DR.1999.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: DR.1999.00005

8. März 2000Deutsch28 min

(URT.2000.5459)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. X. erwarb 1975 das Wählbarkeitszeugnis als

Primarlehrer. Seit 1976 unterrichtete er in Y.. Aufgrund einer am 18.

August 1998 erhobenen Strafanzeige wurde von der Bezirksanwaltschaft gegen X.

eine Strafuntersuchung betreffend sexuelle Handlungen mit Kindern im Sinn von

Art. 187 des Strafgesetzbuches (StGB) eingeleitet. Am 26. August 1998

wurde X. verhaftet und an seinem Arbeits‑ und Wohnort eine

Hausdurchsuchung durchgeführt, welche an seinem Wohnort diverses Bildmaterial

zutage förderte, darunter Kinderfotos, die X. zwischen 1982 und April 1988

mittels einer im Duschraum installierten Kamera heimlich von seinen Schülern

und Schülerinnen aufgenommen hatte. In der Folge wurde X. am 27. August 1998 in

Untersuchungshaft versetzt.

Aufgrund der Einleitung dieser Strafuntersuchung

verfügte die Abteilung Volksschule der Erziehungsdirektion (heute

Bildungsdirektion) am 27. August 1998 die sofortige (besoldete) Beurlaubung von

X.. Zudem wurde gegen ihn ein Disziplinarverfahren eröffnet.

Am 15. September 1998 wurde X. aus der

Untersuchungshaft entlassen und am 17. Dezember 1998 die Strafuntersuchung

eingestellt: Die heimlich erstellten Aufnahmen seien vor dem April 1988

entstanden und auch der Vorwurf, seine Schülerinnen in sexueller Absicht an

Brüsten und Hintern berührt zu haben, sei nur von einer Zeugin für die Zeit zwischen

1986 und 1988 bestätigt worden. Diese strafrechtlich relevanten Handlungen

seien verjährt und andere könnten X. nicht nachgewiesen werden.

Am 21. Oktober 1998 wurde X., der mittlerweile

anwaltlich vertreten war, von der Personalkommission des Erziehungsrats (heute

Bildungsrat) angehört. Zum Protokoll dieser Sitzung konnte X. am 18. November

1998 Stellung nehmen. Mit Eingabe vom 9. Februar 1999 äusserte er sich

auch zur Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft.

Mit Brief vom 23. November 1998 beauftragte die

Bildungsdirektion Dr.med. K., Spezialarzt FMH für Psychiatrie und

Psychotherapie, mit der "Vertrauensärztlichen Untersuchung" von X..

Der Bericht sollte folgende Fragen klären:

"1. Was lässt sich aus Ihrer Sicht zur

Person, was zur Lehrperson X. sagen?

2. Wie beurteilen Sie die X. zur Last

gelegten Handlungen?

3. Kann X. zukünftig die heute gültigen

Normen bezüglich Nähe/Distanz zu seinen Schülerinnen und Schülern erkennen/akzeptieren

und auf Dauer einhalten?

4. Sind bei X. pädophile Neigungen

festzustellen?

5. Wie sehen Sie den weiteren Einsatz von

X. auf der Stufe Volksschule?

Bemerkungen."

Nachdem X. um eine Präzisierung von Frage 2

hatte ersuchen lassen, fasste die Bildungsdirektion am 11. Dezember 1998 die X.

vorgeworfenen Handlungen wie folgt zusammen:

Heimliches Fotografieren von Kindern

(Schüler/innen) in der Dusche/

beim Duschen.

Missachten der sexuellen Integrität durch Sammeln

von Nackt‑ und anderen Aufnahmen von Kindern/Jugendlichen sowie Erstellen

von entsprechenden Fotocollagen (auch Schüler/innen aus eigenen Klassen

betreffend).

Missachten von Nähe‑/Distanz bei

Schüler/innen (Küsse/Umarmungen, Streicheln, auf den Schoss nehmen), teilweise

bis zum Schuljahr 1997/98 andauernd.

Die Bildungsdirektion fügte dem Schreiben

zahlreiche Kopien aus den Akten der Strafuntersuchung bei und schloss:

"Zusammenfassend lassen die vorliegenden Akten auch bei vorsichtiger

Betrachtungsweise den Schluss zu, dass X. pädophil veranlagt ist.

Dr.med. K. ist deshalb zu bitten, speziell zu prüfen (vgl. auch

Frage 4 des Auftrags vom 23.11.1998), ob unsere Interpretation bezüglich

Pädophilie bejaht werden kann."

Das Gutachten wurde am 8. Februar 1999

erstattet und X. liess sich dazu am 9. April 1999 vernehmen.

Am 19. Mai 1999 beschloss die Personalkommission

des Bildungsrats, diesem den vorübergehenden Entzug des Wählbarkeitszeugnisses

von X. zu beantragen, der zu diesem Antrag am 5. Juli 1999 Stellung

beziehen konnte.

Mit Beschluss vom 14. September 1999 entzog der

Bildungsrat X. das Wählbarkeitszeugnis als Primarlehrer mit sofortiger

Wirkung; im Übrigen stellte er das gegen X. eröffnete Disziplinarverfahren

definitiv ein (Dispositiv Ziffer 1). Das Arbeitsverhältnis von X. als Primarlehrer

wurde mit sofortiger Wirkung aufgelöst (Dispositiv Ziffer 2) und angeordnet,

dass bei einem späteren Wiedereinsatz im Schuldienst an der zürcherischen

Volksschule X. vorübergehend von einer Fachperson zu begleiten sei

(Dispositiv Ziffer 3). Als zulässiges Rechtsmittel wurde auf den Rekurs

an das Verwaltungsgericht verwiesen. Aus den Erwägungen ist festzuhalten:

