Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00013

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

Postfach

8090 Zürich

Telefon [phone]

Auszug aus dem Protokoll

AN.2024.00013 In

Sachen

1. A,

2. B,

3. Schweizerischer

Rottweilerhunde-Club (SRC),

4. Zürcher

Hundeverband (ZHV),

alle vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024).

Der Abteilungspräsident

(André

Moser)

erwägt:

1.

Mit Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20,

Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat § 5

Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,

LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den

Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des

Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen

mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht oder Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist). Als Übergangsbestimmungen ordnete der

Regierungsrat an, dass, wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen

Hund des Rassetyps Rottweiler gehalten habe, innerhalb von sechs Monaten nach

dem Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung gemäss § 30 HuG zu

beantragen habe (Abs. 1). Das Veterinäramt könne bei diesen Hunden im

Einzelfall von der Wesensbeurteilung gemäss § 25 Abs. 2 HuV absehen,

insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner

Haltung (Abs. 2). Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf

den 1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses). Die

Beschwerdefrist kürzte er auf zehn Tage ab (Dispositivziffer III). Dem Lauf der

Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde entzog er die

aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer IV).

Mit Beschwerde vom 30. Dezember 2024 beantragten die

Beschwerdeführenden, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des

Regierungsrats sei der Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024

aufzuheben. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, es sei die aufschiebende

Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen und es sei dem Regierungsrat

superprovisorisch zu untersagen, "die Verordnung vor dem Entscheid über

die aufschiebende Wirkung in Kraft zu setzen bzw. diese superprovisorisch ausser

Kraft zu setzen".

Mit Präsidialverfügung vom 31. Dezember 2024 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden, es sei dem Regierungsrat

superprovisorisch zu untersagen, die Änderung der Hundeverordnung vor dem

Entscheid über die aufschiebende Wirkung in Kraft zu setzen bzw. diese

superprovisorisch ausser Kraft zu setzen, ab und setzte dem Regierungsrat eine

Frist von zehn Tagen an, um eine Beschwerdeantwort einzureichen. Mit Eingabe

vom 13. Januar 2025 kam der Regierungsrat bzw. an dessen Stelle die

Gesundheitsdirektion dieser Aufforderung nach und beantragte, unter Kostenfolge

zulasten der Beschwerdeführenden seien das Gesuch um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten sei.

2.

Nach Eingang der Beschwerdeantwort ist nunmehr darüber zu befinden, ob

die aufschiebende Wirkung der Beschwerde im Sinn einer vorsorglichen Massnahme

wiederherzustellen ist (Regina Kiener in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 6 N. 30).

Entscheide betreffend den Entzug oder die Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung stellen prozessleitende Anordnungen dar (Kiener, § 25 N. 37), für

welche die oder der Kammervorsitzende zuständig ist (§ 18 Abs. 1 der

Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [OV VGr, LS

175.21]).

3.

3.1 Der Beschwerde an das Verwaltungsgericht

kommt gemäss § 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

aufschiebende Wirkung zu. Entzug und Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung setzen besondere Gründe voraus. Es liegt im Ermessen der zuständigen

Behörden zu entscheiden, ob solche besonderen Gründe vorliegen. Weil die

aufschiebende Wirkung den gesetzlichen Regelfall darstellt und dem Interesse,

ein umstrittenes Rechtsverhältnis in der Schwebe zu halten, aus Gründen der

Rechtssicherheit erhebliche Bedeutung zukommt, soll der Entzug der

aufschiebenden Wirkung die Ausnahme darstellen. Für die sofortige Wirksamkeit

müssen deshalb qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass aber

ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Weil bei einem Entzug der

aufschiebenden Wirkung die Anordnung rechtswirksam wird, bevor die Rekurs- bzw.

Beschwerdeinstanz deren Rechtmässigkeit geprüft hat, ist erforderlich, dass ein

schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde.

