Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00001

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2024.00001

Urteil

der 4. Kammer

vom 17. September 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Verwaltungsrichter Daniel

Schweikert, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Gewerbeverband der Stadt Zürich,

vertreten durch RA A

und/oder RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Zürich,

vertreten durch den

Stadtrat von Zürich,

dieser vertreten durch RA C

und/oder RA D,

Beschwerdegegner,

betreffend

Anfechtung der Verordnung über den Mindestlohn der Stadt Zürich,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am

1. März 2023 die Verordnung über den Mindestlohn (nachfolgend:

Mindestlohnverordnung) als Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Ein Lohn

zum Leben" vom 10. November 2020 (GR Nr. 2022/246) mit folgendem

Inhalt:

Zweck

Art. 1 1 Der

Mindestlohn trägt zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Arbeitnehmerinnen

und Arbeitnehmer bei.

2 Er ermöglicht, dass die

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer:

a. ihren Lebensunterhalt

zu angemessenen Bedingungen durch ihre Erwerbsarbeit bestreiten können;

b. vor Armut trotz

Erwerbsarbeit geschützt sind.

3 Zu diesem Zweck legt diese

Verordnung einen Mindestlohn fest.

Geltungsbereich

Art. 2 1

Der Mindestlohn gilt für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die ihre

Arbeit mehrheitlich auf dem Gebiet der Stadt verrichten.

2 Ausgenommen vom

Mindestlohn sind Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die:

a. ein auf maximal zwölf Monate

befristetes Praktikum mit Ausbildungscharakter absolvieren;

b. als Lernende in anerkannten

Lehrbetrieben arbeiten;

c. gemäss Art. 4 Abs. 1

Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz)

als Familienmitglieder in Familienbetrieben von den Bestimmungen des

Arbeitsgesetzes ausgenommen sind;

d. an Programmen der beruflichen und

sozialen Integration teilnehmen;

e. jünger als 25 Jahre sind und nicht

mindestens einen Berufslehrabschluss auf Stufe Eidgenössisches Berufsattest

(EBA) nachweisen können; oder

f. dem kantonalen

Personalrecht oder dem Bundespersonalrecht unterstehen.

3 Der Stadtrat kann weitere Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer vom Mindestlohn ausnehmen; dabei ist dem Zweck des Mindestlohns

Rechnung zu tragen.

Sozialpartnerschaft

Art. 3 Der Stadtrat bezieht die

Sozialpartner bei seinen Entscheiden zur Umsetzung des Mindestlohns angemessen

ein.

Höhe des Mindestlohns

a. Betrag

Art. 4 1 Der

Mindestlohn beträgt brutto Fr. 23.90 pro Stunde.

2 Unter Lohn ist der massgebende Lohn im Sinne des

Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung zu verstehen.

3 Ferien- und Feiertagsentschädigungen sind nicht

eingerechnet.

b. Erhöhung

Art. 5 1 Der Stadtrat

überprüft jährlich die Höhe des Mindestlohns.

2 Er erhöht den Mindestlohn auf den 1. Januar des

Folgejahres:

a. aufgrund des arithmetischen

Mittels zwischen der Jahresteuerung gemäss dem Landesindex der

Konsumentenpreise und der Nominallohnentwicklung;

und

b. sobald das kumulierte

arithmetische Mittel gemäss lit. a mehr als 2,5 Prozent beträgt.

3 Die Basis für die Berechnungen gemäss Abs. 2

bildet der Stand des Landesindexes der Konsumentenpreise und des

Nominallohnindexes von Januar 2024.

Kontrolle

Art. 6 1 Die

Durchsetzung des Mindestlohns wird durch die vom Stadtrat bezeichnete Stelle

kontrolliert.

2 Der Stadtrat kann die Kontrolle vertraglich an Dritte

übertragen; ausgeschlossen ist eine Kontrollstelle, die mehrheitlich von

Arbeitnehmerorganisationen oder mehrheitlich von Arbeitgeberorganisationen

besetzt wird.

3 Die Kontrollstelle erhält von den zu kontrollierenden

Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern:

a. Zutritt zu den Arbeits- und

Betriebsräumlichkeiten;

b. alle für die Kontrolle

erforderlichen Unterlagen.

Feststellung von Verstössen

Art. 7 1 Stellt die

Kontrollstelle Verstösse fest, teilt sie diese den Arbeitgeberinnen und

Arbeitgebern sowie den betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mit.

2 Die Kontrollstelle fordert die Betroffenen zur

schriftlichen Stellungnahme innert einer Frist von dreissig Tagen auf.

3 Sie reicht ihren schriftlichen Bericht zusammen mit

den notwendigen Unterlagen und Beweismitteln der zuständigen

Strafverfolgungsbehörde ein.

Kosten

Art. 8 1 Die Stadt

trägt die Kosten für die Kontrollen.

2 Sie kann die Kosten den fehlbaren Arbeitgeberinnen

und Arbeitgebern auferlegen, wenn bei den Kontrollen Verstösse gegen diese

Verordnung festgestellt worden sind.

Berichterstattung

Art. 9 Die Kontrollstelle

erstattet dem Stadtrat jährlich Bericht über die Kontrolltätigkeit.

Bussen

Art. 10 1 Wer gegen

diese Verordnung verstösst, wird mit Busse bestraft.

2 Versuch und Gehilfenschaft sind strafbar.

3 Juristische Personen, Kollektiv- und

Kommanditgesellschaften sowie Inhabende von Einzelfirmen haften solidarisch für

Bussen und Kosten, die ihren Organen oder Hilfspersonen auferlegt werden; ihnen

stehen im Verfahren die gleichen Rechte wie den Beschuldigten zu.

Verwaltungsrechtliche Sanktionen

Art. 11 Schwerwiegende und

wiederholte Verstösse führen zum Ausschluss von der Teilnahme an öffentlichen

Ausschreibungen für die Dauer zwischen einem Jahr und fünf Jahren.

Übergangsbestimmungen

Art. 12 1 Auf

begründeten Antrag kann der Stadtrat Betrieben, die nachweislich finanzielle

Schwierigkeiten haben, ab Datum des Inkrafttretens dieser Verordnung eine

Übergangsfrist von zwei Jahren gewähren, während der sie den Mindestlohn gemäss

dieser Verordnung noch nicht einhalten müssen.

2 Drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Verordnung

berichtet der Stadtrat dem Gemeinderat über die Arbeit der Kontrollstelle und

über die Auswirkungen der Verordnung auf betroffene Tieflohnempfängerinnen und

-empfänger und Betriebe.

