Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00005

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2024.00005

Urteil

der 4.

Kammer

vom 4. September 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,

Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

vertreten durch Prof. Dr. iur. B und/oder

RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Zürcher Fachhochschulrat,

Beschwerdegegner,

betreffend Professurenreglement

der Zürcher Hochschule

für Angewandte Wissenschaften (Neuerlass),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Zürcher Fachhochschulrat erliess am 9. Juli 2024

das Professurenreglement der Zürcher Hochschulen für Angewandte Wissenschaften

(Professurenreglement ZHAW, LS 414.254) und setzte es auf den 1. August

2024 in Kraft (Dispositiv-Ziff. I und II). Gleichzeitig hob er auf das

Datum der Inkraftsetzung des neuen Professurenreglements das Reglement über den

Titel einer Professorin oder eines Professors an der Zürcher Fachhochschule vom

6. Juli 2010 (Titelreglement, LS 414.112.2) auf

(Dispositiv-Ziff. III).

Der Beschluss wurde im Amtsblatt

vom 26. Juli 2024 veröffentlicht (ABl 2024-07-26), wobei der Publikation

unter dem Titel "Professurenreglement der Zürcher Hochschule für

Angewandte Wissenschaften (Neuerlass)" irrtümlicherweise das

Professurenreglement der Zürcher Hochschule der Künste angehängt war. Unter dem

Titel "Berichtigung" erschien daher am 9. August 2024 der Beschluss

des Fachhochschulrats vom 9. Juli 2024 nochmals im Amtsblatt, dieses Mal

mit dem korrekten Professurenreglement (ABl 2024-08-09).

Erwägungen

II.

Am 16. September 2024 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge "seien

§ 16 Abs. 2 und § 20 Abs. 1, 2 und 4 des Professurenreglements

der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom 9. Juli 2024 aufzuheben

und zur verfassungskonformen Anpassung an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen".

Der Zürcher Fachhochschulrat beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 18. Oktober 2024, unter Entschädigungsfolge sei die

Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und sei die aufschiebende

Wirkung der Beschwerde in einem Zwischenentscheid ex tunc zu entziehen,

eventualiter die aufschiebende Wirkung der Beschwerde auf § 16 Abs. 2

und § 20 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Professurenreglement ZHAW

zu beschränken. Mit Präsidialverfügung vom 22. Oktober 2024 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung ab, wobei es

in den Erwägungen darauf hinwies, dass die aufschiebende Wirkung der Beschwerde

lediglich auf die angefochtenen Bestimmungen beschränkt und es dem Zürcher

Fachhochschulrat unbenommen sei, den nicht angefochtenen Teil des Professurenreglements

in Kraft zu setzen bzw. in Kraft zu belassen. Am 4. November 2024 nahm A

Stellung zur Beschwerdeantwort des Fachhochschulrats und reduzierte ihren

Beschwerdeantrag dahingehend, dass sie neu nicht mehr beantragte, dass das

angefochtene Reglement bei einer Gutheissung zur verfassungskonformen Anpassung

an den Fachhochschulrat zurückzuweisen sei. Mit weiteren Stellungnahmen vom

28.

November und vom 6. Dezember 2024 hielten die Parteien an ihren

jeweiligen (Haupt-)Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2), Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) sowie § 36 Abs. 1 des Fachhochschulgesetzes

vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) zuständige (einzige) Instanz für

die Beurteilung von Beschwerden gegen Erlasse des Beschwerdegegners. Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG).

Da der angefochtene Erlass Verwaltungsrecht betrifft, ist der

Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts

zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen

(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,

Dispositiv

ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation

zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass

die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte

(BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 22. Mai 2025, AN.2025.00001,

E. 1.2 mit weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden). Ein bloss mittelbares

oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus; die

beschwerdeführende Person muss mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem

der Allgemeinheit – Beschwerde führen (BGE 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43

E. 1.4; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 21 N. 34).

Die Beschwerdeführerin ist seit ….als Professorin an der ZHAW

tätig. Ihre Betroffenheit durch die angefochtenen Bestimmungen im

Professurenreglement ZHAW in eigenen schutzwürdigen Interessen ist nur schon

deshalb zu bejahen.

1.3 Da auch

die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

Dies gilt mit der folgenden Einschränkung: Soweit die

Beschwerdeführerin um schriftliche Klarstellung ersucht, wie § 20 Abs. 4 Professurenreglement ZHAW zu verstehen sei bzw. ob sich diese

Übergangsbestimmung auch auf die Weiterführung des Professorentitels beziehe,

ist sie damit im vorliegenden Verfahren nicht zu hören. Wie sich sogleich

zeigt, wird eine Norm im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle einzig daraufhin

überprüft, ob sie mit den höherrangigen Rechtsvorschriften übereinstimmt, eine

Erläuterung der angefochtenen Norm kann im Rechtsmittelverfahren nicht verlangt

werden. Im Übrigen erscheint der Wortlaut von § 20 Abs. 4 Professurenreglement

ZHAW ohnehin klar. So ist dort lediglich von der "Verleihung" des Titels

einer Professorin oder eines Professors ZHAW die Rede und lässt sich der im

Amtsblatt publizierten Begründung des Beschwerdegegners zum betrachteten

Neuerlass diesbezüglich weiter entnehmen, dass § 20 Abs. 4 Professurenreglement

ZHAW "die Frage der Titelvergabe" regle, im Gegensatz etwa zu

§ 20 Abs. 1–3 Professurenreglement ZHAW betreffend die Weiterführung

eines nach bisherigem Recht verliehenen Titels (ABl 2024-08-09, S. 2;

ABl 2024-07-26, S. 23).

2.

Mit der Beschwerde gegen einen

Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; ferner Art. 79 Abs. 2 KV).

Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen

(Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014,

S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale

Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm

einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens

vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.

zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;

Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,

ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,

Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,

S. 756 ff.).

3.

3.1 Nach dem

bis Ende Juli 2024 geltenden Recht bestand das Hochschulpersonal der ZHAW, der

Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK) und der Pädagogischen Hochschule Zürich

(PHZH) aus den Dozierenden, den Lehrbeauftragten mit befristeter Anstellung,

den Assistierenden und den wissenschaftlichen Mitarbeitenden sowie aus dem

administrativen und dem technischen Personal (§ 12 des Fachhochschulgesetzes

in der Fassung vom 1. Januar 2008 [OS 62, 271]) und war der Beschwerdegegner

darüber hinaus ermächtigt, den Dozierenden den Titel einer Professorin ZFH oder

eines Professors ZFH zu verleihen (§ 10 Abs. 3 lit. k des Fachhochschulgesetzes

in der Fassung vom 1. August 2007 [OS 62, 271]). Die Voraussetzungen

für die Verleihung und den Verlust des Titels einer Professorin oder eines Professors

ZFH regelte der Beschwerdegegner im Titelreglement (so § 20 der Personalverordnung

der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 [aPVF]).

Für die Titelverleihung musste die oder der Dozierende in

der Regel bestimmte Anforderungen erfüllen (personelle Kriterien) und musste

ihre bzw. seine Stelle als Professorenstelle der Hochschule genehmigt worden

sein (§§ 3 ff. aPVF). Dozierende, die aus Altersgründen aus der ZFH

ausschieden, waren berechtigt, den Titel weiterhin zu führen (§ 9 aPVF).

Dozierende, die nicht altershalber aus der ZFH ausschieden, konnten gemäss

§ 10 Abs. 1 aPVF den Titel weiterhin führen, wenn sie ihn mindestens

sechs Jahre innehatten. Bei kürzerer Dauer erlosch die Berechtigung zur Führung

des Titels; der Beschwerdegegner konnte aber auf Antrag der Hochschulleitung

Ausnahmen bewilligen (§ 10 Abs. 2 aPVF).

3.2 Im Februar

2021 bzw. November 2023 beschloss der Kantonsrat Änderungen des Fachhochschulgesetzes

vom 2. April 2007 (ABl 2021-03-05 und ABl 2023-11-17). Die Änderungen

wurden zusammen mit der neuen Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom

22. Juni 2022 (PVF, LS 414.112 [OS 77, 475]) und weiteren

Verordnungsänderungen per 1. August 2024 in Kraft gesetzt. Die wichtigste

Änderung betrifft die Zusammensetzung des Hochschulpersonals (vgl. § 12 Abs. 1 FaHG). Als neue Personalkategorie wurden die Professorinnen und Professoren

eingeführt (§ 12 Abs. 1 lit. a FaHG) und in der ebenfalls neuen

Personalkategorie des Lehr- und Forschungspersonals wurden die bisherigen

Dozierenden, Lehrbeauftragten sowie wissenschaftlichen Mitarbeitenden

zusammengeführt (vgl. zum Ganzen auch ABl 2022-07-08, S. 15 ff.).

Gemäss § 10 Abs. 4 lit. l FaHG genehmigt

der Beschwerdegegner – (neu) oberstes Organ des Hochschulbereichs (§ 10 Abs. 1 FaHG) – die Stellenplanung der Hochschulen für die Professuren

(siehe auch § 2 lit. c PVF) und ernennt und entlässt er die

Professorinnen und Professoren, wobei in § 12b

FaHG neu die Anforderungen für Professorinnen und Professoren und in § 13

FaHG ihre Aufgaben definiert werden. Unter Professuren werden insofern vom

Beschwerdegegner genehmigte Stellen für Professorinnen und Professoren verstanden,

die in der Professurenplanung bzw. -liste aufgeführt sind, und unter

Professorinnen und Professoren Personen, die eine solche vom Beschwerdegegner

genehmigte Professur innehaben.

3.3 Gestützt

auf § 10 Abs. 4 lit. l, § 12b und § 13 FaHG sowie

§ 2 lit. c PVF erliess der Beschwerdegegner je separate

Professurenreglemente für die drei vom Kanton getragenen Zürcher

Fachhochschulen, darunter das angefochtene Reglement. Darin regelt der

Beschwerdegegner insbesondere das Verfahren zur Ernennung und Entlassung der

Professorinnen und Professoren an der ZHAW sowie die Titelführung (§ 1

lit. b und lit. d Professurenreglement ZHAW).

Auf detaillierte Bestimmungen betreffend die Kriterien für

Professuren in §§ 10 f. Professurenreglement ZHAW und solche

betreffend die Ernennung in §§ 12 ff. Professurenreglement ZHAW

folgen dabei unter anderem unter den Abschnitten "Titel" (§§ 15 ff.

Professurenreglement ZHAW) und "Übergangsbestimmungen"

(§§ 20 f. Professurenreglement ZHAW) Normen zur Führung und zur

Weiterführung des Titels Professorin bzw. Professor ZHAW.

3.4 Nach

§ 15 Abs. 1 Professurenreglement ZHAW sind Professorinnen und

Professoren mit der Ernennung berechtigt, während der Dauer der Anstellung den

Titel Professorin ZHAW oder Professor ZHAW zu führen.

Professorinnen und Professoren, die aus Altersgründen aus

der ZHAW ausscheiden, dürfen diesen Titel laut § 16 Professurenreglement ZHAW

stets weiterführen (Abs. 1), Professorinnen und Professoren, die aus

anderen Gründen aus der Hochschule ausscheiden, nur dann, wenn der Beschwerdegegner

auf Antrag der Rektorin oder des Rektors die Weiterführung des Titels

ausnahmsweise bewilligt (Abs. 2).

Für Dozierende nach bisherigem Recht, denen vor

Inkrafttreten dieses Reglements der Titel Professorin ZFH oder Professor ZFH

verliehen worden ist und die aus der ZHAW ausgeschieden sind, bleibt das

bisherige Recht anwendbar (§ 20 Abs. 1 Professurenreglement ZHAW). Das bedeutet insbesondere, dass diese Personen den Titel

Professorin bzw. Professor weiterführen dürfen (ABl 2024-08-09,

S. 24, auch zum Folgenden). Für Angestellte, die gemäss bisherigem Recht

berechtigt sind, den vor Inkrafttreten dieses Reglements vom Beschwerdegegner

verliehenen Titel Professorin ZFH oder Professor ZFH zu tragen und keine

Professur innehaben, gelten die §§ 16 und 17 sinngemäss (§ 20 Abs. 2 Professurenreglement ZHAW). Das heisst, sie dürfen den Titel weiterführen, wenn

sie aus Altersgründen aus der Hochschule ausscheiden, nicht aber, wenn sie aus

anderen Gründen die Hochschule verlassen. Auch hier kann der Beschwerdegegner

auf Antrag der Rektorin oder des Rektors in Ausnahmefällen die Weiterführung

des Titels bewilligen.

Angestellte, die eine Professur der ZHAW innehaben und

denen der Titel Professorin ZFH oder Professor ZFH verliehen worden ist, tragen

ab Inkrafttreten dieses Reglements den Titel Professorin ZHAW oder Professor ZHAW

(§ 20 Abs. 3 Professurenreglement ZHAW). Für Inhaberinnen und Inhaber

von Professuren, deren Anstellung vor Inkrafttreten dieses Reglements verfügt

worden ist, erfolgt die Verleihung des Titels einer Professorin ZHAW oder eines

Professors ZHAW nach bisherigem Recht (§ 20 Abs. 4 Professurenreglement

ZHAW).

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin wendet sich ausschliesslich gegen § 16 Abs. 2 und

§ 20 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Professurenreglement ZHAW.

Sie macht zunächst geltend, der Beschwerdegegner sei nicht zuständig (gewesen)

zum Erlass von Bestimmungen über die Weiterführung des Professorentitels,

namentlich räumten ihm weder das Fachhochschulgesetz noch die (revidierte)

Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 22. Juni 2022 in diesem

Bereich eine Gesetzgebungskompetenz ein. § 16 Abs. 2 Professurenreglement

ZHAW stehe zudem in Widerspruch zu dem sich aus dem Legalitätsprinzip

(Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,

SR 101]) ergebenden Erfordernis der genügenden Normdichte, da nicht

geregelt sei, nach welchen Kriterien der Beschwerdegegner Ausnahmebewilligungen

zur Weiterführung des Titels Professorin bzw. Professor ZHAW erteile.

4.2 Das

Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 2 Abs. 1 KV)

besagt unter anderem, dass sich ein staatlicher Akt auf eine materiell-gesetzliche

Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich

hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 141 II 169 E. 3.1

mit Hinweis). Nicht verlangt wird, dass sich die rechtliche Grundlage in einem

Gesetz im formellen Sinn findet; eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung

genügt grundsätzlich. Das Erfordernis der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer

Verfassungsnormen massgeblich sein (vgl. zum Ganzen Giovanni Biaggini, in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 2 N. 8 ff.).

Art. 38 KV legt in diesem Sinn für den Bereich des kantonalen

Rechts präzisierend fest, dass "alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen

Rechts" in der Form des Gesetzes zu erlassen sind (Abs. 1), während

sich die Verordnungskompetenz auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken

hat (Abs. 2). Die Wichtigkeit einer Norm bzw. eines Rechtssatzes lässt

sich dabei anhand gewisser Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse

des Adressatenkreises, die Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität

eines Eingriffs in Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm

für das politische System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder

deren Akzeptanz bei den Betroffenen gehören (vgl. Georg Müller/Felix Uhlmann/Stefan

Höfler, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 4. A., Zürich etc. 2024,

Rz. 231 ff.; so auch Matthias Hauser, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,

Art. 38 N. 3 und 15). Wegleitend kann auch eine verbreitete, seit

Langem bestehende und in anderen Kantonen ebenfalls gängige Rechtswirklichkeit

sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist mithin eher zulässig, wenn sie dem

allgemein üblichen Standard entspricht – für bisher unübliche Regelungen

ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 128 I 113 E. 3c

mit Hinweisen).

Ist die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen durch die

Verfassung nicht ausgeschlossen ("wichtige Rechtssätze" im Sinn von

Art. 38 Abs. 1 KV oder expliziter Ausschluss in einer anderen

Verfassungsnorm), hat sie sodann folgende weitere – von der Lehre und

Rechtsprechung entwickelte – Voraussetzungen zu erfüllen: Die Delegation muss

in einem formellen Gesetz enthalten sein (so ausdrücklich Art. 38 Abs. 3

KV, wonach Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen

erlassen können). Die Grundzüge der delegierten Materie müssen im Gesetz selbst

umschrieben sein, soweit die Rechtsstellung der Rechtsunterworfenen

schwerwiegend berührt wird, und die Delegation muss sich auf einen bestimmten,

genau umschriebenen Gegenstand beschränken (zum Ganzen Hauser, Art. 38 N. 40;

ferner statt vieler BGE 128 I 113 E. 3c mit Hinweisen).

4.3 Die

Gegenstand des umstrittenen Reglements bildenden Inhalte (Regelung der Eckwerte

des Professurenplans, des Verfahrens zur Ernennung und Entlassung der

Professorinnen und Professoren, des Genehmigungsverfahrens für die Schaffung

von Qualifikationsstellen für Assistenzprofessuren Tenure Track und der

Titelführung [§ 1 Professurenreglement ZHAW]) sind nicht als

"wichtig" im Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV einzustufen und

verlangen entsprechend nicht nach einer Normierung in einem formellen Gesetz (vgl.

auch Art. 38 Abs. 1 lit. a–h KV e contrario). Mit § 10 Abs. 4

lit. l (in Verbindung mit Abs. 6) FaHG, worin der Beschwerdegegner

ermächtigt wird, die Stellenplanung der Hochschulen für die Professuren zu

genehmigen und die Professorinnen und Professoren zu ernennen sowie zu

entlassen (und die in diesem Zusammenhang erforderlichen Regelungen zu

erlassen), sowie § 12a, § 12b und § 13 FaHG mit Vorgaben zu den

an die Professorinnen und Professoren ZHAW zu stellenden Anforderungen und den

von ihnen zu erfüllenden Aufgaben liegt zudem eine genügende formell-gesetzliche

Grundlage für das Reglement vor.

Namentlich lässt sich aus der erklärten Zuständigkeit des Beschwerdegegners

zur Ernennung und Entlassung von Professorinnen und Professoren ohne Weiteres

auch die Befugnis ableiten, die Frage der Titel(weiter)führung bzw. der

Verleihung und des Verlusts des Titels Professorin oder Professor ZHAW zu

regeln. Nach dem Willen des Gesetzgebers handelt es sich bei den Professorinnen

und Professoren neu um eine eigenständige Personalkategorie (§ 12 Abs. 1 lit. a FaHG) und ist das Recht, den Titel zu führen, entsprechend an eine

Professur, das heisst eine Stelle gemäss Stellenplanung, geknüpft (siehe zum

Ganzen auch Regierungsrat, Antrag und Weisung vom 18. Dezember 2019 zur

Vorlage 5589 Fachhochschulgesetz, S. 5 ff., wonach die Genehmigung

der Stellenplanung für die Professuren und die Ernennung und Entlassung der

Professorinnen und Professoren aufgrund ihrer grossen Bedeutung dem

Fachhochschulrat übertragen worden sei, welcher zuvor "den Dozierenden,

die eine Professurenstelle besetzen, lediglich den Titel einer Professorin oder

eines Professors verliehen" habe). Der Professorentitel ist hier mit

anderen Worten kein akademischer Grad wie ein Doktortitel, sondern bezieht sich

auf die ausgeübte Funktion an einer kantonalen Fachhochschule. Ist der

Beschwerdegegner befugt, Professuren zu genehmigen und über die Ernennung einer

Professorin bzw. eines Professors ZHAW zu befinden, muss er daher auch über die

Frage befinden können, ob einer Person der Titel zu entziehen ist oder sie ihn

weiterführen kann, wenn sie (aus welchen Gründen auch immer) aus dem Dienst der

ZHAW ausscheidet und nicht mehr zum Hochschulpersonal gehört. Es bedarf dafür keiner

ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht (vgl. BGr,

25. Mai 2016, 2C_897/2015, E. 6.3, und 2. Februar 2015,

2C_499/2014, E. 3.2).

4.4 Soweit die

Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang weiter beanstandet, § 16 Abs. 2 Professurenreglement ZHAW sei zu wenig bestimmt, weil darin nicht näher

umschrieben wird, unter welchen Voraussetzungen der Beschwerdegegner

ausnahmsweise trotz Ausscheiden einer Person aus dem Dienst der ZHAW – und

damit entgegen dem in § 15 Abs. 1 Professurenreglement ZHAW

formulierten Grundsatz – die Weiterführung des Titels Professorin bzw.

Professor ZHAW bewilligen kann, ist ihr ebenfalls nicht zu folgen.

Das Legalitätsprinzip verlangt zwar, dass die angewendeten

Rechtssätze eine angemessene Bestimmtheit aufweisen müssen. Das Gebot der

Bestimmtheit kann jedoch nicht in absoluter Weise verstanden werden.

Praxisgemäss wird es insbesondere dann weniger streng gehandhabt, wenn

unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse

einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit

Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b,

117 Ia 472 E. 3e [auch zum Folgenden]). Dass sich der Beschwerdegegner

hier mit der beanstandeten Regelungen betreffend Ausnahmebewilligungen einen

gewissen Ermessensspielraum einräumt, kann sich denn auch für die Betroffenen

durchaus vorteilhaft auswirken. Würden die Ausnahmen in bestimmter Weise

umschrieben, wäre der Beschwerdegegner bei der Erteilung von

Ausnahmebewilligungen auf die im Reglement genannten Fälle beschränkt. Mit der

hier gewählten Regelung hat er hingegen die Möglichkeit, eine Ausnahme immer

dann zu bewilligen, wenn er berechtigte Gründe hierfür als gegeben erachtet.

Dabei steht es dem Beschwerdegegner trotz der unbestimmten Formulierung von

§ 16 Abs. 2 Professurenreglement ZHAW nicht frei, beliebig Ausnahmen

zu bewilligen; vielmehr ist er an verfassungsmässige Rechte und Grundsätze, wie

namentlich Art. 8 und Art. 9 BV, gebunden. Zu beachten ist in diesem

Zusammenhang, dass gemäss den Materialien zu § 16 Abs. 2 Professurenreglement

ZHAW für die künftige Erteilung einer Ausnahmebewilligung zur Weiterführung des

Titels Professorin bzw. Professor ZHAW entscheidend ist, dass die betroffene

Professorin oder der betroffene Professor, die oder der den Titel weiterführen

möchte, weiterhin eng mit der Hochschule verbunden bleibt (ABl 2024-08-09,

S. 23). Dies erscheint sachgerecht, wenn man sich nochmals in Erinnerung

ruft, dass nach der gesetzlichen Regelung an sich – wie im Regelfall auch in

anderen Dienstverhältnissen – nur noch während der Wahrnehmung der Funktion

einer Professorin bzw. eines Professors an der ZHAW überhaupt Anlass besteht,

einer Person das Recht zur Führung dieser Bezeichnung zuzuerkennen. Wegen

dieses Sachzusammenhangs müssen besondere Umstände hinzutreten, die eine

Weiterführung der Bezeichnung nach Abschluss des Arbeitsverhältnisses zulassen,

obwohl diese nicht mehr an eine Professur gekoppelt ist und die betroffene

Person nicht mehr im Hochschulalltag für die Erfüllung der in § 13 FaHG

definierten Aufgaben verantwortlich ist.

4.5 Aus dem

Gesagten ergibt sich, dass eine Verletzung des Legalitätsprinzips nicht

ausgemacht werden kann.

5.

5.1 Die

Beschwerdeführerin rügt im Weiteren, dass der Beschwerdegegner – ohne die

Professorenschaft vorgängig darüber zu informieren oder sie anzuhören – mit dem

Erlass des neuen Reglements die Regel gestrichen habe, wonach Personen, die den

Titel Professorin oder Professor ZFH während sechs Jahren geführt hätten,

diesen im Fall einer Kündigung hätten behalten dürfen. Gründe für diese

Streichung seien weder dargetan noch ersichtlich. Sie selbst habe sich angesichts

des jahrzehntelangen Bestands der "6-Jahres-Regel" darauf verlassen,

den Titel Professorin ZFH auch bei einem nicht altersbedingten Austritt

weiterführen zu können. Mangels einer Information über die nachteilige Änderung

habe sie keine Möglichkeit gehabt, sich durch Dispositionen an die neue

Rechtslage anzupassen und beispielsweise einen Austritt zu erwägen, der es ihr

ermöglicht hätte, den Titel weiterhin zu führen. Das Vertrauensschutzprinzip

und das Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 und Abs. 3 BV)

hätten verlangt, in den Übergangsbestimmungen die bisherige Regelung als

weiterhin auf Professorinnen und Professoren anwendbar zu erklären, die – wie

sie – bei Inkrafttreten des neuen Reglements an der ZHAW tätig gewesen seien

und den Professorentitel bereits innegehabt hätten. Mit der getroffenen

Übergangsregelung liege dagegen eine sachlich nicht gerechtfertigte

Ungleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) von Professorinnen und

Professoren vor, die altershalber ausscheiden oder die bereits von der früheren

"6-Jahres-Regel" profitieren konnten, und solchen, die nach

Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen aus anderen Gründen ausscheiden.

5.2 Eine

Anhörung vor einer Gesetzesänderung ist nicht üblich. In der Regel werden Gesetzesänderungen

durch den Gesetzgebungsprozess eingebracht, der Anhörungen von Expertinnen bzw.

Experten und Interessengruppen vorsieht (siehe dazu vorliegend RRB

Nr. 852/2018). Potenziell betroffene Einzelpersonen – und so auch die

Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall – haben hingegen praxisgemäss keinen

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) im Rechtssetzungsverfahren.

Die Garantien des Art. 29 BV beziehen sich auf Verfahren der Rechtsanwendung,

das heisst Verfahren, in denen über individuelle Rechte und Pflichten

entschieden wird, und nicht auf Verfahren der Rechtssetzung (BGE 137 I 305

E. 2.4, 130 I 174 E. 2.2 mit Hinweisen; ferner Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 29 N. 2 ff.).

5.3

5.3.1

In der Regel stellen Rechtsetzungsakte sodann keine Vertrauensgrundlage

dar. Das Prinzip des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) steht einer Änderung

des geltenden Rechts grundsätzlich nicht entgegen. Die Privaten können nicht

ohne Weiteres auf den Fortbestand eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern

müssen mit dessen Revision rechnen. Immerhin kann der Gesetzgeber im Licht des Vertrauensschutzes

verpflichtet sein, unter besonderen Umständen eine angemessene

Übergangsregelung vorzusehen. Dies ist dann der Fall, wenn die Privaten durch

eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt

auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen

werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben. Hier

ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes unter Umständen ein Anspruch

auf eine angemessene Übergangsregelung. Namentlich trifft dies zu, wenn in

wohlerworbene Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere

eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche die private Person zu nicht wieder

rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben (BGE 134 I 23 E. 3.3 ff.

mit Hinweisen, 122 II 113 E. 3b/cc).

5.3.2

Gemäss dem Beschwerdegegner bezweckt der Neuerlass des beanstandeten

Professurenreglements eine Aufwertung des Professorinnen- und Professorentitels

ZHAW bzw. die Erhöhung der Integrität und des Wertes dieses Titels. Gerade die

beanstandete Regelung zur Weiterführung des Titels Professorin bzw. Professor ZHAW

diene ausserdem der Vermeidung von Missverständnissen, weil der Titel eine

Verbindung zur Hochschule suggeriere, die bei aus dem Hochschuldienst

ausgeschiedenen Personen grundsätzlich nicht mehr gegeben sei. Diese Begründung

ist nachvollziehbar, ist der Titel Professorin bzw. Professor ZHAW doch – wie

aufgezeigt – nach dem Willen des Gesetzgebers eine Funktionsbezeichnung, welche

die Stellung und Aufgabe einer Person in Lehre und Forschung innerhalb einer

Fachhochschule, hier der ZHAW, definiert.

Damit liegen – entgegen der Beschwerde – sachlich haltbare

Gründe für die Rechtsänderung vor. Diese zeichnete sich zudem schon seit Jahren

ab. So sind nicht nur im Kanton Zürich, sondern schweizweit schon seit Längerem

Bemühungen im Gang, eine bessere Profilierung, Akzeptanz bzw. Reputation und

Positionierung der Fachhochschulprofessorinnen und -professoren im Vergleich zu

den Universitätsprofessorinnen und -professoren zu erreichen (vgl. etwa

Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation, Massnahmen zur

Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses in der Schweiz, Bericht des Bundesrats

in Erfüllung des Postulats WBK-SR [12.3343], Bern 2014, S. 64 f.).

Bereits auf Beginn des Herbstsemesters 2010/2011 hatte der Beschwerdegegner vor

diesem Hintergrund mit Erlass des Titelreglements die Anforderungen an die

Verleihung des Titels Professorin bzw. Professor ZFH verschärft (vgl. Beschwerdegegner,

Medienmitteilung "Neue Regelung für die Verleihung des Professorinnen- und

Professorentitels an der Zürcher Fachhochschule" vom 19. Juli 2010,

abrufbar unter

<https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen>). Nach dem

Inkrafttreten des Art. 63a BV betreffend die Koordination und

Gewährleistung der Qualitätssicherung im schweizerischen Hochschulwesen sowie

des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011

(SR 414.20) sahen sich der kantonale Gesetz- und der Beschwerdegegner dann

– wie letzterer vorbringt – veranlasst, nochmals weitergehende Massnahmen in

diese Richtung zu unternehmen. Die in diesem Rahmen erfolgte Angleichung der

bisherigen grosszügigen Regelung betreffend die Weiterführung des Titels

Professorin bzw. Professor nach dem Ausscheiden aus dem Dienst der Fachhochschule(n)

an diejenige, wie sie schon seit vielen Jahren für die Professorinnen und

Professoren an der Universität Zürich gilt (§ 8 Abs. 6 der Universitätsordnung

der Universität Zürich vom 4. Dezember 1998 [LS 415.111]; siehe auch Art. 9

Abs. 3 und Art. 10a Abs. 2 der Verordnung des ETH-Rates über die

Eidgenössischen Technischen Hochschulen Zürich und Lausanne vom

13. November 2003 [SR 414.110.37]; BVGr, 6. April 2022,

A-4744/2019, E. 6.2.2 f. und E. 16), kam daher nicht völlig

unerwartet.

Weiter gilt es zu beachten, dass

die Führung des Titels Professorin bzw. Professor ZFH grundsätzlich schon unter

Geltung der bisherigen Regelung an die Tätigkeit an einer der drei kantonalen Fachhochschulen

gebunden war; der angefochtene Erlass bringt für die bisherigen Angestellten

der Fachhochschulen nur insofern eine Änderung mit sich, als die Möglichkeit

einer Weiterführung des Titels nach der Beendigung ihrer Fachhochschultätigkeit

eingeschränkt wird. Dank den Übergangsregelungen in § 20 Abs. 2 und

Abs. 4 Professurenreglement ZHAW verlieren Inhaberinnen und Inhaber von

Professuren, die gemäss bisherigem Recht berechtigt waren, den Titel

Professorin ZFH oder Professor ZFH zu tragen, diesen

nicht, solange sie angestellt bleiben, und richtet sich die Verleihung

neuer Professorentitel an bestehende Angestellte nach dem bisherigen (weniger

strengen) Recht. Das heisst, die beanstandete Neuregelung trifft nur Personen

mit einem Professorentitel ZFH, die nach Inkrafttreten des Reglements aus dem

Dienst der ZHAW ausscheiden. Wird ihnen die Titelweiterführung diesfalls in

Anwendung des neuen Rechts verweigert, liegt weder ein Eingriff in ein

wohlerworbenes Recht vor noch läuft die Verweigerung einer früheren Zusicherung

des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zuwider, die Anlass zu irreversiblen

Dispositionen ihrerseits geboten hätte, weshalb der Vertrauensschutz auch insofern

keine Übergangsregelung erfordert. Namentlich brauchte der Beschwerdegegner

nicht eine der üblichen Kündigungsfrist entsprechende Übergangsfrist vorzusehen,

da er nicht davon ausgehen musste, Professorinnen und Professoren ZFH seien nur

wegen dieses Titels bei der Hochschule tätig.

5.4 Was die

Rüge der Ungleichbehandlung von Professorinnen und Professoren anbelangt, die

altershalber aus dem Dienst ausscheiden, bzw. von Professorinnen und

Professoren, die bereits vor Inkrafttreten des Professurenreglements ZHAW aus

anderen Gründen ausgeschieden sind, und solchen, die nach Inkrafttreten aus

anderen Gründen ausscheiden, erweist sich diese ebenfalls als unbegründet.

Wie der Beschwerdegegner zu Recht einwendet, ist das

Interesse der Hochschule daran, dass ein von ihr verliehener Professorentitel

nicht den falschen Anschein einer weiterhin bestehenden Beziehungsnähe zu ihr

bzw. den falschen Anschein eines bestehenden Anstellungsverhältnisses erweckt,

bei Personen, die nicht mehr im erwerbsfähigen Alter sind und namentlich nicht

an einer anderen öffentlichen Bildungseinrichtung tätig sein können, ungleich

kleiner als bei Personen, die noch mitten im Erwerbsleben stehen. Bereits aus

anderen Gründen aus ihrem Dienst ausgeschiedene Personen fallen zudem nicht

mehr unter das Professurenreglement. Damit besteht zwischen den genannten

Personengruppen ein wesentlicher Unterschied, welcher eine ungleiche Behandlung

nicht als unhaltbar erscheinen lässt.

Einer besonders engen Beziehung einer

"altrechtlichen" Professorin bzw. eines "altrechtlichen"

Professors zur ZHAW liesse sich zudem mit einer Ausnahmebewilligung nach

§ 16 Abs. 2 Professurenreglement ZHAW Rechnung tragen.

5.5 Das

Vorbringen der Beschwerdeführerin, ihren Informationen zufolge dürften Personen

ohne Professur, denen der Professorentitel vor Inkrafttreten des Reglements vom

6. Juli 2010 verliehen worden sei, ihren Titel in jedem Fall behalten, und

zwar auch dann, wenn sie künftig aus der ZHAW austreten, blieb schliesslich

unsubstanziiert. Ein solches Vorgehen fände auch keine Grundlage in dem

angefochtenen Erlass.

6.

6.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

6.2 Dem

Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr

nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der obsiegende Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um

Zusprechung einer Parteientschädigung. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den

angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten

meist über einen Wissensvorsprung verfügen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 51). Vorliegend ist kein Grund ersichtlich, von diesem Grundsatz abzuweichen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 2'645.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an

die Parteien.