Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00003

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2024.00003

Urteil

der 3. Kammer

vom 4. September 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Ersatzrichterin Patricia

Egli, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit am 14. Juni 2024 im Amtsblatt des Kantons Zürich

publiziertem Beschluss vom 29. Mai 2024 (ABl 2024-06-14, Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000778) verabschiedete der Regierungsrat des Kantons Zürich die

Verordnung über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien (ImÜV;

Dispositivziffer I). Dieser Neuerlass sollte am 1. September 2024 in

Kraft treten, wobei sich der Regierungsrat einen neuen Entscheid über die

Inkraftsetzung vorbehielt, falls ein Rechtsmittel ergriffen werden sollte

(Dispositivziffer II).

Die ImÜV enthält unter anderem folgende Bestimmungen:

Geltungsbereich und Zweck

§ 1

1

Diese Verordnung gilt für die Immobilien, die von der kantonalen Verwaltung

und den Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts genutzt werden.

2 Sie

gilt für Überwachungsanlagen, die bezwecken:

a.

Immobilien vor Beschädigungen und Verunreinigungen zu schützen und die dafür

Verantwortlichen zu ermitteln,

b. einen

ordnungsgemässen Immobilienbetrieb zu gewährleisten,

c. Beweise

für Straf- und Zivilverfahren zu sichern.

3

Sie gilt nicht für:

a.

Einrichtungen der Kantonspolizei, des Justizvollzugs und der obersten

Gerichte einschliesslich der ihnen organisatorisch unterstellten Einheiten,

b.

Videoüberwachungen, die gestützt auf die Schweizerische Strafprozessordnung

vom 5. Oktober 2007 oder das Polizeigesetz vom 23. April 2007

angeordnet werden,

c.

Immobilien, an denen der Kanton Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts

ein Baurecht übertragen hat,

d. die

Anstalten gemäss § 40 a Abs. 5 des Gesetzes über die Organisation

des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005.

Überwachung

a. Art

§ 2

1 Die

Überwachung erfolgt mit Videoüberwachungsanlagen.

2

Diese können Bilder in einer Qualität aufzeichnen und speichern, welche die

Identifizierung von Personen ermöglicht.

3

Die Videoüberwachung kann in Echtzeit und mit Tonübermittlung erfolgen.

c. Umfang

§ 4

1 Die

Videoüberwachung kann den Aussen- und Innenbereich der Immobilien erfassen.

2

Soweit es die örtlichen Umstände erfordern, kann auch der öffentliche Raum

erfasst werden.

3

Die videoüberwachten Standorte werden in einem Verzeichnis auf der

Internetseite des Kantons veröffentlicht. Dieses nennt die Art und den

Bereich der Videoüberwachung, die Aufnahmezeiten sowie die verantwortlichen

Stellen und die Ansprechpersonen.

Zuständigkeit

a. Betreiberorganisation

§ 9

1

Die Betreiberorganisation im Sinne der Immobilienverordnung vom 20. Juni

2018 ist verantwortlich für den rechtmässigen Betrieb der

Videoüberwachungsanlage.

2

Sie hat namentlich

a. die

Zulässigkeitsvoraussetzungen gemäss § 3 Abs. 1 zu prüfen,

b. die

Rahmenbedingungen gemäss § 3 Abs. 2 festzulegen,

c. die

Datenschutz-Folgenabschätzung gemäss § 10 Abs. 1 IDG durchzuführen,

d. die

Aufbewahrung, Auswertung, Herausgabe und Löschung der Aufzeichnungen

vorzunehmen sowie die diesbezügliche Protokollierung sicherzustellen,

e.

Auskünfte an betroffene Personen zu erteilen.

3

Die Betreiberorganisation kann den Betrieb der Videoüberwachungsanlage ganz

oder teilweise an Dritte übertragen. Sie bleibt für den rechtmässigen Betrieb

verantwortlich.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 16. August 2024 erhob A beim

Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den regierungsrätlichen Beschluss vom 29. Mai

2024.

Sie beantragte, die Bestimmungen von § 2 Abs. 2, § 4 Abs. 2

sowie § 9 Abs. 3 ImÜV seien aufzuheben. Des Weiteren seien § 1 Abs. 1 und 2 ImÜV teilweise aufzuheben und es sei der Geltungsbereich der

Verordnung auf Immobilien zu beschränken, die im Eigentum des Kantons Zürich

stehen und keine Gesundheitseinrichtungen darstellten. Ferner sei der

Einsatzbereich der Videoüberwachung auf die Aufklärung von Vergehen und

Verbrechen sowie den Fernzugriff auf Notausgänge zu beschränken; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zulasten des Regierungsrats.

Die Baudirektion des Kantons Zürich beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 13. September 2024 namens des Regierungsrats die

Abweisung der Beschwerde. A hielt in ihrer Replik vom 3. Oktober 2024 an

ihren Begehren fest. Die Baudirektion duplizierte innert erstreckter Frist am

6.

November 2024. Mit Eingabe vom 2. Dezember 2024 erstattete A

innert erstreckter Frist die Triplik. Die Baudirektion teilte innert

erstreckter Frist am 19. Dezember 2024 mit, dass sie auf eine

Vernehmlassung verzichte. Am 4. Juli 2025 reichte A eine weitere Eingabe

ein, zu der sich die Baudirektion nicht mehr vernehmen liess.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

(KV; LS 101) zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen

Verordnungen des Regierungsrats. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet

das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses beim Verwaltungsgericht berechtigt, wer durch eine Norm in

schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Die letztgenannte Bestimmung

ist im Sinn der Rechtsprechung zur Anfechtung von Erlassen beim Bundesgericht

auszulegen (vgl. statt vieler VGr, 23. Juni 2022, AN.2022.00001,

E. 1.2). Danach ist von einem angefochtenen Erlass besonders berührt und

zur Beschwerde berechtigt, wen die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder zumindest

virtuell betrifft. Virtuelle Betroffenheit setzt voraus, dass die

beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung mit einer minimalen

Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal unmittelbar betroffen sein wird (BGE 148 I 160 E. 1.4; 147 I 308 E. 2.2; VGr, 23. Juni 2022,

AN.2022.00001, E. 1.2).

Als im Kanton Zürich wohnhafte Angestellte

des kantonalen Amts C arbeitet die Beschwerdeführerin in einer Immobilie,

die in den Geltungsbereich der ImÜV fällt (§ 1 Abs. 1 ImÜV).

Entsprechend ist ihre Betroffenheit durch die angefochtenen Bestimmungen in

eigenen schutzwürdigen Interessen zumindest im Sinn einer virtuellen

Betroffenheit zu bejahen.

1.3

1.3.1

Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten

Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die

Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit dem übergeordneten Recht zu

prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung

der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im

Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab

bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das

gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20

N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der Erlassanfechtung

grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das Ermessen der

rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, Kommentar VRG, § 20

N. 95; statt vieler VGr, 9. Januar 2023, AN.2022.00003, E. 3.1).

1.3.2

Dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das

Verwaltungsgericht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der

Gewalten- und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem

Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen

zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (Donatsch, § 20 N. 100). Das

Gericht hat sich bei Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die

rechtswidrigen Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob

und gegebenenfalls wie der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer Verordnungsbestimmung

die Verordnung anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (VGr,

22.

Mai 2025, AN.2025.0001, E. 2.3; VGr, 31. März 2021,

AN.2020.00002, E. 1.2; VGr, 7. Juli 2015, AN.2015.00001,

E. 1.3). Die von der Beschwerdeführerin beantragte Änderung des

Geltungsbereichs von § 1 Abs. 1 ImÜV "auf Immobilien, die im Eigentum

des Kantons Zürich stehen und keine Gesundheitseinrichtungen darstellen"

sowie die beantragte Beschränkung des Einsatzbereichs der Videoüberwachung in § 1 Abs. 2 ImÜV "auf die Aufklärung von Vergehen und Verbrechen sowie den

Fernzugriff auf Notausgänge" zielen nicht auf blosse (Teil-)Aufhebungen

der betreffenden Bestimmung und fallen dementsprechend nicht in Betracht.

Folglich ist auf Ziff. 2 der Beschwerdeanträge, mit denen eine Änderung

von § 1 Abs. 1 und 2 ImÜV beantragt wird, nicht einzutreten (vgl.

VGr, 2. März 2023, AN.2022.00005–7, je E. 1.5; VGr, 5. Dezember

2024, AN.2023.00016, E. 1.3).

1.3.3

Die Beschwerdeführerin bringt in der Triplik unter Hinweis auf ein Urteil

des Bundesgerichts (BGr, 17. Oktober 2024, 1C_63/2023) neu vor, bei der in

§ 2 Abs. 3 ImÜV vorgesehenen Echtzeit-Fernüberwachung handle es sich

um einen schweren Grundrechtseingriff, der "a priori nicht bloss auf

Verordnungsstufe geregelt werden" dürfe. In ihrer Beschwerdeschrift hat

die Beschwerdeführerin keinen Antrag auf Aufhebung von § 2 Abs. 3 ImÜV gestellt. Soweit die Beschwerdeführerin mit ihren Ausführungen in der

Triplik neu die Aufhebung von § 2 Abs. 3 ImÜV beantragen wollte, wäre

ihr Vorbringen unzulässig, da nach Ablauf der Beschwerdefrist die Anträge nicht

mehr erweitert werden können (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 1

in Verbindung mit § 23 N. 4, N. 16).

1.4

Da die

weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten

Vorbehalten auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm

einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm ausgegangen werden kann (VGr, 22. Mai

2025, AN.2025.00001, E. 2.2; zum Ganzen VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00004, E. 3.2). Für die Ermittlung des Sinns der

Gesetzesbestimmung ist dabei auf die anerkannten Auslegungsmethoden

abzustellen. Diese umfassen die Auslegung nach dem Wortlaut (grammatikalische

Auslegung), die Berücksichtigung der Bedeutung der Norm im Verhältnis zu

anderen Gesetzesvorschriften (systematische Auslegung) sowie die Ermittlung des

Zwecks der Norm (teleologische Auslegung) und des Willens des Gesetzgebers

(historische Auslegung). Allerdings ist der gesetzgeberische Wille für die

Auslegung nicht entscheidend, wenn er im Gesetzestext keinen Niederschlag

gefunden hat (vgl. BGE 146 V 129 E. 5.5.4; 134 V 170

E. 4.1). Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist nach

bundesgerichtlicher Rechtsprechung namentlich zulässig, wenn der Normtext

lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf

indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseitegeschoben

werden (BGr, 17. Oktober 2024, 1C_63/2023, E. 2; BGr, 23. März

2023, 1C_37/2022, E. 2.2, nicht publ. in: BGE 149 I 49; BGr, 29. November

2022, 1C_39/2021, E. 2.1, nicht publ. in: BGE 149 I 218). Dabei kann

auch die Offenheit der Bestimmung berücksichtigt werden (vgl. Kaspar Plüss,

Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014

S. 420 ff., 422 f.; vgl. auch Ralph David Doleschal, Die

abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 759).

Erweist sich eine Bestimmung als konturlose Blankettnorm, die

Grundrechtseingriffe ermöglicht, so ist sie aufzuheben (Plüss, S. 424 f.).

3.

Die Beschwerdeführerin bringt in unterschiedlichem

Zusammenhang vor, die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV

geregelte Videoüberwachung auf dem für die Überwachung erforderlichen

öffentlichen Grund verstosse gegen mehrere Erlasse des übergeordneten Rechts.

Insbesondere stellten die Bestimmungen eine schwerwiegende Einschränkung der

Privatsphäre (Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]), der persönlichen

Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und des Rechts auf Privat- und

Familienleben (Art. 8 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und

Grundfreiheiten vom 4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]) dar. Die

Regelung könne daher nicht auf Verordnungsstufe verabschiedet werden, sondern

bedürfe einer formellgesetzlichen Grundlage.

3.1

Während Art. 10 Abs. 2 BV die verfassungsrechtliche

Grundgarantie zum Schutz der Persönlichkeit darstellt und neben dem Recht auf

körperliche und geistige Unversehrtheit sowie der Bewegungsfreiheit all jene

Freiheiten verbrieft, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung

darstellen, schützt Art. 13 BV die

verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre des Einzelnen (vgl. BGE 147 I 103 E. 15.1; 146 I 11 E. 3.1.1; 133 I 77 E. 3.2). Gemäss Art. 13

Abs. 1 BV hat jede Person Anspruch auf Achtung ihres Privat- und

Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs.

Jede Person hat zudem gestützt auf Art. 13 Abs. 2 BV Anspruch auf

Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Das aus Art. 13 Abs. 2

BV folgende Recht auf informationelle Selbstbestimmung garantiert, dass

grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen

tatsächlich sind, jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater

Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu

welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 147 I 103 E. 15.1; 145 IV 42 E. 4.2; 144 I 281 E. 6.2; 144 II 91 E. 4.4).

Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich nicht auf private Räumlichkeiten,

sondern erstreckt sich auch auf Lebenssachverhalte mit persönlichem Gehalt, die

sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 147 I 103 E. 15.1; 146 I 11

E. 3.1.1; 118 IV 41 E. 4; BGr, 29. November 2022, 1C_39/2021, E. 4.3).

Stehen die Erhebung, Aufbewahrung und Bearbeitung von Daten zur Identifikation

einer Person im Rahmen einer Videoüberwachung zur Diskussion, ist nach der

Rechtsprechung in erster Linie das Recht auf Privatsphäre nach Art. 13

Abs. 2 BV einschlägig (BGE 133 I 77 E. 3.2; 138 I 331 E. 5.1;

vgl. auch BGE 146 I 11 E. 3.1; 136 I 87 E. 5.1).

3.2

Art. 8

Ziff. 1 EMRK gewährt jeder Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und

Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz. Der Schutzbereich von Art. 8

Ziff. 1 EMRK erfasst auch die Erhebung, Speicherung oder Verarbeitung von

Daten, welche die Privatsphäre betreffen (EGMR-Urteil Wasmuth gegen

Deutschland vom 17. Februar 2011 [Nr. 12884/03] § 74; EGMR-Urteil Perry gegen

Vereinigtes Königreich vom 17. Juli 2003 [Nr. 63737/00] §§ 36 ff.).

Nach der Rechtsprechung ist die Achtung des Privatlebens auch betroffen durch

eine systematische und permanente Aufzeichnung von Bildern von

identifizierbaren Personen an öffentlichen Orten und die folgende Verarbeitung

der so aufgezeichneten Bilder (vgl. EGMR-Urteil López Ribalda u. a. gegen Spanien vom

17.

Oktober 2019 [Nr. 1874/13, 8567/13] §§ 89, 93; EGMR-Urteil Peck gegen Vereinigtes Königreich vom 28. Januar

2003.

[Nr. 44647/98] §§ 58–59; EGMR-Urteil Perry

gegen Vereinigtes Königreich vom 17. Juli

2003.

[Nr. 63737/00] §§ 38, 41).

3.3

In der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird im Zusammenhang mit der weder

anlassbezogenen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgenden Bearbeitung

von Personendaten im Rahmen einer Überwachung betont, dass diese neben der

unmittelbaren Beeinträchtigung von Grundrechten auch eine abschreckende Wirkung

zeitigen könne. Die Möglichkeit einer späteren Verwendung der Daten durch die

Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung könnten die

Selbstbestimmung der betroffenen Personen wesentlich hemmen (sog.

"chilling effect", "effet dissuasif"; vgl. BGE 146 I 11 E. 3.2; 143 I 147 E. 3.3; dazu auch Lucien Müller,

Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen – insbesondere zur Verhütung

und Ahndung von Straftaten, Zürich/St. Gallen 2011, S. 208 f.; Nadja

Braun Binder/Eliane Kunz/Liliane Obrecht, Maschinelle Gesichtserkennung im

öffentlichen Raum, sui generis 2022, Rz. 30).

3.3.1

Das Recht auf Privatsphäre kann wie andere Grundrechte gestützt auf die und

nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt

Dispositiv

werden. Einschränkungen bedürfen demnach einer gesetzlichen Grundlage, müssen

durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter

gerechtfertigt sein, müssen sich als verhältnismässig erweisen und müssen den

Kerngehalt des Grundrechts wahren. Schwere Eingriffe in Grundrechte bedürfen

einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz, wohingegen

weniger schwerwiegende Einschränkungen in einer kompetenzgemäss erlassenen

Verordnung vorgesehen sein können. Das Legalitätsprinzip verlangt zudem im

Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung eine

hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze (vgl. BGE 146 I 11 E. 3.1.2; 144 I 126 E. 5.1; 139 I 280 E. 5.1; je mit

Hinweisen).

Nach der entsprechenden

Bestimmung von Art. 8 Ziff. 2 EMRK darf in das Recht auf Achtung des

Privatlebens nur eingegriffen werden, soweit dies gesetzlich vorgesehen und in

einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder

öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur

Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der

Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.

Auf kantonaler Ebene bestimmt

Art. 38 Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen

Rechts in der Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche

Regelungen einer gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören

namentlich die wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung

verfassungsmässiger Rechte (lit. b). Die Kantonsverfassung weist die

Zuständigkeit zum Erlass von Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl.

Art. 29, 32 f., 54 KV).

3.3.2

Die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV vorgesehene, die

Personenidentifikation zulassende Aufzeichnung und Speicherung von Daten einer

Videoüberwachung im für die Überwachung notwendigen öffentlichen Raum stellt

unbestrittenermassen eine Einschränkung der in Art. 13 Abs. 2 BV und

Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Privatsphäre dar (Begründung zum

Beschluss des Regierungsrats vom 29. Mai 2024 [Begründung ImÜV],

S. 6). Zu ihrer Zulässigkeit muss sich die Videoüberwachung daher auf eine

generell-abstrakte gesetzliche Grundlage stützen (Art. 36 Abs. 1 BV;

Art. 8 Ziff. 2 EMRK). Ob es sich bei der vorliegend angefochtenen

Videoüberwachung um eine schwerwiegende oder eine leichte Einschränkung der

betroffenen Grundrechte handelt, bedarf einer differenzierten Betrachtungsweise

unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls (vgl. BGE 131 I 425

E. 6.1; für eine Gesamtbetrachtung auch EGMR-Urteil Centrum för

Rättvisa gegen Schweden vom 25. Mai 2021 [Nr. 35252/08] § 274).

Als Kriterien sind insbesondere die Art und die Intensität der Beeinträchtigung

der betroffenen Freiheiten und ihre Bedeutung für die demokratische und

rechtsstaatliche Ordnung, die Zahl der betroffenen Personen sowie sämtliche die

Überwachung charakterisierenden Elemente zu berücksichtigen (vgl. Maya Hertig

Randall/Julien Marquis in: Vincent Martenet et al. [Hrsg.], Constitution

fédérale, Commentaire romand, Basel 2021 [Commentaire romand], Art. 13 N. 70;

Müller, S. 136; Alexandre Flückiger/Andreas Auer, La vidéosurveillance

dans l'oeil de la Constitution, AJP 2006, S. 924 ff., 934 f.;

Astrid Epiney in: Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler

Kommentar, Basel 2015 [BSK BV], Art. 36 N. 21, 34). Die Schwere der

Einschränkung der betroffenen Grundrechte kann insbesondere nach den

technischen Fähigkeiten des Überwachungssystems variieren, wobei nicht

entscheidend ist, dass es sich bei den möglichen Überwachungen lediglich um

eine der Behörde eingeräumte Befugnis handelt, von der sie nicht systematisch

Gebrauch macht (vgl. BGr, 13. Oktober 2010, 1C_315/2009, E. 2.2; BGE 130 II 425 E. 6.2; vgl. auch Flückiger/Auer, S. 925). Für die Frage der

Intensität der Grundrechtsbeschränkung nicht entscheidend ist weiter, dass

diese verhältnismässig umzusetzen ist (vgl. § 3 Abs. 1 lit. c ImÜV), da es sich dabei um ein kumulativ zu erfüllendes Kriterium der

Zulässigkeit der Beschränkung handelt und es gesondert zu beurteilen ist (Art. 36

Abs. 3 BV; Art. 8 Ziff. 2 EMRK).

3.4

3.4.1

Die ImÜV regelt generelle Rahmenbedingungen für die Videoüberwachung von

Immobilien, die von der kantonalen Verwaltung und den Anstalten des kantonalen

öffentlichen Rechts genutzt werden (§ 1 Abs. 1 ImÜV). Die

Überwachungsanlagen bezwecken, Immobilien vor Beschädigung und Verunreinigung

zu schützen und die dafür Verantwortlichen zu ermitteln (§ 1 Abs. 2 lit. a ImÜV), einen ordnungsgemässen Immobilienbetrieb zu gewährleisten (§ 1 Abs. 2 lit. b ImÜV) und Beweise für Straf- und Zivilverfahren zu sichern (§ 1 Abs. 2 lit. c ImÜV). In Bezug auf die Art der Überwachung bestimmt § 2 Abs. 1 ImÜV, dass diese mit Videoüberwachungsanlagen erfolgt. Die

Videoüberwachungsanlagen können Bilder in einer Qualität aufzeichnen und

speichern, welche die Identifizierung von Personen ermöglicht (§ 2 Abs. 2 ImÜV). Die Videoüberwachung kann auch in Echtzeit und mit Tonübermittlung

erfolgen (§ 2 Abs. 3 ImÜV). Der Umfang der Videoüberwachung kann den

Aussen- und Innenbereich der Immobilie und, soweit die örtlichen Umstände es

erfordern, auch den öffentlichen Raum erfassen (§ 4 Abs. 1 und 2 ImÜV). Die Aufzeichnungen dürfen ausgewertet werden, wenn ein Ereignis

festgestellt wird, das nach § 1 Abs. 2 ImÜV durch die

Videoüberwachung hätte verhindert werden sollen (§ 5 Abs. 1 ImÜV).

Aufzeichnungen dürfen herausgegeben werden an Strafverfolgungsbehörden im

Rahmen eines Strafverfahrens, an Dritte im Rahmen der gerichtlichen und

aussergerichtlichen Erledigung von Schadenersatzansprüchen und gemäss §§ 16

und 17 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar

2007 (§ 6 lit. a–c ImÜV). Werden die Aufnahmen nicht gemäss §§ 5

und 6 verwendet, sind sie spätestens nach 14 Tagen zu löschen (§ 8 ImÜV).

3.4.2

Die technischen Fähigkeiten der Videoüberwachungsanlage umfassen

entsprechend die Möglichkeit, die die Personenidentifikation erlaubenden Bilder

eines bestimmten Ortes im Geltungsbereich der ImÜV aufzuzeichnen (sog.

personenbezogene Videoüberwachung vgl. Jürg Marcel Tiefenthal, Kantonales

Polizeirecht der Schweiz, Zürich 2018, S. 424; Müller, S. 23) und

diese Aufnahmen längstens für vierzehn Tage auf einem Datenträger zu speichern

und aufzubewahren. Die aufgezeichneten die Personenidentifikation

ermöglichenden Bilder können auch in Echtzeit und mit Tonübermittlung verfolgt

werden, womit die Personen und das Geschehen an bestimmten Örtlichkeiten im

Geltungsbereich der ImÜV an einem laufenden Monitor unmittelbar beobachtet

werden können. Dies erlaubt im Fall besonderer, auf diese Weise festgestellter

Ereignisse ein unmittelbares Einschreiten in das Geschehen (vgl. dazu BGE 133 I 77 E. 4.2). Ein Privacy-Filter, mittels dessen Personen unkenntlich

gemacht und nachträglich durch Zugriffsberechtigte wieder erkennbar gemacht

werden, oder die Verschlüsselung vor der Speicherung des Bildmaterials sind

nicht vorgesehen (vgl. dazu die entsprechende Empfehlung der

Datenschutzbeauftragten des Kantons Zürich, Musterreglement Videoüberwachung,

Art. 4 [Musterreglement Videoüberwachung], verfügbar unter https://docs.datenschutz.ch/u/d/publikationen/formulare-merkblaetter/Musterreglement-Videoueberwachung.pdf;

Leitlinien des Europäischen Datenschutzbeauftragten zur Videoüberwachung, 17. März

2010, Ziff. 3.4 [Leitlinien Videoüberwachung], verfügbar unter https://www.edps.europa.eu/sites/default/files/publication/10-03-17_video-surveillance_guidelines_de.pdf).

In Abgrenzung zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur automatisierten

Fahrzeugfahndung (vgl. BGE 149 I 218 E. 8; 146 I 11 E. 3.2; BGr,

17. Oktober 2024, 1C_63/2023 E. 3.3.1, 3.4) ist jedoch festzuhalten,

dass die ImÜV keine Möglichkeit vorsieht, die aufgezeichneten Daten mit anderen

Datensammlungen zusammenzuführen und automatisiert abzugleichen. Eine solche

automatische Abgleichung der erhobenen Daten mit anderen Datenbanken erhöht die

Intensität der Grundrechtsbeschränkung wesentlich, sodass in diesen Fällen von

einem schwerwiegenden Eingriff in das Recht auf informationelle

Selbstbestimmung auszugehen ist (vgl. BGE 149 I 218 E. 8; 146 I 11 E. 3.2;

vgl. auch Matan Weinberg, Die intelligente Videoüberwachung des

Strassenverkehrs, Strassenverkehr 1/2024, S. 4 ff., 15).

3.4.3

Insoweit die Überwachungsanlage genutzt wird, um die von einem bestimmten

Ort im Geltungsbereich der ImÜV aufgezeichneten die Personenidentifikation

ermöglichenden Bilder von Personen längstens vierzehn Tage zu speichern und

diese lediglich bei einem eingetretenen zu verhindernden Ereignis zu sichten,

bewegt sich die Massnahme grundsätzlich im Rahmen einer anlassbezogenen

Identitätsfeststellung, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch

keinen schweren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

darstellt (vgl. BGE 146 I 11 E. 3.2; 133 I 77 E. 5.3; BGr, 17. Oktober

2024, 1C_63/2023, E. 3.4). Allerdings muss in einer für die Bestimmung der

Schwere der Grundrechtseinschränkung notwendigen Gesamtbetrachtung der

technischen Fähigkeiten der Überwachungsanlage berücksichtigt werden, dass

diese nicht nur die Aufzeichnung und Speicherung von die Personenidentifikation

ermöglichenden Bildern umfasst, sondern auch die Beobachtung der aufgenommenen

Bilder in Echtzeit und mit Tonübermittlung. Die mit der Anlage erfassten Bilder

können somit nicht nur aufgezeichnet und gespeichert, sondern auch in Echtzeit

auf einen Monitor überspielt und mit Ton übermittelt werden. Der Wortlaut von § 2 ImÜV enthält in Bezug auf die unterschiedlichen technischen Fähigkeiten der

Überwachungsanlage keinerlei differenzierende Einschränkungen in örtlicher oder

zeitlicher Hinsicht oder weitere präzisierende Vorgaben. Insbesondere sind die

technischen Möglichkeiten der Echtzeitüberwachung und der Tonübermittlung nicht

als alternative Mittel zur Überwachung mit Bildaufnahme und -speicherung und

lediglich anlassbezogener Sichtung vorgesehen. Die Echtzeitbeobachtung der

aufgenommenen Bilder mit Tonübermittlung kann daher grundsätzlich mit der

Speicherung der Bilder zusammen erfolgen und kombiniert werden (vgl. dazu auch

BGer, 13. Oktober 2010, 1C_315/2009, E. 3 insb. 3.4). Ebenso erfolgt

in Bezug auf die Echtzeitbeobachtung der aufgenommenen Bilder und die

Tonübermittlung keine Beschränkung des Einsatzes auf bestimmte Zwecke nach § 1 Abs. 2 ImÜV. Daraus folgt, dass die Anlage gemäss § 2 ImÜV

grundsätzlich eine Überwachung erlaubt, mit der die aufgenommenen, die

Personenidentifikation ermöglichenden Bilder vom Geschehen an einem Ort im

Geltungsbereich der ImÜV permanent und unmittelbar mit Tonübermittlung an einem

Monitor beobachtet werden können und zudem eine Speicherung dieser Bilder

stattfindet. Die technischen Fähigkeiten der Überwachungsanlage erlauben

entsprechend die Übermittlung und Sichtung von die Personenidentifikation

ermöglichenden Bildern und Tönen, auch bevor ein Ereignis stattgefunden hat,

das durch die Videoüberwachung hätte verhindert werden sollen. Mit dem

permanenten und unmittelbaren Zugriff und der Nutzung der personenbezogenen

Daten durch die zuständigen Behörden nimmt die Eingriffsintensität in die

Privatsphäre der betroffenen Personen erheblich zu (vgl. BGE 146 I 11 E. 3.2;

