Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00015

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2023.00015

Urteil

der 3. Kammer

vom 7. Dezember 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

In Sachen

Gemeinde Aeugst am Albis, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Im

Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind

bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz

nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen

unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans

2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit

Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung

vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der

periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33

RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht

beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone

ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der

kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in

der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr,

22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).

B. Die

Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der

planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein.

Sie erarbeitete eine Vernehmlassungsvorlage zu einer Übergangsregelung zu den

Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom

22. August bis zum 23. September 2022. Der Regierungsrat des Kantons

Zürich erliess am 7. März 2023 als derartige Übergangsordnung die

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I)

und setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft. Die Verordnung enthält

drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund

150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale

Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen

(mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale Landwirtschaftszone

festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund

100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es sich um solche

innerhalb der Bauzonen handelt (vgl. zu den Zahlen der betroffenen

Kleinsiedlungen). Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde

am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl

2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610).

Erwägungen

II.

A. Die

Gemeinde Aeugst am Albis erhob am 2. Mai 2023 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Dispositivziffern I und II des

regierungsrätlichen Beschlusses vom 7. März 2023 seien aufzuheben und die

entsprechende Verordnung sei derart anzupassen, dass die Kleinsiedlungen

Obertal und Wängibad der Gemeinde nicht in Anhang 1, sondern in

Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der Bauzonen zu belassen –

seien; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In verfahrensmässiger Hinsicht

ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens zur Führung aussergerichtlicher

Gespräche und zusätzlich um Durchführung eines Augenscheins.

B.

Die Baudirektion beantragte am 31. Mai 2023 unter Beilage eines

Mitberichts des kanntonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 30. Mai

2023, die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei. In verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und auf Ablehnung des gegnerischen

Sistierungsantrags. In der Replik vom 4. Juli 2023 hielt die Gemeinde an

ihren Begehren fest und sprach sich gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung

der Beschwerde aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und das Gesuch der Beschwerdeführerin um

Sistierung des Verfahrens ab. Am 22. August 2023 liess sich die

Baudirektion, wiederum unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August

2023, nochmals zur Sache vernehmen. Daraufhin erklärte die Beschwerdeführerin

mit Eingabe vom 4. September 2023 den Verzicht auf weitere Äusserungen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;

LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,

einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze

(§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats unterstehen

keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht

ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall unabhängig davon

zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen Erlass bildet

(vgl. auch sogleich E. 1.2).

1.2

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter Vorbehalt

der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in Dreierbesetzung

befindet (§ 38 VRG).

1.2.1

Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen

für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede

raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen Raumpläne in der

Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine Einzelaktanfechtung handelt,

hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim Anfechtungsgegenstand um einen

Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle). Kantonale und kommunale

Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den

Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die

dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten

Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai

2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).

Demgegenüber wird z. B.

bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer

generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem

Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.

Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der

Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).

1.2.2

Dabei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung

mit Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom

22.

Juni 1979 (RPG; SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der

Sache nach den Regeln der Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden Rechtsakte

qualifiziert, mit denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von Grundstücken

(nach Art, Ort und Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei einzelnen

Teilen eines Gebiets eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen

gleichgestellt werden die mit einem Zonenplan derart eng verbundenen

Bauvorschriften, dass sie als Teil desselben betrachtet werden müssen. Im

Unterschied dazu umschreiben raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das

Mass der Nutzung allgemein und abstrakt (zonenübergreifend; z. B. Ästhetikklauseln) oder

knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen und Einwohner an (vgl.

zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen; Alain Griffel,

Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A, Zürich etc. 2021, S. 292

f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung des Thurgauer Regierungsrats

vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das Bundesgericht zum Ergebnis,

dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von Art. 82 lit. b des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110), sondern

als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu qualifizieren sei. Dagegen müsse ein

kantonales Rechtsmittel gegeben sein; erst gegen den letztinstanzlichen

kantonalen Gerichtsentscheid stehe die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG offen (vgl. BGE 147 II 300 E. 3.2).

1.2.3

Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht allgemein

und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der

Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende

Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen

hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung

auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der

provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)

mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen

werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum

Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen

Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die

angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im

Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach

den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das

Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der

materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine

Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).

1.3

Die

Gemeinde beansprucht die Beschwerdelegitimation wegen Verletzung der

Gemeindeautonomie, wegen der angeblichen Unzulässigkeit des Eingriffs in ihre

schutzwürdigen Interessen zur Erteilung von Bauentscheiden sowie aufgrund ihrer

Eigenschaft als Eigentümerin von Bauland in den betroffenen Kleinsiedlungen.

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist

eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien

rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ebenso steht ihr die

Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird, insbesondere bei einem

wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen (§ 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG), sowie dann, wenn sie

durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG). Diese drei Tatbestände zur Beschwerdelegitimation

einer Gemeinde sind im Folgenden zu prüfen. Bei der Anwendung von § 21 Abs. 2 VRG ist zu beachten, dass Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 BGG

Minimalanforderungen für die Legitimation des Gemeinwesens aufstellt und sich

die Regelung von § 21 VRG an Art. 89 BGG orientiert (Bertschi, in:

Kommentar VRG, § 21 N. 102, 118, 122).

1.3.1

Der angefochtene Beschluss berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als

Hoheitsträgerin, indem der kommunale Ortsplan bei den betroffenen

Kleinsiedlungen vorübergehend durch eine kantonale Ordnung abgelöst wird. Unter

diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen Verletzung der

Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die

beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der

Beschwerde (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 104).

1.3.2

Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung hoheitlicher

Anliegen im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG setzt eine erhebliche

Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das kann bei

vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein, aber auch bei Eingriffen in

spezifische öffentliche Sachanliegen. Das allgemeine Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinn dieser Regelung

(vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; BGr, 12. November 2021, 1C_487/2020, E. 3.1,

nicht publ. in: BGE 148 II 139). So lässt das Bundesgericht ein Gemeinwesen

nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde zu, wenn dieses ein

Hoheitsrecht bzw. die Zuständigkeit für eine öffentliche Aufgabe (ausserhalb

eines Autonomiebereichs) beansprucht oder eine solche Zuständigkeit bestreitet

(vgl. BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022, E. 4.3 mit Hinweisen). Die

Gemeinde wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde auch für die Beibehaltung

ihrer alleinigen Zuständigkeit in Bauverfahren bei den umstrittenen

Kleinsiedlungen, weil diese ihrer Meinung nach zum Baugebiet gehören. Beim

fraglichen Zuständigkeitskonflikt im Zusammenhang mit der Abgrenzung des

Baugebiets sind wichtige öffentliche Interessen der Gemeinde betroffen, die

insgesamt ihre Legitimation auch nach Art. 89 Abs. 1 BGG begründen.

Daher ist die Legitimation der Gemeinde ebenso nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG gegeben.

