Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2025.00001

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2025.00001

Urteil

der 3.

Kammer

vom 22. Mai 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,

Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Hundeverordnung

(Änderung vom 18. Dezember 2024),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem

Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20, Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich § 5

Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,

LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den

Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des Hundegesetzes

vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen Hund

des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der Übergangsregelung im

Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs Monaten nach dem

Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des § 30 HuG zu

beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei diesen Hunden im

Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25 Abs. 2 HuV absehen,

insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner

Haltung (Abs. 2).

Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den

1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom

18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab

(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der

Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung

(Dispositivziffer IV).

Erwägungen

II.

A führte am 5. Januar 2025 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, die revidierte Verordnungsbestimmung

(n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV) sei aufzuheben. Die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom

27.

Januar 2025 namens des Regierungsrats, die Beschwerde sei abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei. A sowie die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats

hielten am 10. Februar und 14. März 2025 bzw. am 24. Februar und

24.

März 2025 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige

(einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche

Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen

(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,

Dispositiv

ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation

zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass

die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit

weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines

öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss

mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit – Beschwerde

führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 34).

Die Beschwerdeführerin ist im Kanton Zürich wohnhaft und

hier als Hundeausbildnerin zugelassen, hat 2017 einen Rottweiler gehalten und

ist aktuell Halterin von sechs Hunden, welche nicht dem Rassetyp Rottweiler

angehören. Sie macht nachvollziehbar geltend, in Zukunft wieder Rottweiler

halten zu wollen. Zumindest eine virtuelle Betroffenheit der Beschwerdeführerin

durch die angefochtene Bestimmung des n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV ist

somit zu bejahen. Da sie indes aktuell keinen Hund des Rassetyps Rottweiler

hält, fehlt es ihr mit Bezug auf eine allfällige Anfechtung der

Übergangsbestimmungen zur streitbetroffenen Verordnungsänderung vom

18. Dezember 2024 an einem eigenen bzw. schutzwürdigen Interesse, nachdem

diese Regelung auf sie nicht anwendbar ist oder künftig sein könnte. Auf die

entsprechenden Vorbringen namentlich betreffend das Erfordernis einer

Haltebewilligung gemäss § 30 HuG ist nicht einzugehen.

1.3 Der

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die vom

Beschwerdegegner mit Beschluss vom 18. Dezember 2024 getroffenen

Anordnungen. Soweit die Beschwerdeführerin Änderungen der Hundeverordnung

gemäss dem regierungsrätlichen Beschluss vom 15. Dezember 2021 infrage

stellt, verlässt sie den Streitgegenstand.

1.4 Da die

weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit

den genannten Vorbehalten einzutreten.

2.

2.1 Mit der

Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt

werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im

Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der

angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen

(Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der

Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton

Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden

insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte

Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung

mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der

Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das

Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20

N. 95).

2.2 Nach der

verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur

erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung

entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist

und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm –

insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens vom

Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl. zum

Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;

Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,

ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,

Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,

S. 756 ff.).

2.3 Dem Zweck

der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine

rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der

Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den

rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu

erteilen (Donatsch, § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei

Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen

Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob und gegebenenfalls

wie der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer Verordnungsbestimmung die

Verordnung anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl. VGr, 5. Dezember

2024, AN.2023.00016, E. 1.3; 31. März 2021, AN.2020.00002,

E. 1.2; 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3).

3.

3.1 Nach

§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die

Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;

Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5 Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden

folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull

Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier

(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und

Basicdog (lit. d).

3.2 Die

streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit

mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die

Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der

Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,

welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,

ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung

möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich

bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten,

sondern schränkt jene ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit

Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes

dahingehend ein, dass dieser nicht einem der auf der Rassetypenliste II

angeführten Rassetypen angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt

nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare Persönlichkeitsentfaltung

nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte (Grund-)Recht auf

persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]

E. 2; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 3.2), was die

Beschwerdeführerin denn auch nicht oder jedenfalls nicht substanziiert in

Abrede stellt. Entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der Beschwerdeführerin ist

es (künftigen) Halterinnen und Haltern namentlich von Mischlingshunden sodann ohne

Weiteres zumutbar, vor Erwerb des Tiers Nachforschungen über dessen Abstammung

zu tätigen, um sicherzugehen, dass es nicht einem der auf der

Rassetypenliste II angeführten Rassetyp zuzuordnen ist (VGr,

21. August 2023, VB.2022.00535, E. 3.2.2); die persönliche Freiheit

wird dadurch nicht tangiert. Die Beschwerdeführerin macht ausdrücklich – und zu

Recht (vgl. VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 4 ff.) – nicht

geltend, dass die streitbetroffene Erweiterung der Rassetypenliste II auf

Hunde des Rassetyps Rottweiler einen unzulässigen Eingriff in die von

Art. 27 BV gewährleistete Wirtschaftsfreiheit bewirke. Sie zieht indes in

grundsätzlicher Weise in Zweifel, ob der Beschwerdegegner zu einer Erweiterung

der Rassetypenliste II berechtigt sei, und wirft ihm sinngemäss vor,

jedenfalls in Bezug auf die hier infrage stehende Aufnahme von Hunden des Rassetyps

Rottweiler in die Rassetypenliste II willkürlich bzw. rechtsfehlerhaft

gehandelt zu haben.

3.3 Mit der

hier interessierenden Änderung von § 5 Abs. 1 HuV hat der Beschwerdegegner

die Rassetypenliste II erstmals seit Erlass der genannten

Verordnungsbestimmung erweitert und auf diese Weise von seiner Kompetenz gemäss

§ 8 Abs. 2 HuG Gebrauch gemacht. Eine solche Gesetzesdelegation an

den (selbständigen) Verordnungsgeber ist unter Einhaltung der allgemeinen

Delegationsgrundsätze zulässig (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648,

E. 3.5 mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Nachstehenden). So wird

vorausgesetzt, dass die Delegation in einem formellen Gesetz enthalten ist,

nicht durch die Rechtsordnung ausgeschlossen wird, sich auf eine bestimmte,

genau umschriebene Materie beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung

selbst enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend

berührt wird. Die letztgenannte Voraussetzung ist ohne Weiteres als erfüllt zu

betrachten (§ 8 Abs. 1 HuG). Zu Recht macht die Beschwerdeführerin

sodann nicht geltend, dass eine Gesetzesdelegation vorliegend ausgeschlossen

sei (VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 4). Näher zu prüfen ist

somit, welche Tragweite der formellgesetzlichen Delegationsnorm des § 8 Abs. 2 HuG zukommt (nachfolgend E. 4) und ob sich die Delegation auf

eine genau umschriebene Materie bezieht bzw. ob sich der Beschwerdegegner mit

der Aufnahme des hier konkret interessierenden Rassetyps Rottweiler an die

Grenzen der ihm vom Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat (unten

E. 5), umreisst doch § 8 HuG nicht näher, was unter "Hunden mit

erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 1), "Rassetypen mit

erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 2) bzw. "Hunderassen mit

erhöhtem Gefahrenpotenzial" (so das Marginale zu § 8 HuG) zu

verstehen ist und hat denn auch das Bundesgericht den Wortlaut der fraglichen

Bestimmung als "wenig aussagekräftig" bezeichnet (BGE 136 I 1

E. 5.3.2).

4.

4.1 Es muss

sich aus der Auslegung des Gesetzes ergeben, dass der Verordnungsgeber zur

entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte. Umgekehrt müssen sich die

Verordnungsbestimmungen an den gesetzlichen Rahmen halten. In Bezug auf die

notwendige Normdichte lässt sich der Grad der erforderlichen Bestimmtheit nicht

abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden

Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall

erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs

in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall

möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 143 I 253

E. 6.1). Selbst wenn die Delegationsnorm den Inhalt der zulässigen

Grundrechtseingriffe nicht detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus

dem Gesetz zu ergeben bzw. muss er unmittelbar darauf zurückgeführt werden

können. Soweit das formelle Gesetz keine inhaltlichen Konkretisierungen

enthält, beschränkt sich die Delegation somit auf das im Rahmen der

gesetzlichen Regelung zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks Unabdingbare. Vom

formellen Gesetz gedeckt wird mit anderen Worten nur, was sich unmittelbar

darauf zurückführen lässt, wobei es nicht allein auf den Wortlaut ankommt,

sondern sich der Zusammenhang auch aus dem Zweck und der Systematik des Gesetzes

ergeben kann (BGE 143 I 243 E. 6.3). In Zusammenhang mit der hier

interessierenden Thematik ist sodann zu berücksichtigen, dass dem kantonalen

Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Erstellung von Rassetypenlisten nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 136 I 1 E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008

Nr. 22] E. 4.3).

4.2 Wie die

Gesundheitsdirektion namens des Beschwerdegegners zutreffend ausführt, wird die

Hundehaltung, welche generell mit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und

Ordnung behaftet ist, schon seit Langem durch sicherheitspolizeilich motivierte

kantonale Erlasse näher geregelt. Das Gesetz über das Halten von Hunden vom

14. März 1971 (OS 44, 85 und GS IV, 183) wurde dem

Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung aufgrund der Zunahme der Hundepopulation

sowie der veränderten Beziehungen zwischen Menschen und Hunden und insbesondere

aufgrund eines Vorfalls vom 1. Dezember 2005, bei welchem im Kanton Zürich

ein Kindergartenkind von drei Pit Bull Terriern angefallen und tödlich verletzt

worden war, nicht mehr gerecht und wurde daher totalrevidiert bzw. durch das

heute geltende Hundegesetz vom 14. April 2008 abgelöst. Dieses

unterscheidet in der aktuell noch geltenden Fassung zwischen Hunden, welche

einem Rassetyp mit erhöhtem Gefährdungspotenzial oder einem grossen oder massigen

Rassetyp angehören, und den übrigen Hunden, wobei der Regierungsrat die Hunde

der beiden erstgenannten Rassetypen in einer Liste bezeichnet (vgl.

§ 7 f. HuG). Der regierungsrätliche Gesetzesentwurf sah für die

Halterinnen und Halter von Hunden eines grossen oder massigen Rassetyps eine

Ausbildungsverpflichtung und für solche eines auf der Rassetypenliste II

angeführten Hundes eine Bewilligungspflicht vor (vgl. Antrag des Regierungsrats

vom 18. April 2007, ABl 2007, 732 ff., 734). Ein Minderheitsantrag

von zwei Kantonsratsmitgliedern, wonach der Erwerb, die Zucht oder der Zuzug

von Hunden der Rassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. der

Rassetypenliste II verboten werden sollten, wurde in der parlamentarischen

Beratung abgelehnt (Prot. KR 2007–2011, S. 2832 ff., 2849), jedoch

vom Kantonsrat für den Fall einer Volksabstimmung über das Hundegesetz als

"Variante mit Kampfhundeverbot" beschlossen (ABl 2008 628 ff.,

637 f.). Gegen das am 14. April 2008 vom Kantonsrat beschlossene

Hundegesetz kam das Kantonsratsreferendum zustande (ABl 2008 1103). In der

Volksabstimmung vom 30. November 2008 wurden sowohl die Hauptvorlage (mit

Bewilligungspflicht für Hunde der Rassetypenliste II) als auch die

Variante (mit Verbot von Hunden der Rassetypenliste II) angenommen; bei

der Stichfrage gaben die Stimmberechtigten der "Variante mit

Kampfhundeverbot" in allen Bezirken den Vorzug (ABl 2008 2309 ff.).

4.3 Aus der

Weisung des Regierungsrats zum Hundegesetz vom 18. April 2007 (ABl 2007

741 ff., 751 f.; nachfolgend: "Weisung HuG") geht – wie im

Übrigen aus der gesetzlichen Konzeption als solcher – hervor, dass die

Rassetypenlisten nicht abschliessend, sondern "nach derzeitiger

Beurteilung" festgelegt werden sollten, wobei die Rassetypenliste II

jedenfalls die gemäss § 7a Abs. 1 der per 1. Januar 2010

aufgehobenen Hundeverordnung vom 11. November 1971 (OS 44, 308 und GS

IV, 187) grundsätzlich leinen- und maulkorbpflichtigen Hunderassen American Pit

Bull Terrier, American Staffordshire Terrier, Bull Terrier, Staffordshire Bull

Terrier sowie Kreuzungen mit diesen Rassen umfassen sollte und eine künftige

Anpassung bzw. Erweiterung namentlich der Rassetypenliste II durch den

Regierungsrat notwendig werden könne (Weisung HuG, 751 f.). Dies lässt

sich auch der parlamentarischen Diskussion entnehmen (vgl. Prot. KR 2007–2011,

S. 2536, 2840 und 2835, wobei von einem der Verfasser des Minderheitsantrags

betreffend ein Verbot [anstelle der vom Regierungsrat beantragten

Bewilligungspflicht] der Hunde auf der Rassetypenliste II an

letztgenannter Stelle ausdrücklich eine mögliche Erweiterung dieser Liste [und

damit des geforderten Verbots] um Hunde des Rassetyps Rottweiler angesprochen

wurde).

4.4 Als

Zwischenfazit ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass § 8 HuG den

Regierungsrat nicht nur zur einst vorgenommenen erstmaligen Bezeichnung der

betreffenden Rassetypen befugte, sondern grundsätzlich auch zur Anpassung bzw.

Erweiterung der Rassetypenliste II ermächtigt. Zu prüfen bleibt, ob der

Beschwerdegegner mit der hier umstrittenen Aufnahme von Rottweilern in die

Rassetypenliste II die Grenzen der ihm vom Gesetzgeber eingeräumten

Befugnisse gewahrt hat (nachfolgend E. 5).

5.

5.1 Veränderungen

an der Rassetypenliste II stehen nach dem oben in E. 4.1 Ausgeführten

nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers. Vielmehr muss die Aufnahme

eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und namentlich nachvollziehbar

sein, weshalb von Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein

erhöhtes Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht und

inwiefern eine mit derjenigen der bereits auf der Rassetypenliste II

angeführten Hunderassetypen vergleichbare Interessenlage vorliegt.

5.2 Aus der

Weisung zum Hundegesetz erhellt, dass für die Aufnahme eines Rassetyps in eine

der Rassetypenlisten wesentlich auf das Verletzungsausmass bei Beissvorfällen

mit den betreffenden Hunden abgestellt werden soll (Weisung HuG, 751). Auch ein

Votum eines Verfassers des Minderheitsantrags betreffend ein Verbot der auf der

Rassetypenliste II angeführten Hunderassen verdeutlicht, dass für die

Aufnahme einer Hunderasse in die Rassetypenliste II das Beissverhalten der

Tiere bzw. das daraus resultierende Verletzungsausmass und nicht die

Beisshäufigkeit ausschlaggebend sein sollte (Prot. KR 2007–2011, S. 2834).

Die erste Fassung der Rassetypenliste bzw. § 5

Abs. 1 lit. a–d HuV wurden massgeblich durch einen tragischen

Einzelvorfall – nämlich jenen vom 1. Dezember 2005 –

beeinflusst: In der parlamentarischen Debatte wurde im Zusammenhang mit der

Rassetypenliste II gemäss § 8 HuG wiederholt darauf hingewiesen, dass

dieser schwere Beissunfall Anlass für die Gesetzesrevision und die Verschärfung

der Anforderungen an die Hundehaltung gegeben habe (Prot. KR 2007–2011,

S. 2521, 2524, 2527, 2531, 2532, 2535, 2539, 2540, 2541, 2545, 2836) und

dass die dadurch hervorgerufene Verunsicherung der Bevölkerung bzw. deren

Sicherheitsbedürfnis nach einer strengeren Reglementierung verlange (Prot. KR

2007–2011, S. 2528, 2531, 2537, 2546, 2837). Auch wurde das von einer

Minderheit des Kantonsrats geforderte Verbot der Hunderassen mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial als "markante Antwort auf eine schreckliche Tat"

bezeichnet (Prot. KR 2007–2011, S. 2836) und postuliert, dass

"wiederholt auffällige Rassen" verboten werden sollten (Prot. KR 2007–2011,

S. 2834).

5.3 Mit der

hier umstrittenen Verordnungsänderung wurde die Rassetypenliste II wie

erwähnt erstmalig erweitert. Der Beschwerdegegner hatte noch am

16. September 2020 verschiedene Anfragen aus dem Kantonsrat betreffend

eine mögliche Erweiterung der Rassetypenliste II dahingehend beantwortet,

dass die Aktualität der Liste laufend geprüft werde, es "zurzeit"

aber nicht angezeigt sei, weitere Rassen auf die Liste der Hunde mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial aufzunehmen (RRB 888/2020). Anlass für die

streitbetroffene Erweiterung der Rassetypenliste II gaben zwei

Beissvorfälle mit Rottweilern im Oktober und Dezember 2024. Beim ersten Vorfall

im Oktober 2024 wurde ein fünfjähriges Kind auf einem Spielplatz in Adlikon von

einem Rottweiler angegriffen und erlitt schwere Bissverletzungen. Gemäss einer

Medienmitteilung der Kantonspolizei Zürich vom 22. Oktober 2024 wurden bei

diesem Vorfall auch ein siebenjähriges Kind sowie zwei Frauen vom Hund gebissen

und verletzt, weshalb sie ebenfalls vor Ort erstversorgt und anschliessend in

ein Spital gebracht werden mussten. Beim Einfangen des Hundes sei sodann eine

Polizistin gebissen und leicht verletzt worden. Medienberichten zufolge hatten

die Hundebesitzer das Tier erst zwei Tage vor dem Unfall im Ausland erworben

und in die Schweiz verbracht. Es sei auch am Unfalltag noch vom Umzug

"gestresst" gewesen. Als der Besitzer die Wohnungstür einen Spalt

geöffnet habe, habe es ihn zur Seite gedrängt, sei aus der Wohnung gerannt und

vor der Wohnliegenschaft auf die spielenden Kinder getroffen, welche es in der

Folge attackiert habe. Beim zweiten Vorfall im Dezember 2024 war eine Mutter

mit ihrem fünfjährigen Sohn auf einem Spazierweg in Winterthur unterwegs, als

ihnen ein Mann mit einem angeleinten Rottweiler entgegenkam. Gemäss einem

Medienbericht griff der Hund das Kind unvermittelt an, sobald er auf dessen

Höhe angelangt war, und biss es in den Kopf. Das Kind erlitt schwere

Kopfverletzungen, welche in der Folge operativ behandelt werden mussten. Bei

dem Mann, welcher mit dem Rottweiler unterwegs war, handelte es sich soweit

bekannt nicht um den Hundehalter.

Bei den beiden genannten Vorfällen wurden Kinder im

öffentlichen Raum unvermittelt von Rottweilern angegriffen, gebissen und schwer

verletzt. Gerade junge Opfer erleiden bei solchen Vorfällen gemäss dem

Beschwerdegegner nicht nur körperliche Verletzungen, sondern leiden auch unter

den langanhaltenden Folgen des traumatischen Ereignisses. Die schwerwiegenden

Vorfälle, welche sich in jüngster Vergangenheit mit Rottweilern ereignet

hätten, hätten – so der Beschwerdegegner – aufgezeigt, dass Hunde dieses Rassetyps

schon allein aufgrund ihrer anatomischen Eigenschaften ein erhebliches

Gefährdungspotenzial aufwiesen bzw. schwerste Verletzungen verursachen und

offensichtlich auch ein beträchtliches Aggressionsverhalten entwickeln könnten.

Rottweiler seien ursprünglich als Arbeitshunde gezüchtet worden. Ihre

körperlichen Merkmale – nämlich eine Widerristhöhe von 60–68 cm und bei

Rüden ein Gewicht von rund 50 kg – machten sie zu kraftvollen und

imposanten Hunden. Aufgrund ihrer anatomischen (kräftig-muskulös) und physiologischen

Besonderheiten (ausgeprägte Kiefermuskulatur) seien Hunde dieser Rasse sowie

deren Kreuzungen damit den Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial zuzuordnen

bzw. mit denjenigen Hunderassen vergleichbar, welche bereits auf der fraglichen

Liste figurierten. Wiederholte Anfragen von Parlamentariern betreffend die

mögliche Aufnahme von Rottweilern auf die Rassetypenliste II wie auch die

mediale Berichterstattung zu den jüngsten Beissvorfällen mit Rottweilern legten

schliesslich den Schluss nahe, dass in der Bevölkerung auch bezüglich Hunden

des Rassetyps Rottweiler ein Sicherheitsbedürfnis bestehe.

Der Beschwerdegegner führt im Rahmen der Begründung des angefochtenen

Beschlusses weiter aus, im Kanton Zürich sei die Anzahl der gemeldeten

"Beissvorfälle", bei welchen Menschen verletzt worden seien, gemäss

dem Jahresbericht des Veterinäramts im Jahr 2023 markant (von 659 auf 839)

gestiegen. Im Jahr 2022 seien 43 Vorfälle mit Rottweilern – darunter auch

solche mit "bloss" aggressivem Verhalten – gemeldet worden, 2023

seien 32 und im laufenden Jahr 2024 25 entsprechende Meldungen registriert

worden. Dies entspreche zwar nur einem Prozent aller gemeldeten Vorfälle,

allerdings fielen Vorfälle mit Rottweilern aufgrund deren körperlicher

Eigenschaften häufig überdurchschnittlich schwer aus, wie auch die jüngsten

beiden Ereignisse zeigten. Rottweiler machen nur 0,5 % der

Gesamthundepopulation aus. Auf diesen Hunderassetyp entfallen folglich deutlich

überdurchschnittlich viele Meldungen wegen (mindestens) aggressiven Verhaltens.

In der Beschwerdeantwort vom 27. Januar 2025 legt der Beschwerdegegner

sodann dar, dass die Anzahl der gemeldeten Vorfälle mit Rottweilern wohl

rückläufig sei; aus den jährlich gemeldeten 30–40 Vorfällen mit Rottweilern und

einer Population dieser Hunderasse von rund 350 Tieren im Kanton Zürich

folge jedoch immer noch, dass durchschnittlich einer von zehn Rottweilern ein

erhebliches Aggressionsverhalten zeige, welches dann zu einer Meldung führe.

5.4 Aus dem

Dargelegten erhellt, dass sich die Aufnahme von Hunden des Rassetyps Rottweiler

in die Rassetypenliste II hinreichend auf das Gesetz zurückführen lässt:

So stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede, dass Rottweiler

aufgrund ihrer körperlichen Eigenschaften ebenso wie die bereits auf der

Rassetypenliste II angeführten Hunderassen schwerwiegende Verletzungen

verursachen können. Das Verletzungsausmass bei Beissvorfällen mit diesen

Rassetypen ist mithin vergleichbar. Dieses hier massgebliche abstrakte

Gefährdungspotenzial wird auch nicht dadurch massgeblich relativiert, dass

Rottweiler – anders als die bislang auf der Rassetypenliste II

figurierenden Hunderassen – nicht zu Kampfzwecken gezüchtet wurden oder diese

Hunderasse für den Einsatz etwa als Dienst- und als Schutzhund gut geeignet

ist. Rottweiler werden denn auch in sämtlichen Kantonen, welche Listen

potenziell gefährlicher Hunderassen erlassen haben, als solche angeführt;

während ihre Haltung soweit ersichtlich in den Kantonen Aargau,

Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Glarus, Schaffhausen, Solothurn, Tessin, Thurgau

und Waadt bewilligungspflichtig ist, besteht in den Kantonen Wallis und Genf

bereits ein umfassendes Verbot dieser Hunderasse und im Kanton Waadt ein Verbot

der Zucht und Einfuhr zu Handelszwecken (§ 10 des Hundegesetzes des Kantons

Aargau vom 15. März 2011 [SAR 393.400] in Verbindung mit § 11

der Hundeverordnung des Kantons Aargau vom 7. März 2012

[SAR 393.411]; §§ 2a und 3 Abs. 4 des Hundegesetzes des Kantons

Basel-Landschaft vom 22. Juni 1995 [SGS 342] in Verbindung mit

§ 1 der Verordnung über das Halten potenziell gefährlicher Hunde des Kantons

Basel-Landschaft vom 3. Juni 2003 [SGS 342.12]; §§ 9 sowie 14

Abs. 2 des Hundegesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 14. Dezember

2006 [SG 365.100] in Verbindung mit den Regierungsratsbeschluss vom

21. April 2009 betreffend Liste der als potenziell gefährlich eingestuften

Hunderassen und deren Kreuzungen [SG 365.101]; Art. 27 des Einführungsgesetzes

zum Tierschutzgesetz und Tierseuchengesetz des Kantons Glarus vom 6. Mai

2012 [GS IV G/3/2] in Verbindung mit Art. 19 der Veterinärverordnung des Kantons

Glarus vom 17. September 2013 [GS IX D/633/2]; Art. 9 des Gesetzes

über das Halten von Hunden des Kantons Schaffhausen vom 27. Oktober 2008

[SHR 455.200] in Verbindung mit § 3 der Hundeverordnung des Kantons

Schaffhausen vom 10. März 2009 [SHR 455.201]; § 4 des Hundegesetzes

des Kantons Solothurn vom 7. November 2006 [BGS 614.71] in Verbindung

mit § 3 der Hundeverordnung des Kantons Solothurn vom 6. März 2007

[BGS 614.72]; Art. 14 legge sui cani des Kantons Tessin vom

19. Februar 2008 [RL 482.300] in Verbindung mit Art. 11 ff.

regolamento sui cani des Kantons Tessin vom 11. Februar 2009 [RL 482.310];

§ 3a des Gesetzes über das Halten von Hunden des Kantons Thurgau vom

5. Dezember 1983 [RB 641.2] in Verbindung mit § 7b der

Hundeverordnung des Kantons Thurgau vom 16. Oktober 1984 [RB 641.21];

Art. 3 und 11 f. loi sur la police des chiens des Kantons Waadt

vom 31. Oktober 2006 [BLV 133.75] in Verbindung mit Art. 2 règlement

d'application de la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens des Kantons

Waadt vom 9. April 2014 [BLV 133.75.1]; Art. 37 des Ausführungsgesetzes

zum eidgenössischen Tierschutzgesetz des Kantons Wallis vom 19. Oktober

2014 [SGS 455.1] in Verbindung mit dem Beschluss des Staatsrates des Kantons

Wallis vom 21. Dezember 2005 betreffend verbotene Hunderassen und deren

Kreuzungen; Art. 23 loi sur les chiens des Kantons Genf vom 18. März

2011 [M 3 45] in Verbindung mit Art. 17 règlement d'application

de la loi sur les chiens des Kantons Genf vom 27. Juli 2011

[M 3 45.01]). Schliesslich gehörte der Rottweiler bereits zu der

Gruppe von dreizehn Hunderassen, für deren Haltung das Bundesamt für

Veterinärwesen am 12. Januar 2006 im Zusammenhang mit Massnahmen

betreffend gefährliche Hunde eine Bewilligungspflicht vorgeschlagen hatte (vgl.

BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl.

ferner Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates

vom 20. Februar 2009 betreffend parlamentarische Initiative Verbot von

Pitbulls in der Schweiz, BBl 2009 S. 3547 ff., Fn. 4 auf

S. 3553).

Das Gefährdungspotenzial für die Bevölkerung, das von

Hunden des Rassetyps Rottweiler ausgeht, war vor dem Hintergrund der erwähnten

Rasseliste des Bundesamts für Veterinärwesen und der aufgeführten

ausserkantonalen Regelungen an sich bekannt. Trotz der überdurchschnittlichen

Häufigkeit von Meldungen im Zusammenhang mit dieser Hunderasse blieb ihre

Haltung im Kanton Zürich weiter zulässig. Bei den zwei dargelegten Vorfällen im

Oktober und Dezember 2024 (vgl. oben E. 5.3) aktualisierte sich dieses

Gefährdungspotenzial erneut, und zwar mit gravierenden Folgen. Dabei erweckten

diese Vorfälle den Anschein, dass die in die Haltung involvierten Personen dem

gebotenen Verantwortungsbewusstsein nicht gewachsen waren und es damit

verbunden zu Aggressionsverhalten von Rottweilern mit unvermittelten und

schweren Bissverletzungen gegenüber Fremdpersonen – namentlich Kindern – im

öffentlichen Raum kam. Unter diesen Umständen ist es angesichts der auf dem

Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen gerechtfertigt, dass der

Beschwerdegegner eine Neubeurteilung der Verbotsfrage vorgenommen hat.

Diese beiden neuen Vorfälle hatten sich zeitlich kurz

hintereinander und an unterschiedlichen Orten im Kantonsgebiet ereignet. Der

Beschwerdegegner durfte daher annehmen, dass weitere solche Vorfälle ernsthaft

zu befürchten sind, weil inzwischen ein relevanter Personenkreis an der Haltung

von Rottweilern interessiert ist, der den damit verbundenen Herausforderungen

nicht gewachsen ist. Auch wenn es sich dabei um Einzelfälle handelte, ist eine

derartige Erhöhung des damit einhergehenden Gefährdungspotenzials nicht

hinnehmbar. Es erscheint nachvollziehbar, dass der Beschwerdegegner aus den

wiederholten, schweren Beissvorfällen mit Rottweilern zum Schluss gelangte, das

Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung sei mit Bezug auf diesen Rassetyp

berechtigterweise erheblich angestiegen, sodass letzterer in die

Rassetypenliste II aufzunehmen sei. Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung ist es denn auch zulässig, bei der Bestimmung von

Rassetypenlisten das Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung mit zu

berücksichtigen (BGE 136 I 1 E. 4.3.1 und 4.4.2).

5.5 Nach dem

Gesagten hält sich der Beschwerdegegner mit Erlass des streitigen n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG

gesetzten Rahmen.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführerin kritisiert Rassetypenlisten als solche und macht insoweit

geltend, die streitbetroffene Änderung des § 5 Abs. 1 HuV verletze

das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV.

6.2 Das

Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit der Frage befasst, ob Regelungen,

welche sich auf Rassetypenlisten abstützen, um die Gefährlichkeit von Hunden zu

bestimmen, vor dem Rechtsgleichheitsgebot standhalten. Dabei hat es wiederholt

festgehalten, dass den Kantonen in diesem Bereich ein weiter

Gestaltungsspielraum zukomme (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008

Nr. 22] E. 3.3; 136 I 1 E. 4.2), und stets verneint, dass die

Abstützung auf Rassetypenlisten zur Bestimmung der Gefährlichkeit von Hunden

das Rechtsgleichheitsgebot verletze (BGE 132 I 7 E. 4; 133 I 249 [=

Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3 und E. 4; 136 I 1 E. 4;

BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 4 f.). Die Beschwerdeführerin

macht sinngemäss geltend, die bundesgerichtliche Rechtsprechung sei aufgrund

neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse zur Frage der Wirksamkeit eines Verbots bestimmter

Hunderassen sowie im In- und Ausland erhobener statistischer Daten überholt.

Namentlich sei inzwischen erstellt, dass zwischen der Rasse eines Hundes und

seinem Gefahrenpotenzial kein Zusammenhang bestehe; es gebe bloss

"gefährliche Hundeindividuen". Sodann wiesen zahlreiche Rassetypen

anderer grosser und massiger Hunde mit denjenigen des Rassetyps Rottweiler

vergleichbare physiologische Merkmale auf, würden aber auf der

Rassetypenliste II nicht angeführt.

6.3 Diese Kritik

verfängt nicht:

6.3.1

Das Bundesgericht ging bereits in der soeben in E. 6.2 zitierten

Rechtsprechung davon aus, "dass die Rassenzugehörigkeit eines Hundes für

sich allein noch keinen zuverlässigen Aufschluss über die Gefährlichkeit des Tieres

gibt" und "das Wesen eines Hundes […] in wesentlichem Ausmass auch

durch die Erziehung (Sozialisation) und durch Umwelteinflüsse geprägt" werde

(BGE 132 I 7 E. 4.2, auch zum Folgenden; vgl. auch BGE 133 I 249

[= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl. ferner BGE 136 I 1

E. 4.3.1). Zudem könne es innerhalb der gleichen Rasse Zuchtlinien mit

erhöhter oder geringerer Aggressivität geben. Das Bundesgericht verkannte

mithin nicht, dass zwischen der Rasse eines Hundes und seiner individuellen

Gefährlichkeit kein direkter Zusammenhang besteht. Es hielt indes dafür, dass

Bisse von Hunden gewisser Rassen und deren Kreuzungen besonders schlimme

Konsequenzen aufwiesen, insbesondere wegen der Morphologie, der Kraft, der

Angriffsart oder der "Reizschwelle" des Tieres (BGr, 27. April

2007, 2P.24/2006, E. 5.3; BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008

Nr. 22] E. 4.3). In Zusammenhang mit der Qualifikation der bereits

auf der Rassetypenliste II bzw. in § 5 Abs. 1 lit. a–d

angeführten Hunderassen als Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial führte es

sodann aus, die angeborenen Verhaltenseigenschaften und die Anatomie dieser

Hunde machten sie potenziell gefährlicher als andere Hunde (BGE 136 I 1

E. 4.3.1, auch zum Nachstehenden). Hunde der fraglichen Rassetypen könnten

aufgrund ihres Körperbaus, ihres Gebisses, ihrer Kraft und ihrer Angriffsart

sehr schwere Verletzungen bewirken; eine unrichtige Haltung könne verheerende

Folgen haben, was nicht bedeute, dass alle Hunde der angeführten Rassen

besonders gefährlich seien. Dass gewisse rassetypische anatomische

Eigenschaften die Schwere der Verletzungen bei Beissvorfällen – und somit eben

das vom Tier ausgehende Gefährdungspotenzial – beeinflussen, erweist

sich auch zum heutigen Zeitpunkt noch als richtig und wird von der Beschwerdeführerin

nicht in Abrede gestellt. Ein solches, aus den körperlichen Eigenschaften

herrührendes erhöhtes Gefährdungspotenzial ist auch bei Hunden des Rassetyps

Rottweiler gegeben (oben E. 5).

6.3.2

Weiter kann nicht als überholt gelten, dass der Gesetz- bzw.

Verordnungsgeber bei der Bestimmung der Rassetypenliste auch das subjektive

Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung mitberücksichtigen darf (BGE 136 I 1

E. 4.3.1 und 4.4.2). Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich brachten in

einer vergleichbaren Konstellation Ende 2008 ihren diesbezüglichen Willen

deutlich zum Ausdruck, indem sie – kantonsweit – ein Verbot

bestimmter, durch besonders schwere (einzelne) Beissvorfälle in den Fokus der

öffentlichen Wahrnehmung gerückter Hunderassen gegenüber dem vom Regierungsrat

vorgeschlagenen und von der Mehrheit des Kantonsrats beschlossenen blossen

Erfordernis einer Haltebewilligung klar den Vorzug gaben (oben E. 5.2).

Sie brachten damit zum Ausdruck, dass sie dem Schutz der Bevölkerung vor

Verletzungen durch Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial und mithin dem

Bestreben, solche schweren Beissunfälle zu vermeiden, ein hohes Gewicht

zumassen. Entgegen der Beschwerdeführerin besteht kein Anlass zur Annahme, dass

das Abstimmungsresultat auf eine "Unverständlichkeit der

Abstimmungsunterlagen" oder darauf zurückzuführen sei, dass der Souverän

nicht verstanden habe, was eine Stichfrage sei. Weshalb die in der genannten

Abstimmung zum Ausdruck gebrachte hohe Gewichtung des Schutzes der Bevölkerung

und insbesondere von Kindern vor Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial an

Aktualität eingebüsst haben sollte, ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdegegner

durfte deshalb bei der hier umstrittenen Änderung der Hundeverordnung annehmen,

dass die wiederholten schweren Beissvorfälle mit Rottweilern, bei welchen

erneut (auch) Kinder im öffentlichen Raum angegriffen und schwer verletzt

wurden, bei der Bevölkerung Angst vor Hunden ebendieses Rassetyps hervorrufen

würde und insoweit ein konkretes Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung bestehe

(vgl. auch oben E. 5.4 Abs. 2 f.).

6.3.3

Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb die bundesgerichtliche Rechtsprechung

überholt sein sollte, wonach der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der

Abfassung einer Rassetypenliste verschiedene Elemente in Betracht ziehen und

nebst dem Gefährdungspotenzial infolge der anatomischen Eigenschaften einer

Hunderasse sowie dem subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung auch

weitere Kriterien wie etwa den kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder

die Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Hunderassen berücksichtigen

darf, weshalb eine Rassetypenliste das Rechtsgleichheitsgebot nicht schon

dadurch verletzt, dass darauf gewisse Hunderassen wie etwa Schäferhunde nicht

figurieren, welche aufgrund ihrer Bissigkeit ebenfalls als gefährlich

bezeichnet werden könnten (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008

Nr. 22]) E. 4.3; vgl. auch BGE 136 I 1 E. 4.2.2 und

E. 4.3). Dass der Beschwerdegegner mit der streitbetroffenen Änderung der

Hundeverordnung andere Rassen namentlich grosser und massiger Hunde nicht in

die Rassetypenliste II aufgenommen hat, obwohl auch von diesen aufgrund

ihrer körperlichen Merkmale ein erhebliches Verletzungspotenzial ausgehen mag,

begründet mithin keine Missachtung des Gebots der Rechtsgleichheit gemäss

Art. 8 Abs. 1 BV. Nämliches gilt für den Umstand, dass gewisse

Hunderassen, welche häufiger als Rottweiler aggressives Verhalten zeigen mögen,

nicht auf der Rassetypenliste II angeführt werden. Folglich musste der

Beschwerdegegner anlässlich der streitbetroffenen Novelle auch nicht zwingend

überprüfen, ob andere, insbesondere grosse und massige Hunderassen, welche

nicht auf der Rassetypenliste II figurieren, ein höheres oder annähernd

gleiches Risikopotenzial wie Rottweiler aufweisen.

Nach dem Gesagten erweist sich

auch der – freilich kaum substanziierte – Vorwurf der Beschwerdeführerin als

unbegründet, wonach die Erweiterung der Rassetypenliste II nur auf Hunde

des Rassetyps Rottweiler willkürlich im Sinn des Art. 9 BV sei.

6.3.4

Im Zusammenhang mit der geltend gemachten Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots

ist weiter zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Differenzierungen

nicht ausschliesslich auf tatsächlichen Unterscheidungen beruhen, sondern auch

in externen Regelungszielen begründet sind, geprüft werden muss, ob das

verfolgte Ziel – hier der Schutz der Bevölkerung vor schweren Verletzungen

durch bestimmte Hunde bzw. Hunderassen – selbst zulässig erscheint und ob sich

die Ungleichbehandlung zur Erreichung des verfolgten Ziels als verhältnismässig

erweist (BGE 136 I 1 E. 4.3.2, auch zum Folgenden). Von der

bundesgerichtlichen Einschätzung, wonach der Schutz der Bevölkerung ein

legitimes Ziel darstelle und ein offensichtliches Missverhältnis zwischen dem

öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor (potenziell) äusserst

gefährlichen Hunden und dem privaten Interesse, solche zu erwerben und zu

züchten, bestehe, mit Bezug auf Hunde des Rassetyps Rottweiler abzuweichen,

besteht kein Anlass. Namentlich ist für die Bejahung eines (gewichtigen)

öffentlichen Interesses entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der Beschwerdeführerin

nicht erforderlich, dass die streitbetroffene Erweiterung der

Rassetypenliste II um Rottweiler sämtliche schweren Beissunfälle mit

Hunden dieses Rassetyps (oder andere, auch schwere Beissunfälle) mit Sicherheit

verhindern kann.

6.3.5

Das Gebot rechtsgleicher Behandlung schliesst entgegen der Beschwerdeführerin

nicht aus, dass die einzelnen Kantone zur gleichen Materie unterschiedliche

Regelungen erlassen (BGE 136 I 1 E. 4.4.4 mit Hinweisen, auch zum

Nachstehenden). Dies ist eine Folge der föderalistischen Staatsstruktur der

Schweiz. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber darf etwa der geografischen und

soziokulturellen Struktur des Kantons Rechnung tragen. So wurde bereits in der

parlamentarischen Debatte über das Hundegesetz vom 14. April 2008

wiederholt darauf hingewiesen, dass im Kanton Zürich aufgrund der hohen

Siedlungsdichte ein erhöhtes Potenzial für Konflikte zwischen Hunden und

Menschen bestehe (vgl. Prot. KR 2007–2011, S. 2521, 2527, 2546 und 2838).

Dass für den Erwerb, die Haltung oder die Zucht von Rottweilern in anderen

Kantonen keine oder weniger weitgehende Beschränkungen gelten, lässt die

streitbetroffene Verordnungsänderung daher nicht als rechtsverletzend

erscheinen. Solches gilt erst recht für von der hier interessierenden

abweichende gesetzliche Regelungen oder Rechtsentwicklungen im Ausland.

7.

7.1 Soweit das

Verhältnismässigkeitsprinzip als allgemeiner Verfassungsgrundsatz (Art. 5

Abs. 2 BV) zu beachten ist, steht den rechtsetzenden Behörden ein weiter

Gestaltungsspielraum zu (VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 4.4.1).

Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach "der

Durchschnittsbürger" aus einem Verbot bestimmter Hunderassetypen

schliesse, dass die übrigen Hunde ungefährlich seien, weshalb sich die Gefahr

von Beissunfällen nicht verringere, sondern vielmehr erhöhe, überzeugt nicht.

Mit Blick auf das offensichtliche Missverhältnis zwischen dem privaten

Interesse am Erwerb und an der Haltung einer bestimmten Hunderasse und dem

entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor schweren

Verletzungen durch Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (vgl. oben

E. 3.2 und E. 6.3.4) hält es sodann entgegen dem Dafürhalten der

Beschwerdeführerin vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der

Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem

Gefährdungspotenzial ein Verbot und nicht bloss erhöhte

Ausbildungsverpflichtungen oder anderweitige Einschränkungen der Hundehaltung

statuiert hat.

7.2 Nun werden

Rottweiler – soweit ersichtlich im Unterschied zu den bereits auf § 5

Abs. 1 lit. a–d figurierenden Rassetypen – im Kanton Zürich nicht

bloss zu privaten Zwecken erworben und gehalten, sondern etwa auch als Dienst-

oder Schutzhunde eingesetzt, weshalb ihnen ein gewisser gesellschaftlicher

Nutzen zu attestieren ist und ihre Haltung insoweit auch im öffentlichen

Interesse liegen kann. Das Verwaltungsgericht orientiert sich indes in

abstrakten Normenkontrollverfahren wie dem vorliegenden an vorhersehbaren

Normalfällen, hier also am Erwerb bzw. der Haltung von Rottweilern zu privaten

Zwecken. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ist daher

grundsätzlich nicht relevant, dass Hunden dieses Rassetyps auch ein gewisser

gesellschaftlicher Nutzen beigemessen werden kann. Ohnehin fiele das mit dem

Einsatz von Rottweilern etwa als Diensthunde verbundene öffentliche Interesse

an deren Haltung nicht derart ins Gewicht, dass das mit der streitbetroffenen

Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler einhergehende

Verbot des Erwerbs und der Haltung dieser Hunderasse als unverhältnismässig

erschiene (zum Ganzen vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010,

E. 7.3).

8.

Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, die

Zuordnung von Hunden zu einem Rassetyp sei in vielen Fällen nicht zweifelsfrei

möglich. Es mag in der Tat mitunter schwierig sein, festzustellen, ob ein Hund

einem bestimmten Rassetyp zuzurechnen ist. Hundehalterinnen und -halter sind

indes im Rahmen entsprechender Verfahren auskunftspflichtig und namentlich

gemäss § 5 Abs. 2 HuV verpflichtet, dem VETA allfällige Abstammungsnachweise

vorzuweisen. Werden keine Abstammungsnachweise vorgelegt oder ist die Zuordnung

des Hundes aus anderen Gründen zweifelhaft, entscheidet darüber das VETA

(§ 5 Abs. 3 HuV). Die Gesundheitsdirektion bringt daher zu Recht vor,

dass der Entscheid über die Zuordnung eines Hundes zu einem bestimmten Rassetyp

zwar im Einzelfall mit Schwierigkeiten verbunden sein mag, jedoch möglich und

auch justiziabel ist (vgl. VGr, 21. August 2023, VB.2022.00535, E. 2–4;

zur grundsätzlichen Kritik der Beschwerdeführerin betreffend die angeblich

fehlende gesetzliche Grundlage dieser genannten Verordnungsbestimmungen vgl.

auch VGr, 21. August 2023, VB.2022.00535, E. 5.3.1). Entgegen dem

sinngemässen Dafürhalten der Beschwerdeführerin lassen solche Schwierigkeiten

beim Gesetzesvollzug die streitbetroffene Verordnungsänderung weder als

willkürlich noch als anderweitig rechtsverletzend erscheinen.

9.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist.

10.

Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 3'170.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt

für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).

Abweichende

Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG,

LS 211.1])

Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die

Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die

angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:

1.

Verletzung des Delegationsrahmens

Gemäss § 8 Abs. 1 HuG ist der Erwerb, die Zucht

sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial verboten. Mit

Blick auf das für schwerwiegende Einschränkungen der Berufsausübung, wie sie

Zuchtverbote für bestimmte Hunderassen darstellen, geltende Bestimmtheitsgebot

hielt das Bundesgericht fest, dass der Wortlaut von § 8 Abs. 1 HuG

wenig aussagekräftig sei(BGE 136 I 1 E. 5.3.2). Unter

Berücksichtigung systematischer und historischer Auslegungselemente erachtete

es diese Bestimmung als genügende Grundlage für das Verbot jener Rassetypen,

die bei Erlass dieser Gesetzesbestimmung ins Auge gefasst worden waren. Dieser

ursprünglichen Regelungsabsicht des Gesetzgebers entspricht die bisherige

Fassung von § 5 Abs. 1 lit. a–d HuV. Die Frage, ob bzw.

inwiefern der Beschwerdegegner weitere Hunderassen in die Rassetypenliste II

aufnehmen darf, nahm das Bundesgericht ausdrücklich von seiner Beurteilung aus.

Im Sinn des historischen Auslegungselements war für das

Bundesgericht ausschlaggebend, dass aus dem Antrag des Regierungsrats und den

Beratungen im Kantonsrat hervorging, welche konkreten Rassetypen der

Rassetypenliste II zugeordnet werden sollten. In systematischer Hinsicht

stellte es darauf ab, dass das Hundegesetz von drei verschiedenen Arten von

Rassetypen ausgeht: (1) "normale" Rassetypen, (2) grosse

und massige Rassetypen (Rassetypenliste I, § 7 HuG) sowie (3) Rassetypen

mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II, § 8 HuG). Nach

der gesetzlichen Konzeption ist die Listennummer umso höher, je grösser das

Gefährdungspotenzial und je anforderungsreicher der Umgang mit den Tieren ist.

Hunde der Rassetypenliste II müssen nach dieser Konzeption somit

gefährlicher sein als grosse und massige Hunderassen (vgl. BGE 136 I 1

E. 5.3.2). Weiter kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der

kantonalzürcherische Gesetzgeber ein einheitliches Sicherheitsniveau

anstrebe, welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden

garantiere. Er habe für alle Hunderassen Massnahmen normiert, welche sich an

der Gefährlichkeit der Hunderassen orientierten. Je gefährlicher somit die

Hunde seien, desto einschränkender seien die Massnahmen; im Extremfall solle

ein Zuchtverbot gelten. Dem Gesetzgeber gehe es darum, die Bevölkerung nach

Massgabe der Gefährlichkeit der Hunde zu schützen (BGE 136 I 1

E. 5.5.3).

Gemäss diesem vom Bundesgericht angenommenen Verständnis

des Hundegesetzes, welches auch die Kammerminderheit teilt, muss sich die

Verordnung bzw. die Rassetypenliste II an der objektiven Gefährlichkeit der

verschiedenen Hunderassen orientieren, um ein einheitliches

Sicherheitsniveau zu erreichen. Deshalb stehen, wie die Kammermehrheit in

E. 5.1 des Urteils zu Recht festhält, Veränderungen an der

Rassetypenliste II nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers.

Vielmehr muss die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet sein,

und es muss namentlich nachvollziehbar sein, weshalb von Hunden dieses

Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes Gefährdungspotenzial im

Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht, sodass sie der Stufe mit dem

höchsten Gefährdungspotenzial zuzuweisen sind.

Der Gesetzgeber hat mit dem offenen Rechtsbegriff der

"Hunderassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial" (bzw.

"Gefahrenpotenzial") das für das Verbot bestimmter Hunderassen

massgebende Gefährdungspotenzial nicht abschliessend festgelegt, sondern dem

Verordnungsgeber einen gewissen Spielraum gewährt, innerhalb dessen das

noch tolerierbare Gefährdungspotenzial festzulegen ist. Der Auftrag des Gesetzgebers

an den Verordnungsgeber, die Liste der verbotenen Hunderassen so festzulegen,

dass ein einheitliches Sicherheitsniveau

geschaffen wird,

bedingt,

dass die dafür massgebenden Kriterien zumindest auf die im Kanton Zürich häufig

vorkommenden Rassen gleichermassen angewendet werden.

Der Regierungsrat muss dabei seinen Regelungsspielraum

gestützt auf sachliche, evidenzbasierte Gründe ausfüllen. Einer Ergänzung der

Rassetypenliste II muss er einen Massstab in Bezug auf das mit einem

Rassetyp verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich die Schwere der

Beissunfälle bzw. Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und

weitere angeborene Verhaltenseigenschaften, allenfalls in Verbindung mit der

Häufigkeit gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und grundsätzlich alle

Hunderassen einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach diesem Massstab

besonders hoch ist.

Demgegenüber bietet das Hundegesetz des Kantons Zürich

keine Grundlage, um die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen auf andere

Umstände als auf die objektive Gefährlichkeit zu stützen. Zwar hat das

Bundesgericht in mehreren Entscheiden unter Hinweis auf den grossen

Regelungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers festgehalten, dass dieser neben

der Gefährlichkeit von Hunderassen auch Aspekte wie den

kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung

mit bestimmten Rassen sowie das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung

berücksichtigen dürfe (BGE 136 I 1 E. 4.1–4.3; BGE 133 I 249 E. 4.2 f.).

Der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat aber diese externen Gesichtspunkte nicht

als relevant erklärt, sondern stellt auf das Gefährdungspotenzial ab. Somit ist

es im Kanton Zürich dem Verordnungsgeber verwehrt, auf solche externen

Gesichtspunkte abzustellen. Dem kommt auch deshalb grosses Gewicht zu, weil es

sich dabei um Gesichtspunkte handelt, die unter Umständen die Wirksamkeit der gesetzlichen

Massnahme mindern können, wie nachfolgend zu zeigen ist. Soweit

der Beschwerdegegner auch auf solche externen Gesichtspunkte abstellt, verletzt

er den Delegationsrahmen.

2.

Ungenügende Evidenz

Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe

dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die

in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern

ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den

vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit

Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Auch die

gleichzeitige starke Zunahme von Vorfällen mit Menschen durch Hunde aller

Rassen ist durch den Jahresbericht 2023 des Veterinäramts belegt. Dies bedeutet

aber, dass nach der statistischen Entwicklung der letzten Jahre das relative

Gefährdungspotenzial der Rottweiler im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade

abgenommen hat, denn in Bezug auf die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie

sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und

weiteren angeborenen Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen

Erkenntnisse vor. Eine Auseinandersetzung mit entsprechenden rassespezifischen

statistischen Daten, die dem Beschwerdegegner offenbar vorliegen, erfolgte

weder in der Begründung der Verordnungsänderung noch wurde sie in der

Beschwerdeantwort dargelegt. Auf den fehlenden Nachweis der Gefährlichkeit

weist die Beschwerdeführerin zu Recht hin.

Noch am 16. September 2020 hat der Regierungsrat in

der gemeinsamen Beantwortung der kantonsrätlichen Anfragen 1999/2020, 2009/2020

und 2019/2020 (RRB 888/2020 S. 5) festgehalten, dass die Aktualität

der Liste der Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial laufend geprüft werde, es

aber zurzeit nicht angezeigt sei, weitere Rassen in diese Liste aufzunehmen und

somit zu verbieten. Angesichts der in den letzten Jahren zu beobachtenden

Abnahme der von Rottweilern ausgehenden Beissverletzungen ist davon auszugehen,

dass das Gefährdungspotenzial durch diesen Rassetyp abgenommen hat. Deshalb

besteht unter Zugrundelegung der Wertungen des Gesetzgebers aufgrund der

seitherigen Entwicklungen kein sachlicher Anlass, diesen Rassetyp in die Liste

der verbotenen Rassen aufzunehmen.

Somit erscheint die starke Orientierung des Verordnungsinhalts

an Einzelfällen bei der streitgegenständlichen Änderung – entgegen

E. 5.4 und 6.3.2 des Urteils – als problematisch. Wenn die

Rassetypenliste II in ihrer ursprünglichen Fassung unter anderem auch an

Einzelfällen orientiert war, so war bei Erlass des Hundegesetzes aufgrund der

Gesetzesmaterialien klar, dass gemäss § 8 Abs. 1 HuG insbesondere die

damals ins Auge gefassten Rassetypen verboten werden sollten (BGE 136 I 1

E. 5.3.2). Hingegen rechtfertigt sich bei der Ergänzung der

Rassetypenliste II durch den Verordnungsgeber eine Verengung der zu

berücksichtigenden tatsächlichen Entwicklungen auf einzelne konkrete

Vorkommnisse im Kanton Zürich in den letzten Jahren auch deshalb nicht, weil

das Gefährdungspotenzial bestimmter Rassetypen im Kanton Zürich nicht

grundsätzlich anders sein dürfte als in anderen Kantonen und Ländern. Die

Beschränkung des Betrachtungswinkels auf konkrete Einzelereignisse, die sich in

den letzten Jahren im Kanton Zürich ereignet haben, führt somit auch zu einer

erheblichen Zufälligkeit und kann den geforderten objektiven Massstab nicht

ersetzen. Für Erweiterungen der Liste verbotener Hunderassetypen aus Gründen,

die sich nicht evidenzbasiert auf das der Gesetzesbestimmung zugrunde liegende

Kriterium des Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an

Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.

3.

Fehlende Eignung

Wird das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher Rassetypen

nicht nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung

zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt und

eine Hunderasse verboten, während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere

Hunderassen zulässig bleiben, besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das

Verbot einen Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen

ausweichen, die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler

ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende

Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder

allenfalls gar zunehmen. Die Beschwerdeführerin rügt insofern, es werde eine

Scheinsicherheit inszeniert. Das Verbot verletzt in diesem Fall nicht nur das

Rechtsgleichheitsgebot (dazu auch nachfolgend), sondern insbesondere wegen

fehlender Eignung der Massnahme auch das Verhältnismässigkeitsprinzip.

Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch in Frage

gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort

dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial,

sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst

anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung

orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der

betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum

Ausweichen auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder

allenfalls gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der

Regierungsrat bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung

spezifisch durch Rottweiler beeinträchtigt werde. Er begründet dies einzig mit

drei Anfragen im Kantonsrat und mit der medialen Aufmerksamkeit für die zwei

Vorfälle. Auch diese Annahme ist nicht empirisch belegt. Im Gegenteil monierte

gerade die Anfrage KR-Nr. 199/2020 (Hunderecht I: "gefährliche"

Rassetypen), dass die Auswahl der als gefährlich eingestuften Rassetypen

willkürlich und nicht im Einklang mit dem aktuellen Wissensstand erscheine.

Spezifisch genannt wurde darin nebst dem Rottweiler auch der Schäferhund, womit

mehrere Rassen angesprochen sind, die insgesamt sehr viel häufiger als der

Rottweiler vorkommen. Somit kommt mindestens gleichermassen in Betracht, dass

sich die Beeinträchtigung des Sicherheitsempfindens der Bevölkerung aufgrund

der Medienberichterstattung ebenso auf andere und stärker verbreitete grosse

Hunderassen bezieht.

4.

Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots

Nach Art. 8 Abs. 1 BV verletzt ein Erlass das

Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die

kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder

er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen.

Die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung muss sich auf eine

wesentliche Tatsache beziehen. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung

ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen besteht, kann zu verschiedenen

Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen

dieser Grundsätze ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 136 I 1

E. 4.1). Vorliegend hat der Beschwerdegegner eine Neubeurteilung des Gefährdungspotenzials

ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während andere Hunderassen (wie

beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen zumindest die Beisshäufigkeit

und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten lassen, dass sie ein ähnliches

Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen könnten, nicht neu beurteilt

wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im Kanton Zürich nach Auffassung

der Kammerminderheit auch nicht durch externe Gesichtspunkte wie den

kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung

mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit verletzt die isolierte

Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen isolierte Aufnahme in die

Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.

5.

Fehlende Verhältnismässigkeit des Verbots bestimmter Rassetypen

Unter den vorgenannten Umständen

kann offenbleiben, ob das in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der

Zucht sowie des Zuzugs von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches

sich die Hundeverordnung stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz

der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2

KV) standhält. Dies insbesondere auch mit Blick auf die neuere

bundesgerichtliche Rechtsprechung, die verlangt, dass die Risiken, die mit

staatlichen Einschränkungen vermieden werden sollen, soweit möglich

quantifiziert und dass auch deren negative gesellschaftliche und

wirtschaftliche Konsequenzen berücksichtigt werden. Dabei ist der aktuelle

Stand der Wissenschaft zu berücksichtigen (BGE 147 I 450 E. 3.2.4).

Solche Abklärungen sind aber soweit ersichtlich nicht erfolgt. Unter diesen

Gesichtspunkten erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter Hunderassen

bzw. Rassetypen angesichts der zur Erreichung des angestrebten

Sicherheitsniveaus bestehenden alternativen Handlungsmöglichkeiten (wie etwa

der Einführung einer Bewilligungspflicht für diese Rassetypen, obligatorischer

Hundehaltekurse und Prävention) noch als erforderlich gelten kann.

6.

Schlussfolgerung

Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch

§ 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er – geleitet

von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle – die

Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen

evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven

Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche

und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die

Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das

Verhältnismässigkeitsprinzip und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot.

Demzufolge hätte die Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben.

Für

richtiges Protokoll,

Die

Gerichtsschreiberin:

Eva

Heierle