Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2025.00002

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2025.00002

Urteil

der 4. Kammer

vom 16. Dezember 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin

Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin

Bertschi, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

Hauseigentümerverband Zürich,

vertreten durch RA A und/oder RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Zürich,

vertreten

durch RA C,

Beschwerdegegner,

betreffend Teilrevision der Datenschutzverordnung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit am 21. Februar 2024 im

Amtsblatt der Stadt Zürich (Ausgabe 8/2024) publiziertem Beschluss vom 29. November

2023 unterzog der Gemeinderat der Stadt Zürich die kommunale Datenschutzverordnung

vom 25. Mai 2011 (DSV, AS 236.100) einer Teilrevision

(GR. Nr. 2022/629). Insbesondere ergänzte er sie um den folgenden

Verordnungsabschnitt:

Cbis.

Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private und Beratung

Grundsatz

Art. 10 1 Die Videoüberwachung des öffentlichen

Grunds durch Private ist grundsätzlich verboten.

2 Die partielle

Mitüberwachung des öffentlichen Grunds kann in Ausnahmefällen bewilligt

werden.

Bewilligung in Ausnahmefällen

Art. 10bis 1 Das zuständige öffentliche

Organ bewilligt die Videoüberwachung des öffentlichen Grunds, wenn sie:

a. der Wahrung wichtiger privater Interessen dient und

erhebliche Gefahr für Leib, Leben oder Sachen mit grosser Schadensfolge

besteht;

b. primär Privatgrund und den öffentlichen Grund

lediglich im erforderlichen Umfang erfasst; und

c. für die Wahrung der privaten Interessen erforderlich

und geeignet ist und keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen

entgegenstehen.

2 Das zuständige

öffentliche Organ erhebt keine Nutzungsgebühren.

Kennzeichnung vor Ort

Art. 10ter Die bewilligte

Videoüberwachung durch Private ist vor Ort angemessen zu kennzeichnen.

Erwägungen

II.

Am 18. März 2024 erhob der

Hauseigentümerverband Zürich Rekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragte die

Aufhebung von Art. 10–10ter DSV.

Der Bezirksrat Zürich stellte am

23.

Mai 2024 fest, dass sich die aufschiebende Wirkung des Rekurses auf

die angefochtenen Bestimmungen beschränke, womit eine Teilinkraftsetzung der

übrigen mit dem Gemeinderatsbeschluss vom 29. November 2023 revidierten

Bestimmungen erfolgen könne. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2024 wies der

Bezirksrat den Rekurs des Hauseigentümerverbands Zürich ab, auferlegte diesem

die Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigungen zu.

III.

Der Hauseigentümerverband Zürich

erhob am 21. Januar 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und

beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom

5.

Dezember 2024 aufzuheben und es seien Art. 10–10ter DSV

aufzuheben.

Der Bezirksrat Zürich

verzichtete am 27. Januar 2025 auf Stellungnahme. Der Gemeinderat der

Stadt Zürich ersuchte am 24. Februar 2025 um Verlängerung der

Beschwerdeantwortfrist, was ihm unter Verweis auf die Rechtsnatur der

Beschwerdeantwortfrist als gesetzliche Frist verweigert wurde. Er reichte am

26.

März 2025 und damit nach Ablauf der Frist dennoch eine

Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen

kommunale Erlasse (vgl. VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001,

E. 1.1). Über Rechtsmittel dieser Art entscheidet das Gericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

1.2.1

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses

berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden

könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt

Dispositiv

vieler VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 1.2.1). Demnach ist

die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen

Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle Betroffenheit;

BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum

Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht dadurch, dass ein Erlass

auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder sie zumindest

durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte direkt betroffen

werden könnte.

Anstelle

Einzelner können auch Verbände mit sogenannter egoistischer Verbandsbeschwerde

für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Hierbei gelten folgende

Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische Person konstituiert sowie

statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt

sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder zumindest einer grossen

Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser Mitglieder muss selber

zur Geltendmachung des Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein

(BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr,

17. September 2024, AN.2024.00001, E. 1.2.1, und 8. Juli 2021, AN.2020.00007,

E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.).

1.2.2 Der als Verein

organisierte Beschwerdeführer erfüllt die vorstehenden Voraussetzungen

bezüglich der Verbandsbeschwerde. Er bezweckt die Erhaltung und den Schutz des privaten

Grundeigentums und die Wahrung der Interessen der Haus- und Grundeigentümer

sowie der Stockwerkeigentümer, insbesondere in der Stadt Zürich. Die

angefochtene Regelung enthält besonders ein an die Grundeigentümer in der Stadt

Zürich gerichtetes Verbot, bei einer allfälligen Videoüberwachung ihres Grundstücks

den öffentlichen Grund ebenfalls zu überwachen, womit diese in ihren schutzwürdigen

Interessen betroffen sind. Diese wären einzeln zur Rechtsmittelerhebung

legitimiert, womit es nach dem zuvor Gesagten auch der Beschwerdeführer als

Verband, der ihre Interessen vertritt, sein muss.

1.3 Im Übrigen ist der

Beschwerdeführer selbst Eigentümer einer Liegenschaft in der Stadt Zürich (D-Strasse 01,

Zürich; Kat-Nr. 02) und insofern vorliegend auch direkt zur

Beschwerdeerhebung in eigenem Interesse legitimiert.

1.4 Da die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Vorweg ist festzuhalten, dass die

Beschwerdeantwort des Beschwerdegegners vom 26. März 2025 verspätet

erfolgte. Ihm wurde mit Präsidialverfügung vom 22. Januar 2025 eine 30-tägige

Frist zur Stellungnahme angesetzt. Diese Verfügung wurde dem Rechtsvertreter

des Beschwerdegegners am 24. Januar 2025 zugestellt, womit die Frist am

25. Januar 2025 zu laufen begann und am 24. Februar 2025 endete. Zwar

ersuchte der Rechtsvertreter des Beschwerdegegners am letzten Tag der Frist um

eine Erstreckung, eine solche ist aber bei der (gesetzlichen)

Beschwerdeantwortfrist nicht möglich und wurde ihm daher verweigert (vgl.

§ 70 in Verbindung mit § 26b Abs. 2 VRG). Der Rechtsvertreter

des Beschwerdegegners reichte am 26. März 2025 und damit nach Ablauf der

Frist dennoch eine Beschwerdeantwort ein. Diese ist als verspätet aus dem Recht

zu weisen, da sie überdies auch keine zur Ermittlung des rechtserheblichen

Sachverhalts im Rahmen der Untersuchungsmaxime wesentlichen Informationen

enthält (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 26).

3.

Im Rahmen

des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit des angefochtenen

Erlasses bzw. der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu

prüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG;

Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV,

LS 101]). Das Verfahren bezweckt die

Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,

404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht

sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76

in Verbindung mit § 20 N. 94).

Nach der verwaltungsgerichtlichen

Praxis soll ein Aufhebungsentscheid sodann grundsätzlich nur erfolgen, wenn

sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht

hingegen, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von

inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere

auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht

vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 17. September 2024,

AN.2024.00001, E. 2 – 14. März 2024, AN.2022.00008, E. 1.4 –

29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen).

4.

4.1 Der

Beschwerdeführer macht geltend, die Bestimmungen von Art. 10–10ter

DSV verstiessen gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).

Die Datenbearbeitung durch Privatpersonen und somit auch die Mitüberwachung des

öffentlichen Grunds durch Private mittels Videokameras sei durch das Datenschutzrecht

des Bundes abschliessend geregelt. Für kantonales oder kommunales Recht bleibe

kein Raum. Der Persönlichkeitsschutz Privater, der von der Videoüberwachung

auch tangiert sei, sei in Art. 28 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB,

SR 210) abschliessend geregelt.

4.2 Vorweg ist festzuhalten,

dass sich Art. 10–10ter DSV im Rahmen der Prüfung des Vorrangs

des Bundesrechts nur als eine Gesamtregelung verstehen lassen, die entweder

gesamthaft zulässig ist oder nicht. Eine separate Betrachtung des Verbots der

Überwachung des öffentlichen Raums durch Private (Art. 10 Abs. 1 DSV),

der Regelung, wann hiervon Ausnahmen gewährt werden (Art. 10 Abs. 2

in Verbindung mit Art. 10bis DSV), und der

Kennzeichnungspflicht der Videoüberwachung im Fall einer gewährten Ausnahme

(Art. 10ter DSV) ist in diesem Rahmen nicht angezeigt.

4.3 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49

Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung

abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. Diese werden in

ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht indessen

nicht beschränkt (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Eine gleiche Materie kann

sowohl von Regeln des Bundeszivilrechts als auch von solchen des kantonalen

öffentlichen Rechts erfasst werden. Kantonale Regelungen sind in diesem Fall

rechtsprechungsgemäss zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht

abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges

öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts

verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt. In diesem

Rahmen kann jedoch das kantonale öffentliche Recht das Bundesprivatrecht nicht

nur ergänzen, sondern auch in seiner Tragweite beeinflussen. Art. 6 ZGB

anerkennt insofern eine expansive Kraft des kantonalen öffentlichen Rechts (zum

Ganzen BGE 146 I 70 E. 5.2.1, 143 I 403 E. 7.1, 143 I 109 E. 4.2.2

mit Hinweisen). Mit anderen Worten ermöglicht es Art. 6 Abs. 1 ZGB

dem kantonalen öffentlichen Recht, den Anwendungsbereichs des Bundesprivatrechts

zurückzudrängen bzw. zu beschränken (vgl. Thomas Koller, Berner Kommentar,

2012, Art. 6 ZGB N. 8). Nichts anderes gilt für kommunales Recht

(vgl. Alexander Ruch/Christoph Errass, St. Galler Kommentar, 2023,

Art. 49 BV N. 7; implizit auch BGE 146 I 70 [abstrakte

Normenkontrolle einer kommunalen Regelung der Stadt Bern]).

4.4

4.4.1 Ob der Bund eine bestimmte Materie abschliessend geregelt

und dadurch eine ergänzende kantonale Gesetzgebung ausgeschlossen hat, ist von

Fall zu Fall zu entscheiden, etwa danach, ob eine zwingende Regelung besteht,

welche den Kantonen keine Freiräume belässt, oder ob von einem qualifizierten

Schweigen auszugehen ist (vgl. Flavio Lardelli/Meinrad Vetter, Basler

Kommentar, 2022, Art. 6 ZGB N. 21). Kantonales Recht kann aber auch

in Bereichen Bestand haben, die an sich bundesrechtlich abschliessend geregelt

sind, und zwar wenn es entweder einen anderen Zweck als das Bundesrecht

verfolgt oder wenn es die Wirkung des Bundesrechts verstärkt. Die Kantone

verlieren ihre Regelungszuständigkeit nur, wenn das Bundesrecht in einem

bestimmten Bereich einen sowohl umfassenden als auch ausschliesslichen

Charakter hat (vgl. Koller, Art. 6 N. 204 mit Hinweisen auf BGE 137

I 167 E. 3.4 und weitere). Zu berücksichtigen ist, dass einerseits gewisse

Fragen aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der individuellen

Freiheiten, im Bundeszivilrecht abschliessend geregelt sein sollen und dass

andererseits ergänzendes kantonales öffentliches Recht dort zulässig sein soll,

wo das Bundeszivilrecht ein Institut anbietet, ohne öffentliche Interessen

besonders oder abschliessend zu berücksichtigen oder Interessenneutralität

vorzuschreiben (vgl. Arnold Marti, Zürcher Kommentar, 1998, Art. 6 ZGB

N. 251).

4.4.2 Zwar hat der

Bund unter anderem gestützt auf seine Kompetenz zur Regelung des Zivilrechts

(Art. 122 Abs. 1 BV) das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 25. September

2020 (DSG, SR 235.1) erlassen, welches die Bearbeitung von Personendaten

natürlicher Personen durch andere private Personen regelt (vgl. Art. 2

Abs. 1 lit. a DSG). Auf dieser Verfassungsgrundlage basiert auch

Art. 28 ff. ZGB, welcher die zivilrechtlichen Rechtsbehelfe von

Privaten gegenüber anderen Privaten bei einer widerrechtlichen

Persönlichkeitsverletzung regelt. Hierbei handelt es sich um eine umfassende

Regelung des Datenschutzes und des Persönlichkeitsschutzes zwischen Privaten,

dies ist jedoch nicht gleichzusetzen mit einer abschliessenden Regelung (vgl.

Koller, Art. 6 ZGB N. 133). Der Persönlichkeitsschutz ist Anliegen

des privaten wie des öffentlichen Rechts; öffentlich-rechtlicher und

privatrechtlicher Persönlichkeitsschutz haben nebeneinander Bestand (BGE 113

Ia 309 E. 3d; vgl. zum öffentlichen Interesse am Persönlichkeitsschutz unten

E. 4.5). So schützte das Bundesgericht beispielsweise kantonalrechtliche

Vorgaben zur Gerichtsberichterstattung: Dass die Ansprüche eines Prozessbeteiligten

wegen seine Persönlichkeit verletzenden Gerichtsberichterstattungen sich nach

Massgabe des Privatrechts beurteilen und nach Art. 28 ff. ZGB geltend

gemacht werden können, schliesst die Befugnis der Kantone nicht aus, den

Anliegen der Prozessbeteiligten auch im Rahmen der (gerichts-)polizeilichen

Vorschriften Rechnung zu tragen (BGE 113 Ia 309 E. 3d).

4.4.3 Die Frage,

inwiefern Private den öffentlichen Raum (und die dort befindlichen anderen

Privaten) (mit-)überwachen dürfen, wird vom bundesrechtlichen Datenschutzgesetz

und den Art. 28 ff. ZGB als einer von unzähligen Anwendungsfällen

ebenfalls erfasst. Dies allein schliesst jedoch nicht zwingend eine explizite

kantonale oder kommunale Regelung in diesem Bereich aus: Die auf eine

unbestimmte Anzahl an Anwendungsfällen gerichtete und entsprechend offen

gestaltete bundeszivilrechtliche Normierung der Datenbearbeitung unter Privaten

berücksichtigt die im spezifischen Anwendungsfall der Videoüberwachung des öffentlichen

Raums bestehenden öffentlichen Interessen nicht besonders, was die Möglichkeit

zur Ergänzung durch kantonales öffentliches Recht eröffnet (vgl. zuvor E. 4.4.1;

Marti, Art. 6 ZGB N. 251). Hinzu kommt, dass die vorliegend

streitbetroffene Regelung des Beschwerdegegners im Wesentlichen zu einem

verstärkten Persönlichkeitsschutz der Privaten im öffentlichen Raum führt und

damit die (beabsichtigte) Wirkung des Bundesrechts verstärkt. So anerkennt denn

auch der Beschwerdeführer, dass in zahlreichen Fällen die

(Mit-)Videoüberwachung des öffentlichen Raums nach bestehendem Bundeszivilrecht

rechtswidrig sein dürfte (ferner hierzu auch Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter

[EDÖB], Videoüberwachung durch Private, abrufbar unter www.edoeb.admin.ch >

Datenschutz > Datenschutz im Alltag > Fotos und Videoüberwachung >

Videoüberwachung durch Private). Die im Bundeszivilrecht im Einzelfall zwischen

den jeweiligen Privaten vorzunehmende Einzelfallbetrachtung, ob die allgemeinen

Datenbearbeitungsgrundsätze bei einer Überwachung des öffentlichen Raums

eingehalten wurden oder nicht, führt der Beschwerdegegner mit dem Erlass von

Art. 10–10ter DSV einer generell-abstrakten Regelung zu, die

den in diesem spezifischen Anwendungsfall des Datenschutzrechts bestehenden

öffentlichen Interessen Rechnung trägt.

4.4.4 Hinzu kommt,

dass die angefochtene Regelung nicht ausschliesslich eine rein datenschützerische

bzw. persönlichkeitsschützende Zielrichtung hat, sondern gleichzeitig auch die

Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds betrifft.

4.4.4.1 Die Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds obliegt

dem jeweiligen Gemeinwesen, in dessen Gebiet er sich befindet (vgl.

Art. 664 Abs. 1 ZGB; BGE 150 II 489 E. 3.6 – 135 I 302 E. 3.1

– 132 I 97 E. 2.2 – 128 I 295 E. 3c.aa; ferner BGr, 5. Juni 2024,

2C_36/2023 und 2C_38/2023, E. 7.3.2). In erster Linie richtet sich die Nutzung

des öffentlichen Grunds nach kantonalem Recht. Dieses umschreibt insbesondere,

in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt

werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt

werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen Rechtsordnungen und die Praxis

meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und

Sondernutzung (BGE 135 I 302 E. 3.1). Wieweit die Kantone

innerkantonal die ihnen zustehende Hoheit an den öffentlichen Sachen im

Gemeingebrauch selbst wahrnehmen oder diese (ganz oder teilweise) an die

Gemeinden delegieren, bestimmt das kantonale Recht (vgl. André Werner Moser,

Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 47).

4.4.4.2 Ebenso

verfügen die Kantone auf ihrem Hoheitsgebiet über die originäre Kompetenz zur

Regelung und Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Diese

sogenannte Polizeihoheit umfasst die Rechtsetzungskompetenz im Hinblick auf die

Wahrnehmung des umfassenden Auftrags zur Gefahrenabwehr. Dazu gehören

insbesondere Massnahmen zur Verhinderung von Straftaten. Die präventive

polizeiliche Tätigkeit ist grundsätzlich Sache der Kantone (BGr, 17. Oktober

2024, 1C_2023, E. 3.5.1 mit zahlreichen Hinweisen).

4.4.4.3 Im Kanton

Zürich gilt diesbezüglich was folgt: Nach § 39 Abs. 1 des Strassengesetzes

vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) stellen Staat und Gemeinden,

soweit ein Bedürfnis besteht und das Planungs- und Baugesetz keine

abschliessende Ordnung trifft, sodann auch Polizeivorschriften (u. a.) über das Strassengebiet und seine Benützung auf. Es ist

regelmässig den zürcherischen Gemeinden überlassen, über das Strassengebiet und

dessen Benützung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften zu erlassen, wobei

ihnen in diesem Bereich Autonomie zukommt (vgl. VGr, 5. Dezember 2024,

AN.2023.00016, E. 5.2). Das in Art. 10 Abs. 1 DSV vorgesehene

Verbot der Überwachung des öffentlichen Raums durch Private dürfte in den

meisten denkbaren Anwendungsfällen den an die jeweiligen Privatgrundstücke

angrenzenden Strassenraum betreffen, dessen Nutzung nach dem soeben

Ausgeführten durch den Beschwerdegegner zu regeln ist.

4.4.4.4 Der

Beschwerdeführer bestreitet, dass die (Mit-)Videoüberwachung des Strassenraums

durch Private eine "Nutzung" des öffentlichen Grunds darstellt bzw.

dass eine allfällige "Nutzung" über den Gemeingebrauch hinausgeht. Er

ist auch der Ansicht, dass von einer solchen Videoüberwachung keine Störung der

Nutzung des Strassenraums durch andere Private ausgeht.

Ob

die Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private eine Nutzung dessen

darstellt, kann vorliegend offenbleiben. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers

ist aber festzuhalten, dass eine solche Videoüberwachung eine einschränkende

Wirkung für die Nutzung des öffentlichen Grunds durch andere Private zeitigt:

Zwar ist das genaue Ausmass der Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch

Private unklar und konnten diesbezüglich weder die Verwaltung noch der

Gemeinderat auf eine Datengrundlage verweisen. Es kann aber zumindest als

notorisch gelten, dass Passantinnen und Passanten heute, wenn sie sich im

öffentlichen Strassenraum der Stadt Zürich bewegen, verschiedentlich durch auf

Privatgrundstücken angebrachte Kameras erfasst werden. Wenn sie dies nicht

möchten, müssten sie dem jeweiligen Aufnahmebereich der Kameras ausweichen, was

sie in ihrer (schlichten) Nutzung des öffentlichen Grunds im Gemeingebrauch

(auch wenn möglicherweise nur geringfügig) einschränkt. Die Argumentation des Beschwerdeführers,

dass nicht erstellt sei, dass Passanten sich tatsächlich so verhalten würden,

zielt ins Leere: Die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Benutzung des öffentlichen

Grunds und der übrigen öffentlichen Sachen steht in der Stadt Zürich grundsätzlich

jeder Person unentgeltlich zu (vgl. Art. 13 Abs. 1 der Allgemeinen

Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 6. April 2011 [AS 551.110]). Selbst

wenn es zutreffen sollte, dass heute die meisten Passantinnen und Passanten bei

dieser Nutzung des öffentlichen Grunds eine Videoüberwachung durch Private ohne

Anpassung ihres Verhaltens hinnehmen, ist hieraus nicht abzuleiten, dass

sämtliche Passantinnen in eine solche Videoüberwachung einwilligen, da sich ein

solches Verhalten auch durch zahlreiche andere Faktoren erklären liesse

(fehlende Erkennbarkeit der Überwachung, Überforderung mit der Menge an

privater Videoüberwachung etc.). Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der

Strassenraum nicht nur Fortbewegungszwecken, sondern der Verwirklichung der

Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit dienen kann (Moser,

S. 235 f.), wobei in solchen Konstellationen dem Schutz vor

unberechtigter Videoüberwachung eine erhöhte Bedeutung zukommt (vgl. zum Ganzen

auch VGr, 4. September 2025, AN.2024.00003, E. 3.4). Ob die Regelung

von Art. 10–10ter DSV dabei tatsächlich einem Bedürfnis der

Bevölkerung entspricht oder nicht, ist eine Frage, die grundsätzlich im

demokratischen Prozess zu klären ist. Für die vorliegenden Zwecke reicht es aus,

dass eine einschränkende Wirkung von privater Videoüberwachung auf gewisse

Personen bei ihrer bestimmungsgemässen und gemeinverträglichen Nutzung des öffentlichen

Raums denkbar ist (vgl. diesbezüglich für staatliche Videoüberwachung Moser,

S. 400 f.). Unter anderem dieser Nutzungsstörung will der

Beschwerdegegner mit dem Erlass von Art. 10–10ter DSV begegnen,

wozu er grundsätzlich, wie dargelegt, aufgrund seiner Kompetenz zur Regelung

des öffentlichen Grunds und der Polizeikompetenz ermächtigt ist (vgl. zu Letzterem

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 2277a).

4.4.5 Zusammengefasst

erweist sich das hier vom Beschwerdeführer angerufene Bundesrecht nicht als

ausschliessend, verstärken die angefochtenen kommunalen Bestimmungen dessen

Wirkung und verfolgen sie – soweit einer Störung der Nutzung des öffentlichen

Strassenraums durch Dritte begegnend – zusätzlich auch andere Zwecke als das

Bundesrecht. Nach dem zuvor Ausgeführten (vgl. E. 4.4.1) bedeutet dies,

dass der Regelungsinhalt von Art. 10–10ter DSV nicht bereits

vom Bundesrecht abschliessend geregelt ist.

4.5

Die Regelung des Beschwerdegegners stützt

sich sodann auf ein schutzwürdiges öffentliches Interesse.

4.5.1 Nach Art. 13

BV hat jede Person Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens

(Abs. 1) und auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten

(Abs. 2). Auch Art. 8 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 101) schützt das Recht des Einzelnen

auf Achtung seines Privatlebens. Der Staat ist grundsätzlich gehalten, die

Grundrechte, soweit sie sich hierzu eignen, auch unter Privaten wirksam werden

zu lassen (Art. 35 Abs. 3 BV). Dies gilt insbesondere dann, wenn

zwischen den Einzelnen ein Machtgefälle besteht, eine besondere Schutzbedürftigkeit

auszumachen ist und von Privaten besondere Gefährdungen mit Blick auf die

Freiheit und Würde anderer Privater ausgehen. Dies alles ist bei der

Videoüberwachung zu bejahen (vgl. Lucien Müller, Videoüberwachung in öffentlich

zugänglichen Räumen – insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten,

Zürich/St. Gallen 2011, S. 308 mit zahlreichen Hinweisen). So

schützt das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung den Einzelnen nicht

nur vor unbefugter Datenbearbeitung durch öffentliche Organe, sondern

beinhaltet auch eine staatliche Pflicht, Einzelne vor ungewollter

Datenbearbeitung durch Dritte zu bewahren (vgl. Rainer J. Schweizer/Lea S.

Striegel, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 13 BV N. 115; EGMR,

12. November 2013, Söderman gg. Schweden, 5786/08, §§ 78 ff.).

Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich dabei nicht auf private

Räumlichkeiten, sondern erstreckt sich auch auf Lebenssachverhalte mit

persönlichem Gehalt, die sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 147 I 103

E. 15.1, 146 I 11 E. 3.1.1, 118 IV 41 E. 4).

4.5.2 In der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird im Zusammenhang mit der weder

anlassbezogenen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgenden Bearbeitung

von Personendaten im Rahmen einer Überwachung betont, dass diese neben der

unmittelbaren Beeinträchtigung von Grundrechten auch eine abschreckende Wirkung

zeitigen könne. Die Möglichkeit einer späteren Verwendung der Daten durch die

Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung könnten die

Selbstbestimmung der betroffenen Personen wesentlich hemmen (sog.

"chilling effect", "effet dissuasif"; vgl. BGE 146 I 11 E. 3.2, 143 I 147 E. 3.3; dazu auch Lucien Müller,

S. 208 f.; ferner VGr, 4. September 2025, AN.2024.00003,

E. 3.3). Zwar ist dieser Effekt bei staatlicher Videoüberwachung

naturgemäss stärker als bei einer Videoüberwachung durch Private, jedoch

ist zu berücksichtigen, dass auch zweitere in einem sehr ausgedehnten Mass

erfolgt (Lucien Müller, S. 311) und auch die von Privaten gewonnenen

Aufzeichnungen unter gewissen Voraussetzungen vom Staat verwertet werden können

und dies auch regelmässig werden (vgl. bspw. BGr, 18. September 2024,

7B_797/2023, E. 4). Zudem besteht bei der Videoüberwachung durch Private

ein gewisses Missbrauchspotenzial, zumal für einen Passanten kaum je erkennbar

sein dürfte, wo eine solche Überwachung erfolgt, ob und wie lange die

Aufzeichnungen gespeichert werden und wie diese verwendet werden bzw. ob

Personen identifiziert werden können. Auch bei dieser Ausgangslage ist daher

wie bei staatlicher Videoüberwachung eine gewisse Verdrängung von Personen, die

sich einer solchen Videoüberwachung nicht aussetzen wollen, aus dem

öffentlichen Raum denkbar.

4.5.3 Zwar räumt das

Bundeszivilrecht dem einzelnen von einer den Grundsätzen von Art. 6 DSG

nicht entsprechenden Videoüberwachung betroffenen Privaten grundsätzlich eine

Klagemöglichkeit (Art. 32 Abs. 2 DSG in Verbindung mit

Art. 28 ff. ZGB) gegen den die Videoüberwachung betreibenden Privaten

ein. Sodann kann eine private Person auch an den EDÖB gelangen

(Art. 49 ff. DSG). Wie die Vorinstanz aber zu Recht festhält, vermag

dieser einzelfallbezogene (inter partes) Rechtsschutz keinen wirksamen

Schutz von Privaten gegenüber privater Videoüberwachung im öffentlichen Raum in

einer dicht besiedelten Stadt wie Zürich zu begründen. Wie erwähnt ist es

schwierig, zu erkennen, wann, wo und zu welchem Zweck gefilmt wird, und es kann

aufgrund der vom Beschwerdegegner dargelegten Menge an privater

Videoüberwachung in der Stadt vom einzelnen Passanten nicht erwartet werden,

dass er gegen jeden Betreiber einer solchen Videoüberwachung einzeln vorgeht

(vgl. hierzu auch Lucien Müller, S. 313). Auch dies begründet ein schutzwürdiges

Interesse des Beschwerdegegners am Erlass der hier angefochtenen Gesetzgebung

(vgl. Lardelli/Vetter, Art. 6 ZGB N. 17; ferner Koller, Art. 6

ZGB N. 132).

4.6 Schliesslich

verstösst die vom Beschwerdegegner beschlossene Regelung auch nicht gegen Sinn

und Geist des Bundesrechts oder vereitelt dessen Durchsetzung. Art. 10–10ter

DSV beabsichtigen unter anderem den (verfassungsrechtlich gebotenen) Schutz von

Privaten vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten durch andere Private, was auch

dem Anliegen des Datenschutzgesetzes entspricht (vgl. Art. 1 DSG). Sodann

schliesst die kommunale Regelung nicht aus, dass Private sich gegen

(bewilligte) Videoüberwachungsanlagen auch weiterhin auf dem zivilrechtlichen

Weg zur Wehr setzen können, womit die Durchsetzung des Bundesrechts in keiner

Weise beeinträchtigt wird.

4.7 Zusammengefasst

verstösst der Erlass von Art. 10–10ter DSV nicht gegen den

Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV).

5.

Weiter verstossen die angefochtenen

Normen auch nicht gegen das kantonale Gesetz über die Information und den

Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4). Soweit der

Beschwerdeführer geltend macht, Art. 2 DSV bezöge sich für seinen

Anwendungsbereich auf § 2 IDG, welcher wiederum die Anwendbarkeit dieses

Gesetzes nur auf öffentliche Organe (und nicht Private) statuiere, handelt es

sich dabei höchstens um einen Widerspruch zwischen dem vorliegend nicht

Streitgegenstand bildenden Art. 2 DSV und den neu erlassenen Art. 10–10ter

DSV. Wie bereits dargelegt wurde, war der Beschwerdegegner zum Erlass der neuen

Normen kompetent, zumal es zum einen um die Regelung der Nutzung des städtischen

öffentlichen Grunds geht und zum anderen darum, im Datenschutzbereich den im

städtischen öffentlichen Raum bestehenden besonderen öffentlichen Interessen

Nachachtung zu verschaffen. Daher ist nicht ersichtlich, weshalb der

Beschwerdegegner durch den Anwendungsbereich des kantonalen IDG eingeschränkt

sein sollte. Das Gleiche gilt für den sachlichen Geltungsbereich, wie er in

§ 1 Abs. 1 IDG und § 2b Abs. 2 IDG statuiert wird.

6.

6.1 Der

Beschwerdeführer rügt weiter, die Art. 10–10ter DSV verletzten

das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) sowie die

Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die persönliche Freiheit (Art. 10

Abs. 2 BV) der von ihm vertretenen Grundeigentümer in der Stadt Zürich.

6.2 Die

Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) schützt als Bestandesgarantie konkrete

Vermögensrechte des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen, so etwa das Recht,

sein Eigentum zu erhalten, zu nutzen und zu veräussern (BGE 150 I 106 E. 5.1;

BGr, 21. November 2017, 2C_123/2016, E. 5.2.4). Nebst den unmittelbar

aus dem Eigentum fliessenden rechtlichen Befugnissen umfasst der Schutzbereich

zudem gewisse faktische Voraussetzungen zur Ausübung von Eigentümerbefugnissen

(BGE 140 I 176 E. 9.2, 131 I 12 E. 1.3.2, 126 I 213 E. 1b/bb).

6.3 Es sind vorliegend

Konstellationen denkbar, in denen die angefochtene Regelung die betroffenen

Grundeigentümer in den Möglichkeiten zum Erhalt ihres Eigentums beschränkt. So

kann eine Videoüberwachung zum Beispiel einen gewissen Schutz gegen

Sachbeschädigungen verschaffen. Insofern ist der Schutzbereich der

Eigentumsfreiheit eröffnet. Bei dieser Ausgangslage und mit Blick auf das

Folgende kann offenbleiben, ob auch die persönliche Freiheit der

Grundeigentümer von der angefochtenen Regelung betroffen sein könnte.

6.4 Zu prüfen ist

folglich, ob der durch die angefochtene Regel verursachte Grundrechtseingriff

im Sinn von Art. 36 BV gerechtfertigt ist. Die kommunale Datenschutzverordnung

ist unbestrittenermassen ein Gesetz im formellen Sinn und erfüllt damit die

Anforderungen an eine genügende gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1

BV). Der Schutz der Privatsphäre der Passanten gegenüber anderen Privaten sowie

der Schutz deren störungsfreier Nutzung des öffentlichen Grunds stellen sodann,

wie dargelegt (vgl. zuvor E. 4.5), ein öffentliches Interesse dar

(Art. 36 Abs. 2 BV). Eine Verletzung des Kerngehalts der

Eigentumsgarantie (und der persönlichen Freiheit) ist nicht ersichtlich

(Art. 36 Abs. 4 BV). Zu weiteren Ausführungen Anlass bietet einzig

die Frage der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV):

6.4.1 Ein

Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig im Sinn von Art. 36

Abs. 3 BV, wenn er für das Erreichen des im öffentlichen Interesse

liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in

Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d. h. eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen). Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der

angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen

erreicht werden kann (BGE 147 I 346 E. 5.5 mit Hinweisen).

6.4.2 Eine erste

Problematik ergibt sich vorliegend daraus, dass der Begriff der

Videoüberwachung im kommunalen Recht nicht definiert ist und daher unklar ist,

welche Handlungen und Installationen der Grundeigentümer davon erfasst werden.

Dies erschwert es, den Umfang des in Art. 10 Abs. 1 DSV statuierten

Verbots und damit die Schwere des Grundrechtseingriffs abzuschätzen. Mit Blick

auf die im Normenkontrollverfahren zu klärende Frage, ob sich die angefochtene

Regelung verfassungskonform anwenden lässt, führt diese Verwendung eines unbestimmten

Rechtsbegriffs jedoch noch nicht zur Aufhebung der Regelung, da eine

nachträgliche verfassungskonforme Konkretisierung durch den Gesetz- oder

Verordnungsgeber oder die Behörden, die das Recht dannzumal anzuwenden haben, möglich

bleibt.

6.4.3 Das Verbot der

Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private ist geeignet, die

Privatsphäre von Passanten zu wahren und deren störungsfreie Nutzung des öffentlichen

Grunds sicherzustellen. Um diesen Zweck zu erreichen, erweist sich ein grundsätzliches

Verbot mit Möglichkeit von einzelfallweisen Bewilligungen auch als erforderlich

(vgl. Lucien Müller, S. 316). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern ein

"Meldeverfahren" den gleichen Zweck erreichen könnte.

6.4.4 Der

Beschwerdegegner hat sodann mit der in Art. 10 Abs. 2 in Verbindung

mit Art. 10bis Abs. 1 DSV vorgesehenen "Bewilligung

in Ausnahmefällen" ein Instrument geschaffen, das im Einzelfall eine

Abweichung vom generellen Verbot nach Art. 10 Abs. 1 DSV zugunsten

des die Videoüberwachung beabsichtigenden Privaten nach der Vornahme einer

Interessenabwägung erlauben kann. So wird nach Art. 10bis

Abs. 1 DSV eine (Mit-)Überwachung des öffentlichen Raums dann

ausnahmsweise erlaubt, wenn sie (a) der Wahrung wichtiger privater Interessen

dient und erhebliche Gefahr für Leib, Leben oder Sachen mit grosser Schadensfolge

besteht, (b) primär Privatgrund und den öffentlichen Grund lediglich im

erforderlichen Umfang erfasst und (c) für die Wahrung der privaten Interessen

erforderlich und geeignet ist und keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen

entgegenstehen.

Für

eine mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbare Anwendung des Verbots der

(Mit-)Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private ist vorauszusetzen,

dass die rechtsanwendende Behörde zwischen den Interessen der betroffenen

Grundeigentümer und der jeweils zu schützenden Passanten unter Berücksichtigung

der Umstände des einzelnen Gesuchs für eine Bewilligung einer (Mit-)Überwachung

des öffentlichen Raums (bspw. bauliche Situation vor Ort, Nutzungsintensität

durch Passanten des relevanten Strassenraums etc.) einen vernünftigen Ausgleich

schaffen kann, zumal beidseits die Verwirklichung von Grundrechten in Frage

steht. Die Voraussetzungen in Art. 10bis Abs. 1 lit. b

und c DSV geben diesbezüglich zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Sie sind

im Wesentlichen Ausdruck des Verhältnismässigkeitsprinzips.

Hingegen

stellt die Voraussetzung von Art. 10bis Abs. 1 lit. a

DSV eine zu hohe Hürde auf, die einen fairen Ausgleich der widerstreitenden

Interessen in zahlreichen denkbaren Konstellationen verunmöglicht. So reichen nach

dem Wortlaut selbst gewichtige private Interessen eines Grundeigentümers

noch nicht aus, um eine Ausnahmebewilligung zu erhalten. Vielmehr muss entweder

eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben oder eine erhebliche

Gefahr für Sachen mit grosser Schadensfolge kumulativ zu den bereits

gewichtigen privaten Interessen hinzutreten, damit eine Bewilligung erteilt

werden kann. Die vorberatende Kommission hatte noch vorgeschlagen, ein

(Mit-)Überwachen des öffentlichen Grunds durch Private bis zu einem Meter Tiefe

immer vom Verbot in Art. 10 Abs. 1 DSV auszunehmen. Diese

"1-Meter-Tieferegelung" (im Sinn eines Radius, in dem der öffentliche

Raum immer mitüberwacht werden darf) strich der Beschwerdegegner in der

Beratung der Vorlage jedoch und befürwortete damit eine besonders strenge

Anwendung des grundsätzlichen Verbots. Diesbezüglich besteht deshalb aufgrund

des klar aus den Materialien hervorgehenden gesetzgeberischen Willens auch kein

Spielraum für eine relativierende Auslegung. Aus dem insofern vom

Beschwerdegegner bewusst strenger gefassten Verbot ergibt sich aber eine erhöhte

Notwendigkeit, dass bei der Gewährung von "Ausnahmebewilligungen" ein

ausreichender Spielraum für die rechtsanwendende Behörde zur Berücksichtigung

der Umstände im Einzelfall besteht. Die Regelung von Art. 10bis

Abs. 1 lit. a DSV stellt zu hohe Anforderungen an das im Rahmen der

Interessenabwägung zu berücksichtigende Interesse der Grundeigentümer und erlaubt

angesichts ihres Wortlauts einen solchen Ausgleich in zahlreichen

Konstellationen nicht bzw. kommt damit im Prinzip einem faktischen Verbot

gleich. Damit verstösst sie gegen das Verhältnismässigkeitsgebot.

6.4.5 Da sich die

Regelung von Art. 10bis Abs. 1 lit. a DSV insofern einer

verhältnismässigen und damit einer verfassungskonformen Auslegung entzieht, ist

sie aufzuheben. Es ist dem Gesetzgeber zu überlassen, auf welche Art und Weise und

mit welchem Regelungskonzept er den widerstreitenden Interessen der

Grundeigentümer und der Passanten in einer allfälligen neu zu erlassenden Regelung

Rechnung tragen will, weshalb sich eine Aufhebung der gesamten Norm von

Art. 10bis DSV rechtfertigt. Da sodann die übrigen

angefochtenen Bestimmungen ohne die Regelung der Ausnahmebewilligung keinen

Bestand haben können (so das Verbot in Art. 10 DSV) bzw. keinen Sinn mehr

machen (die Kennzeichnungspflicht in Art. 10ter DSV), sind auch

sie aufzuheben.

7.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde gutzuheissen.

8.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-

und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Desgleichen hat dieser dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 6'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Art. 10–10ter

DSV sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 5. Dezember

2024 werden aufgehoben.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses

des Bezirksrats Zürich vom 5. Dezember 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens

dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 4'070.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem

Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zu bezahlen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich.