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Entscheid

DR.2000.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: DR.2000.00001

28. Juni 2000Deutsch13 min

(URT.2000.5642)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A ist seit 1988 als Betriebsleiter

bei der Gemeinde E tätig. Im Hinblick auf die "Viren-Gefahr"

für die Computer beschloss die Gemeinde anfangs 1997, die Laufwerke der

Personal Computer mit Schlössern für das Diskettenlaufwerk zu verse­hen. Im

Rahmen dieser Massnahme wurde auch das Laufwerk von A mit einem Schloss

ausgerüstet. A brach das Schloss im Frühjahr 1997 unmittelbar nach des­sen

Installation wieder auf und verwendete sein Laufwerk in der Folge auch für

Disketten. Am 8. Dezember 1997 stellte die Gemeinde die Entfernung des

Laufwerkschlosses fest und leitete am 16. Dezember 1997 eine

Disziplinaruntersuchung ein. Nach erfolgter Anhörung des Beschuldigten verhängte

sie am 13. Januar 1998 gegen A verschiedene Diszi­plinarmassnahmen:

Zum einen erteilte sie ihm einen scharfen, schriftlichen Verweis, ver­bunden

mit der ausdrücklichen Androhung schärferer Massnahmen, wenn noch das Ge­ringste

passiere. Sodann erfolgte für die Dauer von 10 Monaten, also ab

1. März bis 31. Dezember 1998, eine vorübergehende Rückversetzung in

der Besoldung von Klasse 21/LS 3 in die Klasse 20/LS 3. Schliesslich

wurde ihm die Auszahlung der mit Vorbehal­ten und Bedingungen beschlossenen

Prämienauszahlung an das Gemeindepersonal defini­tiv gestrichen.

Erwägungen

II. A rekurrierte gegen diesen

Beschluss an den Bezirksrat des Bezirks F. Dieser hiess den Rekurs am

16.

Dezember 1999 insoweit gut, als er die Anordnung eines "scharfen"

Verweises für unzulässig erachtete und diesen Zusatz strich. Im Übrigen wies

der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat.

III. Mit Rekursschrift vom 20. März 2000

gelangte A rechtzeitig ans Ver­waltungsgericht. Er beantragte insoweit

die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide, als Rekursgegnerin und

Bezirksrat mehr als einen schriftlichen Verweis ausgesprochen bzw. bestätigt

hatten. Der Bezirksrat beantragte am 3. April 2000 unter Verzicht auf neue

Ausführungen die Abweisung des Rekurses. Die Rekursgegnerin ersuchte mit

Eingabe vom 26. Mai 2000 innert erstreckter Frist ebenfalls um Rekursabweisung.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Mit Disziplinarrekurs können u.a.

erstinstanzliche Rekursentscheide über Dis­ziplinarmassnahmen angefochten

werden. Lediglich gegen Verweise ist der Rekurs ausge­schlossen (§ 76 des

Ver­waltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 in der revidierten

Fassung vom 8. Juni 1997, VRG).

Bei der angefochtenen Verfügung handelt es

sich um einen erstinstanzlichen Re­kursentscheid über einen Verweis und weitere

disziplinarische Massnahmen. Der Rekur­rent richtet sich allein gegen die

Massnahmen, welche über den erteilten Verweis hinaus­gehen. Auf den Rekurs ist

daher einzutreten.

b) Gemäss § 38 VRG beurteilt das

Verwaltungsgericht Streitigkeiten grundsätzlich in Dreierbesetzung. Rekurse,

Beschwerden und Klagen, deren Streitwert Fr. 20'000.-- nicht übersteigt,

behandelt dagegen der Einzelrichter, wobei die Sache in Fällen grundsätzlicher

Bedeutung dennoch der Kammer übertragen werden kann.

Dem Wortlaut von § 38 Abs. 2 VRG

lässt sich nicht entnehmen, wann eine Be­schwerde einen Streitwert hat. Die

Zuständigkeit zur Beurteilung von Zivilprozessen oder deren Weiterziehbarkeit

lässt sich an einen Streitwert knüpfen, sobald es sich um eine ver­mögensrechtliche

Streitigkeit handelt. Eine solche liegt im Zivilrecht vor, wenn der Rechtsgrund

des streitigen Anspruchs letzten Endes im Vermögensrecht ruht, mit der Klage

letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird (vgl.