Inkrafttreten

Art. 13 Der Stadtrat setzt diese

Verordnung in Kraft.

In der Folge gab das Initiativkomitee schriftlich den

Rückzug der Volksinitiative "Ein Lohn zum Leben" bekannt, worauf der

Gemeinderat am 8. März 2023 feststellte, dass der von ihm am 1. März

2023 beschlossene Gegenvorschlag "als eigenständiger

Gemeinderatsbeschluss" gelte. Am 22. März 2023 wurde dagegen das

Parlamentsreferendum ergriffen.

Erwägungen

II.

Am 11. April 2023 erhob der Gewerbeverband der Stadt

Zürich Rekurs beim Bezirksrat Zürich gegen die Mindestlohnverordnung vom

1.

März 2023. Dieser sistierte das Verfahren mit Beschluss vom

15.

Juni 2023 bis zum Vorliegen des (rechtskräftigen) Ergebnisses der

Abstimmung.

Am 18. Juni 2023 nahmen die Stimmberechtigen der

Stadt Zürich die Vorlage mit 75'170 Ja-Stimmen gegen 33'099 Nein-Stimmen

an (Ja-Stimmen-Anteil 69,43 %), worauf der Bezirksrat die Sistierung am 3. Juli

2023.

aufhob und das Verfahren fortsetzte.

Mit Beschluss vom 16. November 2023 vereinigte der

Bezirksrat das Rekursverfahren des Gewerbeverbands der Stadt Zürich mit einem

weiteren, von einem Berufsverband eingeleiteten Verfahren (Dispositiv-Ziff. I)

und wies die Rekurse ab, soweit er darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. II);

die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 5'478.40 auferlegte er den

Rekurrenten je zur Hälfte unter solidarischer Haftung (Dispositiv-Ziff. III)

und verweigerte den Parteien in Dispositiv-Ziff. IV eine

Parteientschädigung.

III.

Der Gewerbeverband der Stadt Zürich erhob am

5.

Januar 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die

(vollumfängliche) Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom

16.

November 2023 und der Verordnung über den Mindestlohn vom 1. März

2023.

unter Entschädigungsfolge; in prozessualer Hinsicht ersuchte der Verband

zudem um Sistierung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bis zum Vorliegen

eines Beschlusses des Bezirksrats Winterthur über die Rechtmässigkeit der

Verordnung der Stadt Winterthur über den sozialpolitischen Schutz der

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 sowie (hernach) um

Koordination des Verfahrens "mit einem allfälligen künftigen

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren in Sachen Mindestlohnverordnung

Winterthur".

Während der Bezirksrat Zürich am 12. Januar 2024 auf

Vernehmlassung verzichtete, schloss der Gemeinderat der Stadt Zürich mit

Beschwerdeantwort vom 7. Februar 2024 auf Abweisung sowohl des

Sistierungsantrags als auch der Beschwerde. Mit Verfügung vom 12. Februar

2024.

wies der Vorsitzende das Gesuch um Sistierung des Verfahrens ab. Der

Gewerbeverband und der Gemeinderat der Stadt Zürich hielten in der Folge mit

Stellungnahmen vom 4. März 2024 bzw. 15. März 2024 an ihren jeweiligen

Hauptanträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen

kommunale Erlasse (vgl. VGr, 7. September 2021, AN.2020.00005, E. 1.1).

Über Rechtsmittel dieser Art entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur

Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen

Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die

bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr, 2. März 2023,

Dispositiv

AN.2022.00007, E. 1.4.1). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu

bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die

beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte

(sogenannte virtuelle Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1,

145 I 26 E. 1.2; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum

Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht dadurch, dass ein

Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder sie

zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte direkt

betroffen werden könnte.

Anstelle Einzelner können

auch Verbände mit sogenannter egoistischer Verbandsbeschwerde für die

Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Hierbei gelten folgende

Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische Person konstituiert sowie

statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt

sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder zumindest einer grossen

Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser Mitglieder muss selber

zur Geltendmachung des Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein

(BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr, 8. Juli 2021,

AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.).

1.2.2

Der als Verein organisierte Beschwerdeführer erfüllt die vorstehenden

Voraussetzungen bezüglich der Verbandsbeschwerde. Er bezweckt die Förderung und

Unterstützung der Klein- und Mittelunternehmen (KMU) in der Stadt Zürich in

wirtschaftlicher, politischer und gesellschaftlicher Hinsicht und vertritt vor

diesem Hintergrund die Rechte, Interessen und Anliegen seiner Mitglieder, die

namentlich aus Berufsverbänden und Gewerbevereinen der Stadt Zürich mit all

ihren Mitgliedern bestehen, gegenüber Behörden, der Öffentlichkeit und anderen

Organisationen in der Stadt und im Kanton Zürich (<https://gewerbezuerich.ch/downloads/diverses/gvz-statuten.pdf>).

1.3 Da die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Im Rahmen des abstrakten

Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit des angefochtenen Erlasses bzw. der

angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (§ 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Art. 79 Abs. 2 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Das

Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas

Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,

404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und

Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50

N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid sodann grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die

betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn

eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger

rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine

im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene

Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 14. März 2024,

AN.2022.00008, E. 1.4, und 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2

mit Hinweisen).

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die angefochtene

Mindestlohnverordnung gleich in mehrfacher Hinsicht gegen übergeordnetes Recht

verstosse: Zum einen stelle der Stadtzürcher Mindestlohn als ungeeignete, nicht

erforderliche und nicht zielgenaue Massnahme einen unverhältnismässigen

Eingriff in die individualrechtliche Wirtschaftsfreiheit dar und verletze er überdies

den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sowie das Gebot der Gleichbehandlung

direkter Konkurrenten bzw. das Rechtsgleichheitsgebot. Zum anderen verstosse

der Mindestlohn gegen die bundesrechtliche Kompetenzordnung, da er keine

sozialpolitische Massnahme im Sinn der höchstrichterlichen Rechtsprechung

darstelle, sowie gegen die kantonale Kompetenzordnung, da es sich dabei nicht

um eine typisch lokale Angelegenheit handle, die von der Stadt Zürich

wahrgenommen werden könne. Weiter verstosse die Verordnung gegen das

Binnenmarktgesetz und die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche

Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (vgl. das Gesetz vom 20. März

2023 über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche

Beschaffungswesen vom 15. November 2019 [LS 720.1]) und erwiesen sich

die Kontrollbefugnisse als unzulässig.

4.

4.1 Art. 27

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet

die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den

freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie

Ausübung. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an

den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.

Art. 27 BV schützt damit den individualrechtlichen

Gehalt, Art. 94 BV als grundlegendes Ordnungsprinzip einer auf

marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die

systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (zum

Ganzen BGE 138 I 378 E. 6.1 mit Hinweisen; ferner BGE 143 I 403 E. 5.1).

Danach ist es dem Staat in der Regel untersagt, Massnahmen zu ergreifen, die

den freien Wettbewerb behindern, um bestimmte Wirtschaftszweige oder Formen der

wirtschaftlichen Tätigkeit zu sichern oder zu fördern, oder sogar das

Wirtschaftsleben nach einem bestimmten Plan zu leiten. Art. 94 Abs. 4

BV sieht entsprechend vor, dass Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,

insbesondere Massnahmen, die den Wettbewerb gefährden, nur zulässig sind, wenn

sie in der Bundesverfassung vorgesehen sind oder auf kantonalen Hoheitsrechten

beruhen.

Im Gegensatz zu

wirtschaftspolitischen Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern oder gar

derogieren können, fallen staatliche Massnahmen, die ordnungs- oder

sozialpolitische Gründe verfolgen oder nicht primär wirtschaftlichen Interessen

dienen (z. B.

Raumplanung, Umweltpolitik), von vornherein aus dem Schutzbereich von Art. 94

BV. Die Rechtsprechung definiert sogenannte soziale oder sozialpolitische

Massnahmen als Massnahmen, die darauf abzielen, der Gesamtheit oder einem

Grossteil der Bürgerinnen und Bürger Wohlstand zu verschaffen oder diesen

Wohlstand durch Verbesserung der Lebensbedingungen, der Gesundheit oder der

Freizeit zu steigern (zum Ganzen BGE 143 I 403 E. 5.2 mit Hinweisen; Luisa

Lepori Tavoli, Mindestlöhne im schweizerischen Recht, Diss., Bern 2009, N. 301;

siehe auch BGE 131 I 223 E. 4.2; ferner Klaus Vallender/Peter Hettich,

St. Galler Kommentar, 2023, Art. 27 BV N. 58, wonach die Gründe

für grundsätzlich zulässige Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit namentlich im

Polizeigüterschutz lägen oder in der Verfolgung "polizeiverwandter"

sozialpolitischer Ziele, wobei die Praxis seit Langem die Tendenz zeige, den

Begriff der zulässigen sozialpolitischen Massnahmen auszudehnen und praktisch

als "Residualgrösse" zwischen polizeilichen und klar abweichenden

Massnahmen aufzufassen).

4.2 Ist die

institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) gewahrt,

ist weiter zu prüfen, ob und – gegebenenfalls – inwieweit die

streitgegenständliche staatliche Massnahme unter den Voraussetzungen von Art. 36

BV mit der individuellen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbar ist (BGE 143 I 403 E. 5.6 mit Hinweisen).

Grundsatzkonforme Einschränkungen

der Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen

Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von

Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind (Art. 36 BV;

siehe auch Lepori Tavoli, N. 301).

5.

5.1 Der

angefochtene Erlass bzw. die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns darin

beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und

Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Zürich beschäftigen, wie auch der

Arbeitnehmenden (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.2

mit Hinweisen; siehe auch Bundesrat, Botschaft zur Volksinitiative "Für

den Schutz fairer Löhne [Mindestlohn-Initiative]" vom 16. Januar

2013, BBl 2013 I 1211 ff., 1236) und greift in den freien Wettbewerb

in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein (Lepori Tavoli, N. 304).

Während das Bundesgericht diesbezüglich

in einem Entscheid aus dem Jahr 1954 noch in Zweifel gezogen hatte, dass

die Einführung eines staatlichen Mindestlohns als eine gewerbepolizeiliche

Massnahme zu betrachten sei und nicht vielmehr die angemessene Verteilung des

Wirtschaftsprodukts betreffe (BGE 80 I 155 E. 4), stellte es in einem die

Ungültigkeitserklärung der Initiative für einen kantonalen Mindestlohn im

Kanton Genf betreffenden Entscheid aus dem Jahr 2010 fest, dass die Einführung

eines (kantonalen) Mindestlohns prinzipiell eine grundsatzkonforme

sozialpolitische Massnahme darstelle. Dies gelte allerdings nur, solange sich

der Lohn auf einem relativ niedrigen Niveau – in der Nähe des

Mindesteinkommens, das sich aus Versicherungen oder Sozialhilfesystemen ergebe

– bewege, andernfalls liege eine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme

vor (BGr, 8. April 2010, 1C_357/2009, E. 3.3; siehe auch bereits

Lepori Tavoli, N. 305, wonach existenzsichernde und angemessene

Mindestlöhne weder die Sicherung bzw. Begünstigung eines gewissen

Wirtschaftszweigs oder einer gewissen Bewirtschaftungsform noch die Lenkung des

Wirtschaftslebens nach einem festen Plan zum Ziel hätten).

Dazu,

welchen Betrag ein allfälliger Mindestlohn konkret aufweisen darf, um die

Grenzen des Zulässigen nicht zu überschreiten, äusserte sich das Bundesgericht

erst sieben Jahre später. Gestützt auf eine 2011 von der Stimmbevölkerung des

Kantons Neuenburg angenommene Verfassungsbestimmung (vgl. Art. 34a der

Verfassung der Republik und des Kantons Neuenburg vom 24. September 2000

[KV/NE, SR 131.233]; Bundesbeschluss über die Gewährleistung der

geänderten Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau,

Thurgau, Waadt, Neuenburg und Genf vom 11. März 2013, BBl 2013 2617, 2618),

welche den Kanton verpflichtete, einen kantonalen Mindestlohn einzuführen,

hatte der Grosse Rat des Kantons Neuenburg am 28. Mai 2014 das kantonale

Gesetz über die Arbeit und die Arbeitslosenversicherung vom 25. Mai 2004

(LEmpl, RS 813.10) insbesondere um eine Bestimmung ergänzt, wonach im

Kanton Neuenburg ein Mindestlohn von Fr. 20.- pro Stunde gelte (Art. 32d

Abs. 1 LEmpl). Mit Entscheid vom 21. Juli 2017 erwog das

Bundesgericht dazu, die Mindestlohnregelung, welche sich betragsmässig an den

Ergänzungsleistungen der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung

(AHV/IV) orientiert, verfolge (offensichtlich) einen sozialpolitischen Zweck –

die Bekämpfung von Arbeitsarmut –, weshalb es sich nicht um einen unzulässigen

wirtschaftspolitischen Eingriff handle (BGE 143 I 403 E. 5.4 ff.).

