Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00002

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2024.00002

Urteil

der 4. Kammer

vom 17. September 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Verwaltungsrichter Daniel

Schweikert, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

1. Handelskammer und Arbeitgebervereinigung Winterthur HAW,

2. KMU-Verband Winterthur und Umgebung,

3. A AG,

4. B,

alle vertreten durch RA C

und/oder RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Stadtparlament der Stadt Winterthur,

vertreten durch RA E,

Beschwerdegegner,

betreffend

Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer

vom 6. März 2023,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 18. Juni 2023 nahmen 65,52 % der

Stimmberechtigten der Stadt Winterthur die auf eine Volksinitiative

zurückgehende Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 an, welche wie folgt

lautet:

Art. 1 Zweck

1 Diese Verordnung bezweckt die Verbesserung der

Lebensbedingungen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Insbesondere schützt

sie sie vor Armut trotz Erwerbstätigkeit.

2 Zu diesem Zweck legt die Verordnung einen Mindestlohn

auf dem Gebiet der Stadt Winterthur fest.

Art. 2 Allgemeines

1 Um allen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu

ermöglichen, ihren Lebensunterhalt zu angemessenen Bedingungen durch ihre

Arbeit zu bestreiten, gilt in der ganzen Stadt Winterthur ein Mindestlohn

gemäss den Bestimmungen in dieser Verordnung.

Art. 3

Geltungsbereich

1 Der Mindestlohn gilt für alle Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer, welche auf dem Gebiet der Stadt Winterthur eine Beschäftigung

verrichten.

2 Ausgenommen vom Mindestlohn sind

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, welche

a. ein auf maximal zwölf Monate

befristetes Praktikum mit Ausbildungscharakter absolvieren,

b. jünger als achtzehn Jahre sind und

in und während der Ferienzeit ihrer schulischen Hauptbeschäftigung eine Arbeit

verrichten,

c. als Lernende in anerkannten

Lehrbetrieben arbeiten oder

d. gemäss Art. 4 Abs. 1 des

Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz,

SR 822.11) als Familienmitglieder in Familienbetrieben von den Bestimmungen des

Arbeitsgesetzes ausgenommen sind.

3 Der Stadtrat kann weitere Ausnahmen erlassen,

insbesondere um die Integration in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Dabei ist

der Zielsetzung des Mindestlohnes gemäss Art. 2 dieser Verordnung Rechnung

zu tragen.

Art. 4 Höhe

1 Der Mindestlohn beträgt 23 CHF pro Stunde brutto.

2 Der Mindestlohn wird jährlich auf den 1. Januar

eines jeden Jahres aufgrund des arithmetischen Mittels zwischen der

Jahresteuerung gemäss dem Landesindex der Konsumentenpreise und der

Nominallohnentwicklung angepasst, sofern das Mittel positiv ist. Basis des

Indexes ist der Indexstand von November 2019.

3 Unter Lohn ist der massgebende Lohn im Sinne der

Gesetzgebung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG, SR 831.10)

zu verstehen. Ferien- und Feiertagsentschädigungen sind nicht einberechnet.

4 Die Sozialpartner und Sozialpartnerinnen erhalten

eine Frist von einem Jahr ab Inkrafttreten dieser Verordnung, um die

Lohnbestimmungen der Gesamtarbeitsverträge an die Mindestlohnbestimmungen

dieser Verordnung anzupassen.

Art. 5 Bussen und

Strafanzeigen

1 Das vom Stadtrat bezeichnete Amt spricht gegen

Arbeitgeber und Arbeitgeberinnen, welche gegen Bestimmungen dieser Verordnung

verstossen, eine Busse im Rahmen der Strafbefugnisse des Stadtrats aus. In

strafrechtlich relevanten Fällen bleibt eine zusätzliche Strafanzeige

vorbehalten.

2 Das Kontrollorgan meldet jeden Verstoss gegen diese

Verordnung dem vom Stadtrat als zuständig bezeichneten Amt. Schwerwiegende und

wiederholte Verstösse führen zum Ausschluss von der Teilnahme an öffentlichen

Ausschreibungen für die Dauer zwischen einem und fünf Jahren.

Art. 6

Ausführungsbestimmungen

1 Der Stadtrat erlässt die nötigen

Ausführungsbestimmungen zu dieser Verordnung.

Art. 7 Inkrafttreten

1 Der Stadtrat setzt diese Verordnung in Kraft.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten die Handelskammer und

Arbeitgebervereinigung Winterthur HAW, der KMU-Verband Winterthur und Umgebung,

die A AG sowie B beim Bezirksrat Winterthur, welcher das Rechtsmittel mit

Beschluss vom 26. Januar 2024 abwies (Dispositiv-Ziff. I), die

Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 2'553.- den Rekurrenten je zu gleichen

Teilen auferlegte unter subsidiärer Haftung für das Ganze (Dispositiv-Ziff. II)

und in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigungen ausrichtete.

III.

Am 26. Februar 2024 erhoben die Handelskammer und

Arbeitgebervereinigung Winterthur HAW, der KMU-Verband Winterthur und Umgebung,

die A AG sowie B Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter

Entschädigungsfolge seien der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom

26.

Januar 2024 und die Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 (vollumfänglich)

aufzuheben; in prozessualer Hinsicht ersuchten sie zudem darum, das vorliegende

Beschwerdeverfahren "mit dem verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren Nr. AN.2024.00001

in Sachen Mindestlohnverordnung der Stadt Zürich formell und materiell zu

koordinieren".

Der Bezirksrat Winterthur verzichtete am 5. März 2024

auf Vernehmlassung. Die Stadt Winterthur schloss mit Beschwerdeantwort vom

17.