1.3.3

Weiter leitet die Beschwerdeführerin eine Betroffenheit vergleichbar einer

Privatperson daraus ab, dass ihr kommunale Strassengrundstücke in den

umstrittenen Kleinsiedlungen gehören. Sie behauptet, diese Grundstücke könnten

mittels Entwidmung bebaubar gemacht werden. Für ein Berührtsein gleich wie eine

Privatperson kann es nicht genügen, dass ein angefochtener Entscheid indirekte

Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat (vgl. Bertschi, § 21 N. 103,

117). Das Strasseneigentum ist mit öffentlichen Aufgaben verbunden, sodass sich

die Betroffenheit der Gemeinde in dieser Hinsicht nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG richtet und nicht über das Interesse an der Beibehaltung von Baugebiet und

die dazugehörige Baubewilligungszuständigkeit hinausgeht (vgl. oben E. 1.3.2).

1.3.4

Demzufolge ist die Legitimation der Gemeinde zur Beschwerde im Sinn der

vorstehenden Erwägungen zu bejahen.

1.4

Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.5

Soweit die

Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist

festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur

Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den

vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit

hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu

verzichten ist.

2.

Der Umstand, dass die

Beschwerdeführerin nicht nur gemäss § 21 Abs. 2 lit. b VRG

(Gemeindeautonomie), sondern insbesondere auch gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG (Durchsetzung hoheitlicher Anliegen) legitimiert ist (vgl. oben E. 1.3),

hat zur Folge, dass sie sämtliche Rügen im Rahmen der Kognition des

Verwaltungsgerichts vorbringen darf, soweit diese im Ergebnis zur Gutheissung

der Rechtsbegehren führen können (vgl. Bertschi, § 21 N. 18 f.). Der

angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14

RPG; vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG,

insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die

eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen

(vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3;

131.

III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen

Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt

die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes

zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und

einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a

RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden

bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch auf

raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2 RPG

anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale

Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b; Alexander

Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das

Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche

Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht

nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit

es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich

das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der

Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der

Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder

Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;

VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus

triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz

abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des

Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et

al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).

3.

3.1

Der Umfang

der kommunalen Autonomie ergibt sich aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Gemäss §§ 45 ff.

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) kommt

den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (vgl. BGE 147 I 433 E. 4.4.2

mit Hinweisen). Das vom angefochtenen kantonalen Nutzungsplan erfasste

Gemeindegebiet wird der kommunalen Planungshoheit vorläufig entzogen. Dadurch

Dispositiv

wird in die kommunale Autonomie eingegriffen. Ausserdem verfügt die kommunale

Baubehörde unter Umständen nicht nur bei der Anwendung kommunalen Rechts,

sondern auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen

Rechts über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, soweit die Art der

geregelten Materie Raum für ein kommunales Selbstbestimmungsrecht lässt (Marco

Donatsch, in: Kommentar VRG, § 20 N. 61; BGE 136 I 395 E. 3.2.3).

Allerdings kann der Gemeinde keine Autonomie bezüglich der Anwendung der

Vorschriften des kantonalen Rechts und des Bundesrechts über die

erstinstanzliche Zuständigkeit in Bausachen, wie von § 318 PBG und Art. 25

Abs. 2 RPG, zukommen; davon zu trennen ist etwa der kommunale

Regelungsspielraum zur Festlegung der örtlichen Baubehörde gemäss § 318 PBG (vgl. dazu VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00614, E. 4.2.1). Zudem hat

die bundesgerichtliche Rechtsprechung festgehalten, dass besondere Zonen für

Weiler ausserhalb des Siedlungsgebiets im Sinn von Art. 33 RPV keine

Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet

überlagernde Zonen darstellen und damit Nichtbauzonen bilden, bei denen

Baubewilligungen (auch für zonenkonforme Vorhaben) gemäss Art. 25 Abs. 2

RPG nur mit Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde erteilt werden dürfen

(BGE 145 II 83 E. 4.2; BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1).

Gegenüber diesen bundesrechtlichen Mindestanforderungen des RPG kann die

Gemeinde keine Autonomie beanspruchen.

3.2 Im

angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons

Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine

vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG und damit

auf eine bundesrechtliche Grundlage. Der kantonale Gesetzgeber kann nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung die von ihm einmal gezogenen Schranken der

Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar

durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt

werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in

ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die

kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und

korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und

bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 147 I 433 E. 4.3; BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1).

Gleiches gilt, wenn der Regierungsrat – anstelle des formellen Gesetzgebers –

gestützt auf eine bundesrechtliche Kompetenznorm den kommunalen

Autonomiebereich der Ortsplanung einschränkt (BGE 117 Ia 352 E. 4b).

3.3 Zusätzlich

zur Rüge der Missachtung der Gemeindeautonomie macht die Beschwerdeführerin

weitere Rechtsverletzungen geltend. So beanstandet sie, ihr Gehörsanspruch sei

nicht gewahrt worden und der angefochtene Beschluss verstosse gegen das

Legalitätsprinzip und den Vertrauensschutz. Im Folgenden ist die

Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses unter Bezugnahme auf die Rügen

der Beschwerdeführerin zu prüfen. In diesem Rahmen ist auch auf die

diesbezüglich erhobenen Sachverhaltsrügen einzugehen (unten E. 4–6). Die

weiteren Einwände der Beschwerdeführerin gegen die raumplanungsrechtliche

Zulässigkeit der provisorischen kantonalen Zonenordnung für die betroffenen

Kleinsiedlungen sind anschliessend zu behandeln (unten E. 7–9).

Schliesslich ist das grundsätzliche Neubauverbot gemäss § 7 VKaB zu

überprüfen (unten E. 10).

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin beruft sich für den geltend gemachten Gehörsanspruch im

Wesentlichen auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999 (BV; SR 101) und Art. 85 Abs. 3 der Verfassung des Kantons

Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).

4.2 Das

Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der erwähnten thurgauischen

Kleinsiedlungsverordnung (vgl. oben E. 1.2.2) erwogen, dass die vorgängige

Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die

Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen

vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall

– entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort

angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen.

Beim angefochtenen Beschluss geht es ebenfalls um eine plansichernde

Übergangsordnung von beschränkter Dauer; diese stützt sich auf Art. 36 Abs. 2

RPG (dazu auch unten E. 5). Dem ARE ist beizupflichten, dass eine

zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser

Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen

ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023 S. 7). Der

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vermag der

Beschwerdeführerin somit nicht weiterzuhelfen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7 VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich im

vorliegenden Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehende

Gehörsansprüche.

4.3 Art. 85

Abs. 3 KV sieht vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen,

die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig

anhören muss. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine bevorzugte

Beteiligung der betroffenen Gemeinden verlangt. Ihre Stellungnahmen sind in

einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen

einfliessen können. Ein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge

tatsächlich berücksichtigt werden, besteht nicht. Die kantonale Behörde hat

sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden auseinanderzusetzen und zu

begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (BGE 147 I 433 E. 5.1;

BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1). Die nach Art. 85 Abs. 3

KV gebotene Anhörung der Gemeinden kann im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren

erfolgen, indem ihnen dort Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt wird

(Tobias Jaag, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung [Kommentar KV], Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 21).

4.4 Wie dem in

den Verfahrensakten befindlichen Vernehmlassungsbericht entnommen werden kann,

wurden u. a. alle

politischen Gemeinden mit Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen

Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan schriftlich zur Stellungnahme zum

Verordnungsentwurf eingeladen. Die Beschwerdeführerin hat ihre Vernehmlassung

vom 20. September 2022 zum Verordnungsentwurf zu den Akten gegeben. In

diesem Rahmen hat sie von ihrer Äusserungsmöglichkeit Gebrauch gemacht. Sie

beanstandet hingegen, die Vernehmlassungsfrist sei abgekürzt worden und auf

vorgängige Gemeindegespräche oder Augenscheine bzw. Abklärungen vor Ort sei

verzichtet worden. Angesichts der vom Kanton behaupteten negativen Vorwirkung

der Übergangsordnung lasse sich schliessen, dass eine Beeinflussung des

Entscheidfindungsprozesses damals nicht gewünscht gewesen sei.

4.5 Das ARE

weist darauf hin, dass die grundsätzlich drei Monate betragende

Vernehmlassungsfrist gemäss § 14 der kantonalen Rechtsetzungsverordnung

vom 29. November 2000 (LS 172.16) bei Dringlichkeit verkürzt werden

kann. Auch wenn die angefochtene Verordnung einen hybriden Charakter aufweist,

steht nichts entgegen, die soeben genannte kantonale Vorschrift im vorliegenden

Verfahren anzuwenden. Zu Recht erachteten die kantonalen Behörden die Vorlage

als dringlich (vgl. oben E. 4.2). Mit einer Vernehmlassungsfrist von einem

Monat wurde der Beschwerdeführerin vorliegend ein genügender Zeitraum zur

Stellungnahme belassen. Wie das ARE darlegt, wurden in Auswertung der

Vernehmlassungen teilweise die Methodik zur Kriterienbildung im Zwischenbericht

und die Beurteilung der einzelnen Kleinsiedlungen in den Objektblättern

nachgeführt. Aufgrund dieser Anpassungen an der Vorlage nach dem

Vernehmlassungsverfahren und vor der Verabschiedung sowie der entsprechenden

Dokumentation ist dem Vorwurf einer mangelhaften Mitwirkungsmöglichkeit und

Nachvollziehbarkeit die Grundlage entzogen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass

die vorgenommenen kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen

Kleinsiedlungen gestützt auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene

staatliche Register und Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale

Ortsbildinventar (KOBI) unter dem Blickwinkel von Art. 85 Abs. 3 KV

im Hinblick auf den angefochtenen Beschluss ungenügend wären. Vielmehr lässt

sich aus Art. 85 Abs. 3 KV kein allgemeiner Anspruch auf vertiefte

Untersuchungen vor Ort oder Gespräche mit Gemeindebehörden als Grundlage für

die umstrittene Übergangsordnung ableiten; solche Abklärungen müssen den

späteren raumplanerischen Verfahrensabschnitten vorbehalten bleiben. Insgesamt

verletzt der angefochtene Beschluss Art. 85 Abs. 3 KV nicht.

5.

5.1 Unter

Bezugnahme auf das Legalitätsprinzip bestreitet die Beschwerdeführerin die

Zuständigkeit des Regierungsrats für den angefochtenen Beschluss. Die darin

vorgesehenen Eingriffe in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer

würden eine formell-gesetzliche Grundlage erfordern. Der im angefochtenen

Beschluss angeführte Art. 36 Abs. 2 RPG sei als gesetzliche Grundlage

zu wenig bestimmt im Verhältnis zum Gewicht der damit bewirkten

Grundrechtseingriffe. Ergänzend stösst sich die Beschwerdeführerin daran, dass

die Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu

den verschiedenen Anhängen des angefochtenen Beschlusses nicht in der

raumplanungsrechtlichen Übergangsordnung selbst, sondern nur in rechtlich

unverbindlichen Beschlussunterlagen festgehalten worden seien. Damit sei auch

die Bestimmtheit der angefochtenen Regelung mangelhaft.

5.2 In Art. 3

in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der Gewaltenteilung auf

kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini, in: Kommentar KV, Art. 3

N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38 Abs. 1 KV, dass alle

wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes zu

erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer gesetzlichen Grundlage im

formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen

über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte (lit. b). Die

Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von Gesetzen dem

Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54 KV und dazu

Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine

Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das

Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich

erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der

delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des

Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit

Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet

namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen

müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund

gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Das

Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2 Abs. 1

KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine materiell-gesetzliche

Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatlich hierfür

zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist, dass sich die

rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet; eine

kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis der

Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich sein

(VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).

5.3 Der

angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben E. 2)

und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden

Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen

Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch die vorübergehende

Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die

Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die

erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige

Massnahmen in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen

(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die

angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die

provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die

Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich

negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,

Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen

kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine

Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2

gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend

aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch

Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie

Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den

Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36 N. 25).

Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei

der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von Art. 25 Abs. 2

RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er bewegt sich Rahmen der

Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss Art. 75 Abs. 1 BV;

in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur Thurgauer

Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält Art. 36

Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw. wesentlichen

Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte formell-gesetzliche

Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte von

Grundeigentümern. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus der von der

Beschwerdeführerin zitierten Kommentarstelle (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 12), wonach

im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG die Grundrechte zu beachten sind.

5.4 Ausserdem

knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die

Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet

hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine

anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen

Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,

1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 36

N. 22). Unter Bezugnahme auf diesen Massstab kann das allgemeine

Dringlichkeitsrecht für Gesetze nach Art. 37 KV entgegen der

Beschwerdeführerin nicht bereits als Zuständigkeitszuweisung (an den formellen

Gesetzgeber) im Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG erachtet werden. Hingegen

ist kurz auf die Regelung von § 344 PBG einzugehen. Diese kantonale

Bestimmung ermöglicht eine (aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die

Baudirektion, indem sie die erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann,

wenn die für den Vollzug des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und

Bauvorschriften nicht fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich 1999, N. 427).

Die Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf lokale

raumplanungsrechtliche Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in Abhängigkeit

von der Säumigkeit einer einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im vorliegenden

Fall die kantonsweite Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden provisorisch

nach einheitlichen Kriterien geregelt werden. Weder wird von der

Beschwerdeführerin geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale

Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige

Regelung einer anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt. Insoweit

erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.

5.5 Die

Beschwerdeführerin wendet ein, für das Bundesgericht sei bei der Thurgauer

Kleinsiedlungsverordnung wesentlich, dass diese nicht vom formellen Gesetz

abweiche, sondern lediglich Ausnahmen bzw. Anpassungen im Vergleich zur

bisherigen Regelung auf Stufe der regierungsrätlichen Verordnung einführt habe.

Die rechtliche Ausgangslage im Kanton Zürich unterscheide sich davon erheblich,

denn die Nutzungszonen seien im Kanton Zürich direkt im PBG definiert. Der

vorliegend angefochtene Beschluss weiche als Ersatzordnung von der bisherigen

formell-gesetzlichen Regelung ab. Dadurch werde unzulässigerweise in die

Befugnisse des formellen Gesetzgebers eingegriffen (unter Hinweis auf BGr,

1C_35/2022, 23. November 2022, E. 4.3). Wie es sich mit den

Unterschieden zwischen der thurgauischen und der zürcherischen Gesetzgebung in

dieser Hinsicht verhält, muss nicht erörtert werden. Selbst wenn der angefochtene

Beschluss vorübergehend Regelungslücken im PBG füllen soll, greift er nicht in

unzulässiger Weise in Kompetenzen des kantonalen formellen Gesetzgebers ein.

Vielmehr ermächtigt Art. 36 Abs. 2 RPG den Regierungsrat in einem

Fall der vorliegenden Art, bisheriges kantonales Gesetzesrecht zu ändern;

allerdings dürfen die gestützt auf diese Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen

nur vorläufigen Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende

Kompetenzausscheidung in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder die

spätere Planung vorweggenommen wird (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der

angefochtene Beschluss hat zeitlich und sachlich wie auch hinsichtlich der

geltenden Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die

Anforderungen, die sich aus Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG

ergeben, für die Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des

Richtplans um. Wie sich aus § 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt,

gilt diese Übergangsordnung bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten

angepassten Bau- und Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die

gebotenen Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen

Gesetzesbestimmungen und des Richtplans auf kantonaler Ebene noch bei den

Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Auch unter diesem Blickwinkel hält

der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2

RPG ein.

5.6 Hinzu

kommt, dass es entgegen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Zusammenhang

keinen Rechtsmangel bildet, wenn der angefochtene Beschluss keine allgemeine

Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den

verschiedenen Anhängen aufweist. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss

wird zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein

Begriff des Bundesrechts ist (unter Hinweis auf Art. 33 RPV und BGr, 23. November

2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der

Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu

BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit

Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung

erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit

diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der

betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des provisorischen

Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die dabei

vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern bzw.

den Übersichtsplänen erläutert werden. Wie der Beschwerdegegner darlegt,

übernimmt diese Dokumentation die Funktion eines Raumplanungsberichts nach Art. 47

RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen

Entscheidungsgrundlagen (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar

RPG: Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).

5.7 Insgesamt

hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem

Legalitätsprinzip stand.

6.

6.1 Umstritten

ist weiter, ob die Zuweisung von Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen

Weilerzone in materieller Hinsicht generell gegen die Planungsautonomie der

Beschwerdeführerin oder gegen die weiteren angerufenen Rechtsnormen verstösst.

Ihrer Meinung nach verletzt es den Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. den

Vertrauensschutz, mit der angefochtenen Übergangsordnung vor Ablauf des

Planungshorizonts von 15 Jahren gemäss Art. 15 RPG in ihre

Ortsplanung einzugreifen. Weiter kritisiert sie, dass die angefochtene

Nutzungsordnung strenger als die Anforderungen in Pt. 2.2.2 des

Richtplantexts zu bestehenden Kleinsiedlungen ist, die fünf bestehende

Wohnbauten zugrunde gelegt haben. Als Zusatzrüge beanstandet die

Beschwerdeführerin das Vorgehen, die umstrittenen Kleinsiedlungen, die alle zur

(kantonalen) Fallgruppe mit 8–19 Wohnbauten gehören, mittels

Einzelfallbeurteilung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuweisen.

Werde die Schwelle für Baugebiet – strenger als der kantonale Richtplan – bei

acht bestehenden Wohnbauten angesetzt, wie es der Regierungsrat getan habe, so

müsse die Kleinsiedlung diesfalls ohne Weiteres als vorläufiges Baugebiet

gelten.

6.2 Gemäss Art. 15

Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen

Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden nach Art. 21 Abs. 2

RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich

geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur erfüllen,

wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund

veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer

Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2).

Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der

Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27

RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2

RPG. Je nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ

kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der

Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV)

im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung

ausgeschlossen ist, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden

Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei

Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich

erweisen könnten (vgl. zu diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr,

13. September 2018, 1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022,

1C_530/2021, E. 5.3 und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem

Baubewilligungsverfahren bei der Kleinsiedlung Habersaat in Aeugst am Albis,

deren Zonierung als Bauzone in der Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion

im Oktober 2015, d. h.

zeitlich kurz nach Erlass des kantonalen Richtplans 2015 genehmigt worden war,

eine akzessorische Überprüfung des bisherigen Nutzungsplans als nicht zulässig

erachtet. Das Bundesgericht fügte jedoch bei, es beständen keine Anhaltspunkte,

dass die kantonalen Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der Prüfung und

Genehmigung kommunaler Nutzungspläne künftig die Vorgaben der Richtplanung zu

beachten und umzusetzen (BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Der

Beschwerdegegner räumt ein, dass die Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde

Aeugst am Albis vom Oktober 2015 auch für die betroffenen Kleinsiedlungen

Obertal und Wängibad Neubaumöglichkeiten vorsieht. Erst im Nachgang zum soeben

genannten Urteil des Bundesgerichts haben die kantonalen Behörden die

Lückenhaftigkeit der kantonalen Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von

Kleinsiedlungen und den bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen

Zeitpunkt ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch

für Kleinsiedlungen zu überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger

als der Richtplan 2015 ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in

Kleinsiedlungen vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der

Planbeständigkeit bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen

der Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer

provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)

anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. Saputelli, S. 8 f.).

Dabei überzeugt es jedoch nicht, wenn die Beschwerdeführerin in allgemeiner

Weise beansprucht, ihr hätte eine zeitlich gestaffelte Hinausschiebung der

Inkraftsetzung des angefochtenen Beschlusses für die festgesetzten beiden

provisorischen kantonalen Weilerzonen bis zum Ablauf des 15-jährigen

Planungshorizonts zugestanden werden müssen. Vielmehr ist die gebotene

Interessenabwägung im Rahmen der raumplanungsrechtlichen Zuordnung bei den

beiden Kleinsiedlungen anzustellen. Unter diesem Vorbehalt läuft die Zuweisung

der umstrittenen Kleinsiedlungen zu einer provisorischen kantonalen Weilerzone

nicht dem Grundsatz der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz zuwider

(vgl. dazu unten E. 8.5 und 9.5).

6.3 Im

Richtplantext (Pt. 2.2.2) wird in Anlehnung an Art. 33 RPV verlangt,

dass die bestehende Kleinsiedlung einen historischen Siedlungsansatz sowie ein

geschlossenes Siedlungsbild, das mindestens fünf bis zehn bewohnte Gebäude

umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist, aufweisen muss, damit sie

raumplanerisch als Siedlungsgebiet behandelt werden kann. Im oben bei E. 5.6

angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei historisch gewachsenen

Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung zur provisorischen

kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden angenommen werde.

Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung zum vorläufigen

Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht. Dabei werde als

Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild herangezogen, um zu

beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als grösserer aussenliegender

Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet) qualifiziert werden könne. Weiter

wurden nach dem Zwischenbericht Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig

bewohnten Gebäuden ohne vertiefte Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet

zugeschlagen. Dem Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass nach dem bisherigen

kantonalen Richtplan bei richtiger Betrachtung unklar bleibt, ob eine

bestehende Kleinsiedlung der Kategorie Bauzone oder Nichtbauzone zuzurechnen

ist. Unter diesen Umständen kommt dem bisherigen kantonalen Richtplan in dieser

Hinsicht keine Bindungswirkung für den angefochtenen Beschluss zu. Die untere

Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden für eine (vorläufige) Weilerzone ergibt

sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der Rechtsprechung zu Art. 33 RPV, die

insoweit u. a. eine

als geschlossene Einheit in Erscheinung tretende Baugruppe von mindestens fünf

bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden voraussetzt (BGr, 23. November

2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die untere Grenzziehung für die provisorische

kantonale Weilerzone im angefochtenen Beschluss ist daher nicht zu beanstanden.

Sodann ist zu berücksichtigen, dass die angefochtene Übergangsordnung einen

Handlungsspielraum für die erforderlichen nachfolgenden ordentlichen Revisionen

offenhalten soll. Letztere würden in unzulässiger Weise vorweggenommen, wenn

jede Kleinsiedlung mit fünf bewohnten Gebäuden automatisch dem vorläufigen

Baugebiet zugerechnet würde.

6.4 Gemäss Ziffer 3.1.b

der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des Bundesamts für

Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone bisher Weiler

dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte Gebäude

aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen zugewiesen.

Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung davon

ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder 15

Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfülle. Das

Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und der dafür

üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von Baugebiet

(vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der

Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, dass es

allein auf die Anzahl der bewohnten Gebäude und nicht auch auf Zusatzkriterien

ankommen dürfe. Vor dem Hintergrund der soeben angeführten Richtwerte des

Bundesamts für Raumentwicklung zur Anzahl der Wohngebäude sowie des Verbots von

Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) hat der Regierungsrat die

untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen

Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden

relativ tief angesetzt. Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der

Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)

einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,

sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei ebenfalls

als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn zwischen

den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende

Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom 9. Juni

2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR; SR 431.841]).

Wie der Beschwerdegegner dargelegt hat, orientierte sich der Regierungsrat an

der weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur Kleinsiedlungsanpassung im

Kanton Thurgau. Der angefochtene Beschluss dient der Anpassung an die

Raumplanungsgesetzgebung des Bundes (oben E. 5.3). Entgegen der

Beschwerdeführerin ist es nicht rechtsverletzend, wenn eine Kleinsiedlung mit

mindestens acht bewohnten Gebäuden nicht automatisch als vorläufiges Baugebiet

qualifiziert wird, sondern im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG dafür

eine Einzelfallbeurteilung anhand des genannten Zusatzkriteriums angestellt

wird. Die für die Einzelfallbeurteilung verwendeten Kriterien, insbesondere

auch zur Prägung und zum Erscheinungsbild der Kleinsiedlung, bewegen sich im

bundesrechtlichen Rahmen (vgl. auch unten E. 7.3).

6.5 Anmerkungsweise

ist beizufügen, dass die zweite Etappe der RPG-Revision (Vorlage RPG 2)

sich in einem fortgeschrittenen Stadium befindet. Die von der Bundesversammlung

am 29. September 2023 beschlossene Vorlage wurde am 7. November 2023

publiziert (BBl 2023 2488); die Referendumsfrist läuft bis zum 15. Februar

2024. Die während den parlamentarischen Beratungen eingereichte Volksinitiative

"Gegen die Verbauung unserer Landschaft (Landschaftsinitiative)"

wurde am 31. Oktober 2023 bedingt, d. h. unter dem Vorbehalt des Inkrafttretens der

Vorlage RPG 2 vom 29. September 2023, zurückgezogen (BBl 2023 2489).

Soweit ersichtlich halten die neuen Bestimmungen dieser RPG-Revision an der

grundsätzlichen Möglichkeit der Zuweisung von Kleinsiedlungen zu Nichtbauzonen

fest (vgl. Art. 18bis Abs. 3 E-RPG). Vor diesem

Hintergrund bleibt der Anpassungsbedarf im Kanton Zürich bezüglich der

Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen unabhängig vom Ausgang der Vorlage

RPG 2 weiterhin bestehen. Nichts anderes gilt angesichts der in der

Bundesversammlung noch nicht abschliessend behandelten Standesinitiative des

Kantons St. Gallen "Massvolle Entwicklung in Weilerzonen"

(22.319), die eine Zulassung von Neubauten in Weilerzonen nach Art. 18 RPG

fordert. Es kann der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren nicht

weiterhelfen, wenn sie sich auf diese Standesinitiative beruft.

6.6 Die Rügen

der Beschwerdeführerin dringen auch in dieser Hinsicht nicht durch.

7.

7.1 Im Streit

liegt weiter, ob der Entscheid des Beschwerdegegners, die umstrittenen

Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuteilen,

raumplanungsrechtlich zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführerin beantragt für

diese stattdessen im Ergebnis eine Zuteilung zum vorläufigen Baugebiet. Im

angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat keinen Gebrauch von der

Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets

gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine

eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu

präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der

Beschwerdeführerin verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also

erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der

Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d. h. zum weitgehend

überbauten Gebiet gehören.

7.2 Der

Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG

ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im

Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken

innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 11. Oktober

2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend

überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit in Art. 15

RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl.

Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft am bestehenden

baulichen Zustand an, d. h.

an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten sowie – im

Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten Infrastruktur.

Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv bewohnte und benutzte

Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität (Siedlungsstruktur) ist, dass

sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b;

BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche

Bauten sind nur ausnahmsweise für die Bejahung eines Siedlungscharakters

ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass eine Häusergruppe ihre

landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1;

BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).

7.3 Für die

qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8

bis 19 bewohnten Gebäuden wurde im angefochtenen Beschluss das Zusatzkriterium

der Prägung und des Erscheinungsbilds verwendet (vgl. oben E. 6.3). Dabei

wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl

Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu

Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und

deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der

Umgebungsgestaltung (u. a.

Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die

dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht

primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche

Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach

Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von

untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch

das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd

berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als bundesrechtskonform

zu erachten (vgl. auch oben E. 6.4). Gestützt auf die Grundsätze bleibt im

Folgenden die Einzelfallbeurteilung für die beiden umstrittenen Kleinsiedlungen

– mit einer Interessenabwägung zur Beachtung von Vertrauensgesichtspunkten

(vgl. oben E. 6.2) zu überprüfen.

8.

8.1 Die

Kleinsiedlung Obertal liegt nordwestlich der Kleinsiedlung Habersaat und

südöstlich der Kleinsiedlungen Breiten und Aeugstertal; alle gehören zur

Gemeinde Aeugst am Albis. Habersaat, Obertal, Breiten und Aeugstertal befinden

sich an der zum kantonalen Strassennetz gehörende Reppischtalstrasse. Zwischen

diesen Kleinsiedlungen erstreckt sich im Wesentlichen Kulturland. Habersaat,

Breiten und Aeugstertal wurden im Rahmen des angefochtenen Beschlusses dem

Anhang 3 der VKaB zugeteilt, d. h.

sie verbleiben innerhalb der Bauzone. Die Stellung der Gebäude in der

Kleinsiedlung Obertal folgt mehrheitlich einem Strässchen, das von der

Reppischtalstrasse abzweigend den Hang hinaufführt. Obertal ist soweit

ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Bei dem in den Akten liegenden

Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien

(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Bei der Kleinsiedlung

Obertal sind gemäss dem genannten Übersichtsplan 10 bewohnte Gebäude

vorhanden, wovon 6 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden

sind. Ein zusätzliches Wohngebäude, das ebenfalls vor Anfang der Siebzigerjahre

erbaut wurde, liegt auf der Westseite der Reppischtalstrasse und ausserhalb des

Perimeters der provisorischen kantonalen Weilerzone (Kat.-Nr. 543). Das

Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend für

eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung

und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich

wurde die beim Ort an der Reppischtalstrasse vorhandene Bushaltestelle

(ÖV-Güteklasse E) einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen

kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

8.2 Die

Beschwerdeführerin führt aus, in der Kleinsiedlung gebe es 11 bewohnte

Gebäude plus das erfasste umliegende Wohngebäude. Es sei zu berücksichtigen,

dass eines der Gebäude innerhalb der Kleinsiedlung über sechs Wohneinheiten

verfüge. Ein landwirtschaftlich genutztes Gebäude sei nicht mehr vorhanden.

Einzubeziehen seien auch die Wohnhäuser ausserhalb der Kleinsiedlung auf Kat.-Nrn. 539

und 903. Obertal erweise sich als Wohnsiedlung. Im Übrigen sei Obertal bereits in

einer Karte aus dem 17. Jahrhundert zusammen mit Habersaat als eine Ortschaft

(Im-Thal) behandelt worden. Weiter müssten zwei der vom Kanton als

"alt" geführten Wohngebäude in Obertal einem Neubau nach 1971

gleichgestellt werden. So sei das Gebäude auf Kat.-Nr. 1985 früher ein

Restaurant gewesen und Ende der achtziger Jahre zu einem Wohnhaus stark

umgebaut worden. Ferner sei das Gebäude auf Kat.-Nr. 949 zwar im Jahr 1963

erbaut worden, bilde aber ein klassisches Einfamilienhaus jener Zeit. Gestützt

darauf sei insgesamt von einer erheblichen Neubautätigkeit auszugehen. Im

Perimeter habe es auch drei unüberbaute Grundstücke, die Baulücken bilden

würden. Die verkehrsmässige Erschliessung mit der Busverbindung sei sehr gut.

Das visuell ländliche Erscheinungsbild kann nach Meinung der Beschwerdeführerin

nicht zu einer ländlichen Prägung führen.

8.3 Das

Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Wie

der Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht erläutert, wurde bereits im

Übersichtsplan unter den Bemerkungen auf den Einwand der Beschwerdeführerin zum

Vorhandensein eines zusätzlichen Gebäudes innerhalb der Kleinsiedlung Obertal

eingegangen. Die Beschwerdeführerin wehrt sich nicht

dagegen, dass die angesprochenen drei umliegenden Parzellen mit

Wohnliegenschaften nicht in den Perimeter der provisorischen kantonalen

Weilerzone integriert worden sind. Aufgrund der nachvollziehbaren

Ausführungen des Beschwerdegegners ist es auch nicht zu beanstanden, dass das

bewohnte Gebäude auf Kat.-Nr. 543 in die Beurteilung der vorhandenen

Siedlungsstruktur einbezogen worden ist, nicht hingegen die über 100 m

entfernten Liegenschaften auf Kat.-Nrn. 539 und 903 oder gar die noch

weiter weg liegende Kleinsiedlung Habersaat. Aufgrund

der konkreten Angaben der Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen

Daten im GWR weisen nur vereinzelt Wohngebäude in Obertal drei oder mehr

Wohneinheiten auf. Der Beschwerdegegner legt unter Hinweis auf das

kommunale Inventar der Denkmalschutzobjekte dar, dass einige als

"alt" geführte Gebäude in Obertal ehemalige Bauernwohnhäuser sind.

Sodann ist entgegen der Beschwerdeführerin bei den Wohngebäuden auf Kat.-Nrn. 1985

und 949 auf das gemäss Übersichtsplan massgebliche Alter abzustellen und sind

diese nicht mit Bauten nach 1971 gleichzustellen. Weiter lässt sich der im GIS

aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort abrufbaren

Luftbild von 1981 mit der Kleinsiedlung Habersaat im Zentrum entnehmen, dass

der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Obertal seither weitgehend stabil

geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse Neubautätigkeit stattgefunden, was

auch aus den von der Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien deutlich

wird. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild

angenommen hat, befinden sich die Gebäude jedoch mehrheitlich seitlich, bezogen

auf die Hauptachse des den Hang hinaufführenden Strässchens, auch in Randlage.

Hinzu kommt die dreieckförmige Freifläche hinter der Bushaltestelle an der

Reppischtalstrasse (Richtung Zürich). Angesichts dieser Freifläche ist umso mehr fraglich, ob unüberbaute Grundstücke im

Zonenperimeter als Baulücken zu beurteilen wären. Diese Frage muss aber im

vorliegenden Verfahren nicht abschliessend entschieden werden. Zusammengefasst

ist der im Hinblick auf die Gebäudezahl etwas undeutlich abgefasste

Übersichtsplan dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt 12 bewohnte

Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung Obertal betrachtet wurden.

8.4 Die

verkehrsmässige Infrastruktur weist insbesondere angesichts der

Reppischtalstrasse und der vorhandenen Bushaltestelle über den raumplanerischen

Bedarf allein für die bisherige Kleinsiedlung hinaus. Unter Berücksichtigung

der bisher verhältnismässig geringen baulichen Entwicklung kommt der

verkehrsmässigen Infrastruktur allerdings kein grosses Gewicht bei der

Würdigung der Siedlungsstruktur zu. Aus der früher vorhandenen

Restaurantnutzung in der Kleinsiedlung vermag die Beschwerdeführerin nichts

abzuleiten. Sie hat vor Verwaltungsgericht zudem nicht konkret der Behauptung

des Beschwerdegegners widersprochen, dass keine relevanten gewerblichen Nutzungen

vorhanden seien. Wesentlich erscheint, dass die Kleinsiedlung Obertal durch ein lockeres, vorwiegend ehemals

landwirtschaftliches Bebauungsmuster gekennzeichnet ist und auch angesichts der Grössenordnung der Anzahl bewohnter Gebäude

keinen allgemeinen Siedlungsbau darstellt. Im Rahmen des dem Regierungsrat

zustehenden planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung

nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG

zuzurechnen.

8.5 Obwohl Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes

und der Planbeständigkeit bei der raumplanungsrechtlichen Zuordnung dieser

Kleinsiedlung ein hohes Gewicht zukommt (vgl. oben E. 6.2), vermögen diese

den wenig ausgeprägten Charakter von Obertal als Siedlungsgebiet nicht

aufzuwiegen. Die Siedlungsstruktur von Obertal

unterscheidet sich erheblich von jener bei den Kleinsiedlungen Habersaat,

Breiten und Aeugstertal. Dies gilt ebenso im Verhältnis zur weiteren

Kleinsiedlung Müliberg in der Gemeinde Aeugst am Albis, die im angefochtenen

Beschluss der Bauzone zugeteilt wurde. Vor diesem Hintergrund ändert der

bisherige kommunale Nutzungsplan nichts daran, dass für die Kleinsiedlung Obertal

bei objektiver Betrachtung keine begründete Erwartung einer Qualität als

allgemeines Baugebiet anzunehmen ist (vgl. dazu BGE 132 II 218 E. 6.1).

Zumindest im Rahmen der angefochtenen Übergangsordnung kommt der Einstufung der

Kleinsiedlung als grundsätzliches Nichtbaugebiet der Vorrang zu. Die Zuteilung

von Obertal zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist mit dem

Gleichbehandlungsgebot sowie mit dem Vertrauensschutz und dem Grundsatz der

Planbeständigkeit vereinbar.

9.

9.1 Die

Kleinsiedlung Wängibad liegt südwestlich des Ortskerns von Aeugst am Albis an

einer Strassenverzweigung. Aus dem Gesamtbericht zum kommunalen Inventar der

Denkmalschutzobjekte (<https://www.aeugst-albis.ch> unter Umwelt/Projekte/Denkmal­schutzobjekte;

besucht am 30. November 2023) geht hervor, dass der Kern von Wängibad

nicht nur auf eine bäuerliche Häusergruppe zurückgeht, sondern auch auf ein

Kur- und Heilbad. Dessen Betrieb wurde offenbar in der 1. Hälfte des

20. Jahrhunderts eingestellt. Auf Kat.-Nr. 2055 sind zwei bewohnte

Gebäude des ehemaligen Bads erhalten geblieben. Die Stellung der Gebäude in der

Kleinsiedlung folgt den beiden Strässchen an der Verzweigung. Wängibad ist

soweit ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Bei dem in den Akten liegenden

Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien

(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Bei der Kleinsiedlung

Wängibad sind gemäss dem genannten Übersichtsplan 10 bewohnte Gebäude

vorhanden, wovon 8 vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Zwei

zusätzliche bewohnte Gebäude, die ebenfalls vor Anfang der Siebzigerjahre

erbaut wurden, befinden sich auf umliegenden Grundstücken in der unmittelbaren

Nachbarschaft. Ausserdem sind zwei Landwirtschaftsbetriebe vorhanden, einer im

Zonenperimeter und ein weiterer an den Zonenperimeter angrenzend; auch

letzterer ist bereits bei den bewohnten Gebäuden einbezogen worden. Das

Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend für

eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung

und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich

wurde die fehlende ÖV-Erschliessung einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung

zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

9.2 Die

Beschwerdeführerin führt ebenfalls aus, es gebe 10 bewohnte Gebäude im

Zonenperimeter plus zwei zusätzliche auf umliegenden Grundstücken. Sie

kritisiert den Vermerk im Übersichtsplan, wonach trotz dieser Gebäudezahlen die

Mindestschwelle von 8 bewohnten Gebäuden nicht erfüllt sei. Bei der

Gebäudezahl sei auf alle relevanten Gebäude und nicht nur auf die 10 innerhalb

des Perimeters abzustellen. Zusätzlich seien drei aktuelle Bauprojekte

innerhalb des Perimeters zu berücksichtigen, wovon eines im Dezember 2022

eingereicht worden sei und die andern beiden konkret bestehen würden. Insgesamt

könne mit den Bauprojekten bzw. auf den Baulücken eine Zahl von bis zu

17 bewohnten Gebäuden erreicht werden. Sodann müssten zwei der vom Kanton

als "alt" geführten Wohngebäude einem

Neubau nach 1971 gleichgestellt werden. So sei das Gebäude auf Kat.-Nr. 884

in den Achtzigerjahren stark umgebaut worden und jenes auf Kat.-Nr. 1963

aus den Sechzigerjahren weise eine Architektur auf, die zur damaligen Zeit im

Siedlungsgebiet üblich gewesen sei. Das als "neu" geführte bewohnte

Gebäude auf Kat.-Nr. 887 habe eindeutig keine ländliche Prägung. Beim

einzigen Landwirtschaftsbetrieb innerhalb des Perimeters betreibe der

Bewirtschafter hauptberuflich eine Schreinerei und wohne nicht selbst auf dem

Hof. Dies relativiere den Charakter des Landwirtschaftsbetriebs stark. Im

Übrigen seien in der Kleinsiedlung landwirtschaftsfremde Gewerbebetriebe

vorhanden (wie Dentallabor, Liegenschaftenverwaltung,

Informatikdienstleistungen, Tourismusdienstleistungen). Am nördlichen Rand

bestehe eine Erholungszone (Sonnenbad; vgl. Art. 12.1 BZO); diese sei für

den Siedlungscharakter zu berücksichtigen. Insgesamt stellt die

Beschwerdeführerin die Kleinsiedlung Wängibad sinngemäss als eine Wohn- und

Gewerbesiedlung dar. Die ÖV-Erschliessung ist ihrer Meinung nach ebenfalls gut.

Im nahegelegenen Ortskern von Aeugst am Albis gebe es eine Anbindung an den ÖV.

Das optisch ländliche Erscheinungsbild von Wängibad könne eine Verweigerung der

Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet nicht rechtfertigen.

9.3 Der

Beschwerdeführerin ist einzuräumen, dass die Begründungen des Beschwerdegegners

bezüglich der Anzahl bewohnter Gebäude mit Ungereimtheiten behaftet sind. Im

Ergebnis legen jedoch beide Seiten ihrer Argumentation, soweit ersichtlich,

dieselbe Anzahl bewohnter Gebäude zugrunde. Die Beschwerdeführerin wehrt sich auch

nicht dagegen, dass die angesprochenen beiden umliegenden Liegenschaften nicht

in den Perimeter der provisorischen kantonalen Weilerzone integriert worden

sind. Der Übersichtsplan ist dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt 12 bewohnte

Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung Wängibad betrachtet wurden. Aufgrund

der konkreten Angaben der Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen

Daten im GWR weisen nur vereinzelt Wohngebäude in Wängibad drei oder mehr

Wohneinheiten auf. Zahlreiche Bauten in der Kleinsiedlung sind im

Übersichtsplan als nicht bewohnt geführt; die Beschwerdeführerin behauptet vor

Verwaltungsgericht nichts anderes. Es handelt sich offensichtlich um mindestens

ursprünglich als Ökonomiebauten dienende Gebäude. Weiter ist die bauliche

Entwicklung hinsichtlich der Wohngebäude im Bereich der Kleinsiedlung seit

Anfang der siebziger Jahre gering geblieben. Dieser Befund lässt sich anhand

der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort

abrufbaren Luftbild von 1981 mit dem Ortskern von Aeugst am Albis im Zentrum

überprüfen. Ebenso ist entgegen der Beschwerdeführerin bei den bewohnten Gebäuden

auf Kat.-Nrn. 884 und 1963 auf das gemäss Übersichtsplan massgebliche

Alter abzustellen und sind diese nicht mit Bauten nach 1971 gleichzustellen. Selbst

wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat,

befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die

Strassenhauptachse, auch in Randlage. Unter diesen Umständen ist fraglich, ob

unüberbaute Grundstücke im Zonenperimeter als Baulücken zu beurteilen wären.

Diese Frage muss im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend entschieden

werden. Ausserdem legt die Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern die von ihr

angeführten Bauprojekte in der Kleinsiedlung angesichts der vorbestehenden

Unsicherheit zur Baugebietsqualität (vgl. oben E. 3.2 und 5.3) im

vorliegenden Zusammenhang raumplanungsrechtlich von Bedeutung sein sollen. Ferner

beträgt die Distanz zwischen der Bushaltestelle im Ortskern von Aeugst am Albis

und Wängibad (über Langmatt) abgeschätzt aus dem GIS annähernd einen Kilometer.

9.4 Bei der

Gesamtbeurteilung erscheint wesentlich, dass die Kleinsiedlung durch ein

lockeres Bebauungsmuster gekennzeichnet ist und dort die bauliche Entwicklung

hinsichtlich der Wohngebäude seit Anfang der Siebzigerjahre gering geblieben

ist. Die vom ehemaligen Kur- und Heilbad verbliebenen Gebäude werden

hauptsächlich für Wohnzwecke genutzt. Die Anlage Sonnenbad ist im Wesentlichen

eine ausgedehnte Grünfläche. Der zumeist ursprünglich landwirtschaftliche

Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung fällt weiterhin stark ins

Gewicht, auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen. Im Vergleich zu

den vorhandenen Landwirtschaftsbetrieben (inkl. Schreinerei) kommt den geltend

gemachten landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen keine prägende Funktion

für die Siedlungsstruktur zu. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint auf

den bisherigen baulichen Bestand ausgerichtet. Auch angesichts der

Grössenordnung der Anzahl bewohnter Gebäude stellt Wängibad keinen allgemeinen

Siedlungsbau dar. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen

Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend

überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen.

9.5 Obwohl

Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Planbeständigkeit bei der

raumplanungsrechtlichen Zuordnung dieser Kleinsiedlung ein hohes Gewicht

zukommt (vgl. oben E. 6.2), vermögen diese den wenig ausgeprägten Charakter

von Wängibad als Siedlungsgebiet nicht aufzuwiegen. Die Siedlungsstruktur von Wängibad

unterscheidet sich erheblich von jenen anderen Kleinsiedlungen in der Gemeinde

Aeugst am Albis, die im angefochtenen Beschluss der Bauzone zugeteilt wurden (vgl.

oben E. 8.5). Vor diesem Hintergrund ändert der bisherige kommunale

Nutzungsplan nichts daran, dass für die Kleinsiedlung Wängibad bei objektiver

Betrachtung keine begründete Erwartung einer Qualität als allgemeines Baugebiet

anzunehmen ist (vgl. dazu BGE 132 II 218 E. 6.1). Zumindest im Rahmen der

angefochtenen Übergangsordnung kommt der Einstufung der Kleinsiedlung als

grundsätzliches Nichtbaugebiet der Vorrang zu. Die Zuteilung von Wängibad zur

provisorischen kantonalen Weilerzone ist mit dem Gleichbehandlungsgebot sowie

mit dem Vertrauensschutz und dem Grundsatz der Planbeständigkeit vereinbar.

10.

10.1 In einer

weiteren Rüge kritisiert die Beschwerdeführerin, dass § 7 VKaB Neubauten

in der provisorischen kantonalen Weilerzone für unzulässig erklärt (Satz 1).

Diese Bestimmung regelt zusätzlich, dass von diesem Verbot betriebsnotwendige

landwirtschaftliche Neubauten sowie Kleinbauten und Anbauten ausgenommen sind,

soweit die Nutzung nicht in bestehenden Gebäuden untergebracht werden kann (Satz 2).

Die Beschwerdeführerin macht unter Hinweis auf die Antwort des Bundesrats vom 7. Juni

2022 auf die Einfache Anfrage NR Schläpfer (22.7344) geltend, Neubauten in

Weilerzonen seien vom Bundesrecht her nicht von vornherein untersagt. Sie wirft

dem Beschwerdegegner vor, den Handlungsspielraum für eine verhältnismässige

Zulassung von Neubauten in Weilern nicht wahrgenommen zu haben.

10.2 Bei

Weilerzonen nach Art. 33 RPV handelt es sich um Nichtbauzonen, bei denen

zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff.

RPG umgebaut und erweitert werden können; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig

(vgl. BGE 145 II 83 E. 4.1 und 4.2; BGr, 23. November 2022,

1C_35/2022, E. 4.1.1 sowie oben E. 3.1). Der allgemeine Hinweis in

der erwähnten bundesrätlichen Antwort, dass die bundesrechtlichen Vorschriften

für Weilerzonen auch für Neubauten gelten, stellt diese Grundsätze nicht infrage.

Im Übrigen wurde die Unzulässigkeit von Neubauten in Weilerzonen bereits in Pt. 2.2.2

des Richtplantexts festgehalten. § 7 VKaB ist Bestandteil der

angefochtenen Übergangsordnung. Wenn dabei ein Neubauverbot statuiert und

dieses mit den angeführten Ausnahmemöglichkeiten ergänzt wird, so bewegt sich

eine solche provisorische Regelung in sachgerechter Weise im bundesrechtlichen

Rahmen. Die Rügen der Beschwerdeführerin sind auch in diesem Punkt nicht

stichhaltig.

11.

Am 1. Dezember 2023 wurde die öffentliche Auflage zur Teilrevision des

kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick

auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen Amtsblatt publiziert (ABl

2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten

Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der

einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals

überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der Richtplanung die Kleinsiedlung

Obertal als grössere aussenliegende Ortsteile und somit als Siedlungsgebiet zu

bezeichnen sowie die Kleinsiedlung Wängibad als Weiler zu bezeichnen. Bei der

damit zur Debatte gestellten, möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets

handelt es sich um einen planerischen Akt, welcher insbesondere den

Anforderungen von Art. 8a in Verbindung mit Art. 15 RPG zu

entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der vorliegend angefochtenen

Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3

RPG richtet (vgl. oben E. 7), wird durch allenfalls davon abweichende

Anträge für die künftige Anpassung der Richtplanung nicht infrage gestellt. Im

vorliegenden Zusammenhang braucht somit nicht weitergehend auf die am 1. Dezember

2023 aufgelegte Vorlage eingegangen zu werden.

12.

Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als

unbegründet und ist vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 5'670.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).