Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00014

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2023.00014

Urteil

der 3. Kammer

vom 7. Dezember 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

In Sachen

Gemeinde Hausen am Albis, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Im

Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind

bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz

nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen

unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans

2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit

Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung

vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der

periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von

Art. 33 RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht

beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone

ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der

kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in

der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr,

22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).

B. Die

Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der

planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein.

Sie erarbeitete eine Vernehmlassungsvorlage zu einer Übergangsregelung zu den

Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom

22. August bis zum 23. September 2022. Der Regierungsrat des Kantons

Zürich erliess am 7. März 2023 als derartige Übergangsordnung die

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB;

Dispositivziffer I) und setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft.

Die Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten

rund 150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische

kantonale Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund

25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale

Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund

100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es sich um solche

innerhalb der Bauzonen handelt (vgl. zu den Zahlen der betroffenen

Kleinsiedlungen). Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde

am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl

2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610).

Erwägungen

II.

A. Die

Gemeinde Hausen am Albis erhob am 2. Mai 2023 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Dispositivziffern I und II des

regierungsrätlichen Beschlusses vom 7. März 2023 seien aufzuheben und die

entsprechende Verordnung sei derart anzupassen, dass die Kleinsiedlungen

Hirzwangen, Oberalbis, Türlen und Vollenweid der Gemeinde nicht in

Anhang 1, sondern in Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der

Bauzonen zu belassen – seien; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In

verfahrensmässiger Hinsicht ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens zur

Führung aussergerichtlicher Gespräche und zusätzlich um Durchführung eines

Augenscheins.

B. Die

Baudirektion beantragte am 31. Mai 2023 unter Beilage eines Mitberichts

des kanntonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 30. Mai 2023, die

Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In

verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerde und auf Ablehnung des gegnerischen Sistierungsantrags.

In der Replik vom 4. Juli 2023 hielt die Gemeinde an ihren Begehren fest

und sprach sich gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aus.

Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das Verwaltungsgericht das

Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde und das Gesuch der Beschwerdeführerin um Sistierung des Verfahrens

ab. Am 22. August 2023 liess sich die Baudirektion, wiederum unter Beilage

eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023, nochmals zur Sache

vernehmen. Daraufhin erklärte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom

4.

September 2023 den Verzicht auf weitere Äusserungen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;

LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,

einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und

kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des

Regierungsrats unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im

vorliegenden Fall unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine

Anordnung oder einen Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).

1.2

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter

Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in

Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG).

1.2.1

Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen

für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede

raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen

Raumpläne in der Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine

Einzelaktanfechtung handelt, hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim

Anfechtungsgegenstand um einen Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle).

Kantonale und kommunale Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von

§ 19 Abs. 1 lit. a VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt

auch für die mit den Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen

Festlegungen, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan

kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine

Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg

Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38). Demgegenüber wird z. B. bei

zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer

generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem

Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.

Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der

Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).

1.2.2

Dabei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung

mit Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom

22.

Juni 1979 (RPG; SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der

Sache nach den Regeln der Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden

Rechtsakte qualifiziert, mit denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von

Grundstücken (nach Art, Ort und Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei

einzelnen Teilen eines Gebiets eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen gleichgestellt

werden die mit einem Zonenplan derart eng verbundenen Bauvorschriften, dass sie

als Teil desselben betrachtet werden müssen. Im Unterschied dazu umschreiben

raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das Mass der Nutzung allgemein und

abstrakt (zonenübergreifend; z. B.

Ästhetikklauseln) oder knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen

und Einwohner an (vgl. zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen;

Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A, Zürich

etc. 2021, S. 292 f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung

des Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das

Bundesgericht zum Ergebnis, dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von

Art. 82 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG; SR 173.110), sondern als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu

qualifizieren sei. Dagegen müsse ein kantonales Rechtsmittel gegeben sein; erst

gegen den letztinstanzlichen kantonalen Gerichtsentscheid stehe die Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG

offen (vgl. BGE 147 II 300 E. 3.2).

1.2.3

Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht

allgemein und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der

Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende

Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen

hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung

auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der

provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)

mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen

werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum

Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen

Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die

angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im

Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach

den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das

Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der

materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine

Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).

1.3

Die

Gemeinde beansprucht die Beschwerdelegitimation wegen Verletzung der

Gemeindeautonomie, wegen der angeblichen Unzulässigkeit des Eingriffs in ihre

schutzwürdigen Interessen zur Erteilung von Bauentscheiden sowie aufgrund ihrer

Eigenschaft als Eigentümerin von Bauland in den betroffenen Kleinsiedlungen.

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist

eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien

rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ebenso steht ihr die

Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird, insbesondere bei einem

wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen (§ 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG), sowie dann, wenn sie

durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. a VRG). Diese drei Tatbestände zur

Beschwerdelegitimation einer Gemeinde sind im Folgenden zu prüfen. Bei der

Anwendung von § 21 Abs. 2 VRG ist zu beachten, dass Art. 111 in

Verbindung mit Art. 89 BGG Minimalanforderungen für die Legitimation des

Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG an Art. 89

BGG orientiert (Bertschi, in: Kommentar VRG, § 21 N. 102, 118, 122).

1.3.1

Der angefochtene Beschluss berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als

Hoheitsträgerin, indem der kommunale Ortsplan bei den betroffenen

Kleinsiedlungen vorübergehend durch eine kantonale Ordnung abgelöst wird. Unter

diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen Verletzung der

Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die

beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der

Beschwerde (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 104).

1.3.2

Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung hoheitlicher

Anliegen im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG setzt eine erhebliche

Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das kann bei

vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein, aber auch bei Eingriffen in

spezifische öffentliche Sachanliegen. Das allgemeine Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinn dieser Regelung

(vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; BGr, 12. November 2021, 1C_487/2020,

E. 3.1, nicht publ. in: BGE 148 II 139). So lässt das Bundesgericht ein

Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde zu, wenn dieses

ein Hoheitsrecht bzw. die Zuständigkeit für eine öffentliche Aufgabe

(ausserhalb eines Autonomiebereichs) beansprucht oder eine solche Zuständigkeit

bestreitet (vgl. BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022, E. 4.3 mit

Hinweisen). Die Gemeinde wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde auch für

die Beibehaltung ihrer alleinigen Zuständigkeit in Bauverfahren bei den

umstrittenen Kleinsiedlungen, weil diese ihrer Meinung nach zum Baugebiet

gehören. Beim fraglichen Zuständigkeitskonflikt im Zusammenhang mit der

Abgrenzung des Baugebiets sind wichtige öffentliche Interessen der Gemeinde

betroffen, die insgesamt ihre Legitimation auch nach Art. 89 Abs. 1

BGG begründen. Daher ist die Legitimation der Gemeinde ebenso nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG gegeben.

1.3.3

Schliesslich weist die Gemeinde darauf hin, dass sie Eigentümerin des

baulich genutzten Grundstücks Kat.-Nr. 3757 in der Kleinsiedlung Türlen

ist. Insofern ist sie vom angefochtenen Entscheid wie eine Privatperson berührt

(§ 21 Abs. 2 lit. a VRG). Weiter leitet sie eine Betroffenheit

vergleichbar einer Privatperson daraus ab, dass ihr kommunale Strassengrundstücke

in den umstrittenen Kleinsiedlungen gehören. Sie behauptet, diese Grundstücke

könnten mittels Entwidmung bebaubar gemacht werden. Für ein Berührtsein gleich

wie eine Privatperson kann es nicht genügen, dass ein angefochtener Entscheid

indirekte Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat

(vgl. Bertschi, § 21 N. 103, 117). Das Strasseneigentum ist mit

öffentlichen Aufgaben verbunden, sodass sich die Betroffenheit der Gemeinde in

dieser Hinsicht nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG richtet und nicht

über das Interesse an der Beibehaltung von Baugebiet und die dazugehörige

Baubewilligungszuständigkeit hinausgeht (vgl. oben E. 1.3.2).

1.3.4

Demzufolge ist die Legitimation der Gemeinde zur Beschwerde im Sinn der

vorstehenden Erwägungen zu bejahen.

1.4

Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.5

Soweit die

Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist

festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur

Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den

vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit

hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu

verzichten ist.

2.

Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nicht nur gemäss

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG (Gemeindeautonomie), sondern

insbesondere auch gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG (Durchsetzung

hoheitlicher Anliegen) legitimiert ist (vgl. oben E. 1.3), hat zur Folge,

dass sie sämtliche Rügen im Rahmen der Kognition des Verwaltungsgerichts

vorbringen darf, soweit diese im Ergebnis zur Gutheissung der Rechtsbegehren

führen können (vgl. Bertschi, § 21 N. 18 f.). Der angefochtene

Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG;

vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG,

insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die

eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde

verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte

sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese

Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur

Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere Planungszonen

(Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen zum Bauen

ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das kantonale

Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG

sind auch auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36

Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens

eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138

E. 3b; Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36

N. 28). Das Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene

raumplanungsrechtliche Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat

deshalb insofern nicht nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung

(§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen

(§ 50 Abs. 2 VRG). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine

gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit es bei der Projektierung um spezifisch

technische Fragen geht. Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse

Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung

unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein

Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr,

13.

Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2; VGr, 13. April 2022,

VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus triftigen Gründen von der

Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz abweichen und nicht sein Ermessen

an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (Heinz

Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar

RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33

N. 84).

3.

3.1

Der Umfang

der kommunalen Autonomie ergibt sich aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Gemäss

§§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (vgl.

BGE 147 I 433 E. 4.4.2 mit Hinweisen). Das vom angefochtenen kantonalen

Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird der kommunalen Planungshoheit

vorläufig entzogen. Dadurch wird in die kommunale Autonomie eingegriffen. Ausserdem

verfügt die kommunale Baubehörde unter Umständen nicht nur bei der Anwendung

kommunalen Rechts, sondern auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe

des kantonalen Rechts über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, soweit die

Art der geregelten Materie Raum für ein kommunales Selbstbestimmungsrecht lässt

(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, § 20 N. 61; BGE 136 I 395

E. 3.2.3). Allerdings kann der Gemeinde keine Autonomie bezüglich der

Anwendung der Vorschriften des kantonalen Rechts und des Bundesrechts über die

erstinstanzliche Zuständigkeit in Bausachen, wie von § 318 PBG und

Art. 25 Abs. 2 RPG, zukommen; davon zu trennen ist etwa der kommunale

Regelungsspielraum zur Festlegung der örtlichen Baubehörde gemäss § 318 PBG (vgl. dazu VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00614, E. 4.2.1). Zudem hat

die bundesgerichtliche Rechtsprechung festgehalten, dass besondere Zonen für

Weiler ausserhalb des Siedlungsgebiets im Sinn von Art. 33 RPV keine

Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet überlagernde

Zonen darstellen und damit Nichtbauzonen bilden, bei denen Baubewilligungen

(auch für zonenkonforme Vorhaben) gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG nur mit

Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde erteilt werden dürfen (BGE 145 II 83 E. 4.2; BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1).

Gegenüber diesen bundesrechtlichen Mindestanforderungen des RPG kann die

Gemeinde keine Autonomie beanspruchen.

3.2

Im

angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons

Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine

vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG und damit

auf eine bundesrechtliche Grundlage. Der kantonale Gesetzgeber kann nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung die von ihm einmal gezogenen Schranken der

Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar

durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt

werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in

ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die

kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und

korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und

bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 147 I 433 E. 4.3; BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1).

Gleiches gilt, wenn der Regierungsrat – anstelle des formellen Gesetzgebers –

gestützt auf eine bundesrechtliche Kompetenznorm den kommunalen Autonomiebereich

der Ortsplanung einschränkt (BGE 117 Ia 352 E. 4b).

3.3

Zusätzlich

zur Rüge der Missachtung der Gemeindeautonomie macht die Beschwerdeführerin

weitere Rechtsverletzungen geltend. So beanstandet sie, ihr Gehörsanspruch sei

nicht gewahrt worden und der angefochtene Beschluss verstosse gegen das

Legalitätsprinzip und den Vertrauensschutz. Im Folgenden ist die

Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses unter Bezugnahme auf die Rügen

der Beschwerdeführerin zu prüfen. In diesem Rahmen ist auch auf die

diesbezüglich erhobenen Sachverhaltsrügen einzugehen (unten E. 4–6). Die

weiteren Einwände der Beschwerdeführerin gegen die raumplanungsrechtliche

Zulässigkeit der provisorischen kantonalen Zonenordnung für die betroffenen

Kleinsiedlungen sind anschliessend zu behandeln (unten E. 7–11).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin beruft sich für den geltend gemachten Gehörsanspruch im

Wesentlichen auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV; SR 101) und Art. 85 Abs. 3 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).

4.2

Das

Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der erwähnten thurgauischen

Kleinsiedlungsverordnung (vgl. oben E. 1.2.2) erwogen, dass die vorgängige

Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die

Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen

vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall

– entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort

angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen.

Beim angefochtenen Beschluss geht es ebenfalls um eine plansichernde

Übergangsordnung von beschränkter Dauer; diese stützt sich auf Art. 36

Abs. 2 RPG (dazu auch unten E. 5). Dem ARE ist beizupflichten, dass

eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser

Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen

ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023 S. 7). Der

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vermag der

Beschwerdeführerin somit nicht weiterzuhelfen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz

(§ 7 VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich

im vorliegenden Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV

hinausgehende Gehörsansprüche.

4.3

Art. 85

Abs. 3 KV sieht vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen,

die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig

anhören muss. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine bevorzugte

Beteiligung der betroffenen Gemeinden verlangt. Ihre Stellungnahmen sind in

einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen

einfliessen können. Ein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge

tatsächlich berücksichtigt werden, besteht nicht. Die kantonale Behörde hat

sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden auseinanderzusetzen und zu

begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (BGE 147 I 433 E. 5.1;

BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1). Die nach Art. 85

Abs. 3 KV gebotene Anhörung der Gemeinden kann im Rahmen von

Vernehmlassungsverfahren erfolgen, indem ihnen dort Gelegenheit zur

Stellungnahme eingeräumt wird (Tobias Jaag, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung [Kommentar KV], Zürich etc. 2007,

Art. 85 N. 21).

4.4

Wie dem in

den Verfahrensakten befindlichen Vernehmlassungsbericht entnommen werden kann,

wurden u. a. alle

politischen Gemeinden mit Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan schriftlich zur Stellungnahme zum

Verordnungsentwurf eingeladen. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, als

Gemeinde in dieses Vernehmlassungsverfahren einbezogen worden zu sein. Sie

beanstandet hingegen, die Vernehmlassungsfrist sei abgekürzt worden und auf

vorgängige Gemeindegespräche oder Augenscheine bzw. Abklärungen vor Ort sei

verzichtet worden. Angesichts der vom Kanton behaupteten negativen Vorwirkung

der Übergangsordnung lasse sich schliessen, dass eine Beeinflussung des

Entscheidfindungsprozesses damals nicht gewünscht gewesen sei.

4.5

Das ARE

weist darauf hin, dass die grundsätzlich drei Monate betragende

Vernehmlassungsfrist gemäss § 14 der kantonalen Rechtsetzungsverordnung

vom 29. November 2000 (LS 172.16) bei Dringlichkeit verkürzt werden

kann. Auch wenn die angefochtene Verordnung einen hybriden Charakter aufweist,

steht nichts entgegen, die soeben genannte kantonale Vorschrift im vorliegenden

Verfahren anzuwenden. Zu Recht erachteten die kantonalen Behörden die Vorlage

als dringlich (vgl. oben E. 4.2). Mit einer Vernehmlassungsfrist von einem

Monat wurde der Beschwerdeführerin vorliegend ein genügender Zeitraum zur

Stellungnahme belassen. Wie das ARE darlegt, wurden in Auswertung der

Vernehmlassungen teilweise die Methodik zur Kriterienbildung im Zwischenbericht

und die Beurteilung der einzelnen Kleinsiedlungen in den Objektblättern

nachgeführt. Aufgrund dieser Anpassungen an der Vorlage nach dem

Vernehmlassungsverfahren und vor der Verabschiedung sowie der entsprechenden

Dokumentation ist dem Vorwurf einer mangelhaften Mitwirkungsmöglichkeit und

Nachvollziehbarkeit die Grundlage entzogen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass

die vorgenommenen kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen

Kleinsiedlungen gestützt auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene

staatliche Register und Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale

Ortsbildinventar (KOBI) unter dem Blickwinkel von Art. 85 Abs. 3 KV

im Hinblick auf den angefochtenen Beschluss ungenügend wären. Vielmehr lässt

sich aus Art. 85 Abs. 3 KV kein allgemeiner Anspruch auf vertiefte

Untersuchungen vor Ort oder Gespräche mit Gemeindebehörden als Grundlage für

die umstrittene Übergangsordnung ableiten; solche Abklärungen müssen den

späteren raumplanerischen Verfahrensabschnitten vorbehalten bleiben. Insgesamt

verletzt der angefochtene Beschluss Art. 85 Abs. 3 KV nicht.

5.

5.1

Unter

Bezugnahme auf das Legalitätsprinzip bestreitet die Beschwerdeführerin die

Zuständigkeit des Regierungsrats für den angefochtenen Beschluss. Die darin

vorgesehenen Eingriffe in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer

würden eine formell-gesetzliche Grundlage erfordern. Der im angefochtenen

Beschluss angeführte Art. 36 Abs. 2 RPG sei als gesetzliche Grundlage

zu wenig bestimmt im Verhältnis zum Gewicht der damit bewirkten

Grundrechtseingriffe. Ergänzend stösst sich die Beschwerdeführerin daran, dass

die Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu

den verschiedenen Anhängen des angefochtenen Beschlusses nicht in der

raumplanungsrechtlichen Übergangsordnung selbst, sondern nur in rechtlich

unverbindlichen Beschlussunterlagen festgehalten worden seien. Damit sei auch

die Bestimmtheit der angefochtenen Regelung mangelhaft.

5.2

In

Art. 3 in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der

Gewaltenteilung auf kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini,

in: Kommentar KV, Art. 3 N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38

Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der

Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer

gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die

wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte

(lit. b). Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von

Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54

KV und dazu Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine

Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das

Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich

erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der

delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des

Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit

Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet

namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen

müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund

gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Das

Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2

Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine

materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom

staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,

dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;

eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis

der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich

sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).

5.3

Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben

E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden

Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen

Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch die vorübergehende

Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die

Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die

erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen

in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen

(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die

angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die

provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die

Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich

negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,

Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen

kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine

Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2

gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend

aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch

Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie

Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den

Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36

N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen

Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von

Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er

bewegt sich Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss

Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur

Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält

Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.

wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte

formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte

von Grundeigentümern. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus der von der

Beschwerdeführerin zitierten Kommentarstelle (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 12), wonach

im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG die Grundrechte zu beachten sind.

5.4

Ausserdem

knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die

Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet

hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine

anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen

Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,

1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Art. 36 N. 22). Unter Bezugnahme auf diesen Massstab kann das

allgemeine Dringlichkeitsrecht für Gesetze nach Art. 37 KV entgegen der

Beschwerdeführerin nicht bereits als Zuständigkeitszuweisung (an den formellen

Gesetzgeber) im Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG erachtet werden. Hingegen

ist kurz auf die Regelung von § 344 PBG einzugehen. Diese kantonale

Bestimmung ermöglicht eine (aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die

Baudirektion, indem sie die erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann,

wenn die für den Vollzug des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und

Bauvorschriften nicht fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich 1999,

N. 427). Die Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf

lokale raumplanungsrechtliche Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in

Abhängigkeit von der Säumigkeit einer einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im

vorliegenden Fall die kantonsweite Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden

provisorisch nach einheitlichen Kriterien geregelt werden. Weder wird von der

Beschwerdeführerin geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale

Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite

vorläufige Regelung einer anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt.

Insoweit erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.

5.5

Die

Beschwerdeführerin wendet ein, für das Bundesgericht sei bei der Thurgauer

Kleinsiedlungsverordnung wesentlich, dass diese nicht vom formellen Gesetz

abweiche, sondern lediglich Ausnahmen bzw. Anpassungen im Vergleich zur

bisherigen Regelung auf Stufe der regierungsrätlichen Verordnung einführt habe.

Die rechtliche Ausgangslage im Kanton Zürich unterscheide sich davon erheblich,

denn die Nutzungszonen seien im Kanton Zürich direkt im PBG definiert. Der

vorliegend angefochtene Beschluss weiche als Ersatzordnung von der bisherigen

formell-gesetzlichen Regelung ab. Dadurch werde unzulässigerweise in die

Befugnisse des formellen Gesetzgebers eingegriffen (unter Hinweis auf BGr,

1C_35/2022, 23. November 2022, E. 4.3). Wie es sich mit den Unterschieden

zwischen der thurgauischen und der zürcherischen Gesetzgebung in dieser

Hinsicht verhält, muss nicht erörtert werden. Selbst wenn der angefochtene

Beschluss vorübergehend Regelungslücken im PBG füllen soll, greift er nicht in

unzulässiger Weise in Kompetenzen des kantonalen formellen Gesetzgebers ein.

Vielmehr ermächtigt Art. 36 Abs. 2 RPG den Regierungsrat in einem

Fall der vorliegenden Art, bisheriges kantonales Gesetzesrecht zu ändern;

allerdings dürfen die gestützt auf diese Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen

nur vorläufigen Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende

Kompetenzausscheidung in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder die

spätere Planung vorweggenommen wird (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der

angefochtene Beschluss hat zeitlich und sachlich wie auch hinsichtlich der

geltenden Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die

Anforderungen, die sich aus Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG

ergeben, für die Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans um. Wie sich aus § 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt,

gilt diese Übergangsordnung bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten

angepassten Bau- und Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die gebotenen

Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und des

Richtplans auf kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene

vorweg. Auch unter diesem Blickwinkel hält der angefochtene Beschluss den

Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG ein.

5.6

Hinzu

kommt, dass es entgegen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Zusammenhang

keinen Rechtsmangel bildet, wenn der angefochtene Beschluss keine allgemeine

Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den

verschiedenen Anhängen aufweist. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss

wird zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein

Begriff des Bundesrechts ist (unter Hinweis auf Art. 33 RPV und BGr,

23.

November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit

den Begriffen der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen

Bauzone (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen

(mit Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische)

Zonenfestsetzung erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen

Beschlusses. Mit diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die

Zuordnung der betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil

des provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für

die dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den

Objektblättern bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Wie der

Beschwerdegegner darlegt, übernimmt diese Dokumentation die Funktion eines

Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des

Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (Heinz

Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).

5.7

Insgesamt

hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem

Legalitätsprinzip stand.

6.

6.1

Umstritten

ist weiter, ob die Zuweisung von Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen

Weilerzone in materieller Hinsicht generell gegen die Planungsautonomie der

Beschwerdeführerin oder gegen die weiteren angerufenen Rechtsnormen verstösst.

Ihrer Meinung nach verletzt es den Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. den

Vertrauensschutz, mit der angefochtenen Übergangsordnung vor Ablauf des

Planungshorizonts von 15 Jahren gemäss Art. 15 RPG in ihre

Ortsplanung einzugreifen. Weiter kritisiert sie, dass die angefochtene

Nutzungsordnung strenger als die Anforderungen in Pt. 2.2.2 des

Richtplantexts zu bestehenden Kleinsiedlungen ist, die fünf bestehende

Wohnbauten zugrunde gelegt haben. Als Zusatzrüge beanstandet die

Beschwerdeführerin das Vorgehen, die umstrittenen Kleinsiedlungen, die alle zur

(kantonalen) Fallgruppe mit 8–19 Wohnbauten gehören, mittels

Einzelfallbeurteilung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuweisen.

Werde die Schwelle für Baugebiet – strenger als der kantonale Richtplan – bei

acht bestehenden Wohnbauten angesetzt, wie es der Regierungsrat getan habe, so

müsse die Kleinsiedlung diesfalls ohne Weiteres als vorläufiges Baugebiet

gelten.

6.2

Gemäss

Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem

voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden

nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn

sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann

allerdings seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit

aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse

gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2). Der Grundsatz der

Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der Zulässigkeit von

raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27 RPG)

oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2 RPG. Je

nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer

Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder

mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn

eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil

die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst

worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die

sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten (vgl. zu

diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr, 13. September 2018,

1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3

und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem Baubewilligungsverfahren bei einer

Kleinsiedlung in Aeugst am Albis, deren Zonierung als Bauzone in der

Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion zeitlich nur kurz nach Erlass des

kantonalen Richtplans 2015 genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung

des bisherigen Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht

fügte jedoch bei, es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen

Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler

Nutzungspläne künftig die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen

(BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang zu diesem

Urteil haben die kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der kantonalen

Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den

bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht

von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu

überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015

ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen

vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der Planbeständigkeit

bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen der

Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer

provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)

anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. Saputelli, S. 8 f.). Im

Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die Anforderungen des RPG

regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren bisheriger Nutzungsplan

älter als der Richtplan 2015 ist. Dort steht der Zuweisung zu einer

provisorischen Nichtbauzone nicht entgegen, wenn das Alter der bisherigen

Nutzungsplanung sich noch nicht dem 15-jährigen Planungshorizont angenähert

hat. Der Beschwerdegegner hat vor Verwaltungsgericht unwidersprochen dargelegt,

dass die bisherige Zonierung der umstrittenen Kleinsiedlungen der

beschwerdeführenden Gemeinde (samt Kernzonenplänen) im Jahr 2013 festgesetzt

und von der Baudirektion genehmigt worden ist. Unter diesen Umständen läuft die

Zuweisung der umstrittenen Kleinsiedlungen zu einer provisorischen kantonalen

Weilerzone nicht dem Grundsatz der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz

zuwider.

6.3

Im

Richtplantext (Pt. 2.2.2) wird in Anlehnung an Art. 33 RPV verlangt,

dass die bestehende Kleinsiedlung einen historischen Siedlungsansatz sowie ein

geschlossenes Siedlungsbild, das mindestens fünf bis zehn bewohnte Gebäude

umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist, aufweisen muss, damit sie

raumplanerisch als Siedlungsgebiet behandelt werden kann. Im oben bei

E. 5.6 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei historisch

gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung zur

provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden

angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung

zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.

Dabei werde als Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild

herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als

grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)

qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht

Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte

Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen. Dem Beschwerdegegner ist

beizupflichten, dass nach dem bisherigen kantonalen Richtplan bei richtiger

Betrachtung unklar bleibt, ob eine bestehende Kleinsiedlung der Kategorie

Bauzone oder Nichtbauzone zuzurechnen ist. Unter diesen Umständen kommt dem

bisherigen kantonalen Richtplan in dieser Hinsicht keine Bindungswirkung für

den angefochtenen Beschluss zu. Die untere Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden

für eine (vorläufige) Weilerzone ergibt sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der

Rechtsprechung zu Art. 33 RPV, die insoweit u. a. eine als geschlossene Einheit in Erscheinung

tretende Baugruppe von mindestens fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden

voraussetzt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die

untere Grenzziehung für die provisorische kantonale Weilerzone im angefochtenen

Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Sodann ist zu berücksichtigen, dass

die angefochtene Übergangsordnung einen Handlungsspielraum für die

erforderlichen nachfolgenden ordentlichen Revisionen offenhalten soll. Letztere

würden in unzulässiger Weise vorweggenommen, wenn jede Kleinsiedlung mit fünf

bewohnten Gebäuden automatisch dem vorläufigen Baugebiet zugerechnet würde.

6.4

Gemäss

Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des

Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone

bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte

Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen

zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung

davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder

15.

Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG

erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und

der dafür üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von

Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der

Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, dass es

allein auf die Anzahl der bewohnten Gebäude und nicht auch auf Zusatzkriterien

ankommen dürfe. Vor dem Hintergrund der soeben angeführten Richtwerte des

Bundesamts für Raumentwicklung zur Anzahl der Wohngebäude sowie des Verbots von

Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) hat der Regierungsrat die

untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen

Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden

relativ tief angesetzt. Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der

Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)

einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,

sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei

ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn

zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende

tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom

9.

Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR;

SR 431.841]). Wie der Beschwerdegegner dargelegt hat, orientierte sich der

Regierungsrat an der weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur

Kleinsiedlungsanpassung im Kanton Thurgau. Der angefochtene Beschluss dient der

Anpassung an die Raumplanungsgesetzgebung des Bundes (oben E. 5.3).

Entgegen der Beschwerdeführerin ist es nicht rechtsverletzend, wenn eine

Kleinsiedlung mit mindestens acht bewohnten Gebäuden nicht automatisch als

vorläufiges Baugebiet qualifiziert wird, sondern im Rahmen von Art. 36

Abs. 2 RPG dafür eine Einzelfallbeurteilung anhand des genannten

Zusatzkriteriums angestellt wird. Die für die Einzelfallbeurteilung verwendeten

Kriterien, insbesondere auch zur Prägung und zum Erscheinungsbild der

Kleinsiedlung, bewegen sich im bundesrechtlichen Rahmen (vgl. auch unten

E. 7.3).

6.5

Anmerkungsweise

ist beizufügen, dass die zweite Etappe der RPG-Revision (Vorlage RPG 2)

sich in einem fortgeschrittenen Stadium befindet. Die von der Bundesversammlung

am 29. September 2023 beschlossene Vorlage wurde am 7. November 2023

publiziert (BBl 2023 2488); die Referendumsfrist läuft bis zum

15.

Februar 2024. Die während den parlamentarischen Beratungen

eingereichte Volksinitiative "Gegen die Verbauung unserer Landschaft

(Landschaftsinitiative)" wurde am 31. Oktober 2023 bedingt, d. h. unter dem Vorbehalt

des Inkrafttretens der Vorlage RPG 2 vom 29. September 2023,

zurückgezogen (BBl 2023 2489). Soweit ersichtlich halten die neuen Bestimmungen

dieser RPG-Revision an der grundsätzlichen Möglichkeit der Zuweisung von

Kleinsiedlungen zu Nichtbauzonen fest (vgl. Art. 18bis

Abs. 3 E-RPG). Vor diesem Hintergrund bleibt der Anpassungsbedarf im

Kanton Zürich bezüglich der Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen

unabhängig vom Ausgang der Vorlage RPG 2 weiterhin bestehen. Nichts

anderes gilt angesichts der in der Bundesversammlung noch nicht abschliessend

behandelten Standesinitiative des Kantons St. Gallen "Massvolle

Entwicklung in Weilerzonen" (22.319), die eine Zulassung von Neubauten in

Weilerzonen nach Art. 18 RPG fordert. Es kann der Beschwerdeführerin im

vorliegenden Verfahren nicht weiterhelfen, wenn sie sich auf diese

Standesinitiative beruft.

6.6

Die Rügen

der Beschwerdeführerin dringen auch in dieser Hinsicht nicht durch.

7.

7.1

Im Streit

liegt weiter, ob der Entscheid des Beschwerdegegners, die umstrittenen

Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuteilen,

raumplanungsrechtlich zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführerin beantragt für

diese stattdessen im Ergebnis eine Zuteilung zum vorläufigen Baugebiet. Im

angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat keinen Gebrauch von der

Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets

gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine

eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu

präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der

Beschwerdeführerin verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also

erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der

Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d. h. zum weitgehend

überbauten Gebiet gehören.

7.2

Der

Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG

ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im

Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken

innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,

11.

Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das

weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit

in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine

Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft

am bestehenden baulichen Zustand an, d. h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten

sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten

Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv

bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität

(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt

werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019,

E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise für die

Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass

eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).

7.3

Für die

qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8

bis 19 bewohnten Gebäuden wurde im angefochtenen Beschluss das Zusatzkriterium

der Prägung und des Erscheinungsbilds verwendet (vgl. oben E. 6.3). Dabei

wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl

Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu

Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und

deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der Umgebungsgestaltung

(u. a. Zäune,

Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die

dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht

primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche

Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach

Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von

untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch

das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd

berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als

bundesrechtskonform zu erachten (vgl. auch oben E. 6.4). Gestützt auf die

Grund­sätze bleibt im Folgenden die Einzelfallbeurteilung für die vier

umstrittenen Kleinsiedlungen zu überprüfen.

8.

8.1

Die

Kleinsiedlung Hirzwangen liegt östlich des Ortsteils Ebertswil und letzterer

befindet sich südlich des Ortskerns von Hausen am Albis. Hirzwangen ist im KOBI

aufgeführt. Aus dem Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich u. a., dass die

Kleinsiedlung am Rand eines kleinen Plateaus in unverbautem Wiesland gelegen

ist. Die Bausubstanz der bäuerlichen Kleinsiedlung stammt aus dem 17. bis

19.

Jahrhundert und wurde in den letzten Jahrzehnten umgenutzt und mit

Neubauten ergänzt. Die Siedlung ist entlang einer Wegverzweigung angelegt. Die

Gebäude folgen dem eine Krümmung beschreibenden Strässchen. Die Bebauung

unterschiedlichen Volumens und Nutzung ist locker, ein- oder zweiseitig entlang

des gewundenen Strässchens angeordnet (AREV-Nr. 1071/19). Bei dem in den

Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten

Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet.

Die Kleinsiedlung Hirzwangen enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan

17.

bewohnte Gebäude, wovon 7 Wohngebäude vor Anfang der

Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es ist ein Landwirtschaftsbetrieb vorhanden.

Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend

für eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium

Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen Prägung

ausgegangen. Zusätzlich wurde die fehlende ÖV-Erschliessung einbezogen.

Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als

zweckmässig erachtet.

8.2

Die

Beschwerdeführerin führt aus, in der Kleinsiedlung gebe es 16 dauernd

bewohnte Gebäude. Sie weist auf die rege Bautätigkeit und den Charakter als

Wohnsiedlung mit denkmalgeschützten Liegenschaften und Mehrfamilienhäusern hin;

diese sei auch geprägt durch historische mehrstöckige Gebäude. Das bauliche

Entwicklungspotenzial sei hoch. Der einzige vorhandene Landwirtschaftsbetrieb

ändere nichts am Charakter als Wohnsiedlung. Im Übrigen gebe es dort auch einen

Baggerbetrieb. Die verkehrsmässige Erschliessung bezeichnet die

Beschwerdeführerin als gut. Im nahe gelegenen Ortsteil Ebertswil bestehe eine

Anbindung an den ÖV. Das optisch ländliche Erscheinungsbild könne eine

Verweigerung der Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet nicht rechtfertigen.

8.3

Aus der

Diskrepanz zwischen den Angaben der Beschwerdeführerin und dem Übersichtsplan

des Beschwerdegegners zur Zahl der bewohnten Gebäude vermag die

Beschwerdeführerin nichts für sich abzuleiten. Sie

bezieht sich auf einen Detailplan aus dem GWR, auf dem zusätzlich die Anzahl

Wohneinheiten ersichtlich ist. Danach umfassen nur ganz wenige Bauten drei oder

mehr Wohneinheiten. Eine relativ geringe Zahl von Bauten im Mittelbereich der

Kleinsiedlung ist als nicht bewohnt registriert. Der

im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort

abrufbaren Luftbild von 1981 mit Ebertswil im Zentrum lässt sich entnehmen,

dass der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Hirzwangen seither weitgehend

stabil geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse bauliche Verdichtung

stattgefunden. Dennoch ist es auch anhand der von

der Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien nachvollziehbar, wenn das

Bebauungsmuster im KOBI als locker bewertet wird. Selbst

wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat,

befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die

Strassenhauptachse, auch in Randlage. Ferner beträgt die Distanz zwischen

der Bushaltestelle in Ebertswil und dem nächstgelegenen Siedlungsrand von

Hirzwangen abgeschätzt aus dem GIS etwa einen Kilometer.

8.4

Bei einer

Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des

Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin stark ins Gewicht, auch wenn dort

viele Gebäude entsprechende Funktionen verloren haben. Heute stehen

Wohnnutzungen in der Kleinsiedlung im Vordergrund, und einige neue Wohnbauten

sind hinzugekommen. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint auf den

bisherigen baulichen Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau

ausgerichtet. Angesichts des lockeren Bebauungsmusters ist nicht anzunehmen,

dass Hirzwangen sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden kann. Im

Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es

sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn

von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin

ist es raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung

einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

9.

9.1

Die

Kleinsiedlung Oberalbis befindet sich östlich des Ortskerns von Hausen am Albis

und ist rund 200 m höher gelegen. Für Oberalbis besteht ebenfalls ein

KOBI-Eintrag. Aus dem Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich, dass die Bauten

der bäuerlichen Kleinsiedlung aus dem 17. bis 19. Jahrhundert stammen

und in den letzten Jahrzehnten umgenutzt und mit Neubauten ergänzt wurden. Die

Siedlung liegt am Ende eines Strässchens, von dem verschiedene Feldwege

abzweigen. Das Bebauungsmuster wird von mehreren eng zusammengebauten Häusern

gebildet. Dabei handelt es sich um bäuerliche Wohnbauten und verbretterte

Ökonomiebauten. Die Stellung der Gebäude folgt dem gekrümmten Strässchen

(AREV-Nr. 1071/19). Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden

die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4

und 7.3) tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung Oberalbis enthält gemäss dem

genannten Übersichtsplan 15 bewohnte Gebäude, wovon 7 Wohngebäude vor

Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es sind zwei

Landwirtschaftsbetriebe vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und

die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone

bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von

einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die fehlende

ÖV-Erschliessung einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen

kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

9.2

Die

Beschwerdeführerin behauptet, in der Kleinsiedlung gebe es 17 dauernd bewohnte

Gebäude. Sie weist auf die rege Bautätigkeit und den Charakter als Wohnsiedlung

mit denkmalgeschützten Liegenschaften und Mehrfamilienhäusern hin. Das bauliche

Entwicklungspotenzial sei hoch. Die zwei vorhandenen Landwirtschaftsbetriebe

würden nichts am Charakter als Wohnsiedlung ändern. Die verkehrsmässige

Erschliessung erachtet die Beschwerdeführerin auch ohne ÖV-Anschluss als gut.

Das visuell ländliche Erscheinungsbild könne eine Verweigerung der Zuweisung

zum vorläufigen Baugebiet nicht rechtfertigen.

9.3

Vor

Verwaltungsgericht räumt der Beschwerdegegner ein, dass auf die Angaben der

Beschwerdeführerin zur Anzahl bewohnter Gebäude in Oberalbis abgestellt werden

kann. Er macht indessen geltend, die Erhöhung dieser Zahl von 15 auf 17 ändere

im Ergebnis nichts an der ländlichen Prägung. Die Angaben der

Beschwerdeführerin lassen sich aufgrund des von ihr eingereichten Detailplans

aus dem GWR nachvollziehen, auf dem zusätzlich die Anzahl Wohneinheiten

ersichtlich ist. Nur ganz wenige Bauten umfassen drei oder mehr Wohneinheiten.

Zahlreiche Bauten in der Kleinsiedlung sind als nicht bewohnt registriert. Zwar

dringt die Beschwerdeführerin bei der Sachverhaltsfeststellung bezüglich der

Zahl bewohnter Gebäude durch. Mit dem Beschwerdegegner ist aber davon

auszugehen, dass die Zahl der Ökonomiebauten erheblich ist und den Charakter der Kleinsiedlung mitprägt. Weiter

lässt sich der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte

1956–65 (1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit der

(nordwestlich gelegenen) Kleinsiedlung Mittelalbis im Zentrum entnehmen,

dass der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Oberalbis seither weitgehend

stabil geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse Neubautätigkeit vor allem im

südlichen Teil der Kleinsiedlung stattgefunden, was auch aus den von der

Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien deutlich wird. Selbst wenn der

Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich

die Gebäude jedoch mehrheitlich seitlich, bezogen auf die Strassenhauptachse,

auch in Randlage.

9.4

Bei einer

Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich

landwirtschaftliche Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin

stark ins Gewicht, auch wenn dort viele Gebäude entsprechende Funktionen

verloren haben. Auch in dieser Kleinsiedlung stehen heute Wohnnutzungen im

Vordergrund, und einige neue Wohnbauten sind hinzugekommen. Trotz der

erfolgreichen Sachverhaltsrüge der Beschwerdeführerin zur Anzahl bewohnter

Gebäude wird letztere durch das Verhältnis zu den vorhandenen Ökonomiebauten

relativiert. Selbst der südliche Teil der Kleinsiedlung mit den etwas kompakter

angeordneten und teilweise neuen Wohnbauten ist zu wenig ausgedehnt für das

Vorliegen von allgemeinem Siedlungsbau. Auch die verkehrsmässige Infrastruktur

erscheint nicht auf eine derartige Siedlungsstruktur ausgerichtet, sondern ist

auf den bisherigen baulichen Bestand ausgelegt. Aufgrund dieser Gegebenheiten

ist nicht anzunehmen, dass Oberalbis sinnvollerweise einzig zur Bauzone

zugewiesen werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden

planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem

weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG

zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es raumplanungsrechtlich

wiederum nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung einer provisorischen

kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

10.

10.1

Die

Kleinsiedlung Türlen liegt nahe am südöstlichen Ufer des Türlersees. Die zum

kantonalen Strassennetz gehörende Reppischtalstrasse führt durch den Ort.

Türlen ist soweit ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Bei

dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein

behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch

bewertet. Die Kleinsiedlung Türlen enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan

13.

bewohnte Gebäude, wovon 10 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut

worden sind. Es ist ein Landwirtschaftsbetrieb vorhanden, sodann auch ein

Gastronomiebetrieb und weitere Gewerbebetriebe. Westlich angrenzend an die

Kleinsiedlung gegen den Türlersee hin erstreckt sich das Gelände des

Campingplatzes mit Strandbad. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die

Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone

bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von

einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die im Ort an der

Reppischtalstrasse vorhandene Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse E) einbezogen.

Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als

zweckmässig erachtet.

10.2

Die

Beschwerdeführerin kritisiert, es gebe in der Kleinsiedlung keinen

Landwirtschaftsbetrieb mehr und die Anzahl der ständig bewohnten Gebäude

betrage 14. Es seien in der Kleinsiedlung diverse neue Wohnbauten und

Mehrfamilienhäuser sowie landwirtschaftsfremdes Gewerbe (wie Holzbildhauerei,

Eventlokal, grosses Restaurant) vorhanden. Die verkehrsmässige Erschliessung

sei sehr gut. Mit dem Campingplatz, dem Strandbad (samt weiterem

Restaurationsbetrieb) sei die Kleinsiedlung touristisch belebt, das Verkehrs- und

Publikumsaufkommen sei gross. Türlen weise eine eindeutige Prägung als

Wohnsiedlung auf. Das visuell ländliche Erscheinungsbild kann ihrer Meinung

nach nicht zu einer ländlichen Prägung führen.

10.3

Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Der

Beschwerdegegner entkräftet vor Verwaltungsgericht die abweichende

Sachdarstellung der Beschwerdeführerin zur Anzahl bewohnter Gebäude und

Landwirtschaftsbetriebe nicht. Ihre Angaben zur Wohngebäudezahl lassen sich aufgrund des von ihr eingereichten Detailplans aus dem GWR

nachvollziehen, auf dem zusätzlich die Anzahl Wohneinheiten ersichtlich ist.

Rund ein Drittel der Wohngebäude umfassen drei oder mehr Wohneinheiten.

Allerdings sind zahlreiche Bauten in der Kleinsiedlung als nicht bewohnt

registriert. An der Adresse des Wohngebäudes, in der im Übersichtsplan ein

Landwirtschaftsbetrieb aufgeführt ist, ist im Handelsregister ein Betrieb für

Viehtransporte und -handel eingetragen. Im vorliegenden Zusammenhang kann offenbleiben,

inwiefern ein solcher Betrieb ein Indiz für die landwirtschaftliche Prägung

einer Kleinsiedlung bildet. Selbst wenn die Sachverhaltsrügen der

Beschwerdeführerin in diesen Punkten durchdringen, hilft ihr das vorliegend

nicht weiter.

10.4

Bei der

Gesamtbeurteilung erscheint vielmehr wesentlich, dass die Kleinsiedlung Türlen

durch ein lockeres Bebauungsmuster und zahlreiche mindestens ursprünglich als

Ökonomiebauten dienende Gebäude gekennzeichnet ist (vgl. auch die von der

Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien). Dies trifft auch für die

bauliche Nutzung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3757 der Beschwerdeführerin

zu. Weiter ist die bauliche Entwicklung hinsichtlich der Wohngebäude im Bereich

der Kleinsiedlung seit Anfang der Siebzigerjahre gering geblieben. Dieser

Befund lässt sich anhand der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65

(1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit dem Türlersee im

Zentrum überprüfen. Der bauliche Bestand der heute als Mehrfamilienhäuser

dienenden Wohngebäude geht mehrheitlich auf die Zeit vor Anfang der

Siebzigerjahre zurück. Das Areal von Campingplatz und Strandbad stellt im

Wesentlichen eine – wenn auch teilweise intensiv genutzte – Grünfläche für

Erholungszwecke dar. Die verkehrsmässige Infrastruktur weist insbesondere

angesichts der Reppischtalstrasse und der vorhandenen Bushaltestelle über den

raumplanerischen Bedarf allein für die bisherige Kleinsiedlung hinaus. Unter

Berücksichtigung der bisher geringen baulichen Entwicklung kommt der

verkehrsmässigen Infrastruktur jedoch kein grosses Gewicht bei der Würdigung

der Siedlungsstruktur zu. Diese wird weiterhin durch den ursprünglich

landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt,

auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen. Vor diesem Hintergrund ist

nicht anzunehmen, dass Türlen sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen

werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens

ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet

im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin

ist es raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung

einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

11.

11.1

Die

Kleinsiedlung Vollenweid liegt etwa einen halben Kilometer südlich des

Türlersees bei einer Strassenverzweigung. Die Erschliessung der Mehrzahl der

Gebäude der Kleinsiedlung erfolgt über ein gewundenes Strässchen, das in

südöstlicher Richtung von der (kantonalen) Albispassstrasse abzweigt.

Vollenweid ist soweit ersichtlich nicht im KOBI aufgeführt. Bei dem in den

Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten

Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. In

der Kleinsiedlung gibt es gemäss dem genannten Übersichtsplan 16 bewohnte

Gebäude, wovon 8 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden

sind. Östlich angrenzend an den entsprechenden Perimeter ist ein

Landwirtschaftsbetrieb vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und

die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone

bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von

einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der

Kleinsiedlung gelegene Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse F) einbezogen. Insgesamt

wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig

erachtet.

11.2

Nach

Meinung der Beschwerdeführerin wurde der Landwirtschaftsbetrieb ausserhalb des

Perimeters der Kleinsiedlung in widersprüchlicher Weise berücksichtigt. Bei der

Anzahl der bewohnten Gebäude in der Kleinsiedlung sei der

Landwirtschaftsbetrieb nicht angerechnet, hingegen für deren ländliche Prägung

als wichtig angesehen worden. Die Beschwerdeführerin fügt bei, in Vollenweid

würden Neubauten und Mehrfamilienhäuser sowie eine hohe Bautätigkeit

existieren. Es gebe in einer Liegenschaft zwei Betriebe für Kamin- bzw. Ofenbau

und in einer weiteren einen solchen für Architektur bzw. Innenarchitektur.

Insbesondere mit der nahegelegenen Bushaltestelle sei die verkehrstechnische

Erschliessung sehr gut. Die Kleinsiedlung weise eine eindeutige Prägung als

Wohnsiedlung auf.

11.3

Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Der

Landwirtschaftsbetrieb östlich angrenzend an die Kleinsiedlung wurde nicht in

den Perimeter der provisorischen kantonalen Weilerzone integriert. Dagegen

wehrt sich die Beschwerdeführerin nicht. Es ist nicht zu beanstanden, dass der

fragliche Landwirtschaftsbetrieb in die Beurteilung der vorhandenen

Siedlungsstruktur einbezogen wurde. Der Beschwerdeführerin ist allerdings

zugutezuhalten, dass die Berücksichtigung dieses Betriebs grundsätzlich auch

bei der Anzahl bewohnter Gebäude Platz greifen muss. Der von der

Beschwerdeführerin eingereichte Detailplan aus dem GWR bestätigt den Befund,

der sich aus dem Übersichtsplan des Beschwerdegegners ergibt, wonach die Anzahl

von 16 bewohnten Gebäude für den provisorischen Weilerzonenperimeter

zutrifft; immerhin kommen zwei bewohnte Gebäude beim benachbarten

Landwirtschaftsbetrieb hinzu. Gemäss dem Detailplan aus dem GWR umfasst kein

bewohntes Gebäude drei oder mehr Wohneinheiten. In der Kleinsiedlung sind

gemäss dem Übersichtsplan und dem Detailplan aus dem GWR mehrere Bauten als

unbewohnt registriert. Auch anhand der von der Beschwerdeführerin eingereichten

Fotografien zeigt sich, dass eine erhebliche Zahl von Bauten mindestens

ursprünglich Ökonomiebauten waren und diese den Charakter der Kleinsiedlung

mitprägen. Der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und

dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit Vollenweid im Zentrum lässt sich

entnehmen, dass der räumliche Grobumfang dieser Kleinsiedlung seither

weitgehend stabil geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse bauliche Verdichtung

stattgefunden. Dennoch ist das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung weiterhin als

locker zu bewerten. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes

Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich die hufeisenförmig in der

Kleinsiedlung angeordneten Gebäude mehrheitlich seitlich auch in Randlage.

11.4

Bei einer

Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des

Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin stark ins Gewicht, auch wenn dort

viele Ge-bäude entsprechende Funktionen verloren haben. Auch in dieser

Kleinsiedlung stehen heu-te Wohnnutzungen im Vordergrund. Die erfolgreiche

Sachverhaltsrüge zur Anzahl bewohnter Gebäude hilft der Beschwerdeführerin

vorliegend nicht weiter, denn es handelt sich bei den betroffenen Bauten um

solche eines Landwirtschaftsbetriebs. Die vorhandene verkehrsmässige

Infrastruktur weist insbesondere angesichts der Albispassstrasse und der

nahegelegenen Bushaltestelle über den raumplanerischen Bedarf allein für die

bisherige Kleinsiedlung hinaus. Es lässt sich auch nicht in allgemeiner Weise

sagen, dass eine ÖV-Güteklasse F gegen die Annahme von weitgehend

überbautem Gebiet spricht. Angesichts der relativ geringen Anzahl

Wohneinheiten, die mit den Neubauten seit den Siebzigerjahren hinzugekommen

sind, kommt der verkehrsmässigen Infrastruktur jedoch kein grosses Gewicht bei

der Würdigung der Siedlungsstruktur zu. Mit den Neubauten zusammen ist ein

insgesamt lockeres Bebauungsmuster erhalten geblieben, sodass nicht anzunehmen

ist, Vollenweid könne sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden. Im

Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es

sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn

von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin

ist es raumplanungsrechtlich wiederum zu beanstanden, dass er diese

Kleinsiedlung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

12.

Am 1. Dezember 2023 wurde die öffentliche Auflage zur

Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen

PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen

Amtsblatt publiziert (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331). Wie

aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser Vorlage

die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss der VKaB

nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der Richtplanung

die Kleinsiedlungen Hirzwangen, Oberalbis, Türlen und Vollenweid als grössere

aussenliegende Ortsteile und somit als Siedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der

damit zur Debatte gestellten, möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets

handelt es sich um einen planerischen Akt, welcher insbesondere den

Anforderungen von Art. 8a in Verbindung mit Art. 15 RPG zu

entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der vorliegend angefochtenen

Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen nach Art. 36

Abs. 3 RPG richtet (vgl. oben E. 7), wird durch allenfalls davon

abweichende Anträge für die künftige Anpassung der Richtplanung nicht infrage

gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht somit nicht weitergehend auf die

am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage eingegangen zu werden.

13.

Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet

und ist vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 5'670.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).