144 I 126 E. 5.4). Zu berücksichtigen gilt es zudem, dass die Möglichkeit

der Überwachung mit einer ständigen Beobachtung in Bild und Ton in besonderem

Masse dazu geeignet ist, sich auf die grundrechtlich geschützten Freiheiten der

betroffenen Personen auch mittelbar auszuwirken und Verhaltensänderungen

hervorzurufen (vgl. BGE 130 II 425 E. 6.2, 6.5; vgl. auch Müller, S. 138 f.;

Flückiger/Auer, S. 934; Jean Ruegg et al., Vidéosurveillance et risques

dans l'espace à usage public, Tavaux du CETEL n° 55, Fribourg/Genf/Lausanne

2006, S. 56; kritisch zur Zulässigkeit der Kombination der

Echtzeitüberwachung und der Videoüberwachung mit nachträglicher Auswertung der

Bilder auch Musterreglement Videoüberwachung, Art. 4).

3.4.4

Zu einer erheblichen Zunahme der Intensität der Beschränkung der

grundrechtlich garantierten Privatsphäre führt insbesondere die technische

Fähigkeit der Überwachung mit Tonübermittlung. In der Rechtsprechung wird

betont, dass höchste Anforderungen an den Schutz der Daten bestehen müssten,

wenn neben der bildlichen Überwachung auch der Inhalt von Kommunikationen

analysiert werden könne (vgl. EGMR-Urteil Big Brother Watch u. a. gegen Vereinigtes

Königreich vom 25. Mai 2021 [Nr. 58170/13, 62322/14, 24960/15] § 330).

Der Einsatz von akustischer Überwachung wird vor diesem Hintergrund in der

Literatur als kaum zulässige Massnahme bewertet (vgl. Müller, S. 11, 260;

Leitlinien Videoüberwachung, Ziff. 6.12). Als einziger zulässiger

Anwendungsbereich wird der Einsatz als Sicherungssystem für die

Zugangskontrolle ausserhalb der Bürozeiten diskutiert. Bei einem solchen

Einsatz sind jedoch strikte Vorgaben einzuhalten. So sollte ein klarer Hinweis

darauf gegeben werden, und die Kameras sollten nur dann Ton übermitteln oder

aufzeichnen, a) wenn sie von der Person selbst aktiviert wurden, die versucht

hat, sich Zugang zu verschaffen, oder b) nach einer genau festgelegten Zahl von

Fehlversuchen, um sich Zugang zu verschaffen (Leitlinien Videoüberwachung, Ziff. 6.12).

Gemäss § 3 Abs. 3 ImÜV ist zwar auf die Videoüberwachung vor Ort

hinzuweisen, doch weitere einschränkende Vorgaben sind dem Gesetzeswortlaut von

§ 2 ImÜV in Bezug auf die Überwachung mit Tonübermittlung nicht zu

entnehmen. Weder ist der Einsatz von Videoüberwachung mit Tonübermittlung in

der Verordnung auf den Zweck der Zugangskontrolle von kantonalen Immobilien

ausserhalb der Bürozeiten eingegrenzt noch sind klare Voraussetzungen zu ihrer

Anwendung verankert.

3.4.5

In der Begründung zur Verordnung hält der Beschwerdegegner zwar fest, dass

die Beobachtung der mit den Überwachungsanlagen aufgezeichneten Bilder in

Echtzeit und mit Tonübermittlung einschneidender sei als die Speicherung und

Sichtung der Bilder im Ereignisfall (Begründung ImÜV, S. 12). Jedoch

werden in Bezug auf diese auch nach der Auffassung des Beschwerdegegners für

die Privatsphäre der betroffenen Personen weitergehenden technischen

Möglichkeiten der Überwachung keine zusätzlichen Einschränkungen der Anwendung

in örtlicher oder zeitlicher Sicht in der Verordnung klar normiert.

Unterschiedliche technische Einsatzmöglichkeiten der

Überwachung erfordern jedoch je nach der Intensität ihres Eingriffs in

grundrechtliche Garantien auch die klare Normierung unterschiedlicher

Anforderungen, Ausgestaltungen und Begrenzungen (vgl. BGE 136 I 87 E. 8.3).

Zwar wird in der Begründung als mögliches Beispiel einer Echtzeitüberwachung

die Kontrolle der Hindernisfreiheit von Notausgängen via Fernzugriff erwähnt

(Begründung ImÜV, S. 12), doch findet sich eine entsprechende Beschränkung

des Zwecks nicht im Wortlaut der ImÜV.

In Bezug auf die Videoüberwachung mit Tonübermittlung wird

angeführt, dass sich diese dann rechtfertige, wenn sie der Kommunikation diene,

namentlich um Zutrittsschranken via Fernzugriff zu bedienen. Zudem wird darauf

hingewiesen, dass sie nicht an Orten eingesetzt werden dürfe, wo die Gefahr

bestehe, dass private Gespräche abgehört werden könnten (Begründung ImÜV, S. 12).

Diese zentralen Überlegungen zur Gewährleistung eines zulässigen

Einsatzbereichs der Videoüberwachung mit Tonübermittlung und damit zum effektiven

Schutz des Rechts auf Privatsphäre haben jedoch wiederum im Wortlaut der ImÜV

keinen Niederschlag gefunden. Vielmehr verzichtete der Beschwerdegegner bewusst

darauf, differenzierende Beschränkungen zu normieren. So ist der Begründung zur

Verordnung zu entnehmen, dass darauf verzichtet werde, Betriebszeiten

einzuschränken, um den möglichen Bedürfnissen eines Überwachungsstandortes

gerecht zu werden (Begründung ImÜV, S. 12). Es ist daher vom insoweit

klaren und eindeutigen Wortlaut der Verordnung auszugehen, dass die

Videoüberwachung in Echtzeit und mit Tonübermittlung grundsätzlich für alle in

§ 1 Abs. 2 ImÜV genannten Zwecke eingesetzt werden kann und keine

verbindlichen, einschränkenden Voraussetzungen in örtlicher oder zeitlicher

Hinsicht in der ImÜV selbst vorgegeben werden. Damit erweist sich § 2 ImÜV

als bewusst offen formulierte Norm, die keine nach den unterschiedlichen

technischen Einsatzmöglichkeiten der Anlage und ihren Gefahren für die

grundrechtlichen Freiheiten der betroffenen Personen differenzierenden

Beschränkungen der Überwachung normiert. Die beispielhaften Erwähnungen

möglicher Einsatzgebiete in den Materialien, die im Gesetzestext keinen

Niederschlag gefunden haben, können weder verbindlich noch für die Auslegung

unmittelbar entscheidend sein (vgl. BGE 146 V 129 E. 5.5.4; 136 I 297

E. 4.1; 134 V 170 E. 4.1; vgl. auch vorstehend E. 2). Für die

Frage der Intensität der Grundrechtsbeschränkung kann auch nicht entscheidend

sein, dass die Überwachung mit diesen technischen Fähigkeiten lediglich eine

den jeweiligen Betreiberorganisationen eingeräumte Befugnis darstellt, von der

nicht systematisch Gebrauch gemacht wird (vorn E. 3.3.2).

3.4.6

In einer für die Bestimmung der Schwere der Grundrechtseinschränkung

notwendigen Gesamtbetrachtung der technischen Fähigkeiten der

Überwachungsanlage ist zusammenfassend festzuhalten, dass sich diese nicht auf

die Aufnahme und Speicherung von die Personenidentifikation ermöglichenden

Bildern und deren anlassbezogene Sichtung beschränken, sondern darüber hinaus

durch die Echtzeitbeobachtung und Tonübermittlung eine permanente Bearbeitung

der personenbezogenen Daten ermöglichen. Dadurch verstärkt sich die Intensität

der durch die Videoüberwachung bewirkten Beschränkungen der Privatsphäre der

betroffenen Personen (vgl. Flückiger/Auer, S. 941; Müller, S. 11,

260).

3.4.7

Die Schwere der durch die Videoüberwachung bewirkten Einschränkungen der

grundrechtlich geschützten Privatsphäre hängt auch von ihrem möglichen

örtlichen Einsatzbereich ab (vgl. BGE 136 I 87 E. 8.2.3). Die ImÜV

gilt gemäss § 1 Abs. 1 ImÜV für die Immobilien, die von der

kantonalen Verwaltung und den Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts

genutzt werden. Vom Geltungsbereich ausgenommen sind jedoch Einrichtungen der

Kantonspolizei, des Justizvollzugs und der obersten Gerichte einschliesslich

der ihnen organisatorisch unterstellten Einheiten, Videoüberwachungen, die

gestützt auf die Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007

oder das Polizeigesetz vom 23. April 2007 angeordnet werden, Immobilien,

an denen der Kanton Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts ein Baurecht

übertragen hat und die Anstalten gemäss § 40a Abs. 5 des Gesetzes

über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni

2005 (§ 1 Abs. 3 lit. a–d ImÜV). Darunter fallen die Zürcher

Kantonalbank, die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich, die

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, die Gebäudeversicherung und die

Universität Zürich (§ 40a Abs. 5 lit. a–e des Gesetzes über die

Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni

2005 [OG RR; LS 172.1]). In Bezug auf den Umfang der Videoüberwachung

bestimmt § 4 Abs. 1 ImÜV, dass die Videoüberwachung den Aussen- und

Innenbereich der Immobilien erfassen kann und, soweit die örtlichen Umstände es

erfordern, auch den öffentlichen Raum (§ 4 Abs. 2 ImÜV).

3.4.8

Der örtliche Geltungsbereich der ImÜV und der darin geregelten

Videoüberwachung erfasst entsprechend eine Vielzahl von Einsatzbereichen. Der

Kanton Zürich hält zur Erfüllung seiner vielfältigen Aufgaben eines der

grössten Immobilienportfolios der öffentlichen Hand in der Schweiz (vgl. Kanton

Zürich, Regierungsrat, Langfristige, strategische Immobilienplanung, 28. August

2024 [Immobilienplanung], S. 3, verfügbar unter https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2024/903/RRB-2024-0903_LSI%202024.pdf).

Das Immobilienportfolio ist entsprechend der Vielfalt der öffentlichen Aufgaben

des Kantons nicht nur sehr umfangreich, sondern auch äusserst heterogen und

historisch gewachsen und umfasst insgesamt 2'172 Hochbauten. Im vorliegend

primär interessierenden allgemeinen Verwaltungsvermögen befinden sich 64 %

der Hochbauten oder rund 1'400 Immobilien (Immobilienplanung, S. 6).

Gemäss der Immobilienplanung finden sich unter den Immobilien vielfältige

Nutzungsarten, beispielsweise Immobilien für den Bildungsbereich in Form von

Mittelschulen, Berufsfachschulen und Fachhochschulen, Bürobauten,

Betriebsbauten oder Kulturbauten (Immobilienplanung, S. 7, 22).

3.4.9

Mit Blick auf den Umfang der Videoüberwachung ist festzuhalten, dass die

Verordnung nicht nur die Möglichkeit vorsieht, den Aussen- und Innenbereich

dieser Immobilien, sondern auch den öffentlichen Raum – soweit für die

Überwachung erforderlich – miteinzubeziehen (§ 4 Abs. 1–2 ImÜV).

Unter dem öffentlichen Raum sind dabei insbesondere die öffentlichen Sachen im

Gemeingebrauch zu verstehen, die der Allgemeinheit zur Benutzung offen stehen,

wie beispielsweise öffentliche Strassen, Plätze und Parks (vgl. Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2226 f.; Pierre Tschannen/Markus

Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 1341 f.;

Flückiger/Auer, S. 926). Der Umstand, dass der so definierte öffentliche

Raum nur soweit notwendig und damit in beschränktem Ausmass in den

Anwendungsbereich der Videoüberwachung fällt, betrifft die Verhältnismässigkeit

und nicht die Frage der Eingriffsintensität (vgl. BGE 133 I 77 E. 5.3).

3.4.10

Umfassen die im abstrakten Normenkontrollverfahren zu überprüfenden

Bestimmungen unzählige denkbare Anwendungsfälle, erscheint es sachgerecht, sich

an den vorhersehbaren Fällen zu orientieren (Plüss, S. 423). Wie der

Regierungsrat in der Begründung zur ImÜV ausführt, ist eine besondere Häufung

von Sachbeschädigungen und starken Verunreinigungen beim Rathaus, beim Haus zum

Rechberg, auf dem Kasernenareal und an den Gebäuden der engeren

Zentralverwaltung zu verzeichnen (Begründung ImÜV, S. 5). Nachfolgend sind

daher insbesondere diese Orte mit erhöhter Gefährdung in die Betrachtung

miteinzubeziehen, da diese ein konkretes Überwachungsbedürfnis gemäss § 3 Abs. 1 lit. b ImÜV aufweisen.

3.4.10.1

Das Rathaus befindet sich am Limmatquai 55, 8001 Zürich, in der Innenstadt

und steht grundsätzlich für unterschiedliche Nutzungen zur Verfügung (vgl. https://www.kantonsrat.zh.ch/besuch/das-rathaus/).

Vor der zurzeit laufenden Sanierung diente das Rathaus nicht nur der Zürcher

Kantonsregierung für Sitzungen, sondern auch dem Zürcher Kantonsrat und

überdies dem Gemeinderat der Stadt Zürich. In diesem Zusammenhang ist

hervorzuheben, dass die Sitzungen des Zürcher Kantonsrats grundsätzlich

öffentlich sind (Art. 53 KV) und die Öffentlichkeit nur eingeschränkt

werden kann, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen dies

erfordern (§ 7 des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 [KRG; LS 171.1]).

Gleiches gilt für die Sitzungen des Zürcher Gemeinderats (Art. 167 der

Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 16. Juni 2021 [GeschO GR; AS

171.100]). Die Öffentlichkeit der Ratsverhandlungen ist ein unverzichtbares

Element für das Funktionieren der demokratischen Willensbildung. Sie ermöglicht

insbesondere die Kontrolle der gewählten Mitglieder des Parlaments und erleichtert

den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern die für die Ausübung ihrer politischen

Rechte unerlässliche Information zur Meinungsbildung. Der Besuch und das

Verfolgen der öffentlichen Sitzungen des Zürcher Kantonsrats und des Zürcher

Gemeinderats stehen daher auch unter dem Schutz der Informationsfreiheit von

Art. 16 Abs. 1 und 3 BV (vgl. BGE 105 Ia 181 E. 2a), welche

die Grundlage zur freien Meinungsbildung gemäss Art. 16 Abs. 1 und 2

BV bildet (Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 4. A.,

Bern 2024, § 17 N. 875; David Rechsteiner/Christoph Errass in: Bernhard

Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler

Kommentar, 4. A., Zürich 2023 [St. Galler Kommentar], Art. 16 N. 72).

Von einer Videoüberwachung an diesem Einsatzort unter Einbezug des

erforderlichen öffentlichen Raums können daher nicht nur die für Beschädigungen

und Verunreinigungen Verantwortlichen, sondern auch Mitglieder der kantonalen

Verwaltung und Mitglieder der regelmässig tagenden kantonalen und kommunalen

Legislativen bei der Ausübung ihrer Ämter erfasst werden. Darüber hinaus

erfasst eine Videoüberwachung an diesem Einsatzort eine unbestimmte Vielzahl

von Personen, welche die öffentlichen Sitzungen dieser Gremien besuchen und

damit eine von der Informationsfreiheit geschützte und für die demokratische

Meinungsbildung wesentliche Handlung vornehmen. Die Bilder der Videoüberwachung

können entsprechend zeigen, wer, wann, mit wem die entsprechenden

Räumlichkeiten des Rathauses betritt oder verlässt und sich vor diesem im

öffentlichen Raum aufhält. Die technische Möglichkeit der Videoüberwachung mit

Tonübermittlung kann zudem auch politisch motivierte und von Art. 16 Abs. 1

und 2 BV geschützte Meinungsäusserungen übermitteln. Darüber hinaus gilt es zu

berücksichtigen, dass sich das Rathaus am Limmatquai an einer zentralen Lage in

der Innenstadt in Zürich befindet, die auch für die Ausübung anderer

grundrechtlich geschützter Handlungen genutzt wird. So finden im öffentlichen

Raum vor dem Rathaus auch Demonstrationen statt (vgl. beispielsweise jüngst die

"Grosse Wohndemo" am 5. April 2025, vgl. https://wohndemo.ch/),

die in den Schutzbereich der in Art. 16 Abs. 1 und 2 BV verankerten

Meinungsfreiheit und der in Art. 22 Abs. 1 BV garantierten

Versammlungsfreiheit fallen (BGE 132 I 256 E. 3; 127 I 164 E. 3a;

117 Ia 472 E. 3c). Eine Videoüberwachung an diesem Einsatzort kann

entsprechend auch Aufnahmen von besonders sensiblen Personendaten umfassen, da

damit politische Ansichten oder Tätigkeiten erfasst werden (vgl. auch

EGMR-Urteil Catt gegen Vereinigtes Königreich vom 24. Januar 2019 [Nr. 43514/15]

§ 112, 123; Leitlinien Videoüberwachung, Ziff. 6.7). Zudem dient die

Rathausbrücke dem in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit von Art. 27

BV fallenden regelmässigen Verkauf von Waren im Rahmen eines Wochenmarktes

(vgl. https://www.stadt-zuerich.ch/de/stadtleben/veranstaltungen-und-bewilligungen/gewerbe-und-maerkte/maerkte/lebensmittelmaerkte.html).

Durch die Videoüberwachung des Rathauses und des – wenn auch beschränkt

erfassten – öffentlichen Raums werden somit neben dem Recht auf informationelle

Selbstbestimmung auch der Schutzbereich der Informations-, Meinungs- und

Versammlungsfreiheit sowie der Wirtschaftsfreiheit tangiert. Vor diesem

Hintergrund und insbesondere der Bedeutung der betroffenen

Kommunikationsgrundrechte für die freiheitliche, rechtsstaatliche und

demokratische Grundordnung erhöht sich die Intensität der

Grundrechtsbeschränkung durch eine Videoüberwachung in diesen Fällen.

