Lexipedia

Entscheid

PB.1999.00021

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.1999.00021

22. März 2000Deutsch48 min

(URT.2000.5506)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. X. arbeitete seit 1984 in den

Diensten des Kantons Zürich. Auf den 1. April 1989 wählte ihn der

Regierungsrat zum Kommandanten eines Militärkreises. In dieser Funktion wurde

er 1991 und 1996 jeweils wiedergewählt, im Jahre 1996 im Hinblick auf das damals

in Vorbereitung stehende neue Personalgesetz unter dem Vor­behalt einer

Änderung des Endtermins der Amtsdauer. Als Chef des Kreiskommandos unterstanden

ihm im Jahre 1997 acht Mitarbeiter. Am 29. April 1998 wurde X. in der

Mitarbeiterbeur­teilung gegenüber der letzten Qualifikation "sehr

gut" auf die Beurteilung "teilweise ge­nü­gend" herabgestuft. In

der Folge liess die Militärdirek­tion (heute Direktion für Sicherheit und

Soziales; nachfolgend: Direktion) durch lic.phil. D. die Personal‑

und Führungssi­tua­tion auf dem Kreiskommando ab­klären. Am 4. Juni 1998

erstattete D. seinen Bericht. Am 24. Juni 1998 gab die Di­rektion beim Institut

I. eine psychologische Eignungs­untersuchung über X. in Auftrag. Nach mehreren

Tests und Interviews wurde am 12. August 1998 durch das Institut I. Bericht

erstattet.

Anlässlich eines Gesprächs vom 24.

September 1998 wurde X. mit so­fortiger Wir­kung in den Dienstverrichtungen

eingestellt; gleichzeitig wurde eine vertrau­ensärztliche Un­tersuchung

angeordnet. In der Begründung der Verfügung wurden X. gravierende Füh­rungs‑

und Kommunikationsprobleme vorgeworfen. Zudem habe er sich innerhalb und aus­serhalb

des Amtsbetriebs über die Behandlung durch seine Vorge­setzten beschwert; in

diesem Zusammenhang seien persönliche Probleme verbunden mit Wahrnehmungsstö­run­gen

erkennbar geworden. Mit Fax vom 24. September 1998 teilte die Direktion der

Presse die Einstellung von X. mit und fügte bei, aus Gründen des Persön­lichkeitsschutzes

würden keine weiteren Auskünfte erteilt. Am 25. September 1998 ver­schickte X.

der Presse eben­falls einen Fax, worin er seine Sicht der Dinge darlegte. Die

von der Direktion angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung lehnte X. mit

Schreiben vom 30. September 1998 ab. In­des liess er sich durch Dr.med. A.

ärzt­lich untersuchen; diese Untersuchung ergab zusam­mengefasst das Bild einer

psychisch ge­sunden Persönlichkeit. Am 7. Oktober 1998 setzten sich

diverse Personen aus dem lokalen Raum im Rahmen eines offenen Briefes für X.

ein. Am 8. Oktober 1998 rea­gierte die Direktion mit einer

Pressemitteilung, worin Drittper­so­nen darauf hingewiesen wur­den, sie könnten

X. um volle Akteneinsicht angehen, verwei­gerte X. al­lerdings, ihn bezüglich

der Suspendierung von der Schweigepflicht zu entbin­den. Neben einigen weiteren

Medienberichten meldete ein lokaler Radiosender am 3. Fe­bru­ar 1999, die

Suspen­dierung von X. sei unter anderem mit "Wahrnehmungsstörungen"

und persönlichen Pro­blemen begründet worden. Ein Presseerzeugnis etwa

veröffentlichte am 15. April 1999 einen Artikel über die Vorfälle, worin auch

X. Stellung bezog.

Mit Verfügung vom 28. April 1999

löste die Direktion das Dienstverhältnis mit X. aus wichtigen Gründen und unter

Einstellung der Lohnzahlungen per 30. Juni 1999 auf. Gleichzeitig sprach sie

gegenüber X. ein formelles Hausverbot für die Büroräumlichkeiten aus und

verpflichtete ihn, seine privaten Akten und Effekten unter Auf­sicht aus dem

Kreis­kommando zu entfernen und die dienstlichen Akten abzugeben.

Erwägungen

II. X. rekurrierte sowohl gegen

die sofortige Einstellung in seinen Dienst­verrich­tungen wie auch gegen die

vorzeitige Entlassung an den Regierungsrat. Im ersten Rekurs­verfahren

verlangte er die sofortige Wiedereinsetzung in seine Funktionen als Kreiskom­mandant.

Im zweiten Rekursverfahren ersuchte er unter anderem um Aufhebung der Ent­lassungsverfügung.

Für den Eventualfall der Auflösung des Dienstver­hältnisses stellte er weitere

Anträge, teilweise vermögensrechtlicher Natur. Als angemessen betrachtete er

die Auszahlung einer Entschädigung in der Höhe von 28 Monatslöhnen.

Der Regierungsrat wies die beiden

Rekurse am 3. März 1999 (Rekursentscheid I) bzw. 14. Juli 1999

(Rekursentscheid II) ab, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden

erledigt wurden.

Die Einstellungsverfügung vom 24.

September 1998 schützte der Regierungsrat im Wesentlichen mit der Begründung,

es könne der Direktion angesichts der nachhaltigen Störung des

Vertrauensverhältnisses zwischen den Parteien nach Treu und Glauben nicht

zugemutet werden, X. wieder in das Amt einzusetzen. Er verwies dazu

insbesondere dar­auf, dass es X. nicht gelungen sei, die Personalprobleme auf

seinem Amt zu lö­sen, sowie auf die Beurteilung von X. im Bericht von D.. Die

Freistellung von X. kön­ne zu einer Ver­besserung des Arbeitsklimas auf der

Amtsstelle beitragen und liege da­her im öffentlichen Interesse. Beim Entscheid

der Direktion handle es sich um eine ver­hält­nismässige und si­tuationsadäquate

Administrativmassnahme.

Im Entlassungsverfahren stellte

der Regierungsrat zunächst fest, die vorzeitige Auf­lösung des

Dienstverhältnisses sei in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbe­son­dere

sei dem Rekurrenten ausreichend Gelegenheit geboten worden, sich zu allen we­sent­lichen

Gesichtspunkten des massgeblichen Sachverhalts zu äussern. Im Übrigen sei die

Direktion funktional zuständig gewesen für die Entlassung. In materieller

Hinsicht verwies die Vorinstanz zur Begründung der Entlassung auf ein

nachhaltig gestörtes Vertrauensver­hältnis zwischen X. und der Direktion bzw.

seinem Vorgesetzten. Weiter stellte der Regie­rungsrat Anzeichen von

Überforderung sowie erhebliche Führungs‑ und Kommunika­tions­mängel fest.

Sodann warf der Regierungsrat dem X. vor, im Zusam­menhang mit seiner Ein­stellung

mehrfach gegen die ihm obliegende Treue‑ und Schweige­pflicht verstossen

zu haben. Damit könne der Rekurrent ungeachtet eines allenfalls auch nicht in

allen Punkten einwandfreien Verhaltens der Direktion nicht für sich in Anspruch

nehmen, keinerlei Ver­antwortung im Sinne eines Verschuldens an der für beide

Seiten be­lastenden, zunehmen­den Zerstörung der gemeinsamen Vertrauensbasis zu

tragen. Zudem habe er die ihm über­tragenen Aufgaben im Jahr 1998 nur noch

mangelhaft bzw. mit Ver­zögerung erledigt. Der Regierungsrat wirft X.

schliesslich vor, die angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung verweigert

und es dadurch der Direktion verunmöglicht zu haben, eine auch für sie zumut­bare

Lösung zu unterbreiten. Aus all diesen Gründen konn­te es nach Meinung des

Regie­rungsrats der Direktion nicht mehr zugemutet werden, das Dienstