Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00010

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2023.00010

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. Oktober 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

In Sachen

Gemeinde Küsnacht,

vertreten durch den

Gemeinderat,

dieser vertreten

durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Im Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb

des grafischen Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese

Kleinsiedlungen sind bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich

aber dem Grundsatz nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und

kleinere Gebäudegruppen unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des

kantonalen Richtplans 2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im

Zusammenhang mit Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um

Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der periodischen Berichterstattung habe der

Kanton über die Umsetzung von Art. 33 RPV Bericht zu erstatten

(BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht beurteilte bei der Überprüfung

einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der kantonalen Baudirektion, die

Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in der konkreten Zone an die

Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober 2020,

VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).

B.

Die Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und

Anpassung der planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im

Kanton Zürich ein (pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Sie erarbeitete

eine Vernehmlassungsvorlage zu einer Übergangsregelung zu den Kleinsiedlungen

ausserhalb der Bauzonen. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom 22. August

bis zum 23. September 2023. Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess

am 7. März 2023 als Übergangsregelung die Verordnung über die

Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und

setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft (Dispositivziffer II). Die

Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund

150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale

Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen

(mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale Landwirtschaftszone

festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen

legt die Verordnung fest, dass es sich um solche innerhalb der Bauzonen

handelt. Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde mit der

Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert

(ABl 2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch

Verweisung auf eine Internetseite des Kantons

(www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/

kleinsiedlungen.html, besucht am 3. Oktober 2024).

Erwägungen

II.

A. Die

Gemeinde Küsnacht gelangte am 21. April 2023 gegen den regierungsrätlichen

Beschluss vom 7. März 2023 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte eine

Änderung dieses Beschlusses in dem Umfang, dass die Kleinsiedlungen

Chaltenstein, Schmalzgrueb und Wangen 1 dieser Gemeinde nicht in

Anhang 1, sondern in Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der

Bauzone zu belassen – seien. Weiter sei die Kleinsiedlung Wangen 2 dieser

Gemeinde nicht in Anhang 2, sondern in Anhang 1 aufzunehmen;

entsprechend sei dafür eine provisorische kantonale Weilerzone festzusetzen;

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

B. Die

Baudirektion ersuchte am 23. Mai 2023, unter Beilage eines Mitberichts des

kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 22. Mai 2023, die Beschwerde

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In verfahrensmässiger Hinsicht

stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. In der

Replik vom 14. Juni 2023 hielt die Gemeinde an ihren Begehren fest und

sprach sich gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aus. Mit

Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das Verwaltungsgericht das

Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde ab. Am 22. August 2023 liess sich die Baudirektion, wiederum

unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023, nochmals zur

Sache vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und Abs. 2

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;

LS 175.2) zuständig. Im Hinblick auf die Besetzung des Gerichts

(vgl. § 38 und § 38a VRG) ist über die Rechtsnatur des

angefochtenen Beschlusses als Erlass (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG)

oder (raumplanungsrechtliche) Anordnung (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG)

zu befinden. Zwar enthält der angefochtene Beschluss übergreifende Festlegungen

zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen und weist einen hybriden Charakter als

Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung auf. Diese Regelung

betrifft aber hauptsächlich die Schaffung der provisorischen kantonalen

Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen

Nutzungsvorschriften. Insgesamt ist der angefochtene Beschluss prozessual nicht

als Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als

Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG; SR 700) und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet

sich somit nach den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb

hat das Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden (vgl.

VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 1.2.3 = BEZ 2024

Nr. 7).

1.2

Die

Gemeinde beansprucht die Beschwerdelegitimation, weil der angefochtene

Beschluss in ihre Planungskompetenz und ihre Gemeindeautonomie eingreift. Der

angefochtene Beschluss berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als

Hoheitsträgerin, indem die kommunale Ortsplanung bei den betroffenen

Kleinsiedlungen vorübergehend durch eine kantonale Ordnung abgelöst wird. Unter

diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerde wegen Verletzung der

Gemeindeautonomie legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im

konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der

materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3; Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 104). Zudem hat das Verwaltungsgericht

den Gemeinden bei der Anfechtung des vorliegenden Beschlusses die Legitimation

nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG zuerkannt.

Denn bei dem auf dem Spiel stehenden Zuständigkeitskonflikt im Zusammenhang mit

der Abgrenzung des Baugebiets sind wichtige öffentliche Interessen der Gemeinde

betroffen (VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 1.3.2).

1.3

Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nicht nur gemäss

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG (Gemeindeautonomie), sondern auch gemäss

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG (Durchsetzung hoheitlicher Anliegen)

legitimiert ist (vgl. oben E. 1.2), hat zur Folge, dass sie sämtliche

Rügen im Rahmen der Kognition des Verwaltungsgerichts vorbringen darf, soweit

diese im Ergebnis zur Gutheissung der Rechtsbegehren führen können (vgl.

Bertschi, § 21 N. 18 f.). Der angefochtene Beschluss unterliegt,

soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu oben E. 1.1),

den Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2

und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens

eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33

RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der

Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2

RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige

Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere

Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen

zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das

kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33

RPG sind auch auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36

Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens

eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib

138.

E. 3b; Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28).

Das Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche

Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht

nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen,

soweit es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter

hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit

der Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der

Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder

Ermessensbereich zusteht. Das Gericht soll nur aus triftigen Gründen von der

Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz abweichen und nicht sein Ermessen

an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (zum Ganzen VGr,

7.

Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 2 mit weiteren Hinweisen).

3.

3.1

Der Umfang

der kommunalen Autonomie ergibt sich aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Gemäss §§ 45 ff.

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)

kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (vgl. BGE 147 I 433 E. 4.4.2

mit Hinweisen). Das vom angefochtenen kantonalen Nutzungsplan erfasste

Gemeindegebiet wird der kommunalen Planungshoheit vorläufig entzogen. Dadurch

Dispositiv

wird in die kommunale Autonomie eingegriffen. Ausserdem verfügt die kommunale

Baubehörde unter Umständen nicht nur bei der Anwendung kommunalen Rechts,

sondern auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen

Rechts über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, soweit die Art der

geregelten Materie Raum für ein kommunales Selbstbestimmungsrecht lässt (Marco

Donatsch, in: Kommentar VRG, § 20 N. 61; BGE 136 I 395 E. 3.2.3).

Allerdings kann der Gemeinde keine Autonomie bezüglich der Anwendung der

Vorschriften des kantonalen Rechts und des Bundesrechts über die

erstinstanzliche Zuständigkeit in Bausachen, wie von § 318 PBG und Art. 25

Abs. 2 RPG, zukommen; davon zu trennen ist etwa der kommunale

Regelungsspielraum zur Festlegung der örtlichen Baubehörde gemäss § 318 PBG (vgl. dazu VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00614, E. 4.2.1). Zudem hat

die bundesgerichtliche Rechtsprechung festgehalten, dass besondere Zonen für

Weiler ausserhalb des Siedlungsgebiets im Sinn von Art. 33 RPV keine

Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet

überlagernde Zonen darstellen und damit Nichtbauzonen bilden, bei denen

Baubewilligungen (auch für zonenkonforme Vorhaben) gemäss Art. 25 Abs. 2

RPG nur mit Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde erteilt werden dürfen

(BGE 145 II 83 E. 4.2; BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1).

Gegenüber diesen bundesrechtlichen Mindestanforderungen des RPG kann die

Gemeinde keine Autonomie beanspruchen.

3.2 Im

angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons

Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine

vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG und damit

auf eine bundesrechtliche Grundlage. Der kantonale Gesetzgeber kann nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung die von ihm einmal gezogenen Schranken der

Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar

durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt

werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in

ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die

kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und

korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und

bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 147 I 433 E. 4.3; BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1).

Gleiches gilt, wenn der Regierungsrat – anstelle des formellen Gesetzgebers –

gestützt auf eine bundesrechtliche Kompetenznorm den kommunalen

Autonomiebereich der Ortsplanung einschränkt (BGE 117 Ia 352 E. 4b).

3.3 Zusätzlich

zur Rüge der Missachtung der Gemeindeautonomie macht die Beschwerdeführerin

weitere Rechtsverletzungen geltend. So beanstandet sie, ihre Verfahrensrechte

seien nicht gewahrt worden. Der angefochtene Entscheid verstosse gegen das

Legalitätsprinzip sowie gegen die übergeordneten Vorschriften von Art. 15

und Art. 36 Abs. 2 RPG; er beruhe auch auf einer

Ermessensunterschreitung bzw. sei willkürlich. Im Folgenden ist die

Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses unter Bezugnahme auf die Rügen

der Beschwerdeführerin zu prüfen. In diesem Rahmen ist auf diesbezügliche

Sachverhaltsrügen einzugehen (unten E. 4–6). Die weiteren Einwände der

Beschwerdeführerin gegen die raumplanungsrechtliche Zulässigkeit der

provisorischen kantonalen Zonenfestlegung für die betroffenen Kleinsiedlungen

sind anschliessend zu behandeln (unten E. 7–10).

4.

4.1 Das

Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der Kleinsiedlungsverordnung des

Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) erwogen, dass

die vorgängige Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und die Mitwirkung

der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen vorsorglichen

Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall – entfällt

(BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort angestellten

Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Beim

angefochtenen Beschluss geht es ebenfalls um eine plansichernde

Übergangsordnung von beschränkter Dauer; diese stützt sich auf Art. 36 Abs. 2

RPG (dazu auch unten E. 5). Dem ARE ist beizupflichten, dass eine zeitliche und

sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben

ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets,

in: pbg-aktuell 2/2023 S. 7). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 BV vermag der Beschwerdeführerin somit nicht weiterzuhelfen. Auch

aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7 VRG) ergeben sich im vorliegenden

Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehenden Gehörsansprüche.

4.2 Art. 85

Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV;

LS 101) sieht vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen, die

zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig anhören

muss. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine bevorzugte

Beteiligung der betroffenen Gemeinden verlangt. Ihre Stellungnahmen sind in

einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen

einfliessen können. Ein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge tatsächlich

berücksichtigt werden, besteht nicht. Die kantonale Behörde hat sich jedoch mit

den Vorschlägen der Gemeinden auseinanderzusetzen und zu begründen, weshalb sie

nicht berücksichtigt werden (BGE 147 I 433 E. 5.1; BGr, 3. November

2022, 1C_477/2021 E. 4.1). Die nach Art. 85 Abs. 3 KV gebotene

Anhörung der Gemeinden kann im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren erfolgen,

indem ihnen dort Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt wird (Tobias Jaag,

in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung

[Kommentar KV], Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 21).

4.3 Wie dem in

den Verfahrensakten befindlichen Vernehmlassungsbericht entnommen werden kann,

wurden u. a. alle politischen Gemeinden mit Kleinsiedlungen ausserhalb des

grafischen Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan schriftlich zur

Stellungnahme zum Verordnungsentwurf eingeladen. Die Beschwerdeführerin hat

ihre Vernehmlassung vom 21. September 2022 zum Verordnungsentwurf zu den

Akten gegeben. In diesem Rahmen hat sie von ihrer Äusserungsmöglichkeit

Gebrauch gemacht. Sie beanstandet hingegen, es sei ohne Not ein abgekürztes

Vernehmlassungsverfahren durchgeführt worden und der Beschwerdegegner habe die

Vorlage nach dem Vernehmlassungsverfahren massiv zulasten der betroffenen

Gemeinden verändert.

4.4 Das ARE

weist darauf hin, dass die grundsätzlich drei Monate betragende

Vernehmlassungsfrist gemäss § 14 der kantonalen Rechtsetzungsverordnung

vom 29. November 2000 (LS 172.16) bei Dringlichkeit verkürzt werden

kann. Auch wenn die angefochtene Verordnung einen hybriden Charakter aufweist,

steht nichts entgegen, die soeben genannte kantonale Vorschrift im vorliegenden

Verfahren anzuwenden. Zu Recht erachteten die kantonalen Behörden die Vorlage

als dringlich (vgl. oben E. 4.1). Mit einer Vernehmlassungsfrist von einem

Monat wurde der Beschwerdeführerin vorliegend ein genügender Zeitraum zur

Stellungnahme belassen. Weiter bezieht sich der Vorwurf der massiven

Veränderung der Vorlage auf die Bedeutung der Kriterien für die Zuweisung der

Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen. Diese Kriterien sind nicht in

allgemeiner Weise im angefochtenen Beschluss geregelt, sondern werden lediglich

im Zwischenbericht erläutert. Diese Dokumentation übernimmt nach den

Darlegungen des Beschwerdegegners die Funktion eines Raumplanungsberichts nach

Art. 47 RPV. In diesem Zwischenbericht ist nach dem

Vernehmlassungsverfahren ein Abschnitt eingefügt worden, wonach im Rahmen der

Übergangsordnung nicht abschliessend über das Kriterium der Prägung bzw. des

Erscheinungsbilds der Kleinsiedlung entschieden werde. Falls letzterer dabei

kein Bauzonencharakter zuerkannt werde, werde im Objektblatt die Wendung

"Prägung als Weiler vermutet" vermerkt. Diese Vermutung werde dann

nochmals Gegenstand der Diskussionen mit den Gemeinden im Rahmen der geplanten

anschliessenden Richtplanrevision bilden. Bei einer entsprechenden

Argumentation bzw. einem entsprechenden Nachweis infolge des lokalen Wissens

könne dann die Vermutung verworfen werden.

