzuhelfen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz

(§ 7 VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich

im vorliegenden Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV

hinausgehende Gehörsansprüche.

4.3

Art. 85

Abs. 3 KV sieht vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen,

die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig

anhören muss. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine bevorzugte

Beteiligung der betroffenen Gemeinden verlangt. Ihre Stellungnahmen sind in

einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen

einfliessen können. Ein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge

tatsächlich berücksichtigt werden, besteht nicht. Die kantonale Behörde hat

sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden auseinanderzusetzen und zu

begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (BGE 147 I 433 E. 5.1;

BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1). Die nach Art. 85

Abs. 3 KV gebotene Anhörung der Gemeinden kann im Rahmen von

Vernehmlassungsverfahren erfolgen, indem ihnen dort Gelegenheit zur

Stellungnahme eingeräumt wird (Tobias Jaag, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung [Kommentar KV], Zürich etc. 2007,

Art. 85 N. 21).

4.4

Wie dem in

den Verfahrensakten befindlichen Vernehmlassungsbericht entnommen werden kann,

wurden u. a. alle

politischen Gemeinden mit Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan schriftlich zur Stellungnahme zum

Verordnungsentwurf eingeladen. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, als

Gemeinde in dieses Vernehmlassungsverfahren einbezogen worden zu sein. Sie

beanstandet hingegen, die Vernehmlassungsfrist sei abgekürzt worden und auf

vorgängige Gemeindegespräche oder Augenscheine bzw. Abklärungen vor Ort sei

verzichtet worden. Angesichts der vom Kanton behaupteten negativen Vorwirkung

der Übergangsordnung lasse sich schliessen, dass eine Beeinflussung des

Entscheidfindungsprozesses damals nicht gewünscht gewesen sei.

4.5

Das ARE

weist darauf hin, dass die grundsätzlich drei Monate betragende

Vernehmlassungsfrist gemäss § 14 der kantonalen Rechtsetzungsverordnung

vom 29. November 2000 (LS 172.16) bei Dringlichkeit verkürzt werden

kann. Auch wenn die angefochtene Verordnung einen hybriden Charakter aufweist,

steht nichts entgegen, die soeben genannte kantonale Vorschrift im vorliegenden

Verfahren anzuwenden. Zu Recht erachteten die kantonalen Behörden die Vorlage

als dringlich (vgl. oben E. 4.2). Mit einer Vernehmlassungsfrist von einem

Monat wurde der Beschwerdeführerin vorliegend ein genügender Zeitraum zur

Stellungnahme belassen. In Auswertung der Vernehmlassungen wurden teilweise die

Methodik zur Kriterienbildung im Zwischenbericht und die Beurteilung der

einzelnen Kleinsiedlungen in den Objektblättern nachgeführt. Aufgrund dieser

Anpassungen an der Vorlage nach dem Vernehmlassungsverfahren und vor der

Verabschiedung sowie der entsprechenden Dokumentation ist dem Vorwurf einer

mangelhaften Mitwirkungsmöglichkeit und Nachvollziehbarkeit die Grundlage

entzogen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass die vorgenommenen kantonalen

Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen Kleinsiedlungen gestützt auf das

Geoinformationssystem (GIS), verschiedene staatliche Register und Datenbanken sowie

Inventare wie das Kantonale Ortsbildinventar (KOBI) unter dem Blickwinkel von

Art. 85 Abs. 3 KV im Hinblick auf den angefochtenen Beschluss

ungenügend wären. Vielmehr lässt sich aus Art. 85 Abs. 3 KV kein

allgemeiner Anspruch auf vertiefte Untersuchungen vor Ort oder Gespräche mit

Gemeindebehörden als Grundlage für die umstrittene Übergangsordnung ableiten;

solche Abklärungen müssen den späteren raumplanerischen Verfahrensabschnitten

vorbehalten bleiben. Insgesamt verletzt der angefochtene Beschluss Art. 85

Abs. 3 KV nicht.

5.

5.1

Unter

Bezugnahme auf das Legalitätsprinzip bestreitet die Beschwerdeführerin die

Zuständigkeit des Regierungsrats für den angefochtenen Beschluss. Die darin

vorgesehenen Eingriffe in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer

würden eine formell-gesetzliche Grundlage erfordern. Der im angefochtenen

Beschluss angeführte Art. 36 Abs. 2 RPG sei als gesetzliche Grundlage

zu wenig bestimmt im Verhältnis zum Gewicht der damit bewirkten

Grundrechtseingriffe. Ergänzend stösst sich die Beschwerdeführerin daran, dass

die Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu

den verschiedenen Anhängen des angefochtenen Beschlusses nicht in der

raumplanungsrechtlichen Übergangsordnung selbst, sondern nur in rechtlich

unverbindlichen Beschlussunterlagen festgehalten worden seien. Damit sei auch

die Bestimmtheit der angefochtenen Regelung mangelhaft.

5.2

In

Art. 3 in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der

Gewaltenteilung auf kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini,

in: Kommentar KV, Art. 3 N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38

Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der

Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer

gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die

wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte

(lit. b). Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von

Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54

KV und dazu Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine

Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das

Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich

erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der

delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des

Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit

Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet

namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen

müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund

gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Das

Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2

Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine

materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom

staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,

dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;

eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis

der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich

sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).