Zum gleichen Schluss gelangte das Bundesgericht im

November 2021 hinsichtlich einer vom Gesetzgeber des Kantons Tessin im Dezember

2019 – ebenfalls gestützt auf eine eigens geschaffene Grundlage in der

Kantonsverfassung (Art. 13 Abs. 3 der Verfassung der Republik und des

Kantons Tessin vom 14. Dezember 1997 [KV/TI, SR 131.229]; vgl.

Bundesbeschluss über die Gewährleistung der geänderten Verfassungen der Kantone

Bern, Uri, Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden,

Appenzell Innerrhoden, Tessin, Waadt und Jura vom 11. März 2015, BBl 2015

3035, 3036) – eingeführten (jährlich zu aktualisierenden) Lohnuntergrenze von

(damals) Fr. 19.- pro Stunde (Legge sul salario minimo dell'11 dicembre

2019 [LSM 843.600]) (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und

2C_306/2020, E. 8.5.3 ff. sowie [allgemein] E. 7.3).

5.2 In Anwendung der vorstehend zitierten

Rechtsprechung des Bundesgerichts ist auch die streitgegenständliche Einführung

eines Mindestlohns in der Stadt Zürich von Fr. 23.90 als grundsatzkonforme

sozialpolitische Massnahme zu qualifizieren:

Wie die Regelungen in den Kantonen Neuenburg und Tessin

(vgl. Art. 34a KV/NE und Art. 13 Abs. 3 KV/TI) bezweckt die

Mindestlohnverordnung der Stadt Zürich, alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer

(auf Stadtgebiet) vor Erwerbsarmut, das heisst Armut trotz Erwerbstätigkeit

(sog. Working Poor), zu schützen (Art. 1 Abs. 1 f. der

Verordnung über den Mindestlohn). Bei der Festlegung des städtischen

Mindestlohns ging der Beschwerdegegner zudem (ebenfalls) von

den Ansätzen zu Bedarf und Einkommen in der Gesetzgebung über die

Ergänzungsleistungen zur AHV/IV aus. Angesichts des ihm nach dem

Bundesgericht zukommenden grossen gesetzgeberischen Ermessensspielraums bei der

Festlegung eines Mindestlohns wie desjenigen im Kanton Neuenburg ist deshalb

davon auszugehen, dass sich der für die Stadt Zürich festgesetzte Mindestlohn noch

innerhalb des vom Bundesgericht gesteckten "Rahmens der Sozialpolitik"

bewegt, zumal die Tieflohnschwelle in der Schweiz bereits im Jahr 2010 zwischen

Fr. 22.- und Fr. 23.90 pro Stunde betrug und der

Landesindex der Konsumentenpreise von 2021 bis 2023 um 6,2 % anstieg

(so schon BGE 143 I 415 E. 5.6.7).

Was sodann den Einwand des Beschwerdeführers anbelangt,

dass lediglich 4,0 % (bzw. nicht gerundet 4,36 %) der Arbeitnehmenden

von der Einführung eines städtischen Mindestlohns profitierten, weshalb

entgegen der höchstrichterlichen Definition der sozialpolitischen Massnahme

nicht gesagt werden könne, die Verordnung bringe der Allgemeinheit oder einem

grossen Teil der Bevölkerung der Stadt Zürich Wohlstand, liegt dies gerade in

der Natur der Sache. Auch der Neuenburger Mindestlohn wirkte sich gemäss den

vom Bundesgericht zitierten Angaben des Grossen Rats (BGE 143 I 409 E. 5.4.1)

nur auf 4,3 % der Arbeitnehmenden im Kanton Neuenburg aus. In dem den

Kanton Tessin betreffenden Entscheid aus dem Jahr 2021 hielt das Bundesgericht

sogar fest, dass sich der Umstand, dass mehrheitlich nichtansässige

Arbeitnehmende von der Statuierung eines Mindestlohns profitierten, eher als

Argument für die Einführung eines solchen nennen lasse als dagegen. Er beweise

nämlich, dass bei Stundenlöhnen, die unter der als angemessen einzustufenden

Bandbreite liegen, das Leben als ortsansässige Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer im Kanton Tessin sehr schwierig sei (BGr, 11. November 2021,

2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.3.3).

6.

Ist die streitgegenständige Einführung eines städtischen

Mindestlohns im Sinn der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung als sozialpolitische Massnahme einzustufen, ist auch die

Rüge der Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49

BV) in Bezug auf die Zuständigkeit des Bundes für zivilrechtliche und

arbeitnehmerschutzrechtliche Regelungen (Art. 110 und Art. 122 BV, Art. 319 ff.

des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [SR 220]) unbegründet (so

auch BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 8.7 mit

Hinweis auf BGE 143 I 403 E. 7.2 ff., dieser auch zum Folgenden;

siehe ferner Bundesrat, Botschaft über die Gewährleistung der geänderten

Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau, Thurgau, Waadt,

Neuenburg und Genf vom 10. Oktober 2012, BBl 2012 8513 ff., 8521 f.;

zur Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen in Fragen des Arbeitsrechts

und der Lohnfestsetzung ausserdem Isabelle Wildhaber, Möglichkeiten und Grenzen

der Mindestlohnregulierung in der Schweiz, ARV online 2014 Nr. 1, N. 6 ff.;

Kurt Pärli, Kantonale Mindestlöhne sind zulässig, ARV 2018, S. 294 ff.;

eine kantonale Kompetenz zum Erlass von Mindestlohnvorschriften ablehnend Christian

Maduz/Oliver Schmid, [Un-]Zulässigkeit von kantonalen Mindestlohn-Regelungen?,

ARV 2017, S. 271 ff., 278 f., wonach sich vor dem Hintergrund

von Art. 49 Abs. 1 BV bei objektiver Betrachtung – aufgrund der

abschliessenden Regelung durch die Bundesgesetzgebung – eine Rechtsetzung

durch die Kantone verbiete).

Nach dem Bundesgericht hat der Bund zwar insbesondere mit

dem – gestützt auf Art. 110 BV erlassenen – Arbeitsgesetz vom

13. März 1964 (SR 822.11) und den dazugehörigen Verordnungen eine

sehr umfassende Regelung des allgemeinen Arbeitnehmerschutzes geschaffen; die arbeitsrechtlichen

Bestimmungen des Bundeszivilrechts sowie die öffentlich-rechtlichen Massnahmen

des Bundes, die im Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen verankert seien,

hinderten die Kantone indes nicht daran, (in deren Ergänzung) bestimmte

sozialpolitische Massnahmen zu erlassen, die nicht direkt bzw. nicht in erster

Linie den Schutz der Arbeitnehmenden bezwecken. Nach Auffassung des

Bundesgerichts lässt das Bundesrecht mithin Raum für die Einführung eines

kantonalen Mindestlohns aus sozialpolitischen Motiven.

7.

7.1 Damit ist

allerdings noch nichts gesagt über die Kompetenz des Beschwerdegegners bzw. des

Stadtzürcher Stimmvolks zum Erlass einer (kommunalen) Mindestlohnregelung. Die

vom Bundesgericht in der Vergangenheit überprüften staatlichen Mindestlöhne

wurden allesamt auf kantonaler Ebene eingeführt, gestützt auf eine Grundlage in

der jeweiligen Kantonsverfassung.

Im Folgenden ist daher zu prüfen,

ob das kantonale Recht dem Beschwerdegegner Raum für die Einführung eines

Mindestlohns lässt.

7.2 Die

(öffentlichen) Aufgaben einer Gemeinde im Kanton Zürich ergeben sich im

Wesentlichen aus der kantonalen Gesetzgebung. Diese regelt die Gemeindeaufgaben

allerdings nicht abschliessend. Die Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben

wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1

KV). Die

politischen Gemeinden sind deshalb befugt, freiwillig zusätzliche Aufgaben zu

übernehmen, soweit diese nicht über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen, das

heisst, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten handelt, welche vom

Kanton und vom Bund nicht umfassend wahrgenommen werden (Tobias Jaag/Markus

Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich

etc. 2019, Rz. 2338).

In den

Gebieten, die in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fallen, sind diese

(teilweise) auch zur Rechtsetzung, das heisst zum Erlass autonomer Satzungen,

befugt (Jaag/Rüssli, Rz. 2310).

7.3 Die Vorinstanz hält dafür, dass Art. 19

Abs. 1 KV in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 lit. d BV,

wonach sich Kanton und Gemeinden in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und

privater Initiative dafür einsetzen, dass Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt

durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können, sowie Art. 111

Abs. 1 KV, welcher Kanton und Gemeinden verpflichtet, dafür zu sorgen,

dass Menschen in einer Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen

können, ein Obdach und existenzsichernde Mittel erhalten, dem Beschwerdegegner

grundsätzlich die Befugnis zur Einführung eines kommunalen Mindestlohns

einräumten, "und zwar ohne das zusätzliche Erfordernis, dass es sich um

eine typisch lokale Angelegenheit handeln müsste" (vgl. auch BGE 143 I 403

E. 7.5.5, wo das Bundesgericht im Anschluss an die Bejahung einer

kantonalen Kompetenz zum Erlass staatlicher Mindestlohnvorschriften an Art. 41

Abs. 1 lit. d BV "erinnert" sowie daran, dass die Kantone

für die Sozialhilfe zuständig seien [Art. 115 BV], die nicht nur

materielle Hilfe leisten, sondern auch die berufliche Integration von Bedürftigen

fördern solle). Jedenfalls verbiete – so die Vorinstanz ergänzend – das

kantonale Recht kommunale Mindestlohnvorschriften nicht ausdrücklich.

7.4 Bei Art. 19

KV handelt es sich – wie bei Art. 41 BV auf Bundesebene – um eine

"blosse" Staatszielbestimmung. Als solche begründet sie keine neuen

Kompetenzen (vgl. dazu wie auch zum Folgenden Patricia Egli/Rainer J. Schweizer,

St. Galler Kommentar, Art. 41 BV N. 9 f. und 12). Vielmehr

haben Kanton und Gemeinden die in Art. 19 KV bzw. Art. 41 BV formulierten

Ziele im Rahmen ihrer – in anderen Normen begründeten – Zuständigkeiten

umzusetzen, so namentlich im Rahmen der Erfüllung der Staatsaufgaben in Art. 95 ff.

KV. Die inhaltlichen Anliegen der Sozialziele werden denn auch in den

Staatsaufgabenbestimmungen wieder aufgegriffen, insbesondere in den Art. 111–116

KV (Thomas Gächter, in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 19 N. 25; Jaag/Rüssli, Rz. 4302; ferner

Viviane Sobotich, Kommentar KV, Vorbemerkungen zu Art. 95–121 KV N. 22).

Obschon grundsätzlich unbestritten ist, dass das Phänomen der

sogenannten "Working Poor" Art. 41 Abs. 1 lit. d BV

widerspricht, sah sich der Verfassungsgeber auf Bundesebene denn auch bislang

nicht veranlasst, eine explizite (verfassungsrechtliche) Kompetenznorm als

Grundlage für die Einführung eines allgemeinen staatlichen Mindestlohns zu

schaffen. Vielmehr scheiterten entsprechende Vorhaben wiederholt (vgl. dazu

etwa Egli/Schweizer, Art. 19 BV N. 65 mit Hinweisen). Auch die

Verfassung des Kantons Zürich enthält – anders als andere Kantone – keine

ausdrückliche Grundlage zur Einführung eines staatlichen Mindestlohns.

7.5 Zu prüfen ist aber, ob sich Art. 111

KV, der die Sozialhilfe regelt, so auslegen lässt, dass sich daraus eine

Kompetenz der Gemeinden des Kantons Zürich zum Erlass von Bestimmungen wie der

angefochtenen Mindestlohnverordnung im Sinn einer sozialpolitischen Massnahme

ergibt.

7.5.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der

Wortlaut der massgeblichen Norm (BGE 146 III 217 E. 5, 145 III 324 E. 6.6

mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ist der Text nicht ganz klar und sind

verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der

Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen

sind (Methodenpluralismus). Dabei ist insbesondere der Wille des Verfassungsgebers

zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Verfassungsmaterialien ergibt

(historische Auslegung). Weiter ist nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text

zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm

geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der

einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Verfassungsvorschriften

steht (systematische Auslegung).