3.4.10.2

Das Haus zum Rechberg liegt am Hirschengraben 40, 8001 Zürich, in der

Innenstadt von Zürich. Auch diese Immobilie wird von mehreren politischen

Akteuren genutzt. Das zweite Obergeschoss steht für repräsentative Anlässe des

Regierungsrats zur Verfügung. Das Haus zum Rechberg und die Nebengebäude dienen

jedoch auch den kantonsrätlichen Kommissionen und den Parlamentsdiensten für

ihre Tätigkeit. Der Barockgarten, der sich in nordöstlicher Richtung auf

Terrassen zu den Universitätsgebäuden nach oben hin öffnet, ist für die

Öffentlichkeit zugänglich (vgl. https://www.zh.ch/de/planen-bauen/hochbau/bauprojekte/bauprojekte-hochbauamt/verwaltungsbauten/haus-zum-rechberg.html).

Auch im Zusammenhang mit dieser Immobilie gilt es daher darauf hinzuweisen,

dass mit einer Videoüberwachung unter Einbezug des erforderlichen öffentlichen

Raums regelmässig Mitglieder der kantonalen Legislative bei der Ausübung ihrer

Kommissionstätigkeit und damit sensible Informationen über politische

Tätigkeiten erfasst werden. Zudem wird auch der Hirschengraben aufgrund seiner

zentralen Lage in der Nähe des Obergerichts und der Universitätsgebäude für

Kundgebungen und für Demonstrationszüge genutzt (beispielsweise "Solidarität

mit Wilson A." am 12. Januar 2024, vgl. https://bildung-fuer-alle.ch/solidaritat-mit-wilson-a/;

"Klimastreik" vom 24. September 2021, vgl. https://www.klimastreikzh.ch/).

Von einer Videoüberwachung an diesem Einsatzort unter Einbezug des

erforderlichen öffentlichen Raums können daher grundsätzlich nicht nur für

Beschädigungen und Verunreinigungen Verantwortliche, sondern auch Mitglieder

der kantonalen Legislative bei der Ausübung ihrer politischen Ämter und eine

unbestimmte Vielzahl von Personen erfasst werden, welche an dieser zentralen

Lage von der Meinungsfreiheit (Art. 16 Abs. 1 und 2 BV) und

Versammlungsfreiheit (Art. 22 Abs. 1 BV) geschützte Handlungen

vornehmen. Mit Blick auf die Funktion dieser Grundrechte für eine

freiheitliche, rechtsstaatliche und demokratische Grundordnung verstärkt sich

die Intensität der Grundrechtsbeschränkung durch eine Videoüberwachung an

diesem Ort.

3.4.10.3

Das vom Beschwerdegegner ebenfalls als Beispiel für einen Einsatzort von

Videoüberwachung genannte Kasernenareal liegt an der Militärstrasse 45,

8004 Zürich, und bietet Raum für verschiedene Nutzungen (für einen Überblick

vgl. https://kasernenareal-zuerich.ch/#heute). Während in den Zeughäusern

zurzeit vor allem nicht in den Anwendungsbereich der ImÜV fallende Nutzungen

durch Privatpersonen realisiert werden, hat der Kanton in der Polizeikaserne im

Januar 2023 eine temporäre Asylunterkunft eröffnet. Das Gebäude wurde als

Unterkunft für vorläufig bis zu 300 Personen eingerichtet, wobei sich die

Unterkunft für eine gemischte Nutzung mit Erwachsenen und Minderjährigen in

unterschiedlichen Familienkonstellationen eignet (vgl. https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2023/01/kanton-eroeffnet-temporaere-asyl-unterkunft-in-der-polizeikaserne.html).

Da diese Immobilie vom Kanton für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe

genutzt wird, ist sie dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen (vgl.

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2205 ff.; Tschannen/Müller/Kern, Rz. 1339 f.)

und fällt grundsätzlich in den Geltungsbereich der ImÜV. Eine Videoüberwachung

an diesem Einsatzort berührt nicht nur die informationelle Selbstbestimmung der

asylsuchenden Personen, sondern betrifft auch ihr Recht auf Achtung der Wohnung

und ihres Privat- und Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8

Ziff. 1 EMRK (BGr, 24. Mai 2007, 2P.272/2006, E. 5.1). Unter den

Begriff der Wohnung fallen auch Räumlichkeiten, in denen sich – wenn auch nur

vorübergehend – das Privat- und Familienleben abspielt (Hertig Randall/Marquis,

Commentaire romand, Art. 13 N. 44; Breitenmoser, St. Galler

Kommentar, Art. 13 N. 69; Müller/Schefer, S. 187;

Kiener/Kälin/Wyttenbach, § 13 N. 740). Vom Schutz sind auch

Aussenräume wie Höfe oder Gärten erfasst (BGr, 24. Mai 2007, 2P.272/2006, E. 5.1;

BGr, 29. September 2000, 1P.134/2000, E. 5). Die Intensität der

Grundrechtsbeschränkung durch die Videoüberwachung erhöht sich daher auch an

diesem Standort, da nicht nur die informationelle Selbstbestimmung, sondern

auch die Achtung der Wohnung und des Privat- und Familienlebens der

asylsuchenden Personen betroffen ist.

3.4.10.4

Die Gebäude der engeren Zentralverwaltung umfassen die Gebäude am Walcheplatz

1 und Walcheplatz 2, das Kaspar-Escher-Haus am Neumühlequai 8/10 sowie die

Gebäude an der Stampfenbachstrasse 12/14, 8001 Zürich. Aufgrund der von

der kantonalen Verwaltung wahrzunehmenden Aufgaben und Funktionen können auch

an diesem möglichen Einsatzort Kundgebungen und Demonstrationen stattfinden,

die als Reaktion auf politische Entscheidungen oder Entwicklungen im Kanton zu

verstehen sind (beispielsweise jüngst "Unsere Körper, unsere Entscheidung"

am 12. Juli 2025, vgl. https://www.tagesanzeiger.ch/zuerich-hunderte-menschen-demonstrieren-fuer-transrechte-572307305079;

"Gegen das Sterben – Für den Widerstand – Freiheit für alle" am 30. Mai

2025, vgl. https://bildung-fuer-alle.ch/freiheit-fuer-alle-spontankundgebung/).

Von einer Videoüberwachung an diesem Einsatzort unter Einbezug des

erforderlichen öffentlichen Raums kann daher grundsätzlich eine unbestimmte

Vielzahl von Personen erfasst werden, welche von der Meinungsfreiheit (Art. 16

Abs. 1 und 2 BV) und Versammlungsfreiheit (Art. 22 Abs. 1 BV)

geschützte Handlungen vornehmen und diesen Ort bewusst gewählt haben, um die

Appellwirkung ihrer Meinungsäusserung in Bezug auf politische Entscheidungen

oder Entwicklungen zu verstärken (vgl. dazu VGr, 27. August 2019,

VB.2019.00453, E. 5.2). Mit Blick auf die Funktion dieser Grundrechte für

eine freiheitliche, rechtsstaatliche und demokratische Grundordnung verstärkt

sich die Intensität der Grundrechtsbeschränkung durch eine Videoüberwachung in

diesen Fällen.

3.4.11

Zusammenfassend ist mit Blick auf den örtlichen Einsatzbereich der

Videoüberwachung festzuhalten, dass sich dieser grundsätzlich auf rund 1'400

kantonale Immobilien erstreckt und deren Aussen- und Innenbereich sowie den

aufgrund der örtlichen Umstände erforderlichen öffentlichen Raum erfasst.

Werden die vom Beschwerdegegner genannten vorhersehbaren Fälle einer

Videoüberwachung betrachtet, so ist festzustellen, dass sich diese Immobilien

alle an zentraler Lage in der Innenstadt von Zürich befinden. Durch eine

Videoüberwachung dieser Immobilien und des für die Überwachung erforderlichen

öffentlichen Raums wird nicht nur das Recht auf informationelle

Selbstbestimmung tangiert, sondern darüber hinaus auch weitere Grundrechte,

insbesondere auch Kommunikationsgrundrechte. Mit Blick auf die Funktion dieser

Grundrechte für die freiheitliche, rechtsstaatliche und demokratische

Grundordnung erhöht sich die Intensität der Grundrechtsbeschränkung in diesen

Fällen.

3.4.12

Für die Beurteilung der Intensität der Einschränkung der grundrechtlich

geschützten Privatsphäre von Bedeutung ist weiter, aus welchem Anlass die

betroffenen Personen dem Eingriff ausgesetzt werden und damit insbesondere, ob

sie einen objektiven Grund für die Erhebung ihrer Personendaten gesetzt haben,

namentlich in Form eines ihnen zurechenbaren vorwerfbaren Verhaltens (vgl.

Müller, S. 143; Patrice Martin Zumsteg, Demonstrationen in der Stadt

Zürich, Verwaltungsrecht und Behördenpraxis am Massstab der Versammlungs- und

Meinungsfreiheit, Zürich 2020, N. 302; Bruno Baeriswyl, Videoüberwachung –

im rechtsfreien Raum?, digma 2002, S. 26 ff., 27). Der Umstand, dass

sich die vorliegend zu beurteilende Videoüberwachung im Anwendungsbereich der

ImÜV wie vorstehend ausgeführt auch auf eine unbestimmte Vielzahl von Personen

erstreckt, die öffentlich zugängliche Immobilien (vgl. dazu E. 3.4.10.1)

oder den für die Überwachung erforderlichen öffentlichen Raum nutzen (vgl. dazu

E. 3.4.10.1–3.4.10.4) und keinen Anlass zu einer solchen

Überwachungsmassnahme gegeben haben, weist auf eine grundsätzlich hohe

Eingriffsintensität hin (vgl. auch Müller, S. 143 f.; Zumsteg,

N. 302; für einen strengen Massstab der Zulässigkeit in Fällen, in denen

eine unbestimmte Vielzahl von Personen von der staatlichen Massnahme betroffen

sind, die keinerlei Anlass zu einer Kontrolle geben vgl. auch BGE 149 I 218 E. 8; BGr, 17. Oktober 2024, 1C_63/2023 E. 3.3.2).

3.4.13

In einer Gesamtbetrachtung der unterschiedlichen für die Intensität der

Beschränkung der betroffenen Privatsphäre relevanten Elemente ist

zusammenfassend die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV

vorgesehene Videoüberwachung unter Einbezug des für die Überwachung

erforderlichen öffentlichen Raums mit Blick auf Art und Umfang als eine

schwerwiegende Beschränkung von Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1

EMRK zu qualifizieren. Sie bedarf daher gemäss Art. 36 Abs. 1 Satz 2

BV, Art. 8 Ziff. 2 EMRK und Art. 38 Abs. 1 lit. b KV

einer formellgesetzlichen Grundlage (die Notwendigkeit einer

formellgesetzlichen Grundlage für die Videoüberwachung öffentlich zugänglicher

Räume bejahend vgl. auch Baeriswyl, S. 27; Tiefenthal, S. 426 f.;

Markus Müller/Ursula Wyssmann, Polizeiliche Videoüberwachung,

Rechtssetzungszuständigkeit nach bernischem Polizeigesetz, BVR 2005, S. 529 ff.,

552; Carmen Trochsler-Hugentobler/Adrian Lobsiger, Polizeiliche Befugnisse und

Handlungsformen, in: Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Sicherheits- und

Ordnungsrecht des Bundes, Teil 1, Allgemeiner Teil, Basel 2008, Rz. 137;

Müller, S. 209; in Bezug auf die Videoüberwachung von Kundgebungen vgl.

Zumsteg, N. 301; in Bezug auf die Videoüberwachung von öffentlichen

Gebäuden vgl. Joséphine Boillat/Stéphane Werly, La surveillance télévisuelle d'un

bien immobilier, in: Michel Hottelier/Bénédict Foëx

(Hrsg.), La sphère privée du propriétaire, 2019, S. 47 ff., 68).

3.4.14

Was der Beschwerdegegner dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Für

die Auffassung, dass es sich vorliegend um einen leichten Grundrechtseingriff

handelt, stützt er sich auf eine Literaturmeinung (Müller, S. 206), nach

der eine örtlich begrenzte Überwachung einer Durchgangs- oder Seitenstrasse

ohne Echtzeitbeobachtung, bei welcher das Aufzeichnungsmaterial nur bei

Verdacht auf eine Straftat gesichtet und nicht länger als 100 Tage

aufbewahrt werden darf sowie hinreichend gegen eine missbräuchliche Verwendung

geschützt ist, keinen schweren Grundrechtseingriff darstelle (Begründung ImÜV,

S. 6 f.). Dieser vom Autor angeführte Fall unterscheidet sich jedoch

von der vorliegend interessierenden Videoüberwachung in wesentlichen Elementen.

Wie vorstehend gezeigt wurde, handelt es sich bei den vom Beschwerdegegner

genannten Beispielen von möglichen Überwachungsorten mit einem konkreten

Überwachungsbedürfnis nicht um Durchgangs- oder Seitenstrassen. Die genannten

Immobilien befinden sich allesamt in der Innenstadt Zürichs an stark

frequentierten Lagen. Wie die Analyse zudem gezeigt hat, dienen die Immobilien

und der daran anschliessende öffentliche Raum unterschiedlichen Nutzungen,

sodass durch eine Videoüberwachung nicht nur die informationelle

Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV), sondern darüber hinaus auch die

Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 1 und 3 BV), Meinungsfreiheit (Art. 16

Abs. 1 und 2 BV), Versammlungsfreiheit (Art. 22 Abs. 1 BV),

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie die Achtung der Wohnung und des

Privat- und Familienlebens (Art. 13 Abs. 1 BV) betroffen sind (dazu

E. 3.4.10.1–3.4.10.4). Die technischen Fähigkeiten der Überwachungsanlage

beschränken sich zudem nicht auf die Aufzeichnung und Speicherung von die

Personenidentifikation ermöglichenden Bildern, die bei Eintritt eines

Ereignisses gesichtet werden, das hätte verhindert werden sollen, sondern

umfassen zudem auch die Echtzeitbeobachtung und die Tonübermittlung. Beide zusätzlichen

technischen Fähigkeiten werden vom zitierten Autor kritisch beurteilt (Müller,

S. 11, 209, 260). Die Literaturstelle, auf die sich der Beschwerdegegner

für seine Auffassung stützt, muss zudem im Zusammenhang mit den weiteren

Ausführungen des Autors gelesen werden. Nach einer Gesamtbetrachtung kommt der

Autor zur abschliessenden Auffassung, dass im Bereich der Videoüberwachung hohe

Anforderungen an die Normstufe und die Normdichte zu stellen seien und die

Videoüberwachung deshalb generell einer Regelung in einem formellen Gesetz

bedürfe (Müller, S. 209).

Der Beschwerdegegner führt

weiter aus, dass von der Videoüberwachung vor allem Personen betroffen seien,

die eine enge Beziehung zum Staat hätten, wie beispielsweise Mitarbeitende,

Kundinnen und Kunden oder Gäste (Begründung ImÜV, S. 7). Dieses Argument

übersieht, dass der von der Videoüberwachung betroffene – wenn auch begrenzte –

öffentliche Raum als öffentliche Sache im Gemeingebrauch definitionsgemäss der

Allgemeinheit zur Benutzung offensteht. Aufgrund dieses offenen Benutzerkreises

wird eine Vielzahl von Personen erfasst, die nicht in einem besonderen

Näheverhältnis zum Staat stehen. Diese Personen haben zudem keinen objektiven

Grund für die Erhebung ihrer Personendaten gesetzt, namentlich in Form eines

ihnen zurechenbaren vorwerfbaren Verhaltens (vgl. dazu E. 3.4.12). Zudem

gilt es zu berücksichtigen, dass auch Personen, die in einem besonderen

Näheverhältnis zum Staat stehen, grundrechtsberechtigt sind und sich nach

bundesgerichtlicher Rechtsprechung schwere Grundrechtseinschränkungen auch

innerhalb des besonderen Rechtsverhältnisses auf eine klare Grundlage in einem

formellen Gesetz stützen müssen (vgl. BGE 149 I 129 E. 3.4.4; vgl.

auch Kiener/Kälin/Wyttenbach, § 6 N. 356a; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 454).

3.5 Nach dem

Gesagten bedarf die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV

vorgesehene Videoüberwachung unter Einbezug des für die Videoüberwachung

erforderlichen öffentlichen Raums als schwerwiegende Einschränkung von Art. 13

Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK einer formellgesetzlichen

Grundlage (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV; Art. 8 Ziff. 2 EMRK;

Art. 38 Abs. 1 lit. b KV). Die strittigen Vorschriften zur Videoüberwachung

lediglich auf der Stufe einer regierungsrätlichen Verordnung einzuführen,

stellt daher eine Verletzung übergeordneten Rechts dar. Die angefochtenen

Bestimmungen sind deshalb aufzuheben. Unter diesen Umständen müssen die

weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang in Bezug auf

die Verletzung des kantonalen Polizeirechts, des öffentlichen Personalrechts

und der Verhältnismässigkeit nicht mehr geprüft werden. Inwiefern entsprechende

Regelungen gestützt auf eine genügend bestimmte formellgesetzliche Grundlage

zulässig wären, ist vorliegend nicht zu prüfen.

4.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die in § 9 Abs. 3 ImÜV vorgesehene Möglichkeit, den Betrieb der Videoüberwachungsanlage ganz oder

teilweise an Dritte zu übertragen, verletze Art. 98 Abs. 2 KV. Diese

Bestimmung verlange eine formellgesetzliche Grundlage für eine solche

Aufgabenauslagerung.