Gemäss § 8 Abs. 3 des Gesetzes über

die Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule

(Lehrerbildungsgesetz) vom 24. September 1978 (LehrerbildG; in der hier

massgeblichen Fassung vom 29. November 1998) könne der Bildungsrat einem Lehrer

wegen wiederholter schwerer Verletzung seiner Berufspflichten, wegen einer

sittlichen Verfehlung an Minderjährigen, wegen Verurteilung zu einer

Freiheitsstrafe infolge eines Verbrechens oder Vergehens oder wegen schwerer

Verletzung der Treuepflicht das Wählbarkeitszeugnis vorübergehend oder dauernd

entziehen. Dabei handle es sich um eine Disziplinarmassnahme. Die Disziplinargewalt

stehe dem Bildungsrat zu, der bei seinem Entscheid grundsätzlich nicht an das

strafrichterliche Urteil gebunden und somit auch nicht verpflichtet sei, die

gesamten Strafakten beizuziehen. Laut psychiatrischem Gutachten bestehe nur

eine geringe Wahrscheinlichkeit, dass der Rekurrent im Schuldienst schwerwiegende

Grenzüberschreitungen begehe; das gelte auch, falls der Rekurrent pädophiler

sei, als bisher festgestellt. Aufgrund des Gutachtens sei deshalb auf

Unsicherheiten zu schliessen, welche für die öffentliche Schule schwer wögen

und denen bei der Interessenabwägung Rechnung zu tragen sei. Die

Strafuntersuchung habe Tatsachen zutage gefördert, welche mit den (im

Einzelnen dargelegten) Anforderungen an eine Lehrkraft im Widerspruch stünden.

Die Strafuntersuchung sei zwar eingestellt worden, doch habe die Einstellungsverfügung

der Bezirksanwaltschaft die Zweifel bezüglich der Charaktereignung des Rekurrenten

als Lehrperson nicht zu beseitigen vermocht. Liege das heimliche Fotografieren

in der Schülerdusche auch schon über zehn Jahre zurück, so habe die

Untersuchungsbehörde doch noch am 26. August 1998 kinderpornografisches

Material und Abzüge der seinerzeit erstellten Fotografien unter dem Bett des

Rekurrenten vorgefunden und habe er bis ins Jahr 1996 eine kinderpornografische

Zeitung abonniert gehabt. Die Untersuchung habe zahlreiche Überschreitungen

der gängigen Normen im Bereich Nähe/Distanz zutage gefördert, die jedoch

strafrechtlich irrelevant seien und die der Rekurrent als pädagogisch motiviert

bezeichne. Es handle sich um Vorkommnisse, die eine heute für einen Lehrer

nicht akzeptable Distanzlosigkeit gegenüber seinen Schülerinnen zeigten, wie

die Massage des Rückens einer Schülerin im Skilager, den Arm über die Schulter

legen, ein‑ oder zweimaliges Küssen auf Wange oder Stirne, Hand auf

Taille legen, zum Wecken (im Lager) oder beim Erklären am Rücken streicheln,

im Schwimmbad eincremen, Haare aus dem Gesicht streichen. Die pädagogischen

Begründungen, welche der Rekurrent hierfür abgebe, seien nicht stichhaltig.

Diese unnötigen Berührungen seiner Schülerinnen könnten auch nicht losgelöst

von den übrigen Handlungen des Rekurrenten betrachtet werden. Gesamthaft

ergebe sich das Bild eines Charakters, welcher die Unantastbarkeit der

persönlichen Würde und sexuellen Integrität der anvertrauten Kinder zu wenig

respektiere. Der Rekurrent gehe denn auch nicht auf die Aussagen von

Schülerinnen ein, dass ihnen diese Kontakte unangenehm gewesen seien. Die

jahrelang zirkulierenden Gerüchte und die Publizität, die der Fall mittlerweilen

erhalten habe, schadeten dem Ansehen der Schule. Angesichts der Veranlagung

des Rekurrenten verbleibe ein gewisses Gefährdungspotenzial, und der Rekurrent

biete für die Sicherheit der Schülerinnen und damit für das Ansehen der Schule

nicht genügend Gewähr. Eine disziplinarische Massnahme sei deshalb geboten. Ein

Verweis erscheine als ungenügend, nachdem der Rekurrent über Jahre hinweg

immer wieder aufgefordert worden sei, mehr Distanz zu seinen Schülerinnen zu

wahren. Ein Verweis vermöchte auch das Vertrauen in die Volksschule nicht

wiederherzustellen. Gewähr für eine Veränderung biete nur eine längere

Abwesenheit des Rekurrenten von der Volksschule, was nur mit dem Entzug des

Wählbarkeitszeugnisses gewährleistet sei. Hingegen sei anzunehmen, dass der

Rekurrent genügend motiviert sei, um in einer Therapie oder dergleichen die

bestehende Problematik zu lösen, sodass in der Folge ein späterer Wiedereinsatz

im Schuldienst unter vorübergehender fachlicher Betreuung möglich sei. Die

Gründe für den Entzug des Wählbarkeitszeugnisses erforderten auch die

sofortige Auflösung des Arbeitsverhältnisses.

Erwägungen

II. Mit Rekurs vom 20. Oktober 1999 liess X. dem

Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Ziffer 1 des Beschlusses des

Bildungsrates des Kantons Zürich vom 14. September 1999 sei vollumfänglich

aufzuheben;

eventualiter sei die Sache in diesem

Punkt an die Vorinstanz zurückzuweisen.

2.

Es sei festzustellen, dass die

vom Bildungsrat beschlossene vorzeitige Entlassung des Rekurrenten nicht

gerechtfertigt ist.

3.

Es sei eine Entschädigung

festzusetzen, welche das Gemeinwesen dem Rekurrenten zu entrichten hat;

4.

Die Kosten des Verfahrens seien auf die Staatskasse

zu nehmen und es sei der Rekurrent angemessen zu entschädigen."

In verfahrensmässiger Hinsicht beantragte der

Rekurrent den Beizug der gesamten Akten der Bezirksanwaltschaft aus dem

Strafverfahren gegen den Rekurrenten. Zur Begründung wurde vorgebracht, beim

Entzug des Wählbarkeitszeugnisses und der vorzeitigen Entlassung handle es sich

um Disziplinarmassnahmen. Solche setzten voraus, dass der Fehlbare seine

Amtspflichten vorsätzlich oder fahrlässig verletzt habe. Allfällige Amtspflichtverletzungen,

die der Rekurrent vor dem 15. September 1997 begangen habe, seien wegen

Verjährung nicht mehr zu berücksichtigen. Nach diesem Zeitpunkt könne dem Rekurrenten,

der vom 23. Oktober bis zum 15. August 1998 unbesoldeten Urlaub bezogen habe,

keine Amtspflichtverletzungen vorgeworfen werden. Die Vorinstanz habe dem Rekurrenten

pauschal wiederholte schwere Berufspflichtverletzungen durch krasses Missachten

von Nähe/Distanz gegenüber den ihm anvertrauten Schülerinnen vorgeworfen, ohne

diese Vorwürfe auch nur im geringsten näher zu substanziieren und darzulegen,

in welchen konkreten Punkten er seine Berufspflichten verletzt habe; dies

stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Dieser Anspruch sei auch

insoweit verletzt worden, als im Disziplinarverfahren auf Aussagen von

Schülerinnen im Rahmen der polizeilichen Befragung abgestellt worden sei, bei

denen der Rekurrent nicht zugegen gewesen sei und somit auch keine Ergänzungsfragen

habe stellen können. Sodann stehe der vorinstanzliche Entscheid in Widerspruch

zu den Erkenntnissen des Gutachters, der zum Schluss gekommen sei, dass der Rekurrent

aus psychiatrischer Sicht ohne weiteres als Lehrer tätig sein könne. Der Sachverhalt

sei insbesondere auch insofern ungenügend geklärt, als die Aussagen einer Zeugin,

einer Kollegin des Rekurrenten, nicht beigezogen worden seien, die den Rekurrenten

bezüglich der Vorgänge beim Duschen der Kinder und allfälliger Berührungen im

Schulbetrieb massiv entlaste. Die von den Schülerinnen des Klassenzuges 1995

bis 1998 geschilderten Vorkommnisse zeigten mit aller Deutlichkeit, dass sich

der Rekurrent keine schweren Verfehlungen habe zuschulden kommen lassen,

sondern bloss in einigen Fällen, besonders durch das Küssen einer Schülerin,

die einem Lehrer gebotene Distanz nicht eingehalten habe. Krasse Übergriffe,

welche die schwersten Disziplinarmassnahmen rechtfertigten, könnten dem

Rekurrenten aber nicht vorgeworfen werden; insbesondere angesichts der im

Übrigen sehr guten Beurteilung des Rekurrenten als Lehrer wäre höchstens ein

Verweis angemessen.

Die Bildungsdirektion für den Bildungsrat

beantragte am 25. November 1999 Abweisung des Rekurses.

Die Parteivorbringen im Einzelnen werden ‑ soweit

erforderlich ‑ im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Mit dem Disziplinarrekurs können gemäss

§ 76 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, in der

Fassung vom 8. Juni 1997) Disziplinarmassnahmen unter anderem des

Bildungsrates angefochten werden (Abs. 1); ausgeschlossen ist der Rekurs

gegen Verweise (Abs. 2).

Der Bildungsrat hat gegen den Rekurrenten ein

Disziplinarverfahren eröffnet und die angefochtenen Anordnungen ausdrücklich

aufgrund seiner Disziplinargewalt und als Disziplinarmassnahmen getroffen.

Ungeachtet des Umstands, dass der Bildungsrat mit Dispositiv Ziff. 1 des

angefochtenen Beschlusses das Disziplinarverfahren eingestellt hat und er dem

Rekurrenten nicht ausdrücklich ein Verschulden vorwirft, was unabdingbare Voraussetzung

für die Verhängung einer Disziplinarmassnahme darstellt (VGr, 26. September

1994, ZBl 96/1995, S. 70 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 76 N. 7), und sich vor allem mit der Frage der Eignung

des Rekurrenten für den Schuldienst befasst, was eher auf administrativ

begründete Anordnungen schliessen lässt (RB 1960 Nr. 4; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 76 N. 8), sind deshalb der Entzug des Wählbarkeitszeugnisses und

die vorzeitige Entlassung als disziplinarische Massnahmen aufzufassen und ist

deshalb auf den Rekurs einzutreten. Gemäss § 78 VRG kann das

Verwaltungsgericht im Rekursverfahren auch die Angemessenheit einer

Disziplinarmassnahme überprüfen.

2.

a) Das Disziplinarrecht soll den

ordnungsgemässen Gang der Verwaltung sichern sowie deren Vertrauenswürdigkeit

und Ansehen in der Öffentlichkeit erhalten (RB 1981 Nr. 32; René A.

Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 54 insbesondere B I, mit zahlreichen

Hinweisen; Walter Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im

Recht des öffentlichen Dienstes, St. Gallen 1986, S. 38, 58 ff.,

auch zum Folgenden). Es verfolgt einen rein präventiven Ordnungszweck, nicht

die Bestrafung bzw. Sühne für Fehlverhalten. Dementsprechend sind

Disziplinarsanktionen weder zivil‑ noch strafrechtlicher, sondern verwaltungsrechtlicher

Natur. Zu sanktionierende Disziplinarfehler können nicht nur in der Erfüllung

bestimmt umschriebener Tatbestände, sondern auch darin liegen, dass ein dem Disziplinarrecht

Unterworfener mit seiner Stellung verbundene, jedoch nur allgemein umschriebene

Pflichten verletzt. Demnach kann die Verletzung von Dienstpflichten aufgrund

einer "disziplinarrechtlichen Generalklausel" geahndet werden

(Rhinow/Krähenmann, Nr. 54 B IVb).

Für den Entzug des Wählbarkeitzeugnisses findet

sich die gesetzlichen Grundlage in § 8 Abs. 3 LehrerbildG. Nach

Literatur und Rechtsprechung kann gestützt auf diese Bestimmung der Entzug des

Wählbarkeitszeugnisses sowohl aus administrativen wie aus disziplinarischen

Gründen erfolgen (Thomas Wyss, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers

im Kanton Zürich, Zürich 1986, S. 96 und 296 ff.; RB 1992 Nr. 9;

RB 1993 Nr. 4 = ZBl 95/1994 S. 177 ff.). Unter den nämlichen

Voraussetzungen wie der Entzug des Wählbarkeitszeugnisses ist auch die

vorzeitige Entlassung zulässig, obwohl das Gesetz diese nicht ausdrücklich

regelt (BGr, 30. November 1979, ZBl 81/1980 S. 396 ff.; Wyss,

S. 78 f., 268 f.).

b) Schwere Berufspflichtverletzungen im Sinn von

§ 8 Abs. 3 LehrerbildG setzen die Verletzung objektiv wichtiger

Dienstinteressen und ‑ falls der Entzug der Wählbarkeit aus

disziplinarischen Gründen erfolgt ‑ das Vorliegen eines schweren

Verschuldens voraus. Je höher und wichtiger das gefährdete oder verletzte

Dienstinteresse und je intensiver dessen Gefährdung oder Verletzung, desto

schwerwiegender erscheint die Pflichtverletzung. Auf der subjektiven Seite

sind neben der Form des Verschuldens (vorsätzliche oder fahrlässige Begehung)

die Gesamtpersönlichkeit des Beschuldigten und dessen Einstellung zu der von

ihm begangenen Dienstpflichtverletzung in Betracht zu ziehen. Von Bedeutung

ist insbesondere auch die dienstliche Stellung des Fehlbaren, indem die Verantwortlichkeit

um so schwerer wiegt, je höher dessen Stellung ist. An einen hohen Beamten mit

grossem Selbständigkeitsbereich, welcher der Kritik der Öffentlichkeit in

besonderem Mass ausgesetzt ist, müssen hinsichtlich der Erfüllung der

Dienstpflichten strengere Anforderungen gestellt werden als an einen

subalternen Bediensteten. Die Pflichterfüllung des höheren Beamten soll

nicht nur seinen Untergebenen als Beispiel dienen, sondern sie muss auch der

Kritik der Öffentlichkeit standhalten (vgl. Christoph Meili, Das öffentlichrechtliche

Dienstverhältnis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem

Recht, Zürich 1958, S. 85 ff.; Peter Bellwald, Die disziplinarische

Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985, S. 161 f.; Hinterberger,

S. 309 ff. und 323).

Mit dem Entzug des Wählbarkeitszeugnisses geht

in der Regel die vorzeitige Entlassung einher. Darüber hinaus führt der Entzug

der Wählbarkeit fast ausnahmslos zum Ausschluss aus dem Schuldienst; zwar

bleibt theoretisch eine Weiterbeschäftigung möglich, doch sind praktisch die

Gründe für den Entzug derart schwerwiegend, dass eine weitere

Unterrichtstätigkeit als Verweser oder Vikar in der Regel als nicht

verantwortbar gilt (Wyss, S. 78 f., 270). Auch wenn der Ausschluss

aus dem Schuldienst nicht gesondert verfügt wird ‑ was im Interesse

grösserer Klarheit jedenfalls geboten wäre (Wyss, S. 79) ‑, ist

der Entzug der Wählbarkeit schon für sich allein eine noch einschneidendere

Massnahme als die vorzeitige Entlassung, und sind deshalb an das Gewicht der

Entzugsgründe bzw. bei einem disziplinarischen Entzug auch an die Schwere des

Verschuldens entsprechend (noch) höhere Anforderungen zu stellen (so das

Verwaltungsgericht bezüglich des (administrativen) Entzugs der Wählbarkeit bei

einem reformierten Pfarrer, PB.1999.00020, 26. Januar 2000; vgl. auch Eduard

Rübel, Kirchengesetz und Kirchenordnung der Zürcher Landeskirche, 2. A.,

Zürich 1983, S. 51) .

Gemäss § 82 Abs. 1 der Verordnung über

die Volksschule und die Vorschulstufe vom 31. März 1900 soll die Haltung des

Lehrers gegenüber dem Schüler durch Anerkennung, Verständnis, Konsequenz und

Achtung geprägt sein. Zu den Dienstpflichten von Lehrpersonen gehört

insbesondere ein Verhalten, welches einerseits geprägt ist von einer

"freundschaftlichen, aufmunternden, teilnehmenden Einstellung"

gegenüber den ihnen anvertrauten Schülerinnen und Schülern (Herbert Plotke,

Schweizerisches Schulrecht, Bern/Stuttgart 1979, S. 437), welches

anderseits die Grenzen beachtet, die der Respekt vor der Persönlichkeit

derselben und deren Anspruch auf selbstbestimmte Entscheidungen in allen

persönlichen Belangen gebietet. Dabei hat sich die Lehrperson des Einflusses

bewusst zu sein, die sie kraft ihrer Stellung auf Schülerinnen und Schüler

ausüben kann. Je nach der Persönlichkeit des Lehrers oder der Lehrerin, nach

ihrer Rolle in der Schule, den unterrichteten Fächern und weiteren Faktoren

ist dieser Einfluss unterschiedlich gross. Es besteht aber praktisch immer

einerseits ein gewisses Machtgefälle bzw. eine gewisse Abhängigkeit des

Schülers bzw. der Schülerin, anderseits vielfach auch ein besonderes Vertrauensverhältnis

(BGE 102 IV 24). Beides darf die Lehrperson nicht für ihre eigenen Zwecke ausnützen.

Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit

setzt bereits die vorzeitige Entlassung in der Regel eine frühere Verwarnung

bzw. Entlassungsandrohung voraus, von der nur in schwerwiegenden

Ausnahmefällen abgesehen werden darf (VGr, 17. Dezember 1996, DR.96.00001; BGE

81.

I 239 E. 4, 87 I 337 E. 4b, 106 Ia 100 E. 13c; vgl. RB 1974

Nrn. 25 und 27; Bellwald, S. 156 f.). Diese Regel gilt auch gegenüber

Lehrpersonen (Plotke, S. 452) und insbesondere auch beim Entzug des

Wählbarkeitszeugnisses als schwerster Disziplinarmassnahme.

c) Gemäss § 3 des Gesetzes betreffend die

Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866 (OrdnungstrafG) in der bis zum

1.

Juli 1999 geltenden Fassung verjähren Disziplinarfehler sechs Monate,

nachdem sie der zu ihrer Verfolgung zuständigen Instanz bekannt geworden sind,

jedenfalls aber zwei Jahre nach ihrer Begehung. Durch die Revision vom 27.

September 1998, in Kraft getreten am 1. Juli 1999, sind diese Fristen auf

ein Jahr bzw. drei Jahre verlängert worden. Wird eine Strafuntersuchung eingeleitet,

so läuft die Frist für die Verfolgungsverjährung ab der rechtskräftigen Erledigung

des Strafverfahrens (§ 3 Abs. 3 OrdnungsstrafG). Dies ist so zu

verstehen, dass sowohl die relative Frist von sechs bzw. neu zwölf Monaten wie

auch die absolute von zwei bzw. neu drei Jahren nicht mit dem Bekanntwerden

bzw. der Begehung des Disziplinarfehlers, sondern erst von der rechtskräftigen

Erledigung des Strafverfahrens an zu laufen beginnen (RB 1992 Nr. 12).

Hingegen kann ein Strafverfahren nicht dazu führen, dass Disziplinarfehler, für

welche die absolute oder relative Verjährungsfrist bei der Einleitung des

Strafverfahrens bereits abgelaufen ist, disziplinarrechtlich wieder verfolgt

werden können.

Der Rekursgegner hält es für zulässig, dem

Rekurrenten auch länger zurückliegende Disziplinarfehler vorzuwerfen, wenn sich

aus ihnen auf die ungenügende Eignung des Rekurrenten als Lehrperson

schliessen lasse. Diese Auffassung kann sich auf einen Entscheid des

Verwaltungsgerichts stützen, wonach es entsprechend einer bundesrechtlichen

Regelung zulässig sein soll, bei mehreren Disziplinarfehlern den Fristenlauf

für die Verfolgungsverjährung erst mit der letzten Verletzung einer Dienstpflicht

beginnen zu lassen (RB 1994 Nr. 25 = ZBl 96/1995 S. 78 ff.). Das

Verwaltungsgericht hat diese Regel dahingehend relativiert, dass zwischen den

einzelnen Vorwürfen zumindest ein sachlicher Zusammenhang gegeben sein müsse.

Dies ist in analoger Anwendung von Art. 71 Ziff. 2 StGB dahingehend

zu präzisieren, dass die Handlungen gleichartig und gegen das gleiche Rechtsgut

gerichtet sind und ein andauernd pflichtwidriges Verhalten bilden müssen (BGE

124.

IV 5 E. 2b), z.B. in Bezug auf sexuelle Handlungen mit Schülern

oder Schülerinnen (BGE 120 IV 6). Wenn hingegen verjährte Disziplinarfehler

auf fehlende Eignung einer Lehrperson schliessen lassen, so bleibt es

zulässig, diesem Umstand durch administrative Massnahmen Rechnung zu tragen

(vgl. RB 1994 Nr. 28 = ZBl 96/1995 S. 70 ff.; RB 1960

Nr. 4; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8).

d) Weil weder das Schulrecht noch das kantonale

Angestelltenrecht eine Regelung des Disziplinarverfahrens enthält, richtet sich

dieses, insbesondere was die Feststellung des massgeblichen Sachverhalts

angeht, nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz (vgl. § 4 VRG). Allgemein

im Verwaltungsrecht und besonders im Disziplinarrecht sind hohe Anforderungen

formeller Natur an die Anhörung des Betroffenen zu stellen (vgl. dazu detailliert

RB 1995 Nr. 20 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Beweiserhebungen, wie

die Einvernahme von Auskunftspersonen, sind grundsätzlich unter Beizug der

verfahrensunterworfenen Person durchzuführen. In Disziplinaruntersuchungen

sind deren Aussagen sowie jene von Auskunftspersonen einschliesslich

Gegenbemerkungen und Ergänzungsfragen zu protokollieren. Die betroffene Person

muss sich zu sämtlichen Beweiserhebungen äussern können, namentlich dort, wo

sie von Auskunftspersonen belastet wird.

3.

a) Eine Disziplinarmassnahme setzt in erster

Linie voraus, dass dem Fehlbaren Disziplinarfehler, das heisst konkrete

Verstösse gegen Amtspflichten, vorgeworfen werden können.

Anlässlich der Anhörung durch die

Personalkommission des Bildungsrates am 21. Oktober 1998 wurden dem Rekurrenten

keine konkreten Vorhaltungen gemacht. Erst nachdem von der

Bezirksanwaltschaft die Akten des Strafverfahrens teilweise beigezogen worden

waren und nachdem der Rekurrent um Präzisierung der Fragestellung an den

Gutachter ersucht hatte, fasste die Bildungsdirektion am 11. Dezember 1998 die

dem Rekurrenten vorgeworfenen Handlungen in einem in Kopie auch dem

Rekurrenten zugestellten Schreiben an den Gutachter zusammen. In der Folge

erhielt der Rekurrent am 22. März 1999 Gelegenheit zur Stellungnahme zum

psychiatrischen Gutachten. Am 25. Mai 1999 wurden ihm sodann die dem

Bildungsrat von der Personalkommission unterbreiteten Anträge auf

disziplinarische Auflösung des Dienstverhältnisses, vorübergehenden Entzug

des Wählbarkeitszeugnisses und vorübergehende Begleitung durch eine

Fachperson bei einem späteren Wiedereinsatz mitgeteilt, wobei zur Begründung

der Disziplinarmassnahmen lediglich "wiederholte schwere Berufspflichtverletzungen

durch krasses Missachten von Nähe/Distanz gegenüber den ihm anvertrauten

Schülerinnen (vgl. act. 39, Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft

vom 17.12.1998)" angeführt wurden. In seiner Stellungnahme vom

5.

Juli 1999 liess der Rekurrent darauf hinweisen, dass der Vorwurf

schwerer Berufspflichtverletzungen ungenügend substanziiert sei, nahm aber zu

den in der Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft erwähnten

Vorkommnissen gleichwohl Stellung. Im angefochtenen Beschluss vom 14.

September 1999 ist von Ereignissen die Rede, die mit den Anforderungen an eine

Lehrkraft nicht vereinbar seien; die Einstellungsverfügung habe die Zweifel

bezüglich der Charaktereignung des Rekurrenten als Lehrperson nicht zu beseitigen

vermögen. Zwar liege das heimliche Fotografieren schon mehr als zehn Jahre

zurück, doch seien bei der Festnahme des Rekurrenten am 26. August 1988 unter

dem Bett des Rekurrenten kinderpornografisches Material und Abzüge der

seinerzeit heimlich erstellten Nacktaufnahmen von Schülern vorgefunden worden.

Zudem habe er bis ins Jahr 1996 eine kinderpornografische Zeitung abonniert

gehabt. Die Einstellungsverfügung belege sodann zahlreiche, strafrechtliche

nicht relevante "Überschreitungen der gängigen Normen im Bereich

Nähe/Distanz". In der Folge wird im angefochtenen Beschluss im

Zusammenhang mit den Rechtfertigungsversuchen des Rekurrenten von Rückenmassage,

Arm um die Schulter legen, ein‑ oder zweimaliges Küssen auf Wange oder

Stirne, Hand auf Taille, zum Wecken oder beim Erklären den Rücken streicheln,

im Schwimmbad mit Sonnencrème einstreichen, Haare aus dem Gesicht streichen,

beim Kopfsprung im Schwimmbad am Gesäss ins Wasser stossen gesprochen.

Wie diese zusammenfassende Darstellung des

Verfahrens vor dem Bildungsrat zeigt, wurde der Rekurrent nur bezüglich der

anlässlich seiner Festnahme aufgefundenen Fotografien mit hinreichend konkreten

Angaben zu dem ihm vorgeworfenen Verhalten konfrontiert. Die übrigen Vorwürfe

nehmen Bezug auf Abklärungen im Rahmen der Strafuntersuchung, die jedoch, weil

sich das Verhalten des Angeschuldigten als strafrechtlich nicht oder nicht mehr

relevant erwies, nicht weiter vertieft wurden; insbesondere ist auf Bestreitungen

des Angeschuldigten oder auf Widersprüche in den Aussagen einzelner Schülerinnen

nicht eingegangen worden. Wenn die Rekursgegnerin im Disziplinarverfahren ‑ an

sich zulässigerweise ‑ auf diese strafrechtlich nicht erfassbaren

Sachverhalte abstellen wollte, so hätten ihre disziplinarrechtlichen Vorwürfe

auf konkrete Vorfälle und die entsprechenden Aussagen der Beteiligten Bezug

nehmen müssen. Da sie solche konkreten Vorhaltungen unterlassen hat, war dem

Rekurrenten eine eigene Darstellung des ihm angelasteten Verhaltens und die

zielgerichtete Nennung eigener Beweismittel weitgehend verunmöglicht, und ist

denn auch eine hinreichende Abklärung der vom Rekurrenten bestrittenen

Vorwürfe unterblieben. Der Rekurrent weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf

hin, dass die Vorinstanz die entlastenden Aussagen einer Kollegin überhaupt

nicht berücksichtigt hat. Damit hat die Vorinstanz dem Rekurrenten nicht bloss

das rechtliche Gehör verweigert, sondern es erweist sich auch der massgebliche

Sachverhalt als unzureichend geklärt.

Sodann hätte die Vorinstanz abklären müssen,

welche Berufspflichtverletzungen dem Rekurrenten aufgrund der

disziplinarrechtlichen Verjährungsfrist von zwei bzw. neu drei Jahren überhaupt

noch vorgeworfen werden können; der Einstellungsverfügung, auf welche die

Personalkommission in ihrem Antrag an den Bildungsrat vom 19. Mai 1999

verweist, lässt sich diesbezüglich nichts entnehmen, und auch der angefochtene

Beschluss enthält über den Zeitpunkt der dem Rekurrenten vorgeworfenen

Berufspflichtverletzungen nur insofern Aussagen, als pornografisches Material

und die vor über zehn Jahren heimlich aufgenommenen Bilder von Schülern und

Schülerinnen noch bei der Festnahme am 26. August 1998 vorgefunden worden

seien und das Abonnement einer kinderpornografischen Zeitschrift noch

"bis ins Jahr 1996" auf den Rekurrenten gelaufen sei. Bezüglich der

dem Rekurrenten vorgeworfenen "Überschreitungen der gängigen Normen im

Bereich Nähe/Distanz" fehlen im angefochtenen Beschluss Zeitangaben, und

in der Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft ist nur davon die Rede,

dass der Rekurrent bis in jüngste Zeit immer wieder körperlichen Kontakt,

insbesondere zu seinen Schülerinnen, hatte. Damit sind offenbar die Aussagen

der Schülerinnen des Klassenzugs 1995-1998 gemeint; die betreffenden

Befragungsprotokolle liegen aber nicht bei den Akten, sondern bloss das Protokoll

der Befragung des Rekurrenten durch die Bezirksanwältin zu diesen Aussagen;

welche der dort erwähnten, disziplinarisch relevanten Handlungen des

Rekurrenten vor August 1996 stattgefunden hatten und deshalb aufgrund der im

Zeitpunkt der Anhebung der Untersuchung geltenden zweijährigen

Verjährungsfrist disziplinarrechtlich bereits nicht mehr erfassbar waren, geht

weder aus diesem noch einem anderen Aktenstück hervor.

Im Weiteren bestehen klare Anhaltspunkte, dass

der Schulpflege zahlreiche der gegenüber dem Rekurrenten erhobenen Vorwürfe

schon lange vor der Einleitung des Strafverfahrens bekannt geworden waren.

Laut Aussage des Rekurrenten in der Einvernahme durch die Bezirksanwältin am

26.

August 1998 habe ihn die zuständige Schulpflegerin mehrmals mit dem

Vorwurf konfrontiert, er hätte Schülerinnen "angetöpelt". Vor seinem

letzten längeren Urlaub, das heisst im Herbst 1997, habe sie zudem verlangt,

dass alle Vorwürfe gegen ihn zusammengefasst und offen auf den Tisch gelegt

und besprochen würden, was in der Folge auch geschehen und worüber eine

Aktennotiz erstellt worden sei. Der Bildungsrat als Disziplinarbehörde muss

sich gegebenenfalls dieses Wissen der Schulpflege anrechnen lassen; denn die

Schulpflege ist, insbesondere was ihre Stellung gegenüber den

Volksschullehrkräften betrifft, nicht nur Exekutivbehörde der Schulgemeinde,

sondern aufgrund ihrer Aufgaben gemäss §§ 37 und 38 des Gesetzes über das

gesamte Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz) vom 23. Dezember 1859

(UnterrichtsG) auch unterste Behörde der kantonalen Schulorganisation

(H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A.,

Wädenswil 1991, § 82 N. 1.2). Bei der neuen Regelung der

Verjährungsfristen im Ordnungsstrafengesetz per 1. Juli 1999 ist mangels

einer eigenen Übergangsordnung der allgemeinen Regel zu folgen, wonach das mildere

Recht zur Anwendung kommt (vgl. Art. 337 Abs. 2 StGB; Stefan

Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. A., Zürich

1997, Art. 337 N. 1; BGE 114 IV 1 betr. Verwaltungsstrafrecht).

Somit dürften zahlreiche der dem Rekurrenten vorgeworfenen Disziplinarfehler

verjährt sein. Da sich den Akten der genaue Zeitpunkt der dem Rekurrenten

vorgeworfenen Handlungen nicht entnehmen lässt und weder die vom Rekurrenten

erwähnte Aktennotiz noch die Protokolle der Befragungen des betreffenden Schulpflegemitglieds

und des damaligen Präsidenten der Schulpflege bei den Akten liegen, bleibt

unklar, welche der dem Rekurrenten als "Überschreitungen der gängigen

Normen im Bereich Nähe/Distanz" vorgeworfenen Handlungen

disziplinarrechtlich noch berücksichtigt werden können. Der Sachverhalt erweist

sich damit auch in dieser Hinsicht als unzureichend geklärt, und die Sache ist

schon aus diesem Grund zur weiteren Untersuchung an die Rekursgegnerin

zurückzuweisen (§ 80c in Verbindung mit § 64 Abs. 1 VRG).

b) Soweit Entlassung und Entzug des

Wählbarkeitszeugnisses aus disziplinarischen Gründen erfolgen, setzen diese

Massnahmen ein schweres Verschulden voraus. Die Rekursgegnerin scheint zwar

ein solches stillschweigend vorausgesetzt zu haben, hat aber im angefochtenen

Beschluss entsprechende Darlegungen unterlassen. Jedenfalls wird sie im zweiten

Rechtsgang zu prüfen haben, als wie schwerwiegend die einzelnen disziplinarrechtlich

noch erfassbaren Pflichtverletzungen erscheinen, und wird dabei auf der

subjektiven Seite insbesondere auch die Erkenntnisse des psychiatrischen

Gutachters zu würdigen haben. Dabei ist ‑ im Rahmen der

disziplinarischen Würdigung ‑ nicht nach der Berufseignung des

Beschuldigten zu forschen, sondern geht es einzig um die Frage der subjektiven

Vorwerfbarkeit.

c) Was die Frage der Verhältnismässigkeit

betrifft, so ist schon heute darauf hinzuweisen, dass beim Entzug des

Wählbarkeitszeugnisses jedenfalls klargestellt werden muss, wie lange der

Entzug dauern soll, da sich andernfalls schon die Schwere des Eingriffs und

damit auch die Verhältnismässigkeit überhaupt nicht beurteilen lassen. Unter

diesem Gesichtswinkel werden auch Form und Inhalt bisheriger Ermahnungen von

Bedeutung sein, weshalb zumindest die Protokolle der Befragung der früheren

Schulpflegemitglieder beizuziehen sein werden.

d) In verfahrensmässiger Hinsicht beanstandet

der Rekurrent, dass der Rekursgegner auf Aussagen von Schülerinnen in den

polizeilichen Befragungen abstelle, bei denen er nicht habe zugegen sein

können. Dieser Einwand trifft grundsätzlich zu. Noch grundlegender ist

allerdings der Mangel, dass mit einer Ausnahme diese Befragungsprotokolle und

die Zusammenfassungen der Befragungen durch die polizeiliche Sachbearbeiterin

nicht bei den Akten liegen und auf die von den Schülerinnen geschilderten

Vorfälle nur in der Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft, im

"Zusammenfassenden Bericht über das polizeiliche

Ermittlungsverfahren" vom 22. Oktober 1998 sowie in den Einvernahmen des

Rekurrenten durch die Bezirksanwältin Bezug genommen wird. Ein Urteil über

die Glaubhaftigkeit der Aussagen, die Klärung von Widersprüchen, auf welche

der Rekurrent bereits in den Einvernahmen durch die Bezirksanwaltschaft

hingewiesen hatte, und eine Gewichtung der Vorwürfe waren aufgrund dieser

unvollständigen Akten nicht möglich und eine fundierte Würdigung der gegen

den Rekurrenten erhobenen Vorwürfe durch die Vorinstanz deshalb von vornherein

ausgeschlossen. Erst nach Behebung dieser grundlegenderen Mängel wird die

Vorinstanz aufgrund einer ersten Würdigung der Schwere und Tragweite der

Vorwürfe darüber zu befinden haben, ob eine erneute Befragung der betreffenden

Schülerinnen geboten ist. Dies wird vor allem dann erforderlich sein, wenn

einzelne Vorwürfe die Verhängung der umstrittenen schwersten

Disziplinarmassnahmen rechtfertigen sollen, wobei dem Rekurrenten in

geeigneter Weise die Teilnahme an den Befragungen und das Stellen von

Ergänzungsfragen zu ermöglichen ist.

4.

Die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses

befassen sich in weiten Teilen mit der Vertrauenswürdigkeit des Rekurrenten und

seiner Eignung für den Lehrerberuf. Die diesbezüglichen Bedenken der

Rekursgegnerin können auch dann berechtigt sein, wenn das Verhalten des

Rekurrenten nicht nur strafrechtlich, sondern auch disziplinarisch nicht mehr

oder nur noch teilweise erfassbar sein sollte. Unabhängig von der disziplinarrechtlichen

Würdigung wird die Vorinstanz auch administrative Massnahmen prüfen können (RB

1994.

Nr. 28 = ZBl 96/1995 S. 70 ff.), welche sich nach Lehre und

Rechtsprechung ebenfalls auf § 8 Abs. 3 LehrerbildG stützen lassen

(vorn E. 2.a).

Eine sofortige Entlassung aus administrativen

Gründen kommt in Frage bei objektiver Amtsunfähigkeit, d.h. wenn der

Dienstnehmer oder die Dienstnehmerin wegen seines/ihres geistigen oder

körperlichen Zustands dauernd verhindert ist, seine/ihre Aufgaben zu erfüllen,

oder bei einem Verhalten, das die Vertrauensgrundlage zwischen den Parteien

zerstört. Dies kann auf fehlende Eignung in fachlicher oder charakterlicher

Hinsicht oder den fehlenden Willen, die Aufgaben ordnungsgemäss zu erfüllen,

zurückzuführen sein (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

1.

A., Zürich 1997, S. 167). Die Beeinträchtigung der

Arbeitsfähigkeit oder des Vertrauensverhältnisses muss dergestalt sein, dass

die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheint. Dabei wird

der Begriff der Unzumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses im

öffentlichen Dienstrecht gleich verstanden wie im privaten Arbeitsrecht;

dementsprechend kann bei der Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs auch

die Praxis zum privaten Arbeitsrecht herangezogen werden (Peter Hänni,

Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse, in: Thomas Geiser/Peter Münch

[Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel/Frankfurt a.M. 1997,

S. 169 ff. Rz. 6.34).

Unzumutbarkeit der Fortsetzung des

Arbeitsverhältnisses wird nach der Rechtsprechung angenommen, wenn das

Vertrauensverhältnis zwischen den Parteien endgültig zerstört oder

beeinträchtigt ist, und zwar nach objektiven wie nach subjektiven Gesichtspunkten

(Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 3, mit

zahlreichen Hinweisen). Die fristlose Entlassung muss verhältnismässig, das

heisst gleichsam "ultima ratio" sein; sie ist deshalb dann nicht

zulässig, wenn dem Arbeitgeber zugemutet werden kann, das Arbeitsverhältnis bis

zum Ablauf der vereinbarten Dauer oder bis zum nächsten Kündigungstermin

fortzusetzen (BGE 112 II 41 E. 3a; BGr, 22. Februar 1996, JAR 1997, 201).

Nur besonders schwerwiegende Gründe rechtfertigen die fristlose Entlassung (BGE

117.

II 72 E. 3); bei weniger schweren Störungen des

Vertrauensverhältnisses ist die fristlose Entlassung nur zulässig, wenn sich

die Störungen trotz Abmahnung wiederholen (BGE 116 II 145 E. 6a;

Staehelin, Art. 337 OR N. 14). Ob das dem Arbeitnehmer angelastete

Verhalten die erforderliche Schwere erreicht, entscheidet sich nicht allgemein,

sondern hängt von den Umständen des Einzelfalls ab, insbesondere von der

Stellung und Verantwortung des Arbeitnehmers sowie von der Natur und Dauer

des Dienstverhältnisses (BGE 116 II 145 E. 6a). Ein Entzug des

Wählbarkeitszeugnisses aus administrativen Gründen erfordert darüber hinaus,

dass ein weiterer Einsatz der Lehrperson im Schuldienst aus fachlichen,

charakterlichen oder gesundheitlichen Gründen vorübergehend oder dauernd nicht

mehr in Betracht kommt (Wyss, S. 91 ff., auch zum Folgenden); dabei

darf nicht aus jedem von der Norm abweichenden Verhalten auf einen Mangel an

Vertrauenswürdigkeit geschlossen werden, und es dürfen nur solche

Verhaltensweisen einer Lehrperson berücksichtigt werden, die sich im

Unterricht oder bei der Erziehungstätigkeit auswirken.

Da es sich bei sofortiger Entlassung und Entzug

der Wählbarkeit um schwerwiegende Eingriffe handelt, sind auch an das

Administrativverfahren hohe Anforderungen zu stellen, insbesondere bezüglich

der Abklärung des Sachverhalts und der Gewährung des rechtlichen Gehörs. Unter

dem Gesichtswinkel des Verhältnismässigkeitsgebots sind Massnahmen wie die

Anordnung einer Supervision oder dergleichen zu prüfen, wie sie die Rekursgegnerin

bei einem allfälligen späteren Wiedereinsatz irrtümlicherweise als Disziplinarmassnahme

angeordnet hat. Sodann wird zu berücksichtigen sein, dass nach dem neuen,

zurzeit erst teilweise in Kraft stehenden Gesetz über das Arbeitsverhältnis der

Lehrpersonen an der Volksschule (Lehrerpersonalgesetz; OS 56, 34 und 53) und

der damit verbundenen Änderung des Lehrerbildungsgesetzes (§ 10a) die

Wahl auf Amtsdauer abgeschafft wird und entsprechend nicht mehr das

Wählbarkeitszeugnis, sondern das Fähigkeitszeugnis entzogen werden kann.

5.

Zusammenfassend ergibt sich, dass der

angefochtene Beschluss wegen Verfahrensmängeln aufzuheben ist; die Akten sind

zu weiterer Untersuchung und zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an

den Rekursgegner zurückzuweisen.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Der Disziplinarrekurs wird teilweise

gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben und die Akten werden

zur weiteren Untersuchung und neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an den

Bildungsrat zurückgewiesen.

2.

...