5.3

Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben

E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden

Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen

Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch die vorübergehende

Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die

Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die

erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen

in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen

(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die

angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die

provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die

Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich

negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,

Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen

kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine

Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2

gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend

aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch

Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie

Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den

Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36

N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen

Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von

Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er

bewegt sich Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss

Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur

Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält

Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.

wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte

formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte

von Grundeigentümern. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus der von der

Beschwerdeführerin zitierten Kommentarstelle (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 12), wonach

im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG die Grundrechte zu beachten sind.

5.4

Ausserdem

knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die

Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet

hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine

anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen

Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,

1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Art. 36 N. 22). Unter Bezugnahme auf diesen Massstab kann das

allgemeine Dringlichkeitsrecht für Gesetze nach Art. 37 KV entgegen der

Beschwerdeführerin nicht bereits als Zuständigkeitszuweisung (an den formellen

Gesetzgeber) im Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG erachtet werden. Hingegen

ist kurz auf die Regelung von § 344 PBG einzugehen. Diese kantonale

Bestimmung ermöglicht eine (aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die

Baudirektion, indem sie die erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann,

wenn die für den Vollzug des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und

Bauvorschriften nicht fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich

1999, N. 427). Die Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf

lokale raumplanungsrechtliche Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in

Abhängigkeit von der Säumigkeit einer einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im

vorliegenden Fall die kantonsweite Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden

provisorisch nach einheitlichen Kriterien geregelt werden. Weder wird von der

Beschwerdeführerin geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale

Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite

vorläufige Regelung einer anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt.

Insoweit erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.

5.5

Die

Beschwerdeführerin wendet ein, für das Bundesgericht sei bei der Thurgauer

Kleinsiedlungsverordnung wesentlich, dass diese nicht vom formellen Gesetz

abweiche, sondern lediglich Ausnahmen bzw. Anpassungen im Vergleich zur

bisherigen Regelung auf Stufe der regierungsrätlichen Verordnung einführt habe.

Die rechtliche Ausgangslage im Kanton Zürich unterscheide sich davon erheblich,

denn die Nutzungszonen seien im Kanton Zürich direkt im PBG definiert. Der

vorliegend angefochtene Beschluss weiche als Ersatzordnung von der bisherigen

formell-gesetzlichen Regelung ab. Dadurch werde unzulässigerweise in die

Befugnisse des formellen Gesetzgebers eingegriffen. Wie es sich mit den

Unterschieden zwischen der thurgauischen und der zürcherischen Gesetzgebung in

dieser Hinsicht verhält, muss nicht erörtert werden. Selbst wenn der

angefochtene Beschluss vorübergehend Regelungslücken im PBG füllen soll, greift

er nicht in unzulässiger Weise in Kompetenzen des kantonalen formellen

Gesetzgebers ein. Vielmehr ermächtigt Art. 36 Abs. 2 RPG den

Regierungsrat in einem Fall der vorliegenden Art, bisheriges kantonales

Gesetzesrecht zu ändern; allerdings dürfen die gestützt auf diese

Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen nur vorläufigen Charakter haben und

nicht dazu führen, dass eine geltende Kompetenzausscheidung in unzulässiger

Weise verschoben und umgangen oder die spätere Planung vorweggenommen wird

(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der angefochtene Beschluss hat zeitlich

und sachlich wie auch hinsichtlich der geltenden Kompetenzordnung eine

begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die Anforderungen, die sich aus

Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG ergeben, für die Kleinsiedlungen

ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans um. Wie sich aus

§ 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt, gilt diese Übergangsordnung

bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten angepassten Bau- und

Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die gebotenen Anpassungen

weder bei den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und des Richtplans

auf kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg.

Auch unter diesem Blickwinkel hält der angefochtene Beschluss den

Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG ein.

5.6

Hinzu

kommt, dass es entgegen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Zusammenhang

keinen Rechtsmangel bildet, wenn der angefochtene Beschluss keine allgemeine

Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den

verschiedenen Anhängen aufweist. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss

wird zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein

Begriff des Bundesrechts ist. Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der

Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu

BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit

Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung

erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit

diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der

betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des

provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die

dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern

bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Wie der Beschwerdegegner darlegt,

übernimmt diese Dokumentation die Funktion eines Raumplanungsberichts nach

Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des Nutzungsplans, sondern

der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung

N. 52).

5.7

Insgesamt

hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem

Legalitätsprinzip stand.

6.

6.1

Umstritten

ist weiter, ob die Zuweisung von Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen

Weilerzone in materieller Hinsicht generell gegen die Planungsautonomie der

Beschwerdeführerin oder gegen die weiteren angerufenen Rechtsnormen verstösst.

Ihrer Meinung nach verletzt es den Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. den

Vertrauensschutz, mit der angefochtenen Übergangsordnung vor Ablauf des

Planungshorizonts von 15 Jahren gemäss Art. 15 RPG in ihre

Ortsplanung einzugreifen. Weiter kritisiert sie, dass die angefochtene

Nutzungsordnung strenger als die Anforderungen in Pt. 2.2.2 des

Richtplantexts zu bestehenden Kleinsiedlungen ist, die fünf bestehende

Wohnbauten zugrunde gelegt haben. Als Zusatzrüge beanstandet die

Beschwerdeführerin das Vorgehen, die umstrittenen Kleinsiedlungen, die alle zur

(kantonalen) Fallgruppe mit 8–19 Wohnbauten gehören, mittels

Einzelfallbeurteilung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuweisen.

Werde die Schwelle für Baugebiet – strenger als der kantonale Richtplan – bei

acht bestehenden Wohnbauten angesetzt, wie es der Regierungsrat getan habe, so

müsse die Kleinsiedlung diesfalls ohne Weiteres als vorläufiges Baugebiet

gelten.

6.2

Gemäss

Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem

voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden

nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn

sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann

allerdings seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit

aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse

gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2). Der Grundsatz der

Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der Zulässigkeit von

raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27 RPG)

oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2 RPG. Je

nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer

Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder

mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn

eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil

die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst

worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die

sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten (vgl. zu

diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr, 13. September 2018,

1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3

und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem Baubewilligungsverfahren bei einer

Kleinsiedlung in Aeugst am Albis, deren Zonierung als Bauzone in der

Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion zeitlich nur kurz nach Erlass des

kantonalen Richtplans 2015 genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung

des bisherigen Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht

fügte jedoch bei, es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen

Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler

Nutzungspläne künftig die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen

(BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang zu diesem

Urteil haben die kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der kantonalen

Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den

bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht

von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu

überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015

ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen

vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der Planbeständigkeit

bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen der

Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer

provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)

anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. Saputelli, S. 8 f.). Im

Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die Anforderungen des RPG

regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren bisheriger Nutzungsplan

älter als der Richtplan 2015 ist. Dort steht der Zuweisung zu einer

provisorischen Nichtbauzone nicht entgegen, wenn das Alter der bisherigen

Nutzungsplanung sich noch nicht dem 15-jährigen Planungshorizont angenähert

hat. Die bisherige Zonierung der umstrittenen Kleinsiedlungen der

beschwerdeführenden Gemeinde (samt Kernzonenplänen) wurde im Jahr 2012

festgesetzt und im Jahr 2013 von der Baudirektion genehmigt. Unter diesen

Umständen läuft die Zuweisung der umstrittenen Kleinsiedlungen zu einer provisorischen

kantonalen Weilerzone nicht dem Grundsatz der Planbeständigkeit und dem

Vertrauensschutz zuwider.

6.3

Im

Richtplantext (Pt. 2.2.2) wird in Anlehnung an Art. 33 RPV verlangt,

dass die bestehende Kleinsiedlung einen historischen Siedlungsansatz sowie ein

geschlossenes Siedlungsbild, das mindestens fünf bis zehn bewohnte Gebäude

umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist, aufweisen muss, damit sie

raumplanerisch als Siedlungsgebiet behandelt werden kann. Im oben bei

E. 5.6 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei historisch

gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung zur

provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden

angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung

zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.

Dabei werde als Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild

herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als

grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)

qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht

Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte

Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (Saputelli,

S. 9 f.). Dem Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass nach dem

bisherigen kantonalen Richtplan bei richtiger Betrachtung unklar bleibt, ob

eine bestehende Kleinsiedlung der Kategorie Bauzone oder Nichtbauzone

zuzurechnen ist. Unter diesen Umständen kommt dem bisherigen kantonalen

Richtplan in dieser Hinsicht keine Bindungswirkung für den angefochtenen Beschluss

zu. Die untere Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden für eine (vorläufige)

Weilerzone ergibt sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der Rechtsprechung zu

Art. 33 RPV, die insoweit u. a.

eine als geschlossene Einheit in Erscheinung tretende Baugruppe von mindestens

fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden voraussetzt

(BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die untere

Grenzziehung für die provisorische kantonale Weilerzone im angefochtenen

Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Sodann ist zu berücksichtigen, dass

die angefochtene Übergangsordnung einen Handlungsspielraum für die

erforderlichen nachfolgenden ordentlichen Revisionen offenhalten soll. Letztere

würden in unzulässiger Weise vorweggenommen, wenn jede Kleinsiedlung mit fünf

bewohnten Gebäuden automatisch dem vorläufigen Baugebiet zugerechnet würde.

6.4

Gemäss

Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des

Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone

bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte

Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen

zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung

davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder

15.

Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG

erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und

der dafür üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von

Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der

Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, dass es

allein auf die Anzahl der bewohnten Gebäude und nicht auch auf Zusatzkriterien

ankommen dürfe. Vor dem Hintergrund der soeben angeführten Richtwerte des

Bundesamts für Raumentwicklung zur Anzahl der Wohngebäude sowie des Verbots von

Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) hat der Regierungsrat die

untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen

Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden

relativ tief angesetzt. Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der

Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)

einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,

sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei

ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn

zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende

tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom

9.

Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR;

SR 431.841]). Wie der Beschwerdegegner dargelegt hat, orientierte sich der

Regierungsrat an der weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur

Kleinsiedlungsanpassung im Kanton Thurgau. Der angefochtene Beschluss dient der

Anpassung an die Raumplanungsgesetzgebung des Bundes (oben E. 5.3).

Entgegen der Beschwerdeführerin ist es nicht rechtsverletzend, wenn eine

Kleinsiedlung mit mindestens acht bewohnten Gebäuden nicht automatisch als

vorläufiges Baugebiet qualifiziert wird, sondern im Rahmen von Art. 36

Abs. 2 RPG dafür eine Einzelfallbeurteilung anhand des genannten

Zusatzkriteriums angestellt wird. Die für die Einzelfallbeurteilung verwendeten

Kriterien, insbesondere auch zur Prägung und zum Erscheinungsbild der

Kleinsiedlung, bewegen sich im bundesrechtlichen Rahmen (vgl. auch unten

E. 7.3).

6.5

Anmerkungsweise

ist beizufügen, dass die zweite Etappe der RPG-Revision (Vorlage RPG 2)

sich in einem fortgeschrittenen Stadium befindet. Die von der Bundesversammlung

am 29. September 2023 beschlossene Vorlage wurde am 7. November 2023

publiziert (BBl 2023 2488); die Referendumsfrist läuft bis zum

15.

Februar 2024. Die während den parlamentarischen Beratungen

eingereichte Volksinitiative "Gegen die Verbauung unserer Landschaft

(Landschaftsinitiative)" wurde am 31. Oktober 2023 bedingt, d. h. unter dem Vorbehalt

des Inkrafttretens der Vorlage RPG 2 vom 29. September 2023,

zurückgezogen (BBl 2023 2489). Soweit ersichtlich halten die neuen Bestimmungen

dieser RPG-Revision an der grundsätzlichen Möglichkeit der Zuweisung von

Kleinsiedlungen zu Nichtbauzonen fest (vgl. Art. 18bis

Abs. 3 E-RPG). Vor diesem Hintergrund bleibt der Anpassungsbedarf im

Kanton Zürich bezüglich der Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen

unabhängig vom Ausgang der Vorlage RPG 2 weiterhin bestehen. Nichts

anderes gilt angesichts der in der Bundesversammlung noch nicht abschliessend

behandelten Standesinitiative des Kantons St. Gallen "Massvolle

Entwicklung in Weilerzonen" (22.319), die eine Zulassung von Neubauten in

Weilerzonen nach Art. 18 RPG fordert. Es kann der Beschwerdeführerin im

vorliegenden Verfahren nicht weiterhelfen, wenn sie sich auf diese

Standesinitiative beruft.

6.6

Die Rügen

der Beschwerdeführerin dringen auch in dieser Hinsicht nicht durch.

7.

7.1

Im Streit

liegt weiter, ob der Entscheid des Beschwerdegegners, die umstrittenen

Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuteilen,

raumplanungsrechtlich zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführerin beantragt für

diese stattdessen im Ergebnis eine Zuteilung zum vorläufigen Baugebiet. Im

angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat keinen Gebrauch von der

Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets

gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine

eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu

präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der

Beschwerdeführerin verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also

erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der

Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d. h. zum weitgehend

überbauten Gebiet gehören.

7.2

Der

Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG

ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im

Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken

innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,

11.

Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das

weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit

in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine

Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft

am bestehenden baulichen Zustand an, d. h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten

sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten

Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv

bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität

(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt

werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019,

E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise für die

Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass

eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).

7.3

Für die

qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit

8.

bis 19 bewohnten Gebäuden wurde im angefochtenen Beschluss das

Zusatzkriterium der Prägung und des Erscheinungsbilds verwendet (vgl. oben

E. 6.3). Dabei wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe,

Anzahl Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu

Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und

deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der

Umgebungsgestaltung (u. a.

Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die

dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht

primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche

Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach

Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von

untergeordneter Bedeutung sind, wurden mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch

das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd

berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als

bundesrechtskonform zu erachten (vgl. auch oben E. 6.4). Gestützt auf die dargelegten

Grundsätze bleibt im Folgenden die Einzelfallbeurteilung für die drei

umstrittenen Kleinsiedlungen zu überprüfen.

8.

8.1

Die

Kleinsiedlung Baaregg liegt südöstlich des Ortskerns von Knonau. Baaregg ist im

KOBI aufgeführt. Aus dem Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich, dass die

Kleinsiedlung in unverbautem, hügeligem Gelände gelegen ist. Die Bausubstanz

der bäuerlichen Kleinsiedlung stammt aus dem 17. bis 19. Jahrhundert

und letztere ist entlang einer Durchgangsstrasse angelegt, von der Strässchen

und Feldwege abzweigen. Die Gebäude folgen der Durchgangsstrasse in einem

lockeren Bebauungsmuster. In der Ortsmitte befindet sich eine platzartige

Erweiterung. An den Ortsrändern wurden in den letzten Jahrzehnten mehrere

Wohngebäude errichtet (AREV-Nr. 0594/18). Bei dem in den Akten liegenden

Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien

(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung

Baaregg enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan 11 bewohnte Gebäude,

wovon 7 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es

sind drei Landwirtschaftsbetriebe und einige weitere Gewerbebetriebe vorhanden.

Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend

für eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium

Prägung und Erscheinungsbild wurde aber – wenn auch knapp – von einer

ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die fehlende ÖV-Erschliessung

einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur

provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

8.2

Die

Beschwerdeführerin führt aus, es gebe 11 bewohnte Gebäude im

Zonenperimeter. Sie fordert jedoch, dass auch die an den Perimeter angrenzenden

Gebäude anzurechnen seien. Weiter weist sie auf die erhebliche Anzahl Neubauten

im Perimeter hin und ergänzt, dass das vom Beschwerdegegner als vor 1971

bewertete Wohngebäude auf Kat.-Nr. 1379 in Wahrheit erst 2012/2013

erstellt worden sei. Weitere Bauvorhaben seien geplant. Die Beschwerdeführerin

bestreitet, dass in Baaregg noch Landwirtschaftsbetriebe aktiv seien. Es gebe

verschiedene landwirtschaftsfremde Gewerbebetriebe (wie Energieunternehmen auf

der Basis erneuerbarer Energien, Elektroinstallationsbetrieb; Betrieb für

tiergestützte Therapie und Pädagogik). Die knappe Erfüllung des

Zusatzkriteriums Prägung und Erscheinungsbild gemäss Objektblatt müsse zur

Folge haben, dass die Kleinsiedlung der Bauzone zugewiesen werde.

8.3

Im

Zwischenbericht (vgl. dazu oben E. 5.6 und 6.3) wird erläutert, dass für

die Annahme eines Siedlungszusammenhangs (bzw. eines geschlossenen

Siedlungsgebiets) der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr als die Rufdistanz

(20–30 m) betragen soll. Für diesen Massstab verweist der Zwischenbericht

auf die oben in E. 6.4 erwähnte Arbeitshilfe des Bundesamts für

Raumentwicklung. Bei darüber liegenden Abständen sei eine Einzelprüfung

vorgenommen worden. Das landwirtschaftlich geprägte Grossgrundstück Kat.-Nr. 776

nördlich angrenzend an die Kleinsiedlung wurde nicht in den Perimeter der

provisorischen kantonalen Weilerzone integriert. Dagegen wehrt sich die

Beschwerdeführerin nicht. Es ist ihr einzuräumen, dass das bewohnte Gebäude auf

diesem Grundstück (in Rufdistanz zur Kleinsiedlung) grundsätzlich bei der

Anzahl bewohnter Gebäude der Kleinsiedlung zu berücksichtigen ist. Somit ist

der Übersichtsplan dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt 12 bewohnte

Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung Baaregg zu betrachten sind. Zur Anzahl der derzeit aktiven

Landwirtschaftsbetriebe in Baaregg hat sich der Beschwerdegegner vor

Verwaltungsgericht nicht konkret geäussert. Es muss nicht erstellt werden, ob im

Zonenperimeter noch aktive Landwirtschaftsbetriebe vorhanden sind. Auch wenn

heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen, wird die Siedlungsstruktur weiterhin

durch den landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung

geprägt. Aus dem KOBI gehen die bestehenden, mindestens ursprünglich als

Ökonomiebauten dienenden Gebäude in der Kleinsiedlung hervor. Der im GIS

aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort

abrufbaren Luftbild von 1981 mit dem südlichen Teil des Ortskerns von Knonau im

Zentrum lässt sich entnehmen, dass der räumliche Grobumfang dieser

Kleinsiedlung seither weitgehend stabil geblieben ist. Immerhin hat eine

gewisse bauliche Verdichtung stattgefunden. Aufgrund

der Angaben der Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen Daten im GWR

weisen nur vereinzelt bewohnte Gebäude in Baaregg drei oder mehr Wohneinheiten

auf. Das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung ist weiterhin als locker zu

bewerten. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild

angenommen hat, befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf

die Strassenhauptachse, auch in Randlage. Im Übrigen ist entgegen der

Beschwerdeführerin beim bewohnten Gebäude auf Kat.-Nr. 1379 auf das gemäss

Übersichtsplan massgebliche Alter abzustellen und ist dieses nicht mit einer

Baute nach 1971 gleichzustellen. Ferner bildet soweit ersichtlich der Bahnhof

Knonau die nächstgelegene Haltestelle des öffentlichen Verkehrs. Dorthin beträgt

die Distanz entlang der Baareggstrasse abgeschätzt aus dem GIS annähernd einen

Kilometer.

8.4

Bei einer

Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des

Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin stark ins Gewicht. In dieser

Kleinsiedlung stehen heute Wohnnutzungen im Vordergrund, und einige neue

Wohnbauten sind hinzugekommen. Den geltend gemachten landwirtschaftsfremden

gewerblichen Nutzungen kommt keine prägende Funktion für die Siedlungsstruktur

zu. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint auf den bisherigen baulichen

Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau ausgerichtet. Vor diesem

Hintergrund ist nicht anzunehmen, dass Baaregg sinnvollerweise einzig zur

Bauzone zugewiesen werden kann. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es folglich

nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat die Kleinsiedlung – selbst wenn

sie nur knapp den Anforderungen des Zusatzkriteriums Prägung und

Erscheinungsbild entsprechen sollte – nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im

Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zugewiesen hat. Vielmehr ist es im Rahmen

des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens sachgerecht, dass er

diese Kleinsiedlung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

9.

9.1

Die

Kleinsiedlung Vorderuttenberg liegt nordwestlich des Ortskerns von Knonau. Die

Mehrheit der Gebäude wird von einem Strässchen erschlossen, das beim östlichen

Ende der Kleinsiedlung von der zum kantonalen Strassennetz gehörenden

Uttenbergstrasse abzweigt und am westlichen Ende der Siedlung wieder in diese

einbiegt. Vorderuttenberg ist soweit ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Es

wird im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von

nationaler Bedeutung (ISOS) im Rahmen des Ortsbilds Hinteruttenberg als Teil

der Umgebungsrichtung aufgeführt. Aus dem ISOS-Beschrieb ergibt sich, dass die

Bauten von Vorderuttenberg relativ locker um das Strässchen angeordnet sind.

Weiter wird im ISOS darauf hingewiesen, dass die neuen Wohn- und Gewerbebauten

am westlichen Ende von Vorderuttenberg den Siedlungsrand verunklären und im

südöstlichen Teil von Vorderuttenberg zahlreiche neue Wohnhäuser entstanden

sind. Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits

allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3)

tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung Vorderuttenberg enthält gemäss dem

genannten Übersichtsplan 14 bewohnte Gebäude, wovon 5 Wohngebäude vor

Anfang der siebziger Jahre erbaut worden sind. Es sind keine

Landwirtschaftsbetriebe mehr vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen

und die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale

Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde

aber von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der Kleinsiedlung gelegene Bushaltestelle

(ÖV-Güteklasse F) einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur

provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

9.2

Auch die

Beschwerdeführerin geht vor Verwaltungsgericht von 14 bewohnten Gebäuden

in Vorderuttenberg aus. Sie weist auf die erhebliche Anzahl Neubauten und die

bestehenden landwirtschaftsfremden Gewerbebetriebe in der Kleinsiedlung hin. So

gebe es einen Karosseriebetrieb, eine Brauerei-Manufaktur, Werkstatt- und

Lagernutzungen, kleine Dienstleistungsbetriebe und einen Reitstall. Das

Industriegebäude auf Kat.-Nr. 1014 verfüge über ein grosses bauliches

Potenzial. Die Kleinsiedlung sei nicht landwirtschaftlich geprägt und der

Bauzone zuzuweisen.

9.3

Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Das

landwirtschaftlich geprägte Grossgrundstück Kat.-Nr. 997 südwestlich

angrenzend an die Kleinsiedlung wurde nicht in den Perimeter der provisorischen

kantonalen Weilerzone integriert. Dagegen wehrt sich die Beschwerdeführerin

nicht. Das bewohnte Gebäude auf diesem Grundstück (in Rufdistanz zur

Kleinsiedlung) ist grundsätzlich bei der Anzahl bewohnter Gebäude der

Kleinsiedlung zu berücksichtigen. Hingegen ist es nicht zu beanstanden, dass

das im ISOS-Beschrieb erwähnte Restaurantgebäude bei der Bushaltestelle

westlich der Kleinsiedlung nicht einbezogen worden ist. Dieses befindet sich in

einem Abstand, der deutlich über der Rufdistanz liegt (vgl. auch unten

E. 10.3). Daher ist der Übersichtsplan dahingehend zu präzisieren, dass

insgesamt 15 bewohnte Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung zu

betrachten sind. Der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65

(1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit Vorder- und

Hinteruttenberg im Zentrum lässt sich entnehmen, dass der

räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Vorderuttenberg seither weitgehend

stabil geblieben ist. Immerhin hat eine erhebliche Neubautätigkeit vor allem im

östlichen Teil der Kleinsiedlung stattgefunden. Aufgrund der Angaben der

Beschwerdeführerin und der Daten im GWR weisen nur vereinzelt bewohnte Gebäude

in Vorderuttenberg drei oder mehr Wohneinheiten auf. Mit dem Beschwerdegegner

ist weiter davon auszugehen, dass die Zahl der unbewohnten, mindestens

ursprünglich als Ökonomiebauten erstellten Gebäude erheblich ist. Auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen, wird

die Siedlungsstruktur weiterhin durch den ursprünglich landwirtschaftlichen

Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt. So ist der von der

Beschwerdeführerin genannte Karosseriebetrieb an einer Adresse untergebracht,

die im ISOS als Gehöft beschrieben wird. Diesen Gesamtcharakter der

Kleinsiedlung vermögen auch das einzelne, auf den Fotos der Beschwerdeführerin

industriell wirkende Gebäude auf Kat.-Nr. 1014 und die übrigen geltend

gemachten, landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen nicht zu ändern. Auch

wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat,

befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die

Strassenhauptachse, auch in Randlage.

9.4

Die

verkehrsmässige Infrastruktur weist insbesondere angesichts der

Uttenbergstrasse und der vorhandenen Bushaltestelle über den raumplanerischen

Bedarf allein für die bisherige Kleinsiedlung hinaus. Mit den Neubauten seit

den Siebzigerjahren ist in der Kleinsiedlung allerdings lediglich eine relativ

geringe Anzahl an Wohneinheiten hinzugekommen. Auch unter Einbezug der geltend

gemachten Betriebe in der Kleinsiedlung kommt der verkehrsmässigen

Infrastruktur kein grosses Gewicht bei der Würdigung der Siedlungsstruktur zu. Mit

den Neubauten zusammen ist ein insgesamt relativ lockeres Bebauungsmuster

erhalten geblieben. Selbst der östliche Teil der Kleinsiedlung mit den etwas

kompakter angeordneten und teilweise neuen Wohnbauten ist zu wenig ausgedehnt

für das Vorliegen von allgemeinem Siedlungsbau. Insgesamt ist angesichts des

Siedlungsumfangs und der Siedlungsstruktur nicht anzunehmen, Vorderuttenberg

könne sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden. Im Rahmen des dem

Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese

Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36

Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es

raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung einer

provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

10.

10.1

Die

Kleinsiedlung Hinteruttenberg ist westlich von Vorderuttenberg auf einer

Hügelkuppe in weitgehend unverbauter Umgebung gelegen. Bei der Kreuzung der

Uttenbergstrasse mit der ebenfalls zum kantonalen Strassennetz gehörenden

Maschwanderstrasse zweigt nach Westen ein Strässchen zu dieser Hügelkuppe ab.

Die Bebauung der Kleinsiedlung ist an diesem Strässchen, entlang einer

Wegschlaufe und eines davon ausgehenden Feldwegs angeordnet. Das Ortsbild von

Hinteruttenberg ist im KOBI und im ISOS aufgeführt. Aus dem Ortsbildbeschrieb

im KOBI ergibt sich, dass die Bausubstanz der bäuerlichen Kleinsiedlung aus dem

17.

bis 19. Jahrhundert stammt. Weiter wird darauf hingewiesen, dass

die Anordnung der Bauten entlang des Strässchens und der Wegschlaufe locker ist

und die Grösse und Anordnung der Siedlung sich nur wenig von der Darstellung

auf der Wildkarte von 1851 unterscheidet (AREV-Nr. 0594/18). Im

ISOS-Beschrieb, der parallele Feststellungen enthält, wird darauf hingewiesen,

dass im südwestlichen Teil der Kleinsiedlung Wohnhäuser stehen, die am Ende des

20.

Jahrhunderts erstellt worden sind. Bei dem in den Akten liegenden

Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien

(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung

Hinteruttenberg enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan 15 bewohnte

Gebäude, wovon 8 Wohngebäude vor Anfang der siebziger Jahre erbaut worden

sind. Es sind vier Landwirtschaftsbetriebe und einige weitere Betriebe

vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als

ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim

Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen

Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der Kleinsiedlung gelegene,

bereits bei Vorderuttenberg erwähnte Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse F; vgl. oben

E. 9.1 und 9.3) einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur

provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

10.2

Die

Beschwerdeführerin entgegnet, dass in Hinteruttenberg keine

Landwirtschaftsbetriebe mehr aktiv seien. Unter Hinweis auf Fotografien legt

sie dar, die im Übersichtsplan als landwirtschaftliche Betriebe bezeichneten

Gebäude seien allesamt reine Wohngebäude. Auch sonst würden die Bauten dem

nicht landwirtschaftlichen Wohnen dienen. Die bestehenden Gewerbebetriebe (wie

Imkerei, Garagenplätze eines Garagenbetriebs und Dienstleistungsbetriebe)

würden nicht auf eine landwirtschaftliche Prägung schliessen lassen.

10.3

Zunächst

ist zu prüfen, ob weitere bewohnte Gebäude ausserhalb des Zonenperimeters

einzubeziehen sind. Im ISOS-Beschrieb wird auf das wenig vom Ort abgesetzte

Gehöft Freudenberg (westlich des Perimeters) sowie auf ein Einfamilienhaus und

eine Scheune am Hang unterhalb (südlich des Perimeters) eingegangen. Diese

Bauten liegen in einem Abstand von mehr als dem Doppelten der Rufdistanz zur

Kleinsiedlung. Es ist nicht zu beanstanden, dass diese Bauten nicht bei der

Anzahl bewohnter Gebäude berücksichtigt worden sind. Noch viel grösser sind die

Distanzen zwischen Hinteruttenberg und der Bushaltestelle bei der Kreuzung zur

Maschwander- und Uttenbergstrasse bzw. zwischen den beiden Kleinsiedlungen

Vorder- und Hinteruttenberg. Es erweist sich als sachgerecht, dass letztere

raumplanerisch getrennt beurteilt worden sind. Insgesamt bleibt es deshalb

dabei, dass 15 bewohnte Gebäude als relevant für Hinteruttenberg zu

betrachten sind. Weiter hat der Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht

eingeräumt, dass die Anzahl von Landwirtschaftsbetrieben in Hinteruttenberg

beim Übersichtsplan zu hoch ausgefallen ist. Er macht nun geltend, aufgrund der

Statistik der Unternehmensstruktur (STATENT) des Bundesamts für Statistik sei

noch von einem aktiven Landwirtschaftsbetrieb in Hinteruttenberg auszugehen;

drei solche Betriebe seien aufgegeben worden. Bei diesen nachträglichen Angaben

lässt der Beschwerdegegner konkrete Anhaltspunkte für allfällige

Betriebsstandorte vermissen. Letztlich kann

offenbleiben, ob in Hinteruttenberg noch aktive Landwirtschaftsbetriebe

vorhanden sind. Auch wenn heute Wohnnutzungen im

Vordergrund stehen, wird die Siedlungsstruktur weiterhin durch den

landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt. Aus

dem KOBI und dem ISOS gehen die bestehenden, mindestens ursprünglich als

Ökonomiebauten dienenden Gebäude in der Kleinsiedlung hervor. Der räumliche

Grobumfang von Hinteruttenberg hat sich gemäss KOBI und ISOS seit dem

ausgehenden 19. Jahrhundert nicht erheblich entwickelt. Immerhin hat eine

gewisse bauliche Verdichtung stattgefunden. Aufgrund der Angaben der

Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen Daten im GWR weist rund ein

Viertel der bewohnten Gebäude in Hinteruttenberg drei oder mehr Wohneinheiten

auf. Das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung ist weiterhin als locker zu

bewerten. Die Kleinsiedlung wird gemäss ISOS und KOBI als Haufenbebauung

charakterisiert. Dennoch zeigt sich bei genauerer Betrachtung des

Übersichtsplans, dass die bewohnten Gebäude in der Kleinsiedlung v-förmig

angeordnet sind. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes

Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich,

bezogen auf die Strassenhauptachse, auch in Randlage.

10.4

Hinteruttenberg

wird im ISOS anhand der Siedlungskategorien gemäss Art. 6 der Verordnung vom

13.

November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder

der Schweiz (VISOS; SR 451.12) als Weiler (d. h. als historisch-bäuerliche Siedlung kleineren

Ausmasses ohne nennenswerte zentrale Funktionen) geführt (vgl. Art. 6 lit. d

und Anhang 1 VISOS). Dieser Qualifikation kommt hauptsächlich eine Tragweite

für die konkreten Schutzziele beim Ortsbild zu. Im Hinblick auf die

raumplanungsrechtliche Frage, ob die betroffene Kleinsiedlung dem weitgehend

überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzuordnen ist, ist

eine eigenständige Gesamtbeurteilung vorzunehmen. Dabei fällt der ursprünglich

landwirtschaftliche Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin

stark ins Gewicht. Auch in dieser Kleinsiedlung stehen heute Wohnnutzungen im

Vordergrund, und einige neue Wohnbauten sind hinzugekommen. Den geltend

gemachten landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen kommt keine prägende

Funktion für die Siedlungsstruktur zu. Mit den Neubauten seit den

Siebzigerjahren ist in der Kleinsiedlung lediglich eine relativ geringe Anzahl

an Wohneinheiten hinzugekommen. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint trotz

der nahegelegenen Bushaltestelle lediglich auf den bisherigen baulichen

Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau ausgerichtet. Aufgrund

dieser Gegebenheiten ist nicht anzunehmen, dass Hinteruttenberg sinnvollerweise

einzig zur Bauzone zugewiesen werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat

zustehenden planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung

nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG

zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es raumplanungsrechtlich

wiederum nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung einer provisorischen

kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

11.

11.1

In einer

weiteren Rüge kritisiert die Beschwerdeführerin, dass § 7 VKaB Neubauten

in der provisorischen kantonalen Weilerzone für unzulässig erklärt

(Satz 1). Diese Bestimmung regelt zusätzlich, dass von diesem Verbot

betriebsnotwendige landwirtschaftliche Neubauten sowie Kleinbauten und Anbauten

ausgenommen sind, soweit die Nutzung nicht in bestehenden Gebäuden

untergebracht werden kann (Satz 2). Die Beschwerdeführerin macht unter

Hinweis auf die Antwort des Bundesrats vom 7. Juni 2022 auf die Einfache

Anfrage NR Schläpfer (22.7344) geltend, Neubauten in Weilerzonen seien vom

Bundesrecht her nicht von vornherein untersagt. Sie wirft dem Beschwerdegegner

vor, den Handlungsspielraum für eine verhältnismässige Zulassung von Neubauten

in Weilern nicht wahrgenommen zu haben.

11.2

Bei

Weilerzonen nach Art. 33 RPV handelt es sich um Nichtbauzonen, bei denen

zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff.

RPG umgebaut und erweitert werden können; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig

(vgl. BGE 145 II 83 E. 4.1 und 4.2; BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 4.1.1 sowie oben E. 3.1). Der allgemeine Hinweis in

der erwähnten bundesrätlichen Antwort, dass die bundesrechtlichen Vorschriften

für Weilerzonen auch für Neubauten gelten, stellt diese Grundsätze nicht

infrage. Im Übrigen wurde die Unzulässigkeit von Neubauten in Weilerzonen

bereits in Pt. 2.2.2 des Richtplantexts festgehalten. § 7 VKaB ist

Bestandteil der angefochtenen Übergangsordnung. Wenn dabei ein Neubauverbot

statuiert und dieses mit den angeführten Ausnahmemöglichkeiten ergänzt wird, so

bewegt sich eine solche provisorische Regelung in sachgerechter Weise im

bundesrechtlichen Rahmen. Die Rügen der Beschwerdeführerin sind auch in diesem

Punkt nicht stichhaltig

12.

Am 1. Dezember 2023 wurde die öffentliche Auflage zur

Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen

PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen

Amtsblatt publiziert (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331).

Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser

Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss

der VKaB nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der

Richtplanung die Kleinsiedlungen Baaregg als Weiler sowie die Kleinsiedlungen

Vorderuttenberg und Hinteruttenberg als grössere aussenliegende Ortsteile und

somit als Siedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte gestellten,

möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um einen

planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a in

Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der

vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen

nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. oben E. 7), wird durch

allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige Anpassung der

Richtplanung nicht infrage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht somit

nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage

eingegangen zu werden.

13.

Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet

und ist vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 245.-- Zustellkosten,

Fr. 5'745.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);

c) das Bundesamt für Kultur (BAK).