7.5.2 Gemäss Art. 111 KV sorgen Kanton und

Gemeinden dafür, dass Menschen in einer Notlage, die sie nicht aus eigener

Kraft bewältigen können, ein Obdach und existenzsichernde Mittel erhalten (Abs. 1);

sie fördern die berufliche Umschulung und Weiterbildung erwerbsloser Personen

und ihre Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess (Abs. 2) und zur

Bekämpfung von sozialer Not und Armut die Hilfe zur Selbsthilfe (Abs. 3).

Nach dem Wortlaut von Abs. 1 sind der Kanton und die

Gemeinden verpflichtet, die notwendigen Mittel zur Sicherung der

Grundbedürfnisse zur Verfügung zu stellen. Eine Kompetenz, zur Bekämpfung von

sozialer Not und Armut auch hoheitlich in privatrechtliche Rechtsverhältnisse

einzugreifen, lässt sich dem Wortlaut dieser Bestimmungen nicht entnehmen.

Gleiches gilt für die Absätze 2 und 3, die an den Kanton und die Gemeinden

gerichtete Förderziele enthalten.

7.5.3

Die systematische Stellung der Norm im Verfassungsgefüge spricht ebenfalls gegen

eine solche Auslegung: Die Bestimmung ist Teil des achten Kapitels, das die

öffentlichen Aufgaben regelt. Der in diesem Kapitel enthaltene Aufgabenkatalog

richtet sich mit einer Ausnahme ausschliesslich an die öffentliche Hand. Einzig

die Bestimmung zum Umweltschutz (Art. 102 KV) enthält in Abs. 2 eine

Verpflichtung (Vermeidung von schädlichen und lästigen Einwirkungen sowie

Kostentragung der Verursacher), die sich gleichermassen an die öffentliche Hand

und die Privaten richtet; diese ergibt sich indes bereits aus dem Bundesrecht

und hat damit keine eigenständige Bedeutung.

7.5.4

Zum gleichen Schluss führen schliesslich auch die Entstehungsgeschichte und

die ratio legis der Norm:

Den Materialien zur Revision der Verfassung des Kantons

Zürich lässt sich entnehmen, dass bewusst auf die Aufnahme einer Bestimmung zur

Sicherstellung existenzsichernder Löhne in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet

wurde. Der Kommissionsentwurf enthielt in Art. 4.13 Abs. 2 im Kapitel

"Soziales und Gesundheit" noch die Verpflichtung von Kanton und

Gemeinden, Massnahmen zu fördern, die ein existenzsicherndes Einkommen bzw.

eine existenzsichernde Entlöhnung bei voller Erwerbstätigkeit ermöglichen

(Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai

2003, S. 2294 ff., auch zum Folgenden). Der

Absatz wurde vom Plenum des Verfassungsrats nach einer längeren Debatte aus der

definitiven, dem Volk zur Abstimmung unterbreiteten Fassung gestrichen.

Der Kommissionsentwurf zum heutigen Art. 111 KV bzw.

dessen Formulierung wurde ausserdem noch in einem weiteren Punkt wesentlich abgeändert.

So wurde (Art. 4.13) Abs. 4 des Entwurfes, wonach Kanton und

Gemeinden die Ursachen von sozialer Not und Armut bekämpfen, dahingehend

abgeändert, als die Endfassung (heute Art. 111 Abs. 3 KV) die

Genannten nur noch dazu anhält, "zur Bekämpfung von sozialer Not und Armut

die Hilfe zur Selbsthilfe" zu fördern. Die Bestimmung ist vom

Präventionsgedanken geprägt und konkretisiert gleichzeitig den im

Sozialhilferecht geltenden Subsidiaritätsgedanken: Durch die Bekämpfung von sozialer

Not und Armut soll die Ursache der Sozialhilfebedürftigkeit im Sinn von Art. 111

Abs. 1 KV beseitigt werden, wobei dieses Ziel mittels Förderung der

individuellen Hilfe zur Selbsthilfe, aber auch der Unterstützung privater

Vereinigungen oder Organisationen, die in grösserem Rahmen die kollektive

Selbsthilfe tragen, erreicht werden soll (zum Ganzen Gächter, Art. 111 N. 23 f.).

Durch die Nennung des Mittels der Wahl (Förderung der Hilfe zur Selbsthilfe)

macht der Verfassungsgeber deutlich, dass er bei der Statuierung von Art. 111

Abs. 3 KV nicht etwa im Sinn hatte, zwecks Bekämpfung der Ursachen von

Armut eine Grundlage zum (unmittelbaren) Eingriff in das privatrechtliche

Verhältnis zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden zu schaffen, sondern

Massnahmen zur Erhöhung der Selbsthilfekompetenz von unterstützten Personen zu

ergreifen.

7.6 Schon dem Wortlaut nach bildete der

Präventionsgedanke auch Hintergrund des vom Beschwerdegegner vor

Verwaltungsgericht als weitere Grundlage für den Erlass der

Mindestlohnverordnung angerufenen § 1 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes

vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1). Danach wirken die politischen

Gemeinden mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin, dass weniger Notlagen

entstehen und dass Personen, die in eine Notlage geraten sind, diese bewältigen

können. Die Bestimmung stellt eine genügende gesetzliche Grundlage dar für

präventive Massnahmen (der Gemeinden), die über den Einzelfall hinausgehen.

Entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdegegners ermächtigt (auch) sie die

Gemeinden im Kanton Zürich aber nicht, Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgeber zur

Leistung eines bestimmten Mindestlohns zu verpflichten.

Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses führte der

Regierungsrat zum Regelungsinhalt von § 1 Abs. 2 SHG aus, dass die

darin angesprochenen vorbeugenden Massnahmen "[…] in der Unterstützung von

Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich oder auch in gezielter

Informationstätigkeit bestehen" können (Antrag und Bericht Nr. 4345

des Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche

Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108 f.). Angesprochen sind damit in

erster Linie sogenannte persönliche Massnahmen, das heisst individualisierte

Massnahmen, die darauf abzielen, Menschen in belastenden Lebenslagen zu

stabilisieren (vgl. Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe, Grundlagenpapier

"Der Integrationsauftrag der Sozialhilfe – Fokus Soziale

Integration", Bern Oktober 2023, abrufbar unter <https://skos.ch>, Ziff. 2.3.1;

Regierungsrat, Antwort vom 29. Juni 2022 auf die Motion "Soziale

Prävention statt Sozialhilfe" vom 13. Juni 2022, KR-Nr. 195/2022,

wonach insbesondere mit Massnahmen der persönlichen Hilfe eine präventive

Wirkung erzielt werden könne, wenn sie frühzeitig eingesetzt werden, und mit §§ 11–13

SHG und §§ 10–15 SHV genügende gesetzliche Grundlagen für die soziale

Prävention bestünden). Entsprechend finden sich im kantonalen

Sozialhilfehandbuch zu den Stichwörtern "präventive Massnahmen" bzw.

"Prävention" auch bloss Einträge betreffend solche Massnahmen sowie

Massnahmen zur Förderung der Eingliederung im Sinn von § 3a SHG

(Massnahmen der beruflichen Eingliederung, Teilnahme an geeigneten Bildungs-

und Beschäftigungsmassnahmen, Schuldenprävention sowie Zusammenarbeit von

verschiedenen Institutionen im Bereich der sozialen Sicherung und Bildung zur

Abstimmung von verschiedenen Sicherungs- und Integrationssystemen [siehe dazu

<https://www.zh.ch/de/soziales/sozialhilfe/sozialhilfehandbuch>]).

Der hoheitliche Eingriff in

privatrechtliche Verhältnisse zur Vermeidung oder Verminderung von Sozialhilfe ist

dem geltenden Konzept der Sozialhilfe fremd. Das Sozialhilfegesetz enthält sodann

auch keine originären Leistungspflichten Dritter; in der Pflicht steht in der Regel die Wohngemeinde der

hilfesuchenden Person (§ 32 SHG). Sie hat wirtschaftliche (§§ 14 ff.

SHG) oder persönliche Hilfe zu leisten, etwa in Form von Beratungen, der

Vermittlung von spezialisierten Institutionen, von ärztlicher, pflegerischer

und psychologischer Behandlung, von Heim- und Klinikplätzen, von Erholungs- und

Kuraufenthalten, von Lehr- und Arbeitsstellen, der Durchführung von

Lohnverwaltungen oder der Vermittlung wirtschaftlicher Hilfe (§§ 11 ff.

SHG [Beratung und Betreuung] bzw. §§ 10 ff. der Verordnung vom

21. Oktober 1981 zum Sozialhilfegesetz [SHV, LS 851.11]), und die

Kosten dafür zu tragen, sofern das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen

oder die Sozialhilfegesetzgebung nicht etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG;

siehe auch Gächter, Art. 111 N. 1, wonach Leistungen der Sozialhilfe

jeweils aus allgemeinen Staatsmitteln, das heisst aus Steuergeldern, finanziert

werden; Jaag/Rüssli, Rz. 4310 ff.).

Der Kanton Zürich hat im Bereich der Sozialhilfe eine

abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zu ergreifenden

Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt (vgl. auch § 1 Abs. 1 SHG: "nach Massgabe dieses Gesetzes"). Die kantonale

Sozialhilfegesetzgebung ermächtigt die Gemeinden mithin nicht, darüber hinaus –

das heisst über die im Gesetz vorgesehene wirtschaftliche oder persönliche

Hilfe bzw. die vorbeugenden Massnahmen hinaus – beliebige Massnahmen zu

ergreifen. Dies hat in besonderem Mass für Massnahmen wie die vorliegenden zu

gelten, die – wie aufgezeigt – der Konzeption bzw. dem System der Sozialhilfe

nach kantonalem Recht fremd sind.

7.7 Das kantonale Recht

enthält demzufolge weder einen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich

der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als

sozialpolitische Massnahme stützen könnte, noch lässt es den Gemeinden Raum für

eine kommunale Regelung dieser Art.

7.8 Nach dem

Gesagten verstösst die angefochtene Verordnung bzw. die deren Kern bildende

Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene im Kanton Zürich gegen die kantonale

Kompetenzordnung und ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verordnung über den

Mindestlohn der Stadt Zürich vom 1. März 2023 ist aufzuheben.

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist dieser zu verpflichten, dem

Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren zu bezahlen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verordnung über den Mindestlohn der Stadt

Zürich vom 1. März 2023 sowie Dispositiv-Ziff. II und IV des

Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 16. November 2023 werden

aufgehoben.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Zürich

vom 16. November 2023 wird der dem Beschwerdeführer auferlegte Teil der

Rekurskosten dem Beschwerdegegner überbunden und die Rekurrentin im

Rekursverfahren insofern aus der Solidarhaft entlassen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 5'000.-

zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich.

Abweichende

Meinung einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010

[LS 211.1])

Die Kammerminderheit ist der Ansicht, dass das kantonale

Recht die Einführung eines kommunalen Mindestlohns nicht ausschliesst. Dabei

ist mit der Mehrheit davon auszugehen, dass es sich gemäss Bundesgerichtspraxis

beim vorliegenden, relativ niedrigen Mindestlohn um eine grundsatzkonforme

sozialpolitische Massnahme handelt, für deren Einführung das Bundesrecht

grundsätzlich Raum lässt.

Wenn Art. 111 KV die Massnahmen aufführt, zu denen

Kanton und Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe verpflichtet sind, ist daraus

nicht abzuleiten, dass nicht explizit erwähnte Massnahmen unzulässig sind.

Vorgesehene und zulässige Massnahmen sind nicht gleichzusetzen: Die Zürcher

Verfassung enthält keinen Verfassungsvorbehalt (Viviane Sobotich, Kommentar KV,

Vorb. zu Art. 95–121 N. 6). Dass der Zürcher Verfassungstext im

Vergleich "eher zurückhaltend" ausfällt (Gächter, Art. 111 N. 3),

kann daher nicht ausschlaggebend sein, wobei er durchaus

Interpretationsspielraum belässt. Die Massnahmen, die zur Erfüllung der

öffentlichen Aufgaben gemäss dem 8. Kapitel der Kantonsverfassung (Art. 95–121

KV) ergriffen werden, dürfen selbstverständlich grundsätzlich Verpflichtungen

Privater enthalten.

Zwar hat der Verfassungsrat die im Kommissionsentwurf

enthaltene Verpflichtung von Kanton und Gemeinden gestrichen, Massnahmen zu

fördern, die eine existenzsichernde Entlöhnung der vollen Erwerbstätigkeit

ermöglichten. Die Motive für diese Streichung sind aber mehrdeutig (vgl.

Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai

2003, S. 2294 ff.): Der Sprecher der Fraktion, die den

Streichungsantrag gestellt hatte, wandte sich gegen eine Verpflichtung der

öffentlichen Hand, nicht existenzsichernde Löhne in der Privatwirtschaft

auszugleichen (Lauffer, S. 2295 f.; zustimmend: Grütter, S. 2296).