4.5 Wie das

ARE erläutert, sollte der Begriff der Vermutung die beschränkte Tragweite der

provisorischen und plansichernden Zuweisung im Vergleich zur noch

vorzunehmenden, definitiven Festsetzung im Richtplan zum Ausdruck bringen. Den

Gemeinden sollte eine Mitwirkung im Hinblick auf die Grundlagenerarbeitung für

die Richtplananpassung ermöglicht werden; ihnen sei nicht die Obliegenheit

auferlegt worden, die fragliche Vermutung umzustossen. Entgegen der

Beschwerdeführerin ist mit der Verwendung des Begriffs der Vermutung im

Hinblick auf die provisorische Zonenzuweisung keine Veränderung der Vorlage

vorgenommen worden, die eine nochmalige Vernehmlassung bei den Gemeinden

erfordert hätte. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die vorgenommenen

kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen Kleinsiedlungen gestützt

auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene staatliche Register und

Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale Ortsbildinventar (KOBI) unter dem

Blickwinkel von Art. 85 Abs. 3 KV im Hinblick auf den angefochtenen

Beschluss ungenügend wären. Vielmehr lässt sich aus Art. 85 Abs. 3 KV

kein allgemeiner Anspruch auf vertiefte Untersuchungen vor Ort oder Gespräche

mit Gemeindebehörden als Grundlage für die umstrittene Übergangsordnung ableiten;

solche Abklärungen müssen den späteren raumplanerischen Verfahrensabschnitten

vorbehalten bleiben. Insgesamt verletzt der angefochtene Beschluss Art. 85

Abs. 3 KV nicht.

5.

5.1 Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben

E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Die

Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Abrede, dass Art. 36

Abs. 2 RPG im vorliegenden Zusammenhang eine genügende formell-gesetzliche

Grundlage bildet und der Regierungsrat für den angefochtenen Beschluss

zuständig ist (BEZ 2024 Nr. 7 E. 5.3 und 5.4).

5.2 Unter dem

Blickwinkel des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 3 in Verbindung mit

Art. 38 KV) und des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV bzw.

Art. 2 Abs. 1 KV) ist es ebenfalls nicht zu beanstanden, dass der

angefochtene Beschluss keine allgemeine Regelung zu den Kriterien für die

Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen aufweist. In der

Begründung zum angefochtenen Beschluss wird zu Recht dargelegt, dass

"Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des Bundesrechts ist. Ebenso

verhält es sich mit den Begriffen der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG)

und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die

Zuweisung zu den Anhängen (mit Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als

(provisorische) Zonenfestsetzung erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des

angefochtenen Beschlusses. Mit diesen Festlegungen wird mit genügender

Bestimmtheit die Zuordnung der betroffenen Grundstücke zur massgeblichen

Zonenordnung als Teil des provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt,

dass die Kriterien für die dabei vorgenommene Kategorisierung im

Zwischenbericht und in den Objektblättern bzw. den Übersichtsplänen erläutert

werden. Dieser Zwischenbericht mit der Funktion eines Raumplanungsberichts nach

Art. 47 RPV (vgl. oben E. 4.4) ist nicht Bestandteil des

Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (zum Ganzen BEZ

2024 Nr. 7 E. 5.6). Es hält auch vor dem Legalitätsprinzip stand,

wenn der Regierungsrat die provisorische Zonenfestsetzung im Einzelfall gestützt

auf die als Vermutung bezeichnete vorläufige Bewertung der Kleinsiedlung

getroffen hat. Damit hat er seine Entscheidungsbefugnis inhaltlich genügend

wahrgenommen.

6.

6.1 Umstritten

ist weiter, ob die Zuweisung von Kleinsiedlungen zur provisorischen

Landwirtschafts- bzw. Weilerzone in materieller Hinsicht generell gegen die

Planungsautonomie der Beschwerdeführerin oder gegen Art. 15 RPG verstösst.

Die Beschwerdeführerin führt aus, die Hauptbestimmung der betroffenen Zonen

habe bisher regelmässige Bautätigkeiten zugelassen. Indem der Beschwerdegegner

diese Gebiete ohne genügende Prüfung einer Nichtbauzone zugeordnet habe, habe

er Art. 15 RPG verletzt. Die provisorischen Festsetzungen würden dem

Grundsatz der Planbeständigkeit zuwiderlaufen, zumal sie unter dem Vorbehalt

einer erneuten Änderung im zukünftigen Richtplan ständen; dies bringe für die

betroffenen Gemeinden und Grundeigentümer eine unzumutbare Rechtsunsicherheit. Eine

Zonenzuweisung habe auf Dauer zu erfolgen.

6.2 Gemäss

Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem

voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden

nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich

die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings

seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Ob eine

Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt

sich aufgrund einer Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II

408 E. 4.2). Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen

für die Frage der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie

einer Planungszone (Art. 27 RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung

nach Art. 36 Abs. 2 RPG. Je nach Ausgangslage sind solche

Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Das

Bundesgericht hat in einem Baubewilligungsverfahren bei einer Kleinsiedlung in

Aeugst am Albis, deren Zonierung als Bauzone in der Ortsplanung von der

kantonalen Baudirektion zeitlich nur kurz nach Erlass des kantonalen Richtplans

2015 genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung des bisherigen

Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht fügte jedoch bei,

es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen Behörden nicht gewillt

seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler Nutzungspläne künftig

die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen (BGr, 5. März

2020, 1C_25/2019 E. 6.2). Erst im Nachgang zu diesem Urteil haben die

kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der kantonalen Rechtsgrundlagen für

die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den bundesrechtlichen

Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht von vornherein

ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu überprüfen, bei

denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015 ist und dennoch

Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen vorsieht. In derartigen

Fällen kommt jedoch dem Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. dem

Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen der Interessenabwägung,

die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer provisorischen kantonalen

Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone) anzustellen ist, ein hohes

Gewicht zu. Im Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die

Anforderungen des RPG regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren

bisheriger Nutzungsplan älter als der Richtplan 2015 ist (zum Ganzen BEZ 2024

Nr. 7 E. 6.2).

6.3 Die

Gemeindeversammlung hatte am 26. Juni 2017 eine Teilrevision der

Ortsplanung beschlossen, die namentlich die Kleinsiedlungen im Gebiet

Küsnachterberg betraf. Dabei erweiterte sie insbesondere die Kernzonen

Schmalzgrueb und Chaltenstein. Die Baudirektion genehmigte diese Einzonungen

mit Verfügung Nr. 1374/18 vom 18. Dezember 2018 nicht. Einen gegen

die Nichtgenehmigung der Einzonungen erhobenen Rekurs der Gemeinde wies das

Baurekursgericht mit Entscheid BRGE II Nr. 0071/2019 vom 14. Mai 2019

(= BEZ 2019 Nr. 24) ab. Es erwog, das bereits rechtskräftig festgesetzte

Kernzonengebiet werde damit zwar nicht zur Nichtbauzone umfunktioniert; eine

richtplankonforme Nutzungsordnung sei aber mit einem detaillierten

Kernzonenplan zu bestimmen, an dem es fehlte (BEZ 2019 Nr. 24

E. 4.3.6 und 4.3.7). Nach den Angaben der Gemeinde in der Vernehmlassung

vom 21. September 2022 zur vorliegenden Übergangsordnung blieb die

Zonierung im Küsnachterberg damit, wie sie seit der Bau- und Zonenordnung von

1994/1995 war. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Ortsplanung der Gemeinde

bei den betroffenen Kleinsiedlungen als älter als der kantonale Richtplan 2015.

Die provisorischen Zonenfestsetzungen im angefochtenen Beschluss laufen dem

Grundsatz der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz nicht zuwider. Weiter

entspricht es dem Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG, dass der

angefochtene Beschluss der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei der

Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 und von Art. 25 Abs. 2

RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV dient (BEZ 2024 Nr. 7

E. 5.3). Der angefochtene Beschluss nimmt die gebotenen Anpassungen weder

bei den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und beim Richtplan auf

kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg und ist

auch insoweit raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden (BEZ 2024 Nr. 7

E. 5.5).

6.4 Die untere

Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden für eine vorläufige Weilerzone ergibt sich

aus dem Bundesrecht bzw. aus der Rechtsprechung zu Art. 33 RPV (vgl. BGr,

23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1) und ist im vorliegenden

Zusammenhang nicht zu beanstanden (BEZ 2024 Nr. 7 E. 6.3). Es ist

auch nicht rechtsverletzend, wenn eine Kleinsiedlung mit mindestens acht

bewohnten Gebäuden nicht automatisch als vorläufiges Baugebiet qualifiziert

wird, sondern im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG dafür eine

Einzelfallbeurteilung anhand von Zusatzkriterien zur Siedlungsqualität bzw.

Siedlungsstruktur und der dafür üblichen Infrastruktur angestellt wird (BEZ

2024 Nr. 7 E. 6.4). Konkret wurde im angefochtenen Beschluss in

dieser Hinsicht das Zusatzkriterium der Prägung und des Erscheinungsbilds

herangezogen, um zu beurteilen, ob eine Kleinsiedlung mit mindestens acht und

höchstens neunzehn bewohnten Gebäuden als Weiler oder als grösserer

aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet) qualifiziert werden

könne. Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden wurden ohne

vertiefte Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (vgl. dazu auch

unten E. 6.6). Für eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist im

vorliegenden Zusammenhang erforderlich, dass eine Kleinsiedlung die

Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllt, d.h. zum weitgehend

überbauten Gebiet gehört (BEZ 2024 Nr. 7 E. 7.1).

6.5 Der

Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG

ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im

Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken

innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 11. Oktober

2021, 1C_635/2020 E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend

überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit in Art. 15

RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl.

Aemisegger/Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 15 N. 96).

Das RPG knüpft am bestehenden baulichen Zustand an, d. h. an den vorhandenen

Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten sowie – im Zusammenhang damit – unter

anderem an der bereits erstellten Infrastruktur. Eine "weitgehende

Überbauung" ist eine effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe, die

zudem von derartiger Qualität (Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise

nur der Bauzone zugeteilt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober

2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur

ausnahmsweise für die Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür

genügt es nicht, dass eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion

verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020,

1C_442/2019, E. 4.2).

6.6 Für die

qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8

bis 19 bewohnten Gebäuden wurde im angefochtenen Beschluss das Zusatzkriterium

der Prägung und des Erscheinungsbilds verwendet (vgl. oben E. 6.4). Dabei

wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl

Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu

Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und

deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der

Umgebungsgestaltung (u. a. Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das

genannte Zusatzkriterium und die dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren

die Siedlungsstruktur und nicht primär die visuelle Erscheinung der

Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese

Funktion verloren haben), nach Bundesrecht für die Bejahung des

Siedlungscharakters ohnehin von untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem

fraglichen Zusatzkriterium auch das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in

allgemeiner Weise sachfremd berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung

gesamthaft als bundesrechtskonform zu erachten (zum Ganzen BEZ 2024 Nr. 7

E. 7.3). Gestützt auf die Grundsätze bleibt im Folgenden die

Einzelfallbeurteilung für die vier umstrittenen Kleinsiedlungen zu überprüfen.

7.

7.1 Die

Kleinsiedlung Chaltenstein liegt im Gebiet Küsnachterberg, südlich des

Ortsteils Forch und der Autostrasse A52. Die Kleinsiedlung erstreckt sich

nördlich und südlich der Kaltensteinstrasse, die von Forch herkommend unter der

A52 hindurchführt. Chaltenstein ist soweit ersichtlich nicht im KOBI

verzeichnet. Der Zonenperimeter besteht aus zwei voneinander getrennten

Bereichen, wovon der grössere (südliche) teilweise an die Kaltensteinstrasse

anschliesst und der kleinere etwas abgesetzt nördlich dieser Strasse liegt.

Dazwischen befinden sich auch Grundstücke in der kantonalen

Landwirtschaftszone. Bei dem in den Akten liegenden

Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien

(vgl. oben E. 6.6) tabellarisch bewertet. Bei der Kleinsiedlung

Chaltenstein gibt es gemäss den Angaben im genannten Übersichtsplan elf bewohnte

Gebäude, wovon fünf innerhalb der beiden Perimeterbereiche stehen. Es sind fünf

Betriebe der Land- und Forstwirtschaft vorhanden. Zwar wurde das

Siedlungsgebiet als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend für eine

provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und

Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen Prägung ausgegangen.

Zusätzlich wurde die S-Bahn-Haltestelle Forch einbezogen, die nahe bei der

Kleinsiedlung gelegen ist (ÖV-Güteklasse B/C). Insgesamt wurde eine Zuweisung

zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

7.2 Die

Beschwerdeführerin entgegnet, die Kleinsiedlung werde lediglich durch die A52

vom Ortsteil Forch getrennt. Bereits deshalb müsse die Kleinsiedlung zum

Siedlungsgebiet gerechnet werden. Weiter sei das Objektblatt widersprüchlich,

wenn das Mindestkriterium von acht bewohnten Gebäuden als nicht erfüllt

bezeichnet, indessen auch von elf bewohnten Gebäuden inkl. Umgebung gesprochen

werde. Insoweit sei der Sachverhalt nicht erstellt. Es werde auch nicht

begründet, auf wie viele bewohnte Gebäude abgestellt worden sei. Ausserdem

bestreitet die Beschwerdeführerin eine ländliche Prägung und rügt insofern eine

ungenügende Überprüfung. Sie behauptet, die Kleinsiedlung werde gemischt

genutzt. In östlicher Richtung kämen in der Nähe eine Zone für öffentliche

Bauten mit einem Grossparkplatz und eine Wohnzone hinzu. Die Siedlung sei mit

dem öffentlichen Verkehr (Mobilitätsdrehscheibe Bahnhof Forch) und dem

motorisierten Individualverkehr (Anschluss Forch der A52) hervorragend

erschlossen.

7.3 Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist bei der betroffenen

Kleinsiedlung nicht umstritten. Im Zwischenbericht (vgl. dazu oben E. 4.4

und 5.2) wird erläutert, dass für das Vorliegen eines Weilers im Sinn von

Art. 33 RPV eine klare räumliche Trennung von der nächsten Hauptsiedlung

vorausgesetzt wird. Eine solche Zäsur könne sich entweder aus einer eindeutigen

räumlichen Distanz oder aus topografischen Gründen (wie durch einen Wald, eine

grössere Infrastrukturanlage, ein Tobel oder einen Hügel) ergeben. Bei diesem

Kriterium sei eine fallspezifische Beurteilung unter Berücksichtigung der

örtlichen Gegebenheiten angestellt worden. Ausserdem wird im Zwischenbericht

auf das Kriterium des Siedlungszusammenhangs (bzw. eines geschlossenen Siedlungsbilds)

eingegangen. In dieser Hinsicht soll der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr

als die Rufdistanz (20-30 m) betragen (vgl. dazu VGr, 25. Januar

2024, AN.2023.00008, E. 8.3). Diese Kriterien konkretisieren in zulässiger

Weise die Vorgabe der Rechtsprechung, dass die betroffene Häusergruppe von der

Hauptsiedlung räumlich klar getrennt sein muss (vgl. BGr, 23. November

2022, 1C_35/2022 E. 4.1.1). Zwischen der Kleinsiedlung Chaltenstein und

dem Ortsteil Forch verläuft nicht nur die A52. Im Übersichtsplan ist ein

Abstandsbereich von rund 100 m als "Puffer" um das

Siedlungsgebiet von Forch vermerkt. Dieser Abstandsbereich wird landschaftlich

noch dadurch verstärkt, dass sich das Gelände zwischen Forch und Chaltenstein

nach Westen hin (in Richtung zur Kleinsiedlung Wangen 1, dazu unten

E. 9) senkt. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass Chaltenstein als

eigenständige Kleinsiedlung bzw. als räumlich getrennt vom Ortsteil Forch

behandelt worden ist.

7.4 Bei der

Nennung der Zahl fünf bezüglich der bewohnten Gebäude im Zonenperimeter handelt

es sich beim Übersichtsplan offensichtlich um ein Versehen, sind doch auf dem

Plan selbst acht Gebäude als bewohnt markiert. Die Rüge, dass die massgebliche

Zahl an bewohnten Gebäuden ungenügend festgestellt worden ist, erweist sich als

begründet. Der Sachverhalt lässt sich jedoch unter Beizug der öffentlich

zugänglichen Angaben im eidgenössischen Gebäude- und Wohnungsregister (GWR) für

den vorliegenden Zusammenhang ohne Weiteres ausreichend erstellen (vgl. dazu

BEZ 2024 Nr. 7 E. 6.4). Gestützt darauf ist für die beiden Bereiche

des Zonenperimeters und zusammen mit den fünf bewohnten Gebäuden auf

Kat.-Nrn. 9097, 9113, 9114 und 10955 in der umgebenden Landwirtschaftszone

von 13 bewohnten Gebäuden auszugehen. Davon wurde rund die Hälfte vor

Anfang der siebziger Jahre erbaut. Die Beschwerdeführerin wehrt sich nicht

dagegen, dass die diesbezüglichen Grundstücke in der kantonalen

Landwirtschaftszone nicht in den Weilerzonenperimeter integriert worden sind.

Sie weist ferner zu Recht darauf hin, dass es eine Zone für öffentliche Bauten

östlich des nördlichen Bereichs der Weilerzone und eine Wohnzone östlich des

südlichen Bereichs der Weilerzone gibt. In dieser Wohnzone sind ebenfalls

bewohnte Gebäude vorhanden, nicht jedoch in der Zone für öffentliche Bauten.

Insgesamt ist von einem relevanten Siedlungszusammenhang nicht nur zwischen den

beiden Weilerzonenperimetern, sondern auch zur benachbarten Wohnzone

auszugehen. Aufgrund der Daten im GWR kommen 6 bewohnte Gebäude in der

Wohnzone hinzu. Dabei wird im GWR für die eine Hälfte dieser 6 bewohnten

Gebäude ein Baudatum vor Beginn der siebziger Jahre angegeben und für die

andere Hälfte ein solches aus den siebziger Jahren oder dem Beginn der

achtziger Jahre. Insgesamt ergibt sich damit eine Zahl

von 19 bewohnten Gebäuden im Siedlungszusammenhang der Kleinsiedlung.

Einige wenige weisen gemäss GWR drei oder mehr Wohneinheiten auf. Zahlreiche

Bauten sind bei dieser Kleinsiedlung allerdings als nicht bewohnt verzeichnet.