BGE 118 II 528 E. 2c S. 531 mit Hinweisen). Bei

Zivilrechtsstreitigkeiten ist dies auch der Fall, wenn die strittige Leistung

nicht unmittelbar vermögensrechtlicher Natur ist, aber, wie etwa ein

Arbeitszeugnis, die Geltendmachung vermögensrechtlicher Interessen erleichtern

soll (vgl. BGE 116 II 379 E. 2b S. 380 f. mit Hinweisen).

Wenn es somit für die Beurteilung, ob ein

Streit vermögensrechtlich ist, auf die Natur des vorwiegend verfolgten Zwecks

ankommt, unterscheidet sich der angefochtene Entscheid von einem Zivilurteil

darin, dass die von beiden Parteien verfolgten Interessen nicht gleicher Natur

sind. Während die vom Rekurrenten verfolgten Interessen als vermö­gensrechtlich

bewertet werden können, sind diejenigen der Gemeinde E in erster Linie öffentlicher

und nicht wirtschaftlicher Natur. Im Vordergrund der angefochtenen Massnahmen

steht fraglos die Disziplinierung des Rekurrenten und nicht die Wahrneh­mung

wirtschaftlicher Interessen im Sinn einer Verbesserung des Gemeindehaushalts.

Das vom Gemeinwesen verfolgte Interesse ist ein hoheitliches; es geht

entsprechend der Ziel­setzung der Disziplinarmassnahme darum, den

ordnungsgemässen Gang der Verwaltung sicherzustellen.

Handelt es sich somit jedenfalls aus dem

Blickwinkel der Gemeinde E als Rekursgegnerin nicht um eine

wirtschaftliche Streitigkeit, so ist für die Frage der Zustän­digkeit das

Vorliegen eines Streitwerts zu verneinen. Dementsprechend ist die Sache von

vornherein in Dreierbesetzung zu behandeln.

c) Mit dem Disziplinarre­kurs

kann geltend gemacht wer­den, die angefochtene Massnahme verletze das Recht,

stelle den Sachverhalt unrichtig fest oder sei nicht ange­messen

(§ 78 VRG). Die Ermessensüberprüfung ist immerhin durch die

Gemeindeautono­mie beschränkt, wenn es um die Anwendung von

Ermessensbestimmungen oder die Aus­legung von unbestimmten Rechtsbegriffen des

kommunalen Rechts geht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 78 N. 4).

2.

a) Als Disziplinarfehler gilt jede

rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten, die geeignet ist,

den ordnungsgemässen Gang, die Vertrauenswürdigkeit oder das Ansehen der

staatlichen Tätigkeit zu beeinträchtigen (vgl. § 2 lit. a des

kantonalen Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866;

§ 48 der von der Gemein­deversammlung E genehmigten Verordnung über

die Dienst- und Besoldungs­verhältnisse des Gemeindepersonals und die

Entschädigungen der Behörden und Kommis­sionen vom 10. Februar 1989;

ferner RB 1981 Nr. 32; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Er­gänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990,

Nr. 54 insbesondere B I, mit zahlreichen Hin­weisen; Walter

Hinterberger, Disziplinarfeh­ler und Disziplinarmassnahmen im Recht des

öffentlichen Dienstes, St. Gallen 1986, S. 38, 58 ff.). Zu

sanktionierende Disziplinarfehler können nicht nur in der Erfüllung bestimmt

umschriebener Tatbestände, sondern auch darin liegen, dass ein dem

Disziplinarrecht Un­terworfener mit seiner Stellung verbundene, jedoch nur

allgemein um­schriebene Pflichten verletzt. Demnach kann die Verletzung von

Dienstpflichten auf­grund einer "disziplinar­rechtlichen

Generalklausel" geahndet werden (Rhinow/Krä­hen­mann, Nr. 54

B IVb).

b) Im Verhalten des Rekurrenten ist

offensichtlich eine Dienstpflichtverletzung zu erblicken. Indem er das am

Diskettenlaufwerk neu angebrachte Schloss eigenmächtig auf­brach, verursachte

er nicht nur einen (geringfügigen) Sachschaden, sondern missachtete in der

Folge auch die damalige Ordnung, wonach das Diskettenlaufwerk nicht mehr

benützt werden durfte.

3.

a) Mit dem Rekurs wird in formeller

Hinsicht geltend gemacht, die Obergrenze für den Erlass einer Lohnreduktion

belaufe sich auf Fr. 500.--. In jedem Fall müsse eine Lohnreduktion, deren

Summe die Höchstgrenze für Ordnungsbusse übersteige, die glei­chen

Anforderungen erfüllen wie eine disziplinarische Entlassung; denn sei einem

Beam­ten eine Fr. 500.-- übersteigende Busse nicht zumutbar, so bleibe ihm

als einzige Alterna­tive die Auflösung des Dienstverhältnisses. Unter

Einrechnung der entzogenen Prämien­zahlung ergebe sich hier eine finanzielle

Einbusse von insgesamt Fr. 8'647.80. Weiter macht der Rekurrent geltend,

der Entzug der Prämienzahlung habe keinerlei gesetzliche Grundlage.

Schliesslich weist er darauf hin, dass eine Kumulation der verhängten Diszi­plinarmassnahmen

nicht vorgesehen sei.

b) Das kantonale Ordnungsstrafengesetz dient

auch als Rechtsgrundlage für diszi­plinarische Sanktionen durch

Gemeindebehörden (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zür­cher Gemeindegesetz,

2.

A., Zürich 1991, § 72 N. 8.3.1.). Das Gesetz nennt als

Ordnungs­strafen den Verweis, die Geldbusse nach den für Polizeibussen

geltenden Ansätzen sowie die Einstellung in den Dienstvorrichtungen für die

Dauer von höchstens zwei Monaten unter Anordnung der Stellvertretung auf Kosten

des Fehlbaren (§ 4 Ordnungsstrafenge­setz). Daneben bestimmte § 72

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 gemäss der bis Ende Juni 1999

geltenden Fassung die Möglichkeit der Entlassung von Gemeindebeamten während

der Amtsdauer und behielt weitere Bestimmungen der Gemeinden über die An­stellungsverhältnisse

vor. Es gilt als unbestritten, dass die Gemeinden gestützt auf diese Bestimmung

befugt waren, in ihrem Personalrecht weitere Disziplinarvorschriften zu erlas­sen

(vgl. Thalmann, § 72 N. 8.3.1. mit Hinweisen; ähnlich auch die

heutige Fassung von § 72). Auf der Grundlage von § 72 des

Gemeindegesetzes nennt die bereits erwähnte Ver­ordnung der Gemeinde E

vom 10. Februar 1989 in Art. 50 unter anderem die vorübergehende

Rückversetzung in eine niedrigere Besoldungsklasse als Disziplinarmass­nahme.

c) Ob die Gemeinden hinsichtlich der

Sanktionen von Ordnungsstrafengesetz völlig abweichen können (dazu Thalmann,

N. 8.3.1.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Eine Lohnkürzung im

vorliegend angetroffenen Umfang geht jedenfalls nicht über den Lohnausfall

hinaus, welche die in § 4 Abs. 1 Ziff. 3 des

Ordnungsstrafengesetzes vorgese­hene höchstens zweimonatige Einstellung bei

Überbindung der Stellvertreterkosten für den Fehlbaren zur Folge haben kann.

Die hier angeordnete Lohnkürzung im Gesamtumfang von weniger als einem

Monatslohn des Rekurrenten bewegt sich somit ohne weiteres noch im Rahmen, wie

ihn das Ordnungsstrafengesetz vorgezeichnet hat. Die Besoldungsreduk­tion gilt

im Übrigen durchaus als eine typische Disziplinarmassnahme (vgl. Peter

Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985,

S. 143, S. 153 f.; Hinter­berger, S. 261 ff.). Nicht

zu übersehen ist auch, dass die Verordnung der Gemeinde E von der

Gemeindeversammlung genehmigt wurde und somit auf Gemeindestufe demokratisch

legitimiert ist. Die vorübergehende Besoldungskürzung kann sich auf eine

ausreichende gesetzliche Grundlage abstützen.

d) Nicht anders verhält es sich mit der

Anordnung, dem Rekurrenten die mit Vor­behalten und Bedingungen beschlossene

Prämienauszahlung definitiv nicht auszurichten. Die Nichtgewährung einer dem

Betroffenen grundsätzlich zustehenden einmaligen Prämi­enzahlung läuft im

Ergebnis ebenfalls auf eine Kürzung der Besoldung hinaus, welche durch die

Regelung in der Gemeindeverordnung gedeckt ist.

e) Dem Rekurrenten kann schliesslich auch

insofern nicht gefolgt werden, als er die Kumulierung von Disziplinarmassnahmen

als unzulässig betrachtet. In ähnliche Richtung zielt zwar Bellwald mit der

Bemerkung, verschiedene Disziplinarmassnahmen könnten nur ausnahmsweise

miteinander verbunden werden (S. 144; vgl. auch Hinterberger, S. 268:

"Auf jeden Fall muss die ausnahmsweise Verbindung mehrerer

Disziplinarmassnahmen nach den Umständen sinnvoll sein und zusammen der Schwere

der Dienstpflichtverletzung und dem Grad des Verschuldens entsprechen").

Eine gesetzlich nicht vorgesehene Kumulation

zweier Disziplinarmassnahmen muss jedenfalls dann als unzulässig gelten, wenn

damit eine gesetzlich vorgesehene Höchst­grenze umgangenen würde (z.B.

Kumulation von Busse und Lohnreduktion). Hier aber bezweckte die Gemeinde mit

der Anordnung des Verweises den Hinweis zu geben, es würden schärfere

Massnahmen erfolgen, wenn noch das Geringste passiere. Ein Eingriff in die

Rechte oder das Vermögen des Rekurrenten war damit nicht verbunden. Angesichts

des rein formalen Charakters eines Verweises erscheint es als zulässig, diesen

auch ohne ge­setzliche Regelung zur Verdeutlichung mit einer anderen

Disziplinarmassnahme zu verbin­den.

Wie bereits dargelegt, ist die Nichtgewährung

der einmaligen Prämienauszahlung ebenfalls als eine zulässige Lohnkürzung

aufzufassen. Dieser Massnahme im betragsmäs­si­gen Umfang von Fr. 1'331.10

kommt neben der periodischen Lohnkürzung von insge­samt Fr. 7'316.70 keine

selbständige Bedeutung zu; Ziff. 1 lit. b und c des

gemeinderätli­chen Beschlusses sind vielmehr als Einheit aufzufassen, weshalb

neben dem Verweis im Ergebnis nur eine Disziplinarmassnahme vorliegt,

– eben die vorübergehende Kürzung des dem Rekurrenten an sich

zugestandenen Einkommens im Umfang von insgesamt Fr. 8'647.80.

4.

a) Für die Bestimmung der

Disziplinarmassnahmen gilt vorab der Grundsatz der Verhältnismässigkeit

(Thalmann, N. 8.3.4.; Bellwald, S. 168, mit Hinweisen.) Massgebend

für die Auswahl und Bemessung der zu verhängenden Massnahme ist die Schwere der

Ver­fehlung, welche objektiv durch die Bedeutung der verletzten administrativen

Interessen und subjektiv durch das Mass des Verschuldens bestimmt ist

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 12, mit Hinweisen). Von Be­deutung ist

auch die dienstliche Stellung des Fehlbaren, indem die Verantwortlichkeit um so

schwerer wiegt, je höher dessen Stellung ist. An einen hohen Beamten mit grossem

Selbständigkeitsbereich, welcher der Kritik der Öffentlichkeit in besonderem

Mass ausgesetzt ist, müssen hinsichtlich der Erfüllung der Dienstpflichten

strengere Anforderungen gestellt werden als an einen subalternen Bediensteten

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 12; Christoph Meili, Das öffentlichrechtliche

Dienstverhält­nis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem Recht,

Zürich 1958, S. 86 f.). Das bisherige Verhalten des Fehlbaren stellt

ebenfalls eine wesentliche Grundlage dar, wobei insbesondere erschwerend ins

Gewicht fällt, wenn der Bedienstete bereits früher diszipliniert worden war

(Hinterberger S. 382 f.). Gemäss Art. 51 der hier in Frage

stehen­den Gemeindeverordnung richten sich Art und Ausmass der

Disziplinarmassnahmen vor allem nach den verletzten Interessen der

Öffentlichkeit und des Dienstbetriebs sowie nach dem Verschulden des Beamten

oder Angestellten. Das bisherige Verhalten und die dienst­liche Stellung sind

angemessen zu berücksichtigen.

Im Gegensatz zu Verweis und Busse, welche als

leichte Disziplinarmassnahmen gelten, stellt der Besoldungsentzug nach

überzeugender Typologisierung eine Massnahme mittlerer Schwere dar; als schwer

gelten Entlassung oder Versetzung ins provisorische Dienstverhältnis (vgl.

Hinterberger, S. 264 f., mit Hinweisen).

b) In objektiver Hinsicht handelt es sich

insofern noch nicht um eine schwere Pflichtverletzung, als keinerlei

Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Benützung des Dis­kettenlaufwerks durch

den Rekurrenten zu einer Einschleusung von Viren in das Compu­tersystem der

Gemeinde geführt hätte. Immerhin ist zu beachten, dass der Rekurrent das

Laufwerk bis zur Entdeckung mehr als ein halbes Jahr unbemerkt benutzt hatte.

In subjek­tiver Hinsicht fällt sodann erschwerend ins Gewicht, dass der Rekurrent

wissentlich und willentlich vorgegangen ist. Die Installation des Schlosses

stellte für den Rekurrenten – wie er in seiner Stellungnahme vom

11.

Dezember 1997 ausführte (act. --) – eine per­sönliche

Beleidigung dar; er habe zur Öffnung des Diskettenlaufwerks den direkten und

nicht den Instanzenzug gewählt. Beim Vorliegen einer solchermassen absichtlich

begange­nen Pflichtverletzung wiegt das Verschulden grundsätzlich schwerer

(vgl. auch Hinterber­ger, S. 372). Der Rekurrent lässt zudem jede

ernsthafte Einsicht in die Unrechtmässigkeit seines Tuns vermissen, was

ebenfalls erschwerend ins Gewicht fällt (vgl. etwa Kölz/Bosshart/Röhl, § 76

N. 12). Schliesslich ist auf die Stellung des Rekurrenten als Be­triebsleiter

hinzuweisen sowie auf den Umstand, dass er am 9. Februar 1993 wegen Kom­petenzverletzung

verwarnt worden war. Zu Gunsten des Rekurrenten sind die bei den Ak­ten

liegenden überwiegend guten Qualifikationen seiner Arbeit zu beachten.

Insgesamt kann das Vorgehen des Rekurrenten

durchaus als eine Verfehlung mittle­rer Schwere bezeichnet werden und

rechtfertigt sie unter Berücksichtigung sämtlicher Um­stände die vorübergehende

Kürzung der Besoldung als eine Massnahme mittleren Schwe­regrads. Auch der

Umfang der angeordneten Salärkürzung von insgesamt Fr. 8'647.80 kann nicht

als unverhältnismässig qualifiziert werden. Wenn der Betrag zwar isoliert

betrachtet als hoch erscheinen mag, so ist er mit Bezug auf die monatliche

Salärhöhe des Rekurrenten von Fr. 10'239.30 doch angemessen. Der Rekurs ist

damit auch insofern unbegründet, als er die angeordnete Massnahme als

unverhältnismässig rügt.

Dies führt zur vollumfänglichen Abweisung des

Rekurses.

5.

a) Laut § 80b VRG zeitigen

personalrechtliche Verfahren mit einem Streitwert von unter Fr. 20'000.‑-

keine Kostenfolgen für die Parteien; vorbehalten bleibt der – hier nicht

interessierende – Fall, wo die unterliegende Partei einen unangemessenen

Aufwand verursacht hat.

Wenn auch die vorliegende Streitsache für das

betroffene Gemeinwesen nicht ver­mögensrechtlicher Natur ist, so stehen für den

Rekurrenten doch wirtschaftliche Interessen im Umfang seiner Lohnkürzungen von

rund Fr. 8'600.-- im Vordergrund. Dies rechtfertigt es, für das Verfahren

in sinngemässer Anwendung von § 80b VRG Kostenfreiheit zu ge­währen.

b) ...

Das

Dispositiv

Gericht entscheidet:

1.

Der Rekurs wird abgewiesen.

2. ...