Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00016

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2023.00016

Urteil

der 3. Kammer

vom 5. Dezember 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Ersatzrichter Moritz

Seiler, Gerichtsschreiber Samuel Boller.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Stadtrat,

dieser vertreten durch die

Vorsteherin des

Sicherheitsdepartements,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über den Personentransport mit Taxis und Limousinen,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 24. Mai 2023 erliess der

Regierungsrat die Verordnung über den Personentransport mit Taxis und

Limousinen (PTLV; LS 935.511) und setzte sie zusammen mit dem Gesetz über

den Personentransport mit Taxis und Limousinen vom 25. März 2019 (PTLG;

LS 935.51) und den Änderungen der Verordnung über die Organisation des

Regierungsrates vom 18. Juli 2007 (VOG RR; LS 172.11) sowie der

Kantonalen Ordnungsbussenverordnung vom 10. Dezember 2019 (KOBV;

LS 321.2) vorbehältlich der Ergreifung eines Rechtsmittels auf den

1. Januar 2024 in Kraft. Dieser Beschluss wurde am 9. Juni 2023 im

Amtsblatt publiziert (ABl 2023-06-09, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000651).

Die PTLV enthält unter anderem folgende Bestimmungen:

§ 16 Taxilampe

1 Werden Taxifahrten angeboten oder

ausgeführt, ist die Taxilampe am Fahrzeug anzubringen.

2 Wird das Fahrzeug auf einem öffentlichen

Parkplatz in Sichtweite eines Taxistandplatzes abgestellt oder für

Privatfahrten verwendet, ist die Taxilampe auszuschalten.

§ 17 Anwerbeverbot

1 Taxifahrerinnen und Taxifahrer

dürfen Fahrgäste nicht durch Zurufe, Winken oder auf ähnliche Weise

anwerben.

2 Sie dürfen öffentliche Parkplätze in

Sichtweite von Taxistandplätzen nicht nutzen, um auf Fahrgäste oder

Fahraufträge zu warten.

§ 20 Anwerbeverbot

Für Limousinenfahrerinnen und Limousinenfahrer

gilt das Anwerbeverbot gemäss § 17 sinngemäss.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 3. Juli 2023 erhob die Stadt Zürich

beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Sie beantragte, die Bestimmungen von § 16

Abs. 2, § 17 Abs. 2 und § 20 PTLV seien aufzuheben.

Eventualiter sei die Sache zur Neuentscheidung bzw. zum Neuerlass an den Kanton

zurückzuweisen. Zudem beantragte sie, die Kosten- und Entschädigungsfolgen dem

Kanton aufzuerlegen.

Mit Beschwerdeantwort vom 11. September 2023

beantragte die Volkswirtschaftsdirektion namens des Regierungsrats, die

Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, dies unter

Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Mit Vernehmlassung vom

20.

September 2023 nahm die Stadt Zürich erneut Stellung. Mit Eingabe vom

4.

Oktober 2023 erklärte die Volkswirtschaftsdirektion, dass sie an ihren

Anträgen festhalte und im Übrigen auf eine weitere Stellungnahme verzichte.

Mit Beschluss vom 27. September 2023 setzte der

Regierungsrat die PTLV – mit Ausnahme von § 16 Abs. 2, § 17 Abs. 2

und § 20 – auf den 1. Januar 2024 in Kraft (ABl 2023-09-29,

Meldungsnummer RS-ZH03-0000000688).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie Art. 79

Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101)

zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verordnungen des

Regierungsrats. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Die Beschwerdeführerin

ist der Ansicht, zur Beschwerdeführung legitimiert zu sein, weil die

angefochtenen Bestimmungen die Gemeindeautonomie verletzten. Überdies werde sie

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

auch anderweitig verletzt.

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 2 und § 21 Abs. 2 lit. b VRG kann eine Gemeinde einen Erlass anfechten, wenn sie die

Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung

gewährt. Ebenso steht ihr die Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von

gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt

wird, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und

Verwaltungsvermögen (§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 2 und § 21 Abs. 2 lit. c VRG), oder wenn sie durch die Anordnung wie eine

Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung

oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG). Bei der Anwendung dieser Legitimationsvoraussetzungen ist zu beachten,

dass Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) Minimalanforderungen für die

Legitimation des Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG

an Art. 89 BGG orientiert (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 1.3;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 102, 118, 122). Die Zulässigkeit der

Autonomiebeschwerde der Gemeinde hängt nicht davon ab, dass sie im betroffenen

Gebiet über qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit verfügt. Ob die

beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist nämlich keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen

Beurteilung der Beschwerde (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 1.3.1;

Bertschi, § 21 N. 118).

1.2.2

Nach der Darstellung der Beschwerdeführerin greifen die angefochtenen

Bestimmungen in die Gemeindeautonomie ein, weil die Beschwerdeführerin danach

neu zu dulden habe, dass Taxis und Limousinen auf öffentlichen Parkplätzen im

Stadtgebiet ihre Dienste anbieten können, sofern sie sich nicht in Sichtweite

eines Taxistandplatzes befänden. Ob dies effektiv zutrifft, ist im Rahmen der

materiellen Beurteilung zu prüfen. Für die Frage der Beschwerdelegitimation

genügt die Darstellung der Beschwerdeführerin jedenfalls. Auf die Beschwerde ist

einzutreten.

1.3

Dem Zweck

der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine

rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der

Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den

rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu

erteilen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Das Gericht

hat sich bei Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die

rechtswidrigen Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, wie

und gegebenenfalls ob der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer

Verordnungsbestimmung die Verordnung an das übergeordnete Recht anpassen will,

bleibt diesem vorbehalten (VGr, 31. März 2021, AN.2020.00002, E. 1.2;

7.

Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3). Dementsprechend erwiese sich selbst

die von der Beschwerdeführerin eventualiter verlangte Rückweisung der Sache an

den Beschwerdegegner zur Neuentscheidung bzw. zum Neuerlass als unzulässiger

Antrag und wäre entsprechend nicht darauf einzutreten (vgl. VGr, 2. März

2023, AN.2022.00005–7, je E. 1.5; anders vereinzelt noch die frühere

Rechtsprechung VGr, 26. Februar 2020, VB.2019.00003, E. 1.4 mit

Hinweisen).

1.4

Im Rahmen

des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit des angefochtenen

Erlasses bzw. der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu

prüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Art. 79

Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der

Rechtsnormen. Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs-

und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (VGr, 17. September 2024, AN.2024.00002,

E. 2; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung

mit § 20 N. 94).

2.

Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die

Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung

sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen

nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit

einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass

oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden

Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.

Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen

Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen

ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden

Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 145 I 52;

BGE 141 I 36 E. 5.3 mit Hinweisen). Die Gemeindeautonomie ist ein

kantonales verfassungsmässiges Recht (vgl. Art. 85 KV; BGr,

12.

Oktober 2009, 1C_202/2009, E. 2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N. 1902).

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin

ist der Ansicht, dass § 17 Abs. 2 und § 20 PTLV nicht mit § 5 PTLG vereinbar seien, weil ihr durch diese Verordnungsbestimmung die gesetzlich

vorgesehene Möglichkeit genommen werde, eine Bewilligungspflicht für

(Taxi-)Standplätze vorzusehen, wenn sie sich ausserhalb der Sichtweite von (gemeint:

bereits bewilligten) Taxistandplätzen befänden. Darin sieht die Beschwerdeführerin

eine Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

[BV; SR 101]), nachdem die infrage stehenden Bestimmungen nicht in Übereinstimmung

mit dem PTLG ergangen seien und sich Regelungsinhalte anmassten, die dem

Gesetzgeber vorbehalten seien. Ausserdem greife der Kanton in unzulässiger

Weise in ihre Gemeindeautonomie ein.

3.2

Der

Beschwerdegegner stellte sich demgegenüber auf den Standpunkt, es sei

unstrittig, dass die Städte und Gemeinden betreffend die Regelung der

gewerblichen Nutzung öffentlicher Parkplätze respektive des gesteigerten

Gemeingebrauchs durch Taxis und Limousinen auch dann autonom blieben, wenn das

kantonale Anwerbeverbot in der PTLV in Kraft treten sollte. Namentlich bliebe

es ihnen grundsätzlich unbenommen, das Parkieren auf öffentlichen Parkplätzen

ausserhalb der Sichtweite von Taxistandplätzen einzuschränken. Zur Einhaltung

des Legalitätsprinzips bzw. des Gewaltenteilungsprinzips äusserte sich der

Beschwerdegegner nicht.

4.

4.1

In Art. 3

in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der Gewaltenteilung auf

kantonaler Ebene verankert. Insbesondere bestimmt Art. 38 Abs. 1 KV,

dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes

zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer gesetzlichen Grundlage

im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen

Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte (lit. b).

Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von Gesetzen dem

Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54 KV). Gesetzesdelegation

ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das Gewaltenteilungsprinzip

durchbrochen wird (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 5.2, mit

Hinweisen).

4.2

Bei einer

Gesetzesdelegation werden gesetzesvertretende Verordnungen erlassen. Sie

beruhen auf einer Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige

materielle Regelung enthält. Solche Verordnungen fügen der weitmaschigen

Regelung im Gesetz neue Normen hinzu. Reine Vollziehungsverordnungen demgegenüber

dürfen weder die Rechte der Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken

noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 94–99; VGr, 8. Februar 2024,

VB.2022.00296, E. 3.5.2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist

die Gesetzesdelegation nur zulässig, wenn folgende vier Voraussetzungen

kumulativ erfüllt sind: Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung

ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein;

die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie

beschränken, Blankodelegationen sind unzulässig; die Grundzüge der delegierten

Materie, d. h.

die wichtigen Regelungen, insbesondere Zweck, Gegenstand und Umfang der

übertragenen Befugnisse, müssen in einem Gesetz umschrieben sein

(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 368 mit Verweis unter anderem auf BGE 144 II 376 sowie BGE 142 I 227 = Pra 107 [2018] Nr. 25 S. 9; VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5).

4.3

Was als

wichtig bzw. wesentlich erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn

der "Grundzüge der delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich

aus den Umständen des Einzelfalls. Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der

Gewaltenteilung wird auch in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung

verschafft. Es bedeutet namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im

formellen Sinn stehen müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen,

es sei denn aufgrund gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1

mit Hinweisen). Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2

Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine

materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom

staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,

dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;

eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis

der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich

sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3; zum Ganzen: VGr,

25.

Januar 2024, AN.2023.00008, E. 5.2).

5.

5.1

Gemäss § 5 Abs. 1 PTLG können die Gemeinden eine Bewilligungspflicht für

Taxistandplätze auf öffentlichem Grund vorsehen (Standplatzbewilligung). Gemäss

Abs. 2 derselben Bestimmung sind die Standplatzbewilligungen von den

Gemeinden diskriminierungsfrei und transparent mittels Ausschreibung zuzuteilen

und dürfen insbesondere nicht von einer Ortskundeprüfung abhängig gemacht

werden. Sie sind zu befristen.

Die Benutzung der Taxistandplätze wurde als Privileg für

die Kategorie Taxis bezeichnet (Protokoll des Zürcher Kantonsrates der Sitzung vom

3.

Dezember 2018, S. 11919, Votum Kantonsrat Alex Gantner). Mit dem

Beschwerdegegner ist ein Taxistandplatz nach allgemeinem Sprachverständnis als eine

ausgewiesene Fläche zu verstehen, die von anderen Verkehrsteilnehmern nicht zum

Parkieren genutzt werden darf und dementsprechend markiert wird (vgl. Art. 79

Abs. 5 i. V. m. Art. 79a Abs. 1

und Anhang 2 Markierung Ziff. 6.23 der Signalisationsverordnung vom

5.

September 1979 [SSV; SR 741.21]).

5.2

Mit Blick

auf die (kantons-)verfassungsrechtliche Kompetenzordnung, welche dem Kanton

lediglich die Hoheit über die Staatsstrassen vorbehält (Art. 104 Abs. 2

KV; zur Einteilung der Strassen in Staats- und Gemeindestrassen § 5 des

Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG; LS 722.1]), obliegt

die Bau- und Unterhaltspflicht bei Gemeindestrassen den Gemeinden (so denn auch

§ 6 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 StrG). Die Städte Zürich und

Winterthur sind überdies auch zuständig für Erstellung, Ausbau und Unterhalt

der Strassen von überkommunaler Bedeutung (§ 43 Abs. 1 StrG), mithin

auch jener Strassen, welche zu den Staatsstrassen zu zählen sind (vgl. § 43

Abs. 2 i. V. m. § 5 Abs. 1 StrG). Den genannten Städten kommt überdies auch die Kompetenz zur Anordnung

dauernder Verkehrsanordnungen auf allen dieser Strassen zu (§ 27 i. V. m. §§ 5 und 10 der Kantonalen

Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 [KSigV;

LS 741.2]). Als solche funktionellen Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3

Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG;

SR 741.01) gelten etwa auch das Schaffen (durch Markierung) von

Parkfeldern auf öffentlichen Strassen sowie der Erlass von Parkbeschränkungen (letzteres

etwa auch zugunsten von besonderen Benutzergruppen) bis hin zu Park- und Halteverboten

durch entsprechende Signale und/oder Markierungen (vgl. Art. 30, 48 ff.

und 79 f. SSV; vgl. etwa VGr, 27. Juni 2024, VB.2022.00498 sowie

VB.2022.00486, je E. 2.2 Abs. 2 mit Hinweisen).

Nach § 39 Abs. 1 StrG stellen Staat und

Gemeinden, soweit ein Bedürfnis besteht und das Planungs- und Baugesetz keine

abschliessende Ordnung trifft, sodann auch Polizeivorschriften (u. a.) über das

Strassengebiet und seine Benützung auf. Entsprechend der vorgenannten

Verteilung der Strassenhoheit ist es regelmässig den zürcherischen Gemeinden

überlassen, über das Strassengebiet und dessen Benützung in eigener Kompetenz

(Polizei-)Vorschriften zu erlassen, wobei ihnen in diesem Bereich Autonomie

zukommt (vgl. VGr, 27. August 2019, VB.2019.00453, E. 4.2; BGE 126 I 133 E. 2; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/

Basel/Genf 2007, Art. 85 N. 11).

Im Besonderen sind die Gemeinden auch zuständig für die

Normierung des gesteigerten Gemeingebrauchs, namentlich des längerfristigen

(sog. Dauer-)Parkierens (vgl. VGr, 20. März 2019, VB.2018.00443, E. 2

mit weiteren Hinweisen). Sie können für entsprechende Beanspruchungen eine

Gebührenordnung erlassen (vgl. VGr, 28. Juli 2023, VB.2022.00329, E. 3

und VGr, 20. November 2018, VB.2017.00390, E. 3.1; allgemein VGr,

16.

Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 2.1; mit Bezug auf § 231 Abs. 4

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]

VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 6.1) und für das Parkieren

in der Blauen Zone beispielsweise ein Parkkartensystem einführen (vgl. VGr,

16.

November 2006, VB.2006.00350, E. 2.1 mit Hinweisen). Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt es sich nicht ausschliessen, dass eine

Nutzung allgemeiner Parkierungsflächen durch Taxis für Kundenwerbung als

gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist (vgl. BGE 99 Ia 394 E. 2b/bb).

Auch der Beschwerdegegner anerkennt, dass es sich dabei um gesteigerten

Gemeingebrauch handelt. Eine solche Nutzung ist deshalb über das ganz

kurzfristige Parkieren hinaus (wie bei Kundschaftswechseln) nicht ohne Weiteres

bewilligungsfrei zulässig. Für entsprechende Regelungen über die Bewilligung,

unter Wahrung der verfassungsmässigen Rechte der Gewerbetreibenden, wären entsprechend

die Gemeinden zuständig (vgl. betreffend die Stadt Zürich auch BGE 122 I 279 E. 8).

Nach dem Gesagten kommen den zürcherischen Gemeinden nach

Massgabe des kantonalen Rechts sowohl in Bezug auf Anzahl und Lage der

Parkplätze auf öffentlichem Grund wie auch auf deren engere Zweckumschreibung

(etwa durch Kenntlichmachung als weisse, blaue oder einer besonderen

Benutzergruppe vorbehaltene gelbe Parkfelder) sowie die Modalitäten ihrer

Benützung (namentlich, wenn es um das Dauerparkieren geht) weitreichende

Regelungs- und Anordnungskompetenzen zu.

5.3

Das Gesetz

über den Personentransport mit Taxis und Limousinen (PTLG), als dessen

Ausführungserlass sich die infrage stehende Verordnung (PTLV) versteht, enthält

im Grundsatz keine Bestimmungen zur Benützung des öffentlichen Grundes durch

die Taxifahrerinnen und -fahrer. Der (kantonale) Taxiausweis

(Taxifahrerbewilligung) nach § 3 PTLG stellt im Prinzip eine reine

gewerbepolizeiliche Berufszulassungsbewilligung dar, ohne besondere

Ermächtigung zur bevorzugten Benutzung irgendwelcher öffentlicher

Strassenflächen oder -einrichtungen. Umgekehrt statuiert das PTLG aber auch

keine zusätzlichen Einschränkungen oder Auflagen für Taxifahrerinnen und

Taxifahrer im Verhältnis zu den übrigen Verkehrsteilnehmenden, wenn es um die

Benützung von Parkflächen geht. Es gilt mithin für die Taxis im ruhenden

Verkehr (nebst den diesbezüglichen allgemeinen Vorgaben des Strassenverkehrsrechts)

das nach Massgabe der oben erläuterten Zuständigkeitsordnung namhaft von den

Gemeinden geprägte örtliche Strassenbenützungsregime. Nichts anderes lässt sich

im Prinzip aus § 5 PTLG ableiten: Die erwähnte Bestimmung erlaubt es den

Gemeinden, die Benützung der örtlichen Taxistandplätze auf öffentlichem Grund

einer (kommunalen) Bewilligungspflicht zu unterstellen, und macht den Gemeinden

in Bezug auf die Modalitäten der Erteilung solcher Bewilligungen gewisse

Vorgaben (diskriminierungsfrei, nach vorgängiger Ausschreibung, nicht abhängig

von einer Ortskundeprüfung, befristet). Damit obliegt es zunächst den

Gemeinden, zu bestimmen, ob sie auf ihrem Gebiet auf öffentlichem Grund

überhaupt besondere Taxistandplätze ausscheiden wollen. Tun sie dies, können sie

diese entweder allen Taxifahrenden voraussetzungslos zur freien Benützung (im

Rahmen der vorhandenen Kapazität) zur Verfügung stellen oder aber (unter

Beachtung der Vorgaben von § 5 PTLG) ein kommunales Bewilligungsregime

einführen. Die diesbezüglichen Vorgaben von § 5 PTLG betreffen aber nach

klarem Wortlaut dieser Bestimmung allein die Taxistandplätze, mithin die

gelb markierten, der besonderen Benutzergruppe der Taxis vorbehaltenen

Parkfelder oder in ähnlicher Weise ausgeschiedene, zur exklusiven Benützung

durch Taxis bestimmte Standflächen auf öffentlichem Grund. Zur Art und Weise

der Benützung von allgemeinen Parkflächen auf öffentlichen Strassen durch

Taxis, namentlich die weiss oder blau markierten Parkfelder (vgl. Art. 79 Abs. 2

gegenüber Abs. 5 i. V. m. Art. 79a Abs. 1

SSV), lässt sich § 5 PTLG nichts entnehmen, und zwar weder, dass ihnen

deren Benützung – generell oder für bestimmte (z. B. Anwerbe-)Zwecke – gestattet, noch untersagt

wäre.

5.4

Im

angefochtenen § 17 Abs. 2 PTLV wird demgegenüber gerade die Anwerbung

von Kunden durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen

Taxistandplätze geregelt. Einerseits begründet diese Bestimmung neue Verbote (und

je nach Auslegung der Bestimmung im Umkehrschluss vermeintlich auch neue Rechte)

für die Taxifahrerinnen und Taxifahrer, andererseits greift sie in die umschriebenen

gesetzlichen Kompetenzen der Beschwerdeführerin bei der Regelung der Nutzung

der allgemeinen Parkierungsflächen ein. Daran ändert nichts, dass es den

Gemeinden nach Ansicht des Beschwerdegegners unbenommen bleibt, das Parkieren

auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der Sichtweite von Taxistandplätzen

einzuschränken. Denn selbst wenn es sich – dieser Ansicht folgend – nur um eine

"Minimalregelung" handeln sollte, müsste zumindest eine Gemeinde, die

über keine eigene kommunale Regelung verfügt, aufgrund von § 17 Abs. 2 PTLV eine Kundenanwerbung durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb

der Sichtweite von Taxistandplätzen tolerieren; umgekehrt hätte sie es

hinzunehmen, dass Taxifahrenden das Anwerben von Kunden auf öffentlichen Parkfeldern

in Sichtweite eines Taxistandplatzes auch dann (kantonal) untersagt wäre, wenn die

Gemeinde dies zulassen wollte. Es handelt sich damit bei § 17 Abs. 2 PTLV klarerweise nicht um eine blosse Vollzugsverordnung, sondern um eine

gesetzesvertretende Verordnung (vgl. oben, E. 4.2). Als solche

bedürfte die Bestimmung einer Delegationsnorm im PTLG. Indes hat sich der

formelle Gesetzgeber – wie erwähnt – weder in § 5 PTLG noch sonst im

Rahmen des PTLG zur Anwerbung von Kunden durch Taxis auf öffentlichen

Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen Taxistandplätze oder durch

Limousinendienste geäussert.

Dispositiv

Der Gesetzgeber hat demnach das Anwerbeverbot weder selbst

im PTLG geregelt noch die betreffende Regelungskompetenz an den Regierungsrat

delegiert. Demnach verstösst § 17 Abs. 2 PTLV gegen die kantonale

Kompetenzordnung im Strassenbereich. Er verletzt das Legalitäts- bzw.

Gewaltenteilungsprinzip und die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin. Dies

führt zur Aufhebung von § 17 Abs. 2 PTLV.

6.

6.1 Der mitangefochtene

§ 16 Abs. 2 PTLV regelt zwei Sachverhalte.

6.1.1

Einerseits besagt er, dass bei privater Nutzung des Taxifahrzeugs die

Taxilampe auszuschalten ist. Dabei handelt es sich um eine blosse

Betriebsvorschrift für Taxis. § 16 Abs. 2 PTLV bildet insofern eine

Vollzugsverordnung zu § 2 PTLG über die Kennzeichnungspflicht der

Fahrzeuge mit der Taxilampe und zu § 7 PTLG über die kantonale

Regelungsbefugnis über die Taxilampe. Insoweit wurde § 16 Abs. 2 PTLV

kompetenzgemäss durch den Regierungsrat erlassen und ist nicht zu beanstanden.

6.1.2

Andererseits besagt § 16 Abs. 2 PTLV, dass bei einem Abstellen

des Taxifahrzeugs auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines

Taxistandplatzes die Taxilampe auszuschalten ist. Insofern soll diese

Vorschrift das in § 17 Abs. 2 PTLV statuierte, nunmehr aufzuhebende

Anwerbeverbot in Sichtweite der Taxistandplätze absichern. Dies läuft ebenfalls

auf ein Verbot der Nutzung für Kundenwerbung in dieser Konstellation hinaus.

Der Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines

Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV teilt

demnach das rechtliche Schicksal von § 17 Abs. 2 PTLV und ist infolge

Verstosses gegen die kantonale Kompetenzordnung ebenfalls aufzuheben. Die hier

vorzunehmende Streichung nur eines Passus von § 16 Abs. 2 PTLV ist

mit der kassatorischen Natur der abstrakten Normenkontrolle (oben E. 1.3)

vereinbar, da der verbleibende Teil der Bestimmung – die Pflicht, die Taxilampe

auf Privatfahrten auszuschalten – einen eigenständigen und unveränderten

Regelungsgehalt hat.

6.2 Schliesslich

ficht die Beschwerdeführerin § 20 PTLV an. Gemäss dieser Bestimmung gilt

das Anwerbeverbot gemäss § 17 PTLV für Limousinenfahrerinnen und

Limousinenfahrer sinngemäss. Zwar ist § 17 Abs. 2 PTLV aufzuheben,

doch bleibt § 17 Abs. 1 PTLV bestehen. Somit verweist § 20 PTLV

nurmehr auf § 17 Abs. 1 PTLV. Eine Aufhebung von § 20 PTLV ist

daher nicht angezeigt.

6.3 Unsubstanziiert

geblieben ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin, sie sei vom

Verordnungsgeber in Verletzung von Art. 85 Abs. 3 KV nicht genügend

in den Gesetzgebungsprozess eingebunden worden (vgl. zum Ganzen BGr, 3. November

2022, 1C_477/2021 und 1C_479/2021, E. 4). Die Volkswirtschaftsdirektion

hat in ihrer Stellungnahme plausibel dargelegt, dass die Stadt hinreichend

Gelegenheit gehabt habe, sich im Gesetzgebungsprozess einzubringen, dies aber

unterlassen bzw. sich sogar widersprüchlich verhalten habe. Die Beschwerdeführerin

zieht diese Darstellung der Ereignisse in ihrer erneuten Stellungnahme nicht in

Zweifel und wiederholt den Vorwurf der Verletzung von Art. 85 Abs. 3

KV auch nicht mehr. Unter diesen Umständen erübrigen sich Weiterungen zur

Frage, welche Auswirkungen die Verletzung von Art. 85 Abs. 3 KV für

die Gültigkeit einer Verordnung des Regierungsrats haben könnte.

6.4 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. § 17 Abs. 2 PTLV

sowie der Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines

Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV sind

aufzuheben. Die letztgenannte Bestimmung lautet mithin fortan wie folgt:

"Wird das Fahrzeug für Privatfahrten verwendet, ist die Taxilampe

auszuschalten." Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

7.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem ganz überwiegend unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

7.2 Die

Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung. Den Gemeinwesen ist

gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger

Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen

Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die Entschädigungsberechtigung des

Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln

zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das

Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im

Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die

Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 14. März 2024,

AN.2022.00008, E. 6 mit Hinweisen). Ein Ausnahmefall liegt nicht vor,

weshalb der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. § 17 Abs. 2 PTLV sowie der

Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines

Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV werden

aufgehoben.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 5'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an die Parteien.