4.1 Nach

Art. 98 Abs. 1 KV kann der Kanton die Erfüllung öffentlicher Aufgaben

an Dritte übertragen. Solches hat mittels formellen Gesetzes zu erfolgen

(Abs. 2 sowie Art. 38 Abs. 1 lit. h KV). Art. 98 KV

ist bezüglich Aufgabenübertragungen anwendbar, welche bedeutsam sind und nur

schwer wieder rückgängig gemacht werden können oder mit welchen hoheitliche

Befugnisse übertragen werden; nicht gemeint ist damit etwa ein blosses

Auftragsverhältnis, in dessen Rahmen die Entscheidungsgewalt bei den Behörden

verbleibt und welches jederzeit gekündigt werden kann. Gegen eine Übertragung

im Sinn von Art. 98 KV kann auch sprechen, dass die Rechtsstellung der

Administrierten in keiner Weise berührt wird (vgl. Tobias Jaag,

Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen,

Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Tobias Jaag [Hrsg.],

Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben,

S. 38 ff.; Andreas Müller in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi

Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 98 N. 7). Konkretisierend hat das

Bundesgericht festgehalten, dass folgende Kriterien gegen eine

Aufgabenübertragung im Sinn von Art. 98 Abs. 1 KV und für das

Vorliegen einer Verwaltungshilfe sprechen: Der Private erbringt nur einen Teil der

Erfüllung der Verwaltungsaufgabe, die Gesamtorganisation verbleibt beim Staat;

es handelt sich um administrative oder technische Hilfstätigkeiten; die

Einzelheiten der zu erbringenden Dienstleistung sind detailliert im

Leistungsauftrag geregelt; der Private hat nur wenig Gestaltungsspielraum (nur

aufgabenimmanentes Ermessen); der Private ist in die Verwaltungsorganisation

eingebettet; der Private handelt nicht in eigenem Namen und nicht in eigener

Zuständigkeit, er trägt keine eigene Verantwortung und tritt nicht selbständig

nach aussen auf (vielmehr trägt der Staat die Verantwortung für das Handeln

oder Unterlassen des Privaten und tritt entsprechend nach aussen auf); der

Private hat keine Verfügungsbefugnis und handelt nicht hoheitlich; der Staat

übt Inhaltskontrolle und Aufsicht über den Privaten aus. Um eine

Aufgabenübertragung handelt es sich hingegen, wenn der Private die gesamte

Aufgabe zu erfüllen hat, in eigenem Namen und in eigener Verantwortung handelt,

entsprechend nach aussen auftritt und nicht in die Verwaltungsorganisation

eingebunden ist. Ist der Private befugt, Verfügungen zu erlassen oder

hoheitlich zu handeln, liegt eine Aufgabenübertragung vor. Es muss in einer

Gesamtschau beurteilt werden, ob es sich aufgrund der genannten, nicht

kumulativ zu verstehenden Kriterien um eine Aufgabenübertragung oder eine Verwaltungshilfe

handelt (vgl. BGr, 7. Mai 2024, 2C_214/2023, E. 4.4.3).

4.2 Der

Betrieb einer Videoüberwachungsanlage, die gestützt auf § 9 Abs. 3 ImÜV ganz oder teilweise an Dritte übertragen werden kann, berührt die

Rechtsstellung der betroffenen Personen erheblich (vgl. dazu E. 3).

Allerdings gilt es in der notwendigen Gesamtbetrachtung festzuhalten, dass der

Schutz vor Beschädigungen und Verunreinigungen der Immobilien, die Ermittlung der

dafür Verantwortlichen und die Gewährleistung eines ordnungsgemässen

Immobilienbetriebs im Rahmen der Kontroll- und Sicherheitsdienste der

jeweiligen Betreiberorganisation (§ 36 Abs. 4 lit. d der

Immobilienverordnung vom 20. Juni 2018 [ImV; LS 721.1]) als

öffentliche Aufgaben beim Staat verbleiben (§ 1 Abs. 2 ImÜV).

Lediglich der Betrieb der Videoüberwachungsanlage als ein Instrument zur

Realisierung dieser öffentlichen Aufgaben kann ganz oder teilweise an Dritte

übertragen werden. Zudem kann die Videoüberwachung als technische

Dienstleistung charakterisiert werden, die zur effektiven Umsetzung

informationstechnisches Fachwissen erfordert. Die Einzelheiten der Erbringung

dieser Dienstleistung müssen in einer Vereinbarung festgehalten werden, bei der

die mit RRB Nr. 670/2015 vom 24. Juni 2015 beschlossenen allgemeinen

Geschäftsbedingungen anzuwenden sind (Begründung ImÜV, S. 16). Diese

allgemeinen Geschäftsbedingungen umfassen die "Allgemeinen

datenschutzrechtlichen Geschäftsbedingungen bei der Datenbearbeitung durch

Dritte (AGB Datenbearbeitung durch Dritte)" und die "Allgemeinen

Geschäftsbedingungen bei der Auslagerung von Datenbearbeitungen unter

Inanspruchnahme von Informatikleistungen (AGB Auslagerung Informatikleistungen)".

Mit diesen allgemeinen datenschutzrechtlichen Geschäftsbedingungen werden

detaillierte Vorgaben für Auftragnehmer gemacht, die Personendaten im Sinn von § 6

des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG; LS 170.4) in

Verbindung mit § 25 der Verordnung über die Information und den

Datenschutz (IDV; LS 170.41) für das öffentliche Organ bearbeiten resp.

diese unter Inanspruchnahme von Informatikleistungen vornehmen (Ziff. 1 AGB

Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 1 AGB Auslagerung Informatikleistungen).

Von wesentlicher Bedeutung ist vorliegend, dass gemäss § 9 Abs. 3 ImÜV die Betreiberorganisation ausdrücklich auch bei einer ganzen oder

teilweisen Übertragung des Betriebs der Videoüberwachungsanlage für den

rechtmässigen Betrieb der Videoüberwachungsanlage verantwortlich bleibt (vgl.

auch § 9 Abs. 1 ImÜV). Auch in den relevanten AGBs wird klar

festgehalten, dass das öffentliche Organ für die Bearbeitung der Informationen

verantwortlich ist (Ziff. 2 AGB Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 2 AGB

Auslagerung Informatikleistungen). Das öffentliche Organ behält die

vollumfängliche rechtliche Verfügungsmacht über die bearbeiteten Informationen

und kann dem Auftragnehmer ohne Begründung und ungeachtet der konkreten

vertraglichen Situation jederzeit den Zugriff auf die bearbeiteten

Informationen untersagen, die Informationen herausverlangen oder den

Auftragnehmer auffordern, diese zu vernichten (Ziff. 3 AGB

Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 3 AGB Auslagerung

Informatikleistungen). Zudem untersteht der Auftragnehmer der Aufsicht der

Kontrollorgane des öffentlichen Organs, namentlich der Datenschutzbeauftragten

(Ziff. 8 AGB Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 9 AGB

Auslagerung Informatikleistungen). Es ist zudem nicht ersichtlich, dass den

Auftragnehmenden selbständige Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen

zukommen. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Kriterien ist vorliegend in

einer Gesamtwürdigung nicht von einer Aufgabenübertragung im Sinn von

Art. 98 Abs. 1 KV auszugehen. Der Staat bleibt für die öffentlichen

Aufgaben in § 1 Abs. 2 ImÜV selbst verantwortlich, kann aber im

Rahmen der Erfüllung dieser Aufgaben Private als Hilfspersonen beiziehen, was

in einer Verordnung geregelt werden kann.

4.3 Aus dem

Vorstehenden folgt, dass § 9 Abs. 3 ImÜV nicht gegen Art. 98

Abs. 2 KV verstösst. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.

5.

Dem Verwaltungsgericht muss ausnahmsweise in begründeten

Fällen die Befugnis zustehen, über den Rechtsmittelantrag hinaus den ganzen

Erlass aufzuheben. Dies ist nach der Rechtsprechung der Fall, wenn der Erlass

ohne die angefochtenen und als rechtswidrig erachteten Bestimmungen sinn- und

zwecklos wird (vgl. VGr, 26. Juni 2013, AN.2012.00005, E. 3.4; vgl.

auch Doleschal, S. 753 unten, je mit weiteren Hinweisen; Arnold Marti,

Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Vorschriften,

in Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher

Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff.,

120; Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 28). Entgegen den Vorbringen

der Beschwerdeführerin ist vorliegend nicht von einem solchen Ausnahmefall

auszugehen. Zwar sind § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV

zentrale Bestimmungen der Verordnung, aber die Videoüberwachung ist – aus dem

Blickwinkel der abstrakten Normenkontrolle – auch ohne diese beiden

Regelungspfeiler durchführbar.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,

soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV sind aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist.

7.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass gemäss § 65a Abs. 3 VRG bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis

zu Fr. 30'000.- keine Kosten erhoben würden und diese Bestimmung auch auf

Streitigkeiten ohne Streitwert Anwendung finde. Unter Verweis auf das Urteil

des Verwaltungsgerichts AN.2021.00018, E. 7, beruft sie sich darauf, dass

dies auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gelte. Zwar gehe es

vorliegend im Kern um präventives Polizeirecht, doch rüge sie auch die

Verletzung personalrechtlicher Bestimmungen.

Der Begriff der personalrechtlichen Streitigkeit ist weit

zu verstehen (Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 85, § 65a

N. 23). Allerdings setzt die Kostenlosigkeit voraus, dass es sich um eine

personalrechtliche Streitigkeit im engeren Sinn, also eine Streitigkeit

zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden, handelt (VGr, 6. September

2017, VB.2017.00168, E. 8.1). Das vorliegende Beschwerdeverfahren betrifft

jedoch nicht eine Auseinandersetzung zwischen den Parteien eines

Arbeitsverhältnisses oder die abstrakte Kontrolle von Rechtsnormen, die der Regierungsrat

spezifisch für das Personal der kantonalen Verwaltung erlassen hat und die auf

ein konkretes personalrechtliches Verhältnis anwendbar wären. Vielmehr geht es

vorliegend im Kern, wie die Beschwerdeführerin selber zu Recht ausführt, nicht

um eine personalrechtliche Bestimmung. Auch orientieren sich die Eingaben der

Beschwerdeführerin nicht primär an den Auswirkungen der Verordnung auf ihr

Anstellungsverhältnis. Damit gilt es nicht als personalrechtliche Streitigkeit

im Sinn von § 65a Abs. 3 VRG (vgl. VGr, 16. Mai 2022, AN.2022.00004,

E. 3.1; 5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7 und 1.2).

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin mangels überwiegenden Obsiegens

nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV werden aufgehoben.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 4'220.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an die Parteien.