Dieser Nachteil kann etwa in einer unmittelbaren und schweren Bedrohung

hochwertiger Güter des Einzelnen oder des Staates bestehen. Wird das Vorliegen

besonderer Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich die

"gegenteilige Anordnung" als verhältnismässig erweist (Kiener,

§ 25 N. 26, 28 f.). Hierzu sind in erster Linie alle sich

gegenüberstehenden Interessen zu ermitteln und gegeneinander abzuwägen.

Besonderes Gewicht kommt dem Schutz von wichtigen Polizeigütern sowie der

Sicherung des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu (VGr, 7. Oktober

2023, VB.2023.00505, E. 2.2; 25. Februar 2021, VB.2021.00041,

Sachverhalt

E. 2.1).

Die vorerwähnten Grundsätze wurden in

erster Linie anhand von Rechtsmitteln gegen Einzelakte (Anordnungen bzw.

Verfügungen) entwickelt. Zwar gilt (§ 55 in Verbindung mit) § 25 Abs. 1 VRG, wonach dem Lauf der Rechtsmittelfrist und der Einreichung von

Rekurs bzw. Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommt, auch bei der Anfechtung

von Erlassen (vgl. etwa VGr, 3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 2) und

hat es der Kantonsrat anlässlich der Totalrevision des Publikationsgesetzes

(Vorlagen-Nr. 5134) im Jahr 2015 abgelehnt, für das abstrakte

Normenkontrollverfahren als Regelfall neu keine aufschiebende Wirkung mehr

vorzusehen, wie ihm dies der Regierungsrat beantragt hatte (vgl. dessen Weisung

vom 22. Oktober 2014, ABl 2014-11-07, Meldungs-Nr. 00090451,

S. 32 f. zu § 25 VRG), die Lehre für sachgerechter hält (vgl. Kaspar

Plüss, Aufschiebende Wirkung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, in: ZBl 115/2014,

414 ff., 419; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und

weitere besondere Vorschriften, in Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform

der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff.,

115) und wie es auch der Rechtslage in den meisten übrigen Kantonen entspricht

(Plüss, S. 416 f.). Auch wenn mithin die aufschiebende Wirkung bei innerkantonal

anfechtbaren Erlassen im Kanton Zürich weiterhin die Regel bildet, bestehen

doch gewisse Besonderheiten: Erlasse enthalten zumeist zahlreiche Regelungen

und gelten für eine unbestimmte Vielzahl von Personen mit unterschiedlichsten Interessenlagen,

die sich im Rahmen von Verfahren um vorläufige Massnahmen kaum oder nur schwer ermessen

lassen (Thomas Merkli, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung

bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden,

in: ZBl 109/2008 S. 416 ff., 425 f.). Entsprechend sollte

sich die Normenkontrollinstanz bei der Überprüfung entsprechender Festlegungen

durch den Normsetzer, was die Dringlichkeit des Regelungsanliegens betrifft,

gewisse Zurückhaltung auferlegen. Zudem ist das öffentliche Interesse am

Inkrafttreten bzw. einer sofortigen Wirksamkeit neuer Normen mit Blick auf den

generell-abstrakten Geltungsanspruch im Vergleich zur Einzelaktanfechtung

regelmässig erheblich grösser (vgl. Merkli, a.a.O.; ebenso Marti, S. 115,

der namentlich auch auf das Interesse am Vermeiden des Unterlaufens der

Neuregelung hinweist). Auch für die sofortige Wirksamkeit des umstrittenen

Erlasses müssen aber qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass

ganz ausserordentliche Umstände verlangt werden, und es muss ein schwerer

Nachteil drohen, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde (VGr,

3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 2, auch zum Folgenden). Die sich

gegenüberstehenden Interessen sind gegeneinander abzuwägen, wobei in die

Interessenabwägung auch die Prozessaussichten miteinbezogen werden können,

sofern sie klar zutage treten.

3.2 Im Beschluss vom 18. Dezember 2024 begründete der Regierungsrat

den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde damit, dass die Änderung

der HuV zum Ziel habe, die Sicherheit der Bevölkerung zu gewährleisten und die

Zahl schwerwiegender Beissvorfälle zu verringern. Die Gefahr schwerwiegender

Beissvorfälle werde durch die gestiegene Anzahl von Vorfällen im Jahr 2023

sowie die jüngsten Vorfälle im Oktober und Dezember 2024 belegt. Es bestehe

damit eine besondere Dringlichkeit.

Die Beschwerdeführenden machen mit

Beschwerde geltend, die Voraussetzungen für den Entzug der aufschiebenden

Wirkung seien mangels eines besonderen Grunds hierfür nicht erfüllt. Rottweiler

seien keine gefährlichen oder aggressiven Hunde und von ihnen würden keine

schweren Nachteile für die Sicherheit der Bevölkerung drohen, zumal sie von der

Polizei als Schutzhunde verwendet würden. Zudem habe der Regierungsrat nach dem

Beissvorfall vom 22. Oktober 2024 noch darauf verzichtet, Rottweiler zu

verbieten. Wenn Rottweiler tatsächlich so gefährlich wären, wie der

Regierungsrat nun behaupte, hätte er schon vor dem 18. Dezember 2024

handeln müssen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei auch nicht

verhältnismässig, zumal eine Gutheissung der Beschwerde "nicht

unwahrscheinlich" sei.

Die Gesundheitsdirektion führt in der

Beschwerdeantwort aus, die Zahlen zu den Beissvorfällen entstammten dem Jahresbericht

des Veterinäramts von 2023. Aus der Amicus-Datenbank gehe sodann hervor, dass im

Jahr 2022 total 352, im Jahr 2023 363 und im Jahr 2024 358 Hunde des Rassetyps

Rottweiler (darunter auch erkennbare Mischlinge) im Kanton Zürich gehalten worden

seien. Dargelegt worden sei auch, dass Vorfälle mit Rottweilern, womit insbesondere

Beissvorfälle gemeint seien, häufig überdurchschnittlich schwer ausfielen.

Dabei sei nicht infrage zu stellen, dass Rottweiler sich zur Verwendung als

Sicherheits-, Rettungs- und Diensthunde eignen könnten. Indes seien lediglich

fünf der 140 Hunde der Stadt- und Kantonspolizei Zürich dem Rassetyp

Rottweiler zuzuordnen. Ebenfalls nicht infrage zu stellen sei, dass das Gros

der Rottweilerhaltungen im Kanton Zürich keinen Anlass für Beanstandungen gebe.

Namentlich zwei Ereignisse im Oktober 2024 hätten jedoch deutlich gemacht, dass

von Rottweilern eine erhebliche und erhöhte Gefahr für Leib und Leben ausgehen könne

und in anderen Kantonen seien Rottweiler bereits verboten oder unter

Bewilligungspflicht gestellt. Angesichts der Schwere dieser Vorfälle und des

allgemeinen Anstiegs von Beissvorfällen habe ohne Weiteres ein besonderer Grund

für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vorgelegen, mit welchem insbesondere

der Erwerb, der Zuzug und die Zucht und damit jegliche Ausweitung der

Population an Rottweilern im Kanton Zürich, die zweifelsohne mit der

jederzeitigen Gefahr weiterer, auch schwerer Beissvorfälle verbunden wäre,

verhindert werden könne. Auch bezüglich der bereits bestehenden Population an

Rottweilern, die nicht reduziert werden solle, könne die Gefahr von

schwerwiegenden Vorfällen durch die nun unmittelbar in Kraft getretene

Bewilligungspflicht verringert werden, welche es dem Veterinäramt ermögliche,

bei Bedarf die Bewilligung mit Auflagen zu versehen oder gänzlich zu

verweigern, was zu einer Stärkung der Sicherheit führe. Auch mit der nun

unmittelbar geltenden Leinen- und Maulkorbpflicht für Rottweiler aus

auswärtigen Haltungen könne das Vorfallrisiko unverzüglich erheblich verringert

werden. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung erweise sich damit als

verhältnismässig. Angesichts der möglichen Schwere der Folgen von

Beissvorfällen mit Rottweilern falle nicht ins Gewicht, dass mit dem Entzug der

aufschiebenden Wirkung voraussichtlich nur wenige Einzelfälle tatsächlich

verhindert werden könnten. Der Entzug erweise sich auch als zumutbar, da im

Kanton wohnhafte Halterinnen und Halter von Rottweilern ihre Hunde weiterhin

halten dürften und lediglich aufgrund der Bewilligungspflicht belastet seien, wobei

ihnen für die Einreichung des Gesuchs eine Frist von sechs Monaten eingeräumt

werde. Demgegenüber könne der Bevölkerung nicht zugemutet werden "noch

jahrelang" auf diese ihrem Schutz dienenden Massnahmen zu warten. Dass die

Aussichten der Beschwerde auf Gutheissung "nicht unwahrscheinlich"

seien, werde bestritten, ebenso, dass der Regierungsrat schon unmittelbar nach

dem Vorfall von Adlikon im Oktober 2024 hätte reagieren müssen. Ein solches

Vorgehen hätte wohl eher Fragen zur Verhältnismässigkeit der

Verordnungsänderung aufgeworfen. Durch den zweiten Vorfall seien die Bedenken

hingegen bekräftigt worden. Das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung sei somit abzuweisen.

3.3 Eine summarische Prüfung der Angelegenheit (vgl. Kiener, § 25

N. 35) ergibt, dass für den Entzug der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen und sich der Entzug als

verhältnismässig erweist. Auch wenn Beissvorfälle mit Rottweilern statistisch

während der letzten Jahre nicht zugenommen haben dürften, kommen solche

regelmässig vor und bringen dabei angesichts der Anatomie dieser Rasse im

Vergleich zu anderen Rassen, bei denen es ebenso bzw. sogar häufiger zu solchen

Vorfällen kommen mag, naturgemäss eine erheblichere Gefahr für Leib und Leben

mit sich. Die Aufnahme des Rottweilers in die Rassetypenliste II

und die in den Übergangsbestimmungen enthaltene Bewilligungspflicht

dienen damit zweifellos dem Schutz der Bevölkerung. Daran ändert – wie in der Beschwerdeantwort

eingeräumt – nichts, dass sich Rottweiler als Sicherheits-, Rettungs- und

Diensthunde eignen können. Ohne Weiteres nachvollziehbar ist sodann, dass die

Anzahl von Beissvorfällen mit Rottweilern – mindestens auch – von der Grösse

der Population dieser Tiere abhängt. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde hat zur Folge, dass der Bestand an Rottweilern im Kanton Zürich per

sofort nicht erweitert werden kann und führt gleichzeitig zu einer per sofort geltenden

Leinen- und Maulkorbpflicht für Rottweiler aus auswärtigen Haltungen (§ 8 Abs. 3 HuG). Dass dies dem verfolgten Zweck der Verordnungsänderung dient,

leuchtet jedenfalls prima facie ein. Ohne Entzug der aufschiebenden Wirkung

bestünde demgegenüber zumindest die Möglichkeit einer Zunahme des Bestands an

Rottweilern, zumal nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich gewisse Personen

gerade im Hinblick auf das drohende Verbot bzw. noch vor Verbindlichkeit

desselben einen solchen Hund zulegen. Auch stellt die erwähnte Maulkorbpflicht

für Rottweiler – wenngleich auf Hunde auswärtiger Halter und Halterinnen (ohne

erforderliche zürcherische Haltebewilligung) beschränkt – ein unmittelbar

greifendes Mittel zur Verhinderung von Beissvorfällen mit schweren Verletzungsfolgen

dar. Insofern liegt dem Entzug der aufschiebenden Wirkung auch eine zeitliche

Dringlichkeit zugrunde, was durch den Zeitpunkt des Beschlusses der

Verordnungsänderung nicht infrage gestellt wird. Der Entzug der aufschiebenden

Wirkung für die Dauer des Beschwerdeverfahrens mag sodann verschiedene

Grundrechte der Beschwerdeführenden (und weiterer Betroffener) tangieren oder

einschränken. Im Hinblick auf das verfolgte Ziel

des Bevölkerungsschutzes ist ihnen dies jedoch zuzumuten, zumal sie gemäss

eigenen Angaben zwar – jedenfalls zum Teil – Halter bzw. Halterinnen von

Rottweilern sind oder Interessen von solchen vertreten und folglich mit einer

Bewilligungs- oder Leinen- und Maulkorbpflicht konfrontiert sind, darüber

hinaus aber keine Nachteile geltend machen. Auch aus Sicht weiterer Betroffener

sind keine irreversiblen Nachteile durch die streitige Regelung zu erkennen,

wie sie etwa dann vorlägen, wenn die Übergangsbestimmung die Sterilisierung

künftig verbotener Hunde verlangen würde (vgl. Merkli, S. 425 f.,

unter Hinweis auf BGE 133 I 249). Hinzu kommt, dass das Bundesgericht die

Zürcher Regelung auf Stufe des (formellen) Hundegesetzes und damit das darin

enthaltene Regelungskonzept (Erlass der Rassetypenliste II mit den entsprechenden

Verbotsfolgen) bereits abstrakt überprüft und als verfassungskonform beurteilt

hat (BGE 136 I 1 E. 4 und 5). Zwar stand damals noch kein Verbot von

Rottweilern im Raum (vgl. BGE 136 I 1 E. 5.5), jedoch hatten bereits

mehrere andere Kantone – einer Liste des Bundesamts für Veterinärwesen folgend

(vgl. BGE 133 I 249 E. 4.3 S. 257 f.) – den Rottweiler auf ihre

Liste gefährlicher Hunde gesetzt, was vom Bundesgericht in mehreren

Grundsatzentscheiden jeweils geschützt wurde (BGE 132 I 7 [Bewilligungspflicht

im Kanton Basel-Landschaft]; BGE 133 I 172 [Zuchtverbot und Bewilligungspflicht

im Kanton Genf]; BGE 133 I 249 und BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006

[Halteverbot im Kanton Wallis]). Insofern lassen auch die mutmasslichen

Prozessaussichten in der Hauptsache die Aussetzung der sofortigen Wirksamkeit

der beschlossenen Normen nicht als geboten erscheinen. Demgemäss ist das Gesuch

der Beschwerdeführenden, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei im Sinn

einer vorsorglichen Massnahme wiederherzustellen, abzuweisen.

4.

Über die vom Beschwerdegegner (teilweise) in Abrede gestellte

Legitimation der Beschwerdeführenden 2–4 wird zu einem späteren Zeitpunkt

bzw. im Endentscheid zu befinden sein.

5.

Den Beschwerdeführenden ist Frist anzusetzen, um zur Beschwerdeantwort

Stellung zu nehmen.

6.

Die vorliegende Verfügung stellt einen

Zwischenentscheid dar, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) weitergezogen werden kann (Kiener, § 6 N. 32).

Demgemäss

verfügt der Abteilungspräsident:

1. Das Gesuch der

Beschwerdeführenden, im Sinn einer vorsorglichen Massnahme sei die

aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen, wird abgewiesen.

Erwägungen

2.

Den

Beschwerdeführenden läuft eine Frist von 10 Tagen

von der Zustellung dieser Verfügung an gerechnet, um zur Beschwerdeantwort vom

13.

Januar 2025 schriftlich Stellung zu nehmen. Bei Säumnis würde Verzicht

auf Stellungnahme angenommen.

3.

Gegen

diese Verfügung kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

4.

Mitteilung an:

a) die Beschwerdeführenden;

b) den Beschwerdegegner.

Zürich, 14. Januar 2025 Für

richtigen Auszug,

Der

Gerichtsschreiber:

Versandt:

SUM Cyrill

Bienz