Der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956-65 (1:25'000) und dem dort

abrufbaren Luftbild von 1981 mit Chaltenstein im Zentrum lässt sich entnehmen,

dass der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung weitgehend stabil geblieben

ist. Selbst wenn die Vorinstanz das Siedlungsbild als geschlossen betrachtet

hat, befinden sich die Gebäude jedoch mehrheitlich seitlich auch in Randlage.

7.5 Die

Beschwerdeführerin bestreitet nicht substanziiert, dass in der Kleinsiedlung

mehrere Landwirtschaftsbetriebe vorhanden sind. Heute stehen indessen

Wohnnutzungen im Vordergrund, und einige neue Wohnbauten sind hinzugekommen.

Die Kleinsiedlung gliedert sich in mehrere Häusergruppen, was sich auch in den

voneinander getrennten Zonenperimetern und den unterschiedlichen nebeneinander

bestehenden Zonierungen widerspiegelt. Die verkehrsmässige Infrastruktur weist

zwar angesichts der Ausgestaltung des Strassennetzes (inkl. Grossparkplatz

nordöstlich der Kleinsiedlung) und der nahe gelegenen S-Bahn-Haltestelle über

den raumplanerischen Bedarf allein für die bisherige Kleinsiedlung (und die

Wohnzone) hinaus. Zudem steht im Übersichtsplan, es

habe viele Neubauten gegeben (bezogen auf die Grenzziehung Anfang der siebziger

Jahre). Dennoch ist die bauliche Entwicklung insgesamt verhältnismässig

gering geblieben und das Bebauungsmuster ist weiterhin als locker zu bewerten.

Auch die Wohnzone im südöstlichen Randbereich ist zu wenig ausgedehnt, als dass

das Vorliegen von allgemeinem Siedlungsbau für die betroffene Kleinsiedlung

anzunehmen wäre. Der verkehrsmässigen Infrastruktur ist unter den besonderen

Umständen des betroffenen Einzelfalls daher kein grosses Gewicht zuzumessen.

Vielmehr fällt der landwirtschaftliche Charakter der Kleinsiedlung weiterhin

stark ins Gewicht. Der Vorinstanz ist beizupflichten,

dass bei der betroffenen Kleinsiedlung eine ländliche Prägung gegeben ist;

dieses Kriterium hat sie im vorliegenden Zusammenhang genügend geprüft

(vgl. oben E. 4.5 und 5.2). Bei einer Gesamtbetrachtung ist nicht

anzunehmen, dass die umstrittene Kleinsiedlung sinnvollerweise einzig zur

Bauzone zugewiesen werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden

planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem

weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG

zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es raumplanungsrechtlich nicht

zu beanstanden, dass der Regierungsrat stattdessen, wie dargelegt, eine

provisorische kantonale Weilerzone festgesetzt hat.

8.

8.1 Die

Kleinsiedlung Schmalzgrueb befindet sich im Gebiet Küsnachterberg bzw. Forch

nordwestlich des Ortsteils Limberg und südlich des Tobels des Küsnachter

Dorfbachs. Die Gebäude in der Kleinsiedlung folgen in einem lockeren

Bebauungsmuster der Schmalzgruebstrasse, die vom Küsnachter Quartier Allmend

her den Hang heraufführt. Für diese Kleinsiedlung besteht soweit ersichtlich

ebenfalls kein KOBI-Eintrag. Der Zonenperimeter besteht aus zwei getrennten

Bereichen. Davon umfasst der grössere Teil den westlichen Bereich und erstreckt

sich hauptsächlich entlang der Südseite der Strasse mit zwei Ausbuchtungen auf

der Nordseite dieser Strasse. Auf dem kleineren Teil des Zonenperimeters steht

davon abgesetzt eine Gruppe von drei bewohnten Gebäuden auf der Nordseite der

Strasse am östlichen Rand der Kleinsiedlung. Bei dem in den Akten liegenden

Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien

(vgl. oben E. 6.6) tabellarisch bewertet. Schmalzgrueb weist gemäss dem

genannten Übersichtsplan 18 bewohnte Gebäude auf, wovon 9 vor Anfang der

siebziger Jahre erbaut worden sind. Es sind ein Betrieb der Land- und

Forstwirtschaft sowie einige weitere Gewerbebetriebe vorhanden. Das

Siedlungsgebiet wurde als geschlossen und die

Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone

bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von

einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die fehlende

ÖV-Erschliessung einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen

kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

8.2 Die

Beschwerdeführerin hat betont, dass Schmalzgrueb eine stattliche Grösse

aufweise und mehrere Handwerks- und Dienstleistungsunternehmen dort angesiedelt

seien. Angeführt hat sie namentlich ein Metallbauunternehmen sowie ein Trax-

und Baggerunternehmen. Sie wirft dem Beschwerdegegner vor, die gemischte

Grundstücksnutzung in dieser Kleinsiedlung zu wenig berücksichtigt und zu

Unrecht eine ländliche Prägung bejaht zu haben. Vielmehr werde das

Erscheinungsbild der Siedlung durch die Wohn- und Gewerbenutzung dominiert.

8.3 Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist bei der betroffenen

Kleinsiedlung nicht umstritten. Angesichts der Gebäudeabstände zwischen dem

westlichen und dem östlichen Zonenperimeter ist es nicht zu beanstanden, dass

ein relevanter Siedlungszusammenhang bejaht worden ist (vgl. oben E. 7.3).

Es ist deshalb nachvollziehbar, dass die Kleinsiedlung raumplanerisch als

Einheit betrachtet worden ist. Beim westlichen Zonenperimeter steht zwischen

den erwähnten zwei Ausbuchtungen ein vor 1971 erstelltes bewohntes Gebäude auf

Kat.-Nr. 11245 in der Landwirtschaftszone. Die Beschwerdeführerin wehrt

sich nicht dagegen, dass die fragliche, überbaute Teilfläche – ebenso wie die

Fläche zwischen den beiden Bereichen des Zonenperimeters – nicht in diesen

Perimeter integriert worden ist. Dessen ungeachtet sind insgesamt

19 bewohnte Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung anzunehmen. Einige

wenige Gebäude weisen gemäss GWR drei oder mehr Wohneinheiten auf. Nur eine

relativ geringe Zahl von Bauten ist als nicht bewohnt verzeichnet. Auch wenn

heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen, wird die Siedlungsstruktur durch den

landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands der Siedlung geprägt. Diesen

Charakter vermögen die geltend gemachten, landwirtschaftsfremden gewerblichen

Nutzungen nicht zu ändern. Der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956-65

(1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit Limberg bzw. Wangen im

Zentrum lässt sich entnehmen, dass der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung

seit dem Beginn der achtziger Jahre weitgehend stabil geblieben ist. Immerhin

hat eine gewisse bauliche Verdichtung stattgefunden. Selbst wenn die Vorinstanz

das Siedlungsbild als geschlossen betrachtet hat, befinden sich die Gebäude

mehrheitlich seitlich, bezogen auf die Strassenhauptachse, auch in Randlage.

8.4 In der

betroffenen Kleinsiedlung ist mit den Neubauten seit den siebziger Jahren ein

lockeres, vorwiegend ehemals landwirtschaftliches Bebauungsmuster erhalten

geblieben. Auch die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint auf den bisherigen

baulichen Bestand ausgerichtet. Die massgeblichen Bewertungskriterien und die

diesbezüglichen Einwände der Beschwerdeführerin wurden von der Vorinstanz bei

dieser Kleinsiedlung ausreichend berücksichtigt. Es ist nicht anzunehmen, dass

letztere angesichts ihres Siedlungsumfangs und ihrer Siedlungsstruktur

sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden kann. Entgegen der

Beschwerdeführerin ist es nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat die

Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36

Abs. 3 RPG zugewiesen hat. Vielmehr ist es im Rahmen des dem Regierungsrat

zustehenden planerischen Ermessens sachgerecht, dass er die Kleinsiedlung einer

provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

9.

9.1 Die

Kleinsiedlung Wangen 1 liegt südlich des Ortsteils Forch und der A52 in

der Beckenlandschaft westlich der erörterten Kleinsiedlung Chaltenstein (vgl.

dazu oben E. 7). Der Abstand von Wangen 1 zur A52 beträgt in der

Luftlinie rund 200 m. Für diese Kleinsiedlung besteht soweit ersichtlich

kein KOBI-Eintrag. Sie erstreckt sich entlang zwei sich kreuzenden Strassen.

Dabei gliedert sich der Zonenperimeter so in zwei getrennte Bereiche, dass die

Strassenkreuzung und ihre Nahumgebung (mitsamt den dort befindlichen

unbewohnten Bauten) ausgespart und der Landwirtschaftszone zugeteilt ist. Der

grössere Teil des Zonenperimeters liegt östlich der Strassenkreuzung, der

kleinere Teil westlich (und nördlich) dieser Kreuzung. Bei dem in den Akten

liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten

Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.6) tabellarisch bewertet. Wangen 1

weist gemäss dem genannten Übersichtsplan 16 bewohnte Gebäude auf, wovon 14

vor Anfang der siebziger Jahre erbaut worden sind. Landwirtschaftsbetriebe sind

nicht mehr vorhanden, aber einige Gewerbebetriebe, insbesondere ein

Autogewerbebetrieb. Das Siedlungsgebiet wurde, wenn auch knapp, als geschlossen

und die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale

Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde

von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der

Kleinsiedlung befindliche S-Bahn-Haltestelle "Neue Forch" (ÖV-Güteklasse D)

einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen

Weilerzone als zweckmässig erachtet.

9.2 Bei der

betroffenen Kleinsiedlung beanstandet die Beschwerdeführerin ebenfalls die

vorinstanzliche Qualifikation einer ländlichen Prägung. Sie hat geltend

gemacht, diese Kleinsiedlung habe eine beachtliche Grösse und sei

verkehrsmässig sehr gut erschlossen. Das Erscheinungsbild dieser Kleinsiedlung

werde durch die Wohn- und Gewerbenutzung dominiert. Dies sei qualitativ zu

wenig bzw. unzutreffend gewürdigt worden.

9.3 Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist bei der fraglichen

Kleinsiedlung nicht umstritten. Angesichts der Gebäudeabstände zwischen dem

östlichen und dem westlichen Bereich des Zonenperimeters ist es nicht zu

beanstanden, dass ein relevanter Siedlungszusammenhang bejaht worden ist (vgl.

oben E. 7.3). Es ist daher nachvollziehbar, dass die Kleinsiedlung

raumplanerisch als Einheit betrachtet worden ist. Die Beschwerdeführerin wehrt

sich nicht dagegen, dass die Fläche zwischen diesen beiden Bereichen nicht in

den Perimeter der provisorischen kantonalen Weilerzone integriert worden ist.

Auch ist weder geltend gemacht noch ersichtlich, dass die beim Übersichtsplan

genannte Zahl von 16 bewohnten Gebäuden nicht zutrifft. Einige wenige

dieser Gebäude weisen gemäss GWR drei oder mehr Wohneinheiten auf. Nach Angaben

des Beschwerdegegners vor Verwaltungsgericht sind bei der Kleinsiedlung noch

mehrere Ökonomiegebäude vorhanden. Dem hat die Beschwerdeführerin nicht

substanziiert widersprochen. Weiter ist die bauliche Entwicklung hinsichtlich

der Wohngebäude im Bereich der Kleinsiedlung seit Anfang der siebziger Jahre

gering geblieben. Dieser Befund lässt sich anhand der im GIS aufgeschalteten

alten Landeskarte 1956-65 (1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981

mit Limberg bzw. Wangen im Zentrum überprüfen. Selbst wenn die Vorinstanz ein

geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich die Gebäude

mehrheitlich seitlich, bezogen auf die Strassenhauptachse, auch in Randlage.

9.4 Der

ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des Baubestands in dieser

Kleinsiedlung fällt weiterhin stark ins Gewicht, auch wenn dort viele Gebäude

entsprechende Funktionen verloren haben. Die punktuellen landwirtschaftsfremden

Gewerbenutzungen vermögen diesen Charakter nicht zu ändern. In der

Kleinsiedlung stehen heute Wohnnutzungen im Vordergrund. Diese ist weiterhin

durch ein lockeres Bebauungsmuster gekennzeichnet. Die verkehrsmässige

Infrastruktur weist über den raumplanerischen Bedarf allein für die bisherige

Kleinsiedlung hinaus. Diesem Umstand kommt jedoch unter Berücksichtigung der

bisher geringen baulichen Entwicklung kein grosses Gewicht bei der Würdigung

der Siedlungsstruktur zu. Auch bei dieser Kleinsiedlung ist es nachvollziehbar,

dass die Vorinstanz eine ländliche Prägung angenommen hat. Bei einer

Gesamtbeurteilung ist nicht anzunehmen, dass Wangen 1 sinnvollerweise

einzig zur Bauzone zugewiesen werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat

zustehenden planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung

nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG

zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es raumplanungsrechtlich nicht

zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung einer provisorischen kantonalen

Weilerzone zugeteilt hat.

10.

10.1 Die

Kleinsiedlung Wangen 2 liegt ohne Siedlungszusammenhang zwischen

Wangen 1 und Limberg. Sie besteht aus einer Häusergruppe auf der Südseite

der Limbergstrasse. Auf der Nordseite der Strasse erstreckt sich in diesem

Abschnitt die unmittelbar angrenzende Schulanlage Limberg. Wie aus dem bei den

Akten liegenden Übersichtsplan hervorgeht, besteht für den Perimeter der

Schulanlage eine kommunale Zone für öffentliche Bauten in Durchstossung des

Landwirtschaftsgebiets gemäss dem kantonalem Richtplan. Wangen 2 ist

soweit ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Beim genannten Übersichtsplan

wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.6)

tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung weist vier bewohnte Gebäude auf, wovon

drei vor Anfang der siebziger Jahre erbaut worden sind. Mit einer Zahl von vier

bewohnten Gebäuden erreicht die Kleinsiedlung die untere Schwelle von

mindestens fünf bewohnten Gebäuden für einen Weiler im Sinn von Art. 33

RPV nicht (vgl. oben E. 6.4). Weiter ist im Übersichtsplan vermerkt, dass

der Kleinsiedlung zwar ein historischer Siedlungsansatz unter Bezugnahme auf

das alte Primarschulhaus der Schulanlage zukomme; die Kleinsiedlung neben der

Schulanlage verfüge aber über keine eigenständige Siedlungsqualität. Deshalb

komme eine provisorische kantonale Weilerzone nicht in Betracht. Vielmehr wurde

eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Landwirtschaftszone als

zweckmässig erachtet.

10.2 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, der Regierungsrat habe zu Unrecht eine

isolierte Betrachtung der angesprochenen vier Wohnhäuser angestellt. Dies werde

der raumplanerischen Bedeutung der Kleinsiedlung nicht gerecht. Vielmehr müsse

die angrenzende Schulanlage miteinbezogen werden, welche den Charakter und die

Nutzung des Ortsteils präge sowie eine Stützpunktfunktion für das ganze Gebiet

Küsnachterberg wahrnehme. Mit Landwirtschaft habe Wangen 2 nichts zu tun.

In der Zone für öffentliche Bauten bei der Schulanlage seien bauliche

Veränderungen gemäss der Zonenordnung möglich und erwünscht. Dasselbe müsse dem

Grundsatz nach bei der Kleinsiedlung in der Gesamtheit gelten, sodass sich

insoweit eine Zuteilung zur neuen Weilerzone aufdränge.

10.3 Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist bei der fraglichen

Kleinsiedlung nicht umstritten. Es ist sodann nicht zu beanstanden, dass die

über 100 m entfernte Wohnliegenschaft auf Kat.-Nr. 12164 nicht in die

Beurteilung der Siedlungsstruktur einbezogen worden ist. Damit bleibt es bei

vier bewohnten Gebäuden, die für die Kleinsiedlung relevant sind. Gemäss dem

GWR weist keines dieser bewohnten Gebäude drei oder mehr Wohneinheiten auf. Die

Beschwerdeführerin widerspricht vor Verwaltungsgericht nicht substanziiert der

vorinstanzlichen Bewertung, dass die Kleinsiedlung neben der Schulanlage über

keine eigenständige Siedlungsqualität verfügt. Weiter hat sich die Vorinstanz

genügend mit der raumplanerischen Bedeutung der benachbarten Schulanlage für

die Bewertung der Kleinsiedlung befasst, wie sich auch aus dem Übersichtsplan

ergibt. Der Beschwerdegegner hat nachvollziehbar dargelegt, dass die

Schulanlage insbesondere von den betroffenen öffentlichen Interessen her

raumplanerisch unabhängig von der benachbarten Kleinsiedlung zu behandeln ist.

Entgegen der Beschwerdeführerin würden selbst die Ausgestaltung und die über

die betroffene Kleinsiedlung hinausweisenden Funktionen der bestehenden

Schulanlage keine Ausnahme von der unteren Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden

als Voraussetzung für die Festlegung einer provisorischen kantonalen Weilerzone

rechtfertigen, auch wenn eine solche Ausnahme zulässig sein sollte. Die

Zulässigkeit einer solchen Ausnahme muss folglich vorliegend nicht erörtert

werden. Im Übrigen steht ein fehlender Bezug bei der betroffenen Kleinsiedlung

zu landwirtschaftlichen Nutzungen, vor dem Hintergrund der Lage im

Landwirtschaftsgebiet gemäss kantonalem Richtplan, einer provisorischen

Zuteilung zur Landwirtschaftszone nicht entgegen.

10.4 Bei einer

Gesamtbeurteilung ist nicht anzunehmen, dass Wangen 2 sinnvollerweise

einzig zur kantonalen Weilerzone oder gar zu einer Bauzone zugewiesen werden

kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es

sachgerecht, diese Kleinsiedlung der provisorischen kantonalen

Landwirtschaftszone zuzurechnen. Die dagegen gerichteten Sachverhalts- und

Rechtsrügen der Beschwerdeführerin gehen fehl.

11.

Vom 1. Dezember 2023 bis zum 15. März 2024 hat

die öffentliche Auflage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur

damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik

stattgefunden (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331). Wie aus den

veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser Vorlage die

Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss der VKaB

nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der Richtplanung

die Kleinsiedlungen Schmalzgrueb und Wangen 1 als grössere aussenliegende

Ortsteile und somit als Siedlungsgebiet, die Kleinsiedlung Chaltenstein als

Weiler und die Kleinsiedlung Wangen 2 als Landwirtschaftsgebiet zu

bezeichnen. Bei der damit zur Debatte gestellten, möglichen neuen Festlegung

des Siedlungsgebiets handelt es sich um einen planerischen Akt, welcher

insbesondere den Anforderungen von Art. 8a in Verbindung mit Art. 15

RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der vorliegend angefochtenen

Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen nach Art. 36

Abs. 3 RPG richtet (vgl. oben E. 6), wird durch allenfalls davon

abweichende Anträge für die künftige Anpassung der Richtplanung nicht infrage

gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht demzufolge nicht weitergehend

auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage eingegangen zu werden.

12.

Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet

und ist vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und

§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 5'645.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).