Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00011

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2024.00011

Urteil

der 3.

Kammer

vom 22. Mai 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,

Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Hundeverordnung

(Änderung vom 18. Dezember 2024),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem

Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20,

Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich

§ 5 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,

LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den

Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des Hundegesetzes

vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen Hund

des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der Übergangsregelung im

Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs Monaten nach dem

Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des § 30 HuG zu

beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei diesen Hunden im

Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25 Abs. 2 HuV absehen,

insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner

Haltung (Abs. 2).

Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den

1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom

18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab

(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der

Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung

(Dispositivziffer IV).

Erwägungen

II.

A führte am 24. Dezember 2024 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen sinngemäss die Aufhebung von

n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV. Die Gesundheitsdirektion des Kantons

Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2025 namens des Regierungsrats,

die Beschwerde sei abzuweisen. A äusserte sich nicht mehr.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige

(einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche

Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen

(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,

Dispositiv

ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation

zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass

die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit

weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines

öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss

mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit – Beschwerde

führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 34).

Die Beschwerdeführerin ist eine im Kanton Zürich wohnhafte

Halterin eines Rottweilers. Ihre Betroffenheit durch die angefochtene Änderung

der Hundeverordnung in eigenen schutzwürdigen Interessen ist zu bejahen.

1.3 Dem Zweck

der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine

rein kassatorische Entscheidbefugnis. Es kann eine angefochtene Norm weder

ändern noch ersetzen. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der

Rechtsetzung ist es ihm auch verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche

Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20 N. 100). Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, wonach

anstelle der streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II

"eine differenzierte sowie wissenschaftlich fundierte Lösung zu

finden" sei bzw. andere Massnahmen wie etwa eine Fähigkeitsbeurteilung von

Personen, welche einen Rottweiler erwerben wollten, strengere Kontrollen in

Zusammenhang mit der Zucht und dem Import von Hunden oder der Ausbildung von

Hundehaltenden zu treffen seien, ist daher nicht einzutreten (vgl. VGr,

5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 1.3; 31. März 2021,

AN.2020.00002, E. 1.2; 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3).

1.4 Da die

weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit

dem genannten Vorbehalt einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung

übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 20 Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens

ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten

Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die

Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,

404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und

Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Donatsch, § 50 N. 76 in

Verbindung mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber

bei der Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das

Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20

N. 95).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm

einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens

vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.

zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;

Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,

ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,

Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,

S. 756 ff.).

3.

3.1 Nach

§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die

Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;

Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5 Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden

folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull

Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier

(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und

Basicdog (lit. d).

3.2 Die

streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit

mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die

Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der

Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,

welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,

ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung

möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich

bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten,

sondern schränkt jene ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit

Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes

dahingehend ein, dass dieser nicht einem der darin angeführten Rassetypen

angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare Persönlichkeitsentfaltung

nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte (Grund-)Recht auf

persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]

E. 2; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 3.1). Inwiefern das

mit der streitbetroffenen Verordnungsänderung einhergehende Verbot, einen

(weiteren) Rottweiler zu erwerben, anderweitig in die Rechte der Beschwerdeführerin

als aktuelle oder künftige Hundehalterin eingreifen sollte, legt sie nicht

nachvollziehbar dar und ist auch nicht ersichtlich.

4.

4.1 Die Kritik

der Beschwerdeführerin beschlägt weniger die Erweiterung der

Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler, sondern richtet

sich vielmehr im Kern gegen die Bestimmung des § 8 HuG. So bringt die

Beschwerdeführerin in grundlegender Weise vor, ein Verbot der Haltung bzw. des Erwerbs

bestimmter Hunderassen sei unverhältnismässig und keine effektive Lösung für

die Sicherheit der Bevölkerung. Insbesondere Hunde des Rassetyps Rottweiler

würden vielmehr im Kanton Zürich von verschiedenen Polizeikorps erfolgreich als

Diensthunde eingesetzt.

4.2 Das Gebot

der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs 2 BV richtet sich auch an

die rechtsetzenden Behörden (VGr, 23. Mai 2012, AN.2021.00001,

E. 4.4.1 mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Rechtsbestimmungen haben

demnach nicht nur geeignet und erforderlich zu sein, um den angestrebten Zweck

zu erreichen; sie dürfen auch nicht im Missverhältnis zu anderen zu beachtenden

Interessen stehen. Soweit die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips als

allgemeiner Verfassungsgrundsatz gemäss Art. 5 Abs. 2 BV zu prüfen

ist, ist den rechtsetzenden Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum

zuzugestehen.