April 2024 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Hierzu äusserten sich die Handelskammer und Arbeitgebervereinigung Winterthur

HAW, der KMU-Verband Winterthur und Umgebung, die A AG sowie B am

10.

Mai 2024. Die Stadt Winterthur reichte am 31. Mai 2024 eine

Duplik ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen

kommunale Erlasse (vgl. VGr, 7. September 2021, AN.2020.00005, E. 1.1).

Über Rechtsmittel dieser Art entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur

Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen

Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die

bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr, 2. März 2023,

Dispositiv

AN.2022.00007, E. 1.4.1). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu

bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die

beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte

(sogenannte virtuelle Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1,

145 I 26 E. 1.2; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum

Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht dadurch, dass ein

Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder sie

zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte direkt

betroffen werden könnte.

Anstelle Einzelner können

auch Verbände mit sogenannter egoistischer Verbandsbeschwerde für die

Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Hierbei gelten folgende

Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische Person konstituiert sowie

statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt

sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder zumindest einer grossen

Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser Mitglieder muss selber

zur Geltendmachung des Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein

(BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr, 8. Juli 2021,

AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.).

1.2.2

Der als Verein organisierte Beschwerdeführer 1 erfüllt die

vorstehenden Voraussetzungen bezüglich der Verbandsbeschwerde. Er bezweckt die

Wahrung der Interessen der Wirtschaft im Allgemeinen sowie seiner Mitglieder

als Unternehmen und Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgeber mit Sitz in der Stadt

Winterthur sowie – unter bestimmten Voraussetzungen – auch ausserhalb von

Winterthur (zum Ganzen <https://www.haw.ch/de/organisation>).

Gleiches gilt für den Beschwerdeführer 2. Der Verband

vertritt die Anliegen von kleinen und mittleren Betrieben (KMU) sowie von

Mitgliederorganisationen aus Winterthur und der Region in wirtschaftlicher und

politischer Hinsicht und wahrt vor diesem Hintergrund insbesondere die

gemeinsamen Interessen gegenüber Behörden und der Öffentlichkeit und unterstützt

seine Mitglieder in rechtlichen Belangen

(<https://www.kmu-win.ch/statuten>).

Bei den Beschwerdeführenden 3 und 4 handelt es sich

schliesslich um Personen bzw. Unternehmen mit (Betriebs-)Sitz in der Stadt

Winterthur, die Arbeitnehmende beschäftigen, sodass sie ebenfalls

beschwerdeberechtigt sind (vgl. <https://www.zefix.ch>).

1.3 Da die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die

Vereinbarkeit des angefochtenen Erlasses bzw. der angefochtenen Bestimmung(en)

mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 20 Abs. 2 VRG; Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom

27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Das Verfahren bezweckt die

Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,

404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und

Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50

N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid sodann grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die

betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn

eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger

rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine

im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene

Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 14. März 2024,

AN.2022.00008, E. 1.4, und 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2

mit Hinweisen).

3.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die angefochtene

Mindestlohnverordnung gleich in mehrfacher Hinsicht gegen übergeordnetes Recht

verstosse: Zum einen stelle der Winterthurer Mindestlohn als ungeeignete, nicht

erforderliche und nicht zielgenaue Massnahme einen unverhältnismässigen

Eingriff in die individualrechtliche Wirtschaftsfreiheit dar und verletze er überdies

den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sowie das Gebot der Gleichbehandlung

direkter Konkurrenten bzw. das Rechtsgleichheitsgebot. Zum anderen verstosse

der Mindestlohn gegen die bundesrechtliche Kompetenzordnung, da er keine

sozialpolitische Massnahme im Sinn der höchstrichterlichen Rechtsprechung

darstelle, sowie gegen die kantonale Kompetenzordnung, da es sich dabei nicht

um eine typisch lokale Angelegenheit handle, die von der Stadt Winterthur

wahrgenommen werden könne. Weiter verstosse die Verordnung gegen das

Binnenmarktgesetz und die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche

Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (vgl. das Gesetz

vom 20. März 2023 über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung

über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019

[LS 720.1]) und erwiesen sich die Kontrollbefugnisse als unzulässig.

4.

4.1 Art. 27

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet

die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den

freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie

Ausübung. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an

den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.

Art. 27 BV schützt damit den individualrechtlichen

Gehalt, Art. 94 BV als grundlegendes Ordnungsprinzip einer auf

marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die

systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (zum

Ganzen BGE 138 I 378 E. 6.1 mit Hinweisen; ferner BGE 143 I 403 E. 5.1).

Danach ist es dem Staat in der Regel untersagt, Massnahmen zu ergreifen, die

den freien Wettbewerb behindern, um bestimmte Wirtschaftszweige oder Formen der

wirtschaftlichen Tätigkeit zu sichern oder zu fördern, oder sogar das

Wirtschaftsleben nach einem bestimmten Plan zu leiten. Art. 94 Abs. 4

BV sieht entsprechend vor, dass Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,

insbesondere Massnahmen, die den Wettbewerb gefährden, nur zulässig sind, wenn

sie in der Bundesverfassung vorgesehen sind oder auf kantonalen Hoheitsrechten

beruhen.

Im Gegensatz zu wirtschaftspolitischen Massnahmen, die den

freien Wettbewerb behindern oder gar derogieren können, fallen staatliche

Massnahmen, die ordnungs- oder sozialpolitische Gründe verfolgen oder nicht

primär wirtschaftlichen Interessen dienen (z. B. Raumplanung, Umweltpolitik), von vornherein

aus dem Schutzbereich von Art. 94 BV. Die Rechtsprechung definiert

sogenannte soziale oder sozialpolitische Massnahmen als Massnahmen, die darauf

abzielen, der Gesamtheit oder einem Grossteil der Bürgerinnen und Bürger

Wohlstand zu verschaffen oder diesen Wohlstand durch Verbesserung der

Lebensbedingungen, der Gesundheit oder der Freizeit zu steigern (zum Ganzen BGE 143 I 403 E. 5.2 mit Hinweisen; Luisa Lepori Tavoli, Mindestlöhne im

schweizerischen Recht, Diss., Bern 2009, N. 301; siehe auch BGE 131 I 223 E. 4.2;

ferner Klaus Vallender/Peter Hettich, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 27

BV N. 58, wonach die Gründe für grundsätzlich zulässige Eingriffe in die

Wirtschaftsfreiheit namentlich im Polizeigüterschutz lägen oder in der

Verfolgung "polizeiverwandter" sozialpolitischer Ziele, wobei die

Praxis seit Langem die Tendenz zeige, den Begriff der zulässigen

sozialpolitischen Massnahmen auszudehnen und praktisch als "Residualgrösse"

zwischen polizeilichen und klar abweichenden Massnahmen aufzufassen).

4.2 Ist die

institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) gewahrt,

ist weiter zu prüfen, ob und – gegebenenfalls – inwieweit die

streitgegenständliche staatliche Massnahme unter den Voraussetzungen von Art. 36

BV mit der individuellen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbar ist (BGE 143 I 403 E. 5.6 mit Hinweisen).

Grundsatzkonforme Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit

sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein

öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt

und verhältnismässig sind (Art. 36 BV; siehe auch Lepori Tavoli, N. 301).

5.

5.1 Der

angefochtene Erlass bzw. die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns darin

beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und

Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Winterthur beschäftigen, wie auch

der Arbeitnehmenden (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.2

mit Hinweisen; siehe auch Bundesrat, Botschaft zur Volksinitiative "Für

den Schutz fairer Löhne [Mindestlohn-Initiative]" vom 16. Januar

2013, BBl 2013 I 1211 ff., 1236) und greift in den freien Wettbewerb

in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein (Lepori Tavoli, N. 304).

Während das Bundesgericht diesbezüglich in einem Entscheid

aus dem Jahr 1954 noch in Zweifel gezogen hatte, dass die Einführung eines

staatlichen Mindestlohns als eine gewerbepolizeiliche Massnahme zu betrachten

sei und nicht vielmehr die angemessene Verteilung des Wirtschaftsprodukts

betreffe (BGE 80 I 155 E. 4), stellte es in einem die

Ungültigkeitserklärung der Initiative für einen kantonalen Mindestlohn im

Kanton Genf betreffenden Entscheid aus dem Jahr 2010 fest, dass die Einführung

eines (kantonalen) Mindestlohns prinzipiell eine grundsatzkonforme

sozialpolitische Massnahme darstelle. Dies gelte allerdings nur, solange sich

der Lohn auf einem relativ niedrigen Niveau – in der Nähe des

Mindesteinkommens, das sich aus Versicherungen oder Sozialhilfesystemen ergebe

– bewege, andernfalls liege eine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme

vor (BGr, 8. April 2010, 1C_357/2009, E. 3.3; siehe auch bereits

Lepori Tavoli, N. 305, wonach existenzsichernde und angemessene

Mindestlöhne weder die Sicherung bzw. Begünstigung eines gewissen

Wirtschaftszweigs oder einer gewissen Bewirtschaftungsform noch die Lenkung des

Wirtschaftslebens nach einem festen Plan zum Ziel hätten).

Dazu, welchen Betrag ein allfälliger Mindestlohn konkret

aufweisen darf, um die Grenzen des Zulässigen nicht zu überschreiten, äusserte

sich das Bundesgericht erst sieben Jahre später. Gestützt auf eine 2011 von der

Stimmbevölkerung des Kantons Neuenburg angenommene Verfassungsbestimmung (vgl. Art. 34a

der Verfassung der Republik und des Kantons Neuenburg vom 24. September

2000 [KV/NE, SR 131.233]; Bundesbeschluss über die Gewährleistung der

geänderten Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau,

Thurgau, Waadt, Neuenburg und Genf vom 11. März 2013, BBl 2013 2617, 2618),

welche den Kanton verpflichtete, einen kantonalen Mindestlohn einzuführen,

hatte der Grosse Rat des Kantons Neuenburg am 28. Mai 2014 das kantonale

Gesetz über die Arbeit und die Arbeitslosenversicherung vom 25. Mai 2004

(LEmpl, RS 813.10) insbesondere um eine Bestimmung ergänzt, wonach im

Kanton Neuenburg ein Mindestlohn von Fr. 20.- pro Stunde gelte (Art. 32d

Abs. 1 LEmpl). Mit Entscheid vom 21. Juli 2017 erwog das

Bundesgericht dazu, die Mindestlohnregelung, welche sich betragsmässig an den

Ergänzungsleistungen der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung

(AHV/IV) orientiert, verfolge (offensichtlich) einen sozialpolitischen Zweck –

die Bekämpfung von Arbeitsarmut –, weshalb es sich nicht um einen unzulässigen

wirtschaftspolitischen Eingriff handle (BGE 143 I 403 E. 5.4 ff.).

Zum gleichen Schluss gelangte das Bundesgericht im

November 2021 hinsichtlich einer vom Gesetzgeber des Kantons Tessin im Dezember

2019 – ebenfalls gestützt auf eine eigens geschaffene Grundlage in der

Kantonsverfassung (Art. 13 Abs. 3 der Verfassung der Republik und des

Kantons Tessin vom 14. Dezember 1997 [KV/TI, SR 131.229]; vgl.

Bundesbeschluss über die Gewährleistung der geänderten Verfassungen der Kantone

Bern, Uri, Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden,

Appenzell Innerrhoden, Tessin, Waadt und Jura vom 11. März 2015, BBl 2015

3035, 3036) – eingeführten (jährlich zu aktualisierenden) Lohnuntergrenze von

(damals) Fr. 19.- pro Stunde (Legge sul salario minimo dell'11 dicembre

2019 [LSM 843.600]) (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und

2C_306/2020, E. 8.5.3 ff. sowie [allgemein] E. 7.3).

5.2 In

Anwendung der vorstehend zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts ist auch

die streitgegenständliche Einführung eines Mindestlohns in der Stadt Winterthur

von Fr. 23.- als grundsatzkonforme sozialpolitische Massnahme zu

qualifizieren:

Wie die Regelungen in den Kantonen Neuenburg und Tessin

(vgl. Art. 34a KV/NE und Art. 13 Abs. 3 KV/TI) bezweckt die

Mindestlohnverordnung der Stadt Winterthur, alle Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer (auf Stadtgebiet) vor Erwerbsarmut, das heisst Armut trotz

Erwerbstätigkeit (sog. Working Poor) zu schützen (Art. 1 Abs. 1 der

Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer). Bei der Festlegung des städtischen Mindestlohns ging der

Beschwerdegegner zudem (ebenfalls) von den Ansätzen zu Bedarf und Einkommen in

der Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV aus. Angesichts des

ihm nach dem Bundesgericht zukommenden grossen gesetzgeberischen

Ermessensspielraums bei der Festlegung eines Mindestlohns wie desjenigen im

Kanton Neuenburg ist deshalb davon auszugehen, dass sich der für die Stadt

Winterthur festgesetzte Mindestlohn noch innerhalb des vom Bundesgericht

gesteckten "Rahmens der Sozialpolitik" bewegt, zumal die

Tieflohnschwelle in der Schweiz bereits im Jahr 2010 zwischen Fr. 22.- und

Fr. 23.90 pro Stunde betrug und der Landesindex der Konsumentenpreise von

2021 bis 2023 um 6,2 % anstieg (so schon BGE 143 I 415 E. 5.6.7).

Was sodann den Einwand der Beschwerdeführenden anbelangt,

dass lediglich knapp 5,0 % der Arbeitnehmenden von der Einführung eines

städtischen Mindestlohns profitierten, weshalb entgegen der höchstrichterlichen

Definition der sozialpolitischen Massnahme nicht gesagt werden könne, die

Verordnung bringe der Allgemeinheit oder einem grossen Teil der Bevölkerung der

Stadt Winterthur Wohlstand, liegt dies gerade in der Natur der Sache. Auch der

Neuenburger Mindestlohn betraf gemäss den vom Bundesgericht zitierten Angaben

des Grossen Rats (BGE 143 I 409 E. 5.4.1) nur 4,3 % der

Arbeitnehmenden im Kanton Neuenburg. In dem den Kanton Tessin betreffenden

Entscheid aus dem Jahr 2021 hielt das Bundesgericht sogar fest, dass sich der

Umstand, dass mehrheitlich nichtansässige Arbeitnehmende von der Statuierung

eines Mindestlohns profitierten, eher als Argument für die Einführung eines

solchen nennen lasse als dagegen. Er beweise nämlich, dass bei Stundenlöhnen,

die unter der als angemessen einzustufenden Bandbreite liegen, das Leben als

ortsansässige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Kanton Tessin sehr

schwierig sei (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.3.3).

6.

Ist die streitgegenständige Einführung eines städtischen

Mindestlohns im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als

sozialpolitische Massnahme einzustufen, ist auch die Rüge der Verletzung des

Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) in Bezug auf die

Zuständigkeit des Bundes für zivilrechtliche und arbeitnehmerschutzrechtliche

Regelungen (Art. 110 und Art. 122 BV, Art. 319 ff. des

Obligationenrechts vom 30. März 1911 [SR 220]) unbegründet (so auch

BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 8.7 mit

Hinweis auf BGE 143 I 403 E. 7.2 ff., dieser auch zum Folgenden;

siehe ferner Bundesrat, Botschaft über die Gewährleistung der geänderten

Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau, Thurgau, Waadt,

Neuenburg und Genf vom 10. Oktober 2012, BBl 2012 8513 ff., 8521 f.;

zur Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen in Fragen des Arbeitsrechts

und der Lohnfestsetzung ausserdem Isabelle Wildhaber, Möglichkeiten und Grenzen

der Mindestlohnregulierung in der Schweiz, ARV online 2014 Nr. 1, N. 6 ff.;

Kurt Pärli, Kantonale Mindestlöhne sind zulässig, ARV 2018, S. 294 ff.;

eine kantonale Kompetenz zum Erlass von Mindestlohnvorschriften ablehnend Christian

Maduz/Oliver Schmid, [Un-]Zulässigkeit von kantonalen Mindestlohn-Regelungen?,

ARV 2017, S. 271 ff., 278 f., wonach sich vor dem Hintergrund

von Art. 49 Abs. 1 BV bei objektiver Betrachtung – aufgrund der

abschliessenden Regelung durch die Bundesgesetzgebung – eine Rechtsetzung

durch die Kantone verbiete).

Nach dem Bundesgericht hat der Bund zwar insbesondere mit

dem – gestützt auf Art. 110 BV erlassenen – Arbeitsgesetz vom

13. März 1964 (SR 822.11) und den dazugehörigen Verordnungen eine

sehr umfassende Regelung des allgemeinen Arbeitnehmerschutzes geschaffen; die arbeitsrechtlichen

Bestimmungen des Bundeszivilrechts sowie die öffentlich-rechtlichen Massnahmen

des Bundes, die im Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen verankert seien,

hinderten die Kantone indes nicht daran, (in deren Ergänzung) bestimmte sozialpolitische

Massnahmen zu erlassen, die nicht direkt bzw. nicht in erster Linie den Schutz

der Arbeitnehmenden bezwecken. Nach Auffassung des Bundesgerichts lässt das

Bundesrecht mithin Raum für die Einführung eines kantonalen Mindestlohns aus

sozialpolitischen Motiven.

7.

7.1 Damit ist

allerdings noch nichts gesagt über die Kompetenz des Beschwerdegegners bzw. des

Winterthurer Stimmvolks zum Erlass einer (kommunalen) Mindestlohnregelung. Die

vom Bundesgericht in der Vergangenheit überprüften staatlichen Mindestlöhne

wurden allesamt auf kantonaler Ebene eingeführt, gestützt auf eine Grundlage in

der jeweiligen Kantonsverfassung.

Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob das kantonale Recht

dem Beschwerdegegner Raum für die Einführung eines Mindestlohns lässt.

7.2 Die

(öffentlichen) Aufgaben einer Gemeinde im Kanton Zürich ergeben sich im

Wesentlichen aus der kantonalen Gesetzgebung. Diese regelt die Gemeindeaufgaben

allerdings nicht abschliessend. Die Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben

wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1

KV). Die

politischen Gemeinden sind deshalb befugt, freiwillig zusätzliche Aufgaben zu

übernehmen, soweit diese nicht über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen, das

heisst, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten handelt, welche vom

Kanton und vom Bund nicht umfassend wahrgenommen werden (Tobias Jaag/Markus

Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich

etc. 2019, Rz. 2338).

In den

Gebieten, die in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fallen, sind diese

(teilweise) auch zur Rechtsetzung, das heisst zum Erlass autonomer Satzungen,

befugt (Jaag/Rüssli, Rz. 2310).

7.3 Die

Vorinstanz hält (sinngemäss) dafür, dass Art. 111 KV, welcher Kanton und

Gemeinden insbesondere verpflichtet, dafür zu sorgen, dass Menschen in einer

Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen können, ein Obdach und

existenzsichernde Mittel erhalten, dem Beschwerdegegner grundsätzlich die

Befugnis zum Erlass sozialpolitischer Massnahmen und damit auch zur Einführung

eines kommunalen Mindestlohns einräume, und auch das Sozialhilfegesetz vom

14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) dem nicht entgegenstehe. Vielmehr halte

§ 1 Abs. 2 SHG die politischen Gemeinden explizit dazu an, mit

vorbeugenden Massnahmen darauf hinzuwirken, dass weniger Notlagen entstehen,

und könne "auch ein Mindestlohn" ohne Weiteres zu den genannten

Massnahmen gezählt werden.

7.4 Zu prüfen

ist daher zunächst, ob sich Art. 111 KV die Sozialhilfe betreffend so

auslegen lässt, dass sich daraus eine Kompetenz der Gemeinden des Kantons

Zürich zum Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung im Sinn einer

sozialpolitischen Massnahme ergibt.

7.4.1

Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm (BGE 146 III 217 E. 5, 145 III 324 E. 6.6 mit Hinweisen [auch zum Folgenden]).

Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so

muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle

Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei ist

insbesondere der Wille des Verfassungsgebers zu berücksichtigen, wie er sich

namentlich aus den Verfassungsmaterialien ergibt (historische Auslegung).

Weiter ist nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden

Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse

(teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext

zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Verfassungsvorschriften

steht (systematische Auslegung).

7.4.2

Gemäss Art. 111 KV sorgen Kanton und Gemeinden dafür, dass Menschen in

einer Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen können, ein Obdach

und existenzsichernde Mittel erhalten (Abs. 1); sie fördern die berufliche

Umschulung und Weiterbildung erwerbsloser Personen und ihre Wiedereingliederung

in den Arbeitsprozess (Abs. 2) und zur Bekämpfung von sozialer Not und

Armut die Hilfe zur Selbsthilfe (Abs. 3).

Nach dem Wortlaut von Abs. 1 sind der Kanton und die

Gemeinden verpflichtet, die notwendigen Mittel zur Sicherung der

Grundbedürfnisse zur Verfügung zu stellen; dass sie auch Dritte in die Pflicht

nehmen könnten, damit keine Notlage entsteht, lässt sich dem Wortlaut nicht

entnehmen. Gleiches gilt für die Absätze 2 und 3, die an den Kanton und die

Gemeinden gerichtete Förderziele enthalten. Eine Kompetenz, zur Bekämpfung von

sozialer Not und Armut auch hoheitlich in privatrechtliche Rechtsverhältnisse

einzugreifen, lässt sich dem Wortlaut dieser Bestimmungen nicht entnehmen.

7.4.3

Die systematische Stellung der Norm im Verfassungsgefüge spricht ebenfalls

gegen eine solche Auslegung: Die Bestimmung ist Teil des achten Kapitels, das

die öffentlichen Aufgaben regelt. Der in diesem Kapitel enthaltene

Aufgabenkatalog richtet sich mit einer Ausnahme ausschliesslich an die

öffentliche Hand. Einzig die Bestimmung zum Umweltschutz (Art. 102 KV)

enthält in Abs. 2 eine Verpflichtung (Vermeidung von schädlichen und

lästigen Einwirkungen sowie Kostentragung der Verursacher), die sich

gleichermassen an die öffentliche Hand und die Privaten richtet; diese ergibt

sich indes bereits aus dem Bundesrecht und hat damit keine eigenständige

Bedeutung.

7.4.4

Zum gleichen Schluss führen schliesslich auch die Entstehungsgeschichte und

die ratio legis der Norm:

Den Materialien zur Revision der Verfassung des Kantons

Zürich lässt sich entnehmen, dass bewusst auf die Aufnahme einer Bestimmung zur

Sicherstellung existenzsichernder Löhne in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet

wurde. Der Kommissionsentwurf enthielt in Art. 4.13 Abs. 2 im Kapitel

"Soziales und Gesundheit" noch die Verpflichtung von Kanton und

Gemeinden, Massnahmen zu fördern, die ein existenzsicherndes Einkommen bzw.

eine existenzsichernde Entlöhnung bei voller Erwerbstätigkeit ermöglichen

(Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai

2003, S. 2294 ff., auch zum Folgenden). Der Absatz wurde vom Plenum

des Verfassungsrats nach einer längeren Debatte aus der definitiven, dem Volk

zur Abstimmung unterbreiteten Fassung gestrichen.

Der Kommissionsentwurf zum heutigen Art. 111 KV bzw.

dessen Formulierung wurde ausserdem noch in einem weiteren Punkt wesentlich

abgeändert. So wurde (Art. 4.13) Abs. 4 des Entwurfes, wonach Kanton

und Gemeinden die Ursachen von sozialer Not und Armut bekämpfen, dahingehend

abgeändert, als die Endfassung (heute Art. 111 Abs. 3 KV) die

Genannten nur noch dazu anhält, "zur Bekämpfung von sozialer Not und Armut

die Hilfe zur Selbsthilfe" zu fördern. Die Bestimmung ist vom

Präventionsgedanken geprägt und konkretisiert gleichzeitig den im

Sozialhilferecht geltenden Subsidiaritätsgedanken: Durch die Bekämpfung von sozialer

Not und Armut soll die Ursache der Sozialhilfebedürftigkeit im Sinn von Art. 111

Abs. 1 KV beseitigt werden, wobei dieses Ziel mittels Förderung der

individuellen Hilfe zur Selbsthilfe, aber auch der Unterstützung privater

Vereinigungen oder Organisationen, die in grösserem Rahmen die kollektive

Selbsthilfe tragen, erreicht werden soll (zum Ganzen Thomas Gächter, in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 111 N. 23 f.).

Durch die Nennung des Mittels der Wahl (Förderung der Hilfe zur Selbsthilfe) macht

der Verfassungsgeber deutlich, dass er bei der Statuierung von Art. 111 Abs. 3

KV nicht etwa im Sinn hatte, zwecks Bekämpfung der Ursachen von Armut eine

Grundlage zum (unmittelbaren) Eingriff in das privatrechtliche Verhältnis

zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden zu schaffen, sondern Massnahmen zur

Erhöhung der Selbsthilfekompetenz von unterstützten Personen zu ergreifen

7.5 Schon dem

Wortlaut nach bildete der Präventionsgedanke auch Hintergrund des vom

Beschwerdegegner und der Vorinstanz als weitere Grundlage für den Erlass der

Mindestlohnverordnung angerufenen § 1 Abs. 2 SHG. Danach wirken die

politischen Gemeinden mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin, dass weniger

Notlagen entstehen und dass Personen, die in eine Notlage geraten sind, diese

bewältigen können. Die Bestimmung stellt eine genügende gesetzliche Grundlage

dar für präventive Massnahmen (der Gemeinden), die über den Einzelfall

hinausgehen. Entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdegegners ermächtigt (auch)

sie die Gemeinden im Kanton Zürich aber nicht, Arbeitgeberinnen bzw.

Arbeitgeber zur Leistung eines bestimmten Mindestlohns zu verpflichten.

Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses führte der

Regierungsrat zum Regelungsinhalt von § 1 Abs. 2 SHG aus, dass die

darin angesprochenen vorbeugenden Massnahmen "[…] in der Unterstützung von

Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich oder auch in gezielter

Informationstätigkeit bestehen" können (Antrag und Bericht Nr. 4345

des Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche

Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108 f.). Angesprochen sind damit in

erster Linie sogenannte persönliche Massnahmen, das heisst individualisierte

Massnahmen, die darauf abzielen, Menschen in belastenden Lebenslagen zu

stabilisieren (vgl. Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe, Grundlagenpapier

"Der Integrationsauftrag der Sozialhilfe – Fokus Soziale

Integration", Bern Oktober 2023, abrufbar unter <https://skos.ch>, Ziff. 2.3.1;

Regierungsrat, Antwort vom 29. Juni 2022 auf die Motion "Soziale

Prävention statt Sozialhilfe" vom 13. Juni 2022, KR-Nr. 195/2022,

wonach insbesondere mit Massnahmen der persönlichen Hilfe eine präventive

Wirkung erzielt werden könne, wenn sie frühzeitig eingesetzt werden, und mit §§ 11–13

SHG und §§ 10–15 SHV genügende gesetzliche Grundlagen für die soziale

Prävention bestünden). Entsprechend finden sich im kantonalen

Sozialhilfehandbuch zu den Stichwörtern "präventive Massnahmen" bzw.

"Prävention" auch bloss Einträge betreffend solche Massnahmen sowie

Massnahmen zur Förderung der Eingliederung im Sinn von § 3a SHG

(Massnahmen der beruflichen Eingliederung, Teilnahme an geeigneten Bildungs-

und Beschäftigungsmassnahmen, Schuldenprävention sowie Zusammenarbeit von

verschiedenen Institutionen im Bereich der sozialen Sicherung und Bildung zur

Abstimmung von verschiedenen Sicherungs- und Integrationssystemen [siehe dazu

<https://www.zh.ch/de/soziales/sozialhilfe/sozialhilfehandbuch>]).

Der hoheitliche Eingriff in

privatrechtliche Verhältnisse zur Vermeidung oder Verminderung von Sozialhilfe ist

dem geltenden Konzept der Sozialhilfe fremd. Das Sozialhilfegesetz enthält sodann

auch keine originären Leistungspflichten Dritter; in der Pflicht steht in der Regel die Wohngemeinde der

hilfesuchenden Person (§ 32 SHG). Sie hat wirtschaftliche (§§ 14 ff.

SHG) oder persönliche Hilfe zu leisten, etwa in Form von Beratungen, der

Vermittlung von spezialisierten Institutionen, von ärztlicher, pflegerischer

und psychologischer Behandlung, von Heim- und Klinikplätzen, von Erholungs- und

Kuraufenthalten, von Lehr- und Arbeitsstellen, der Durchführung von

Lohnverwaltungen oder der Vermittlung wirtschaftlicher Hilfe (§§ 11 ff.

SHG [Beratung und Betreuung] bzw. §§ 10 ff. der Verordnung vom

21. Oktober 1981 zum Sozialhilfegesetz [SHV, LS 851.11]), und die

Kosten dafür zu tragen, sofern das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen

oder die Sozialhilfegesetzgebung nicht etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG;

siehe auch Gächter, Art. 111 N. 1, wonach Leistungen der Sozialhilfe

jeweils aus allgemeinen Staatsmitteln, das heisst aus Steuergeldern, finanziert

werden; Jaag/Rüssli, Rz. 4310 ff.).

Der Kanton Zürich hat im Bereich der Sozialhilfe eine

abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zu ergreifenden

Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt (vgl. auch § 1 Abs. 1 SHG: "nach Massgabe dieses Gesetzes"). Die kantonale

Sozialhilfegesetzgebung ermächtigt die Gemeinden mithin nicht, darüber hinaus –

das heisst über die im Gesetz vorgesehene wirtschaftliche oder persönliche

Hilfe bzw. die vorbeugenden Massnahmen hinaus – beliebige Massnahmen zu

ergreifen. Dies hat in besonderem Mass für Massnahmen wie die vorliegenden zu

gelten, die – wie aufgezeigt – der Konzeption bzw. dem System der Sozialhilfe

nach kantonalem Recht fremd sind.

7.6 Das kantonale Recht

enthält demzufolge weder einen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich

der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als

sozialpolitische Massnahme stützen könnte, noch lässt es den Gemeinden Raum für

eine kommunale Regelung dieser Art.

7.7 Nach dem

Gesagten verstösst die angefochtene Verordnung bzw. die deren Kern bildende

Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene im Kanton Zürich gegen die kantonale

Kompetenzordnung und ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verordnung über den

sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom

6. März 2023 ist aufzuheben.

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist dieser zu verpflichten, den

Beschwerdeführenden eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren zu bezahlen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verordnung über den sozialpolitischen Schutz

der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 sowie Dispositiv-Ziff. I

und III des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 26. Januar 2024

werden aufgehoben.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats

Winterthur vom 26. Januar 2024 werden die Rekurskosten dem

Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 5'000.-

zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur.

Abweichende

Meinung einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010

[LS 211.1])

Die Kammerminderheit ist der Ansicht, dass das kantonale

Recht die Einführung eines kommunalen Mindestlohns nicht ausschliesst. Dabei

ist mit der Mehrheit davon auszugehen, dass es sich gemäss Bundesgerichtspraxis

beim vorliegenden, relativ niedrigen Mindestlohn um eine grundsatzkonforme

sozialpolitische Massnahme handelt, für deren Einführung das Bundesrecht

grundsätzlich Raum lässt.

Wenn Art. 111 KV die Massnahmen aufführt, zu denen

Kanton und Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe verpflichtet sind, ist daraus

nicht abzuleiten, dass nicht explizit erwähnte Massnahmen unzulässig sind.

Vorgesehene und zulässige Massnahmen sind nicht gleichzusetzen: Die Zürcher

Verfassung enthält keinen Verfassungsvorbehalt (Viviane Sobotich, Kommentar KV,

Vorb. zu Art. 95–121 N. 6). Dass der Zürcher Verfassungstext im

Vergleich "eher zurückhaltend" ausfällt (Gächter, Art. 111 N. 3),

kann daher nicht ausschlaggebend sein, wobei er durchaus

Interpretationsspielraum belässt. Die Massnahmen, die zur Erfüllung der

öffentlichen Aufgaben gemäss dem 8. Kapitel der Kantonsverfassung (Art. 95–121

KV) ergriffen werden, dürfen selbstverständlich grundsätzlich Verpflichtungen

Privater enthalten.

Zwar hat der Verfassungsrat die im Kommissionsentwurf

enthaltene Verpflichtung von Kanton und Gemeinden gestrichen, Massnahmen zu

fördern, die eine existenzsichernde Entlöhnung der vollen Erwerbstätigkeit

ermöglichten. Die Motive für diese Streichung sind aber mehrdeutig (vgl.

Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai

2003, S. 2294 ff.): Der Sprecher der Fraktion, die den

Streichungsantrag gestellt hatte, wandte sich gegen eine Verpflichtung der

öffentlichen Hand, nicht existenzsichernde Löhne in der Privatwirtschaft

auszugleichen (Lauffer, S. 2295 f.; zustimmend: Grütter, S. 2296).

Weitere Debattierende schienen ebenfalls davon auszugehen, dass die fragliche

Formulierung staatliche Leistungen meine (vgl. Kocher, Karrer, Köpfli, S. 2299 ff.),

während andere Ratsmitglieder (allenfalls) weitergehende Massnahmen im Auge

hatten (vgl. Stocker, Schäppi, Wäfler, Ernst, S. 2300 ff.); ein

Votant hielt die Formulierung aufgrund ihrer Mehrdeutigkeit für "nicht

verfassungswürdig" (Gross, S. 2304). Um Mindestlohnvorschriften ging

es in der Debatte nicht oder höchstens am Rand (vgl. Stocker, S. 2300),

und es ging auch nicht darum, weiterreichende Massnahmen der Gemeinden

auszuschliessen. Somit sagt die Streichung für die hier zu prüfende Frage

nichts Konkretes aus. Schliesslich erfolgte die Diskussion im Verfassungsrat

vor der Praxisänderung des Bundesgerichts im Jahre 2010, und sie eignet sich

auch deshalb nicht als Argument gegen die hier umstrittene Regelung, da wohl

damals davon ausgegangen wurde, dass Mindestlohnvorschiften ohnehin dem Bund

vorbehalten sind.

Ebenso wenig kann § 1 SHG ein Ausschluss kommunaler

Mindestlohnvorschriften entnommen werden. § 1 Abs. 2 SHG mag gemäss

der Weisung des Regierungsrats für eine bestimmte Massnahmenkategorie

(präventive Massnahmen) geschaffen worden sein (Antrag und Weisung des

Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche

Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108), wobei die Aufzählung möglicher

Massnahmen beispielhaft gemeint war: "Solche Massnahmen können in

der Unterstützung von Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich

oder auch in gezielter Informationstätigkeit bestehen" (Hervorhebung nicht

im Original). Daraus oder aus dem Sozialhilfegesetz im Allgemeinen kann

entgegen der Gerichtsmehrheit kein Konzept der Sozialhilfe für den Kanton

Zürich abgeleitet werden, das kommunale Mindestlohnbestimmungen ausschlösse.

Dem Sozialhilfegesetz kann keine abschliessende Regelung der zulässigen

kommunalen Massnahmen entnommen werden.

Schliesslich kann vorliegend als Verfassungsgrundlage auch

Art. 107 KV herangezogen werden, der unter dem Titel "Wirtschaft und

Arbeit" Kanton und Gemeinden die Wirtschaftspolitik und namentlich

bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Massnahmen überträgt.

Sodann ist die kommunale Zuständigkeit im Licht der

kantonalen Verfassungsordnung zu betrachten. Nach Art. 83 Abs. 1 KV

nehmen die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder

Bund noch Kantone zuständig sind; nach Art. 85 Abs. 1 KV regeln die

Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig und gewährt ihnen das kantonale

Recht einen möglichst weiten Handlungsspielraum. Wie sich aus dem Inhalt und

der Systematik der Bestimmung ergibt, gilt Letzteres nicht nur in Bezug auf die

Gemeindeautonomie, sondern auch beim Vollzug des kantonalen Rechts (VGr,

17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.1; Tobias Jaag, Kommentar

KV, Art. 85 N. 14). Art. 97 Abs. 1 KV verankert das

Subsidiaritätsprinzip. Die Regelung der Gemeinde in der Kantonsverfassung und

die Offenheit der Aufgabenbestimmungen sprechen gegen eine enge Auslegung der

kommunalen Kompetenzen.

Entsprechend wahrt auch die Praxis die kommunalen

Spielräume. So hielt das Verwaltungsgericht zur früheren Gemeindebeschwerde

fest, dass sich die Rechtsmittelbehörden bei der Frage, ob ein Beschluss der

Stimmberechtigten mit den Zwecken der Gemeinde noch zu vereinbaren sei, eine

gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen hätten (VGr, 2. September 2015,

VB.2015.00354, E. 2.4; der Begriff der Gemeindezwecke verwies nicht nur

auf das kommunale, sondern auch auf das übergeordnete Recht: H. R.

Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151

Ziff. 4.3.1). Diese Überlegung stützte sich auch auf die Gemeindeautonomie

und ist daher trotz der Abschaffung der Gemeindebeschwerde nicht überholt.

Ebenso übt übrigens das Verwaltungsgericht bei der Erlasskontrolle

Zurückhaltung, wenn nicht – wie hier – das übergeordnete Recht, sondern die

fragliche Norm selber auszulegen ist; in diesen Fällen hebt es die Norm nur

auf, wenn sie sich einer rechtskonformen Auslegung ganz entzieht (näher z. B.

VGr, 2. März 2023, AN.2022.00007, E. 3 mit Hinweisen). Jedenfalls bei

der Prüfung von Erlassen, die in Volksabstimmungen gutgeheissen wurden (in den

konkreten Fällen mit grosser Mehrheit der Stimmberechtigten der Städte Zürich

und Winterthur, nämlich mit 69,43 % bzw. 65,52 %), sollte daher die

Auslegung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen gewissen Spielraum

zugestehen, um kommunale Zuständigkeiten zu definieren.

Demnach hätte die Mindestlohnverordnung nicht deshalb

aufgehoben werden dürfen, weil sie nicht der kantonalen Kompetenzordnung

entspreche (so übrigens auch die Gutachten zur Sache: Thomas Geiser/Ueli

Kieser, Gutachten erstattet dem Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich [GBKZ] zu

Fragen der Verankerung eines Mindestlohnes nach dem Recht des Kantons Zürich,

6. Dezember 2018, S. 15 ff., 24 [nicht publiziert]; Felix

Uhlmann/Beat Stalder/Martin Wilhelm, Gutachten zuhanden der Städte Zürich,

Kloten und Winterthur betreffend Gültigkeit der Volksinitiativen mit dem Titel

"Ein Lohn zum Leben", 26. März 2021 [Beilage zum

Stadtratsbeschluss Nr. 417/2021; www.stadt-zuerich.ch], S. 17 ff.,

31). Dies bedeutet noch nicht, dass die Verordnung (vollumfänglich) zulässig

ist: Es wäre im Einzelnen zu prüfen, ob die Verordnungsbestimmungen mit dem

höherrangigen Recht vereinbar sind.

Für

richtiges Protokoll,

Die

Gerichtsschreiberin:

Sonja

Güntert