Weitere Debattierende schienen ebenfalls davon auszugehen, dass die fragliche

Formulierung staatliche Leistungen meine (vgl. Kocher, Karrer, Köpfli, S. 2299 ff.),

während andere Ratsmitglieder (allenfalls) weitergehende Massnahmen im Auge

hatten (vgl. Stocker, Schäppi, Wäfler, Ernst, S. 2300 ff.); ein

Votant hielt die Formulierung aufgrund ihrer Mehrdeutigkeit für "nicht

verfassungswürdig" (Gross, S. 2304). Um Mindestlohnvorschriften ging

es in der Debatte nicht oder höchstens am Rand (vgl. Stocker, S. 2300),

und es ging auch nicht darum, weiterreichende Massnahmen der Gemeinden

auszuschliessen. Somit sagt die Streichung für die hier zu prüfende Frage

nichts Konkretes aus. Schliesslich erfolgte die Diskussion im Verfassungsrat

vor der Praxisänderung des Bundesgerichts im Jahre 2010, und sie eignet sich

auch deshalb nicht als Argument gegen die hier umstrittene Regelung, da wohl

damals davon ausgegangen wurde, dass Mindestlohnvorschiften ohnehin dem Bund

vorbehalten sind.

Ebenso wenig kann § 1 SHG ein Ausschluss kommunaler

Mindestlohnvorschriften entnommen werden. § 1 Abs. 2 SHG mag gemäss

der Weisung des Regierungsrats für eine bestimmte Massnahmenkategorie

(präventive Massnahmen) geschaffen worden sein (Antrag und Weisung des

Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche

Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108), wobei die Aufzählung möglicher

Massnahmen beispielhaft gemeint war: "Solche Massnahmen können in

der Unterstützung von Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich

oder auch in gezielter Informationstätigkeit bestehen" (Hervorhebung nicht

im Original). Daraus oder aus dem Sozialhilfegesetz im Allgemeinen kann

entgegen der Gerichtsmehrheit kein Konzept der Sozialhilfe für den Kanton

Zürich abgeleitet werden, das kommunale Mindestlohnbestimmungen ausschlösse.

Dem Sozialhilfegesetz kann keine abschliessende Regelung der zulässigen

kommunalen Massnahmen entnommen werden.

Schliesslich kann vorliegend als Verfassungsgrundlage auch

Art. 107 KV herangezogen werden, der unter dem Titel "Wirtschaft und

Arbeit" Kanton und Gemeinden die Wirtschaftspolitik und namentlich

bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Massnahmen überträgt.

Sodann ist die kommunale Zuständigkeit im Licht der

kantonalen Verfassungsordnung zu betrachten. Nach Art. 83 Abs. 1 KV

nehmen die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder

Bund noch Kantone zuständig sind; nach Art. 85 Abs. 1 KV regeln die

Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig und gewährt ihnen das kantonale

Recht einen möglichst weiten Handlungsspielraum. Wie sich aus dem Inhalt und

der Systematik der Bestimmung ergibt, gilt Letzteres nicht nur in Bezug auf die

Gemeindeautonomie, sondern auch beim Vollzug des kantonalen Rechts (VGr,

17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.1; Tobias Jaag, Kommentar

KV, Art. 85 N. 14). Art. 97 Abs. 1 KV verankert das

Subsidiaritätsprinzip. Die Regelung der Gemeinde in der Kantonsverfassung und

die Offenheit der Aufgabenbestimmungen sprechen gegen eine enge Auslegung der

kommunalen Kompetenzen.

Entsprechend wahrt auch die Praxis die kommunalen

Spielräume. So hielt das Verwaltungsgericht zur früheren Gemeindebeschwerde

fest, dass sich die Rechtsmittelbehörden bei der Frage, ob ein Beschluss der

Stimmberechtigten mit den Zwecken der Gemeinde noch zu vereinbaren sei, eine

gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen hätten (VGr, 2. September 2015,

VB.2015.00354, E. 2.4; der Begriff der Gemeindezwecke verwies nicht nur

auf das kommunale, sondern auch auf das übergeordnete Recht: H. R.

Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151

Ziff. 4.3.1). Diese Überlegung stützte sich auch auf die Gemeindeautonomie

und ist daher trotz der Abschaffung der Gemeindebeschwerde nicht überholt.

Ebenso übt übrigens das Verwaltungsgericht bei der Erlasskontrolle

Zurückhaltung, wenn nicht – wie hier – das übergeordnete Recht, sondern die

fragliche Norm selber auszulegen ist; in diesen Fällen hebt es die Norm nur

auf, wenn sie sich einer rechtskonformen Auslegung ganz entzieht (näher z. B.

VGr, 2. März 2023, AN.2022.00007, E. 3 mit Hinweisen). Jedenfalls bei

der Prüfung von Erlassen, die in Volksabstimmungen gutgeheissen wurden (in den

konkreten Fällen mit grosser Mehrheit der Stimmberechtigten der Städte Zürich

und Winterthur, nämlich mit 69,43 % bzw. 65,52 %), sollte daher die

Auslegung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen gewissen Spielraum

zugestehen, um kommunale Zuständigkeiten zu definieren.

Demnach hätte die Mindestlohnverordnung nicht deshalb

aufgehoben werden dürfen, weil sie nicht der kantonalen Kompetenzordnung

entspreche (so übrigens auch die Gutachten zur Sache: Thomas Geiser/Ueli

Kieser, Gutachten erstattet dem Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich [GBKZ] zu

Fragen der Verankerung eines Mindestlohnes nach dem Recht des Kantons Zürich,

6. Dezember 2018, S. 15 ff., 24 [nicht publiziert]; Felix

Uhlmann/Beat Stalder/Martin Wilhelm, Gutachten zuhanden der Städte Zürich,

Kloten und Winterthur betreffend Gültigkeit der Volksinitiativen mit dem Titel

"Ein Lohn zum Leben", 26. März 2021 [Beilage zum

Stadtratsbeschluss Nr. 417/2021; www.stadt-zuerich.ch], S. 17 ff.,

31). Dies bedeutet noch nicht, dass die Verordnung (vollumfänglich) zulässig

ist: Es wäre im Einzelnen zu prüfen, ob die Verordnungsbestimmungen mit dem

höherrangigen Recht vereinbar sind.

Für

richtiges Protokoll,

Die

Gerichtsschreiberin:

Sonja

Güntert