Weshalb ein Verbot bestimmter besonders gefährlicher

Hunderassetypen zur Verbesserung des Schutzes der Bevölkerung vor Verletzungen

durch solche Tiere nicht geeignet bzw. nicht "effektiv" sein sollte,

lässt sich der Beschwerde nicht entnehmen und ist auch nicht ersichtlich.

Zwischen dem privaten Interesse am Erwerb und an der Haltung von Hunden eines bestimmten

Rassetyps bzw. des Rassetyps Rottweiler und dem hier massgeblichen

entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung, welches

vorrangig darin besteht, die von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw.

Rottweilern ausgehenden Risiken für Menschen und insbesondere Kinder – mithin

die Gefährdung des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit (Art. 10

Abs. 2 BV und in seiner besonderen Ausprägung auch Art. 11

Abs. 1 BV) – zu vermeiden, besteht sodann ein offensichtliches

Missverhältnis. Dieses wird auch nicht dadurch relativiert, dass Hunde des Rassetyps

Rottweiler – soweit ersichtlich im Unterschied zu den bereits auf § 5

Abs. 2 lit. a–d HuV figurierenden Rassetypen – im Kanton Zürich nicht

nur zu privaten Zwecken angeschafft und gehalten, sondern etwa als Dienst- bzw.

Schutzhunde eingesetzt werden (vgl. VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010,

E. 8.2). Es hält daher entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin vor

dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial Verbote und nicht

bloss – etwa im Rahmen einer Bewilligungspflicht – eine vorgängige

Fähigkeitsbeurteilung der künftigen Hundehalterinnen und -halter oder andere

Einschränkungen der Haltung statuiert hat (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025,

AN.2024.00010, E. 8 und E. 9.3.4; zur im Zusammenhang mit der

Verhältnismässigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV der aus dem [von

der Beschwerdeführerin nicht thematisierten] Zuchtverbot resultierenden

Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV vgl. ferner VGr,

22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 7). Ebenso wenig ist die hier primär

interessierende Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps

Rottweiler im Licht des Art. 5 Abs. 2 BV zu beanstanden.

4.3 Die

Beschwerdeführerin kritisiert sodann die (gesetzliche) Anknüpfung an bestimmte

Hunderassetypen im Zusammenhang mit sicherheitspolizeilich motivierten

Einschränkungen der Hundehaltung und macht insbesondere geltend, der Gesetz-

bzw. Verordnungsgeber reduziere die Problematik von "Hundevorfällen"

auf die Rasse des Hundes, ohne dabei andere Faktoren wie die Erziehung, das

Verhalten der Halterinnen und Halter oder die Umstände der Vorfälle angemessen

zur berücksichtigen. Er fokussiere sich auf bestimmte Hunderassen und ignoriere

dabei, dass die meisten Hunde unabhängig von ihrer Rasse gut sozialisiert und

ungefährlich seien.

4.4 Nebst dem

Kanton Zürich haben zahlreiche weitere Kantone Listen potenziell gefährlicher

Hunderassen erlassen. Das Bundesgericht hat sich wiederholt mit der

Zulässigkeit solcher Listen namentlich im Licht des Gebots rechtsgleicher

Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV befasst. Dabei hat es wiederholt

festgehalten, dass den Kantonen in diesem Bereich ein weiter

Gestaltungsspielraum zukomme (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008

Nr. 22] E. 3.3; 136 I 1 E. 4.2), und stets verneint, dass die

Abstützung auf Rassetypenlisten zur Bestimmung der Gefährlichkeit von Hunden

das Rechtsgleichheitsgebot verletze (BGE 132 I 7 E. 4; 133 I 249 [=

Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3 und E. 4; 136 I 1 E. 4;

BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 4 f.). Es ging in der

zitierten Rechtsprechung davon aus, "dass die Rassenzugehörigkeit eines Hundes

für sich allein noch keinen zuverlässigen Aufschluss über die Gefährlichkeit

des Tieres gibt" und "das Wesen eines Hundes […] in wesentlichem

Ausmass auch durch die Erziehung (Sozialisation) und durch Umwelteinflüsse

geprägt" werde (BGE 132 I 7 E. 4.2, auch zum Folgenden; vgl.

auch BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl.

ferner BGE 136 I 1 E. 4.3.1). Zudem könne es innerhalb der gleichen

Rasse Zuchtlinien mit erhöhter oder geringerer Aggressivität geben. Das

Bundesgericht verkannte mithin nicht, dass zwischen der Rasse eines Hundes und

seiner individuellen Gefährlichkeit kein direkter Zusammenhang besteht. Es

hielt indes dafür, dass Bisse von Hunden gewisser Rassen und deren Kreuzungen

besonders schlimme Konsequenzen aufwiesen, insbesondere wegen der Morphologie,

der Kraft, der Angriffsart oder der "Reizschwelle" des Tieres (BGr,

27. April 2007, 2P.24/2006, E. 5.3; BGE 133 I 249

[= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3). In Zusammenhang mit der

Qualifikation der bereits auf der Rassetypenliste II bzw. in § 5

Abs. 1 lit. a–d HuV angeführten Hunderassen als Hunde mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial führte es sodann aus, die angeborenen

Verhaltenseigenschaften und die Anatomie dieser Hunde machten sie potenziell

gefährlicher als andere Hunde (BGE 136 I 1 E. 4.3.1, auch zum

Nachstehenden). Hunde der fraglichen Rassetypen könnten aufgrund ihres

Körperbaus, ihres Gebisses, ihrer Kraft und ihrer Angriffsart sehr schwere

Verletzungen bewirken; eine unrichtige Haltung könne verheerende Folgen haben,

was nicht bedeute, dass alle Hunde der angeführten Rassen besonders gefährlich

seien.

Nach dem Gesagten verfängt die gegen die Konzeption des § 8 HuG gerichtete Kritik der Beschwerdeführerin nicht; es liegt vielmehr

grundsätzlich innerhalb des zu respektierenden Regelungsspielraums des Gesetzgebers,

gewisse Einschränkungen der Hundehaltung auf bestimmte Rassetypen zu

beschränken (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 9). Es

ist sodann nicht von der Hand zu weisen, dass gewisse rassetypische anatomische

Eigenschaften (auch) von Rottweilern die Schwere der Verletzungen bei

Beissvorfällen – und somit eben das von den Tieren ausgehende

Gefährdungspotenzial – beeinflussen bzw. erhöhen. Dass der Beschwerdegegner die

ihm vom Gesetz (§ 8 Abs. 2 HuG) eingeräumte Verordnungskompetenz

(Bezeichnung der Rassetypen mit "erhöhtem Gefährdungspotenzial")

durch die hier primär interessierende Erweiterung der Rassetypenliste II

auf Hunde des Rassetyps Rottweiler verletzt habe, macht die Beschwerdeführerin

daher zu Recht nicht geltend (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010,

E. 6).

4.5 Gegen die

hier interessierende Erweiterung der Rassetypenliste II wendet die

Beschwerdeführerin schliesslich ein, es gebe "definitiv andere Rassen […],

von welchen ein grösseres Gefahrenpotential" ausgehe als von Rottweilern.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf der

Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Abfassung einer Rassetypenliste

verschiedene Elemente in Betracht ziehen und nebst dem Gefährdungspotenzial

infolge der anatomischen Eigenschaften einer Hunderasse sowie dem subjektiven

Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung auch weitere Kriterien wie etwa den

kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung

mit bestimmten Hunderassen berücksichtigen, weshalb eine Rassetypenliste das Rechtsgleichheitsgebot

nicht schon dadurch verletzt, dass darauf gewisse Hunderassen wie etwa

Schäferhunde nicht figurieren, welche aufgrund ihrer Bissigkeit ebenfalls als

gefährlich bezeichnet werden könnten (BGE 133 I 249

[= Pra 97/2008 Nr. 22]) E. 4.3; vgl. auch BGE 136 I 1

E. 4.2.2 und E. 4.3). Dass der Beschwerdegegner mit der

streitbetroffenen Änderung der Hundeverordnung andere Rassen namentlich grosser

und massiger Hunde nicht in die Rassetypenliste II aufgenommen hat, obwohl

(auch) von diesen aufgrund ihrer körperlichen Merkmale ein mit demjenigen von

Rottweilern vergleichbares oder diesem gegenüber gesteigertes

Verletzungspotenzial ausgehen mag, begründet mithin keine Verletzung des Gebots

der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV. Weiter ist zu

berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in Fällen

wie dem vorliegenden, in denen die Differenzierung nicht ausschliesslich auf

tatsächlichen Unterscheidungen beruht, sondern auch in externen Regelungszielen

begründet ist, geprüft werden muss, ob das verfolgte Ziel – hier der Schutz der

Bevölkerung vor schweren Verletzungen durch bestimmte Hunde bzw. Hunderassen –

selbst zulässig erscheint und ob sich die Ungleichbehandlung zur Erreichung des

verfolgten Ziels als verhältnismässig erweist (BGE 136 I 1 E. 4.3.2,

auch zum Folgenden). Von der bundesgerichtlichen Einschätzung, wonach der

Schutz der Bevölkerung ein legitimes Ziel darstelle und ein offensichtliches

Missverhältnis zwischen dem öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor

(potenziell) äusserst gefährlichen Hunden und dem privaten Interesse, solche zu

erwerben und zu züchten, bestehe, mit Bezug auf Hunde des Rassetyps Rottweiler

abzuweichen, besteht kein Anlass.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist.

6.

Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt

für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).

Abweichende

Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation

im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG, LS 211.1])

Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die

Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die

angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:

§ 8 Abs. 1 HuG überträgt dem Regierungsrat die

Kompetenz zur Festlegung der verbotenen Rassetypen in der Rassetypenliste II

mit dem Ziel, ein möglichst einheitliches Sicherheitsniveau zu schaffen,

welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden garantiert. Deshalb

muss die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und

evidenzgestützt erfolgen; namentlich muss nachvollziehbar sein, weshalb von

Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes

Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht. Einer

Ergänzung der Rassetypenliste II muss der Beschwerdegegner einen Massstab

in Bezug auf das mit einem Rassetyp verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich

die Schwere der Beissunfälle bzw. Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart,

Reizschwelle und weitere angeborene Verhaltenseigenschaften, allenfalls in

Verbindung mit der Häufigkeit gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und

grundsätzlich alle Hunderassen einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach

diesem Massstab besonders hoch ist. Für Erweiterungen der Liste verbotener

Hunderassetypen aus Gründen, die sich nicht evidenzbasiert auf das Kriterium

des objektiven Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an

Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.

Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe

dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die

in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern

ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den

vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit

Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Dies bedeutet

aber, dass nach der statistischen Entwicklung der letzten Jahre das relative

Gefährdungspotenzial der Rottweiler im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade

abgenommen hat, denn in Bezug auf die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie

sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und

weiteren angeborenen Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen

Erkenntnisse vor.

Mit der streitgegenständlichen Verordnungsänderung wird

eine Hunderasse verboten, ohne dass das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher

Rassetypen nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung

zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt wird,

während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere Hunderassen zulässig

bleiben. Deshalb besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das Verbot einen

Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen ausweichen,

die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler

ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende

Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder

allenfalls gar zunehmen. Das Verbot verletzt deshalb das Rechtsgleichheitsgebot

(dazu auch nachfolgend) und verstösst mangels Eignung gegen das

Verhältnismässigkeitsprinzip.

Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch in Frage

gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort

dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial,

sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst

anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung

orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der

betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum Ausweichen

auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder allenfalls

gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der Regierungsrat

bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung spezifisch durch

Rottweiler beeinträchtigt werde; auch diese Annahme ist nicht empirisch belegt.

Der Beschwerdegegner hat eine Neubeurteilung des Gefährdungspotenzials

ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während andere Hunderassen (wie

beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen zumindest die Beisshäufigkeit

und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten lassen, dass sie ein ähnliches

Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen könnten, nicht neu beurteilt

wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im Kanton Zürich nach Auffassung

der Kammerminderheit auch nicht durch externe Gesichtspunkte wie den

kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung

mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit verletzt die isolierte

Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen isolierte Aufnahme in die

Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.

Unter den vorgenannten Umständen kann offenbleiben, ob das

in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von

Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches sich die Hundeverordnung

stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit

(Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2 KV) standhält. Immerhin

erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter Hunderassen bzw. Rassetypen angesichts

der zur Erreichung des angestrebten Sicherheitsniveaus bestehenden alternativen

Handlungsmöglichkeiten (wie etwa der Einführung einer Bewilligungspflicht für

diese Rassetypen, obligatorischer Hundehaltekurse und Prävention) noch als

erforderlich gelten kann.

Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch

§ 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er – geleitet

von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle – die

Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen

evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven

Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche

und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die

Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das

Verhältnismässigkeitsprinzip und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot.

Demzufolge hätte die Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben (vgl.

zum Ganzen jeweils die Minderheitsmeinung zu den Urteilen vom 22. Mai 2025

in den Verfahren AN.2024.00010, AN.2024.00013 sowie AN.2025.00001).

Für

richtiges Protokoll,

Die

Gerichtsschreiberin:

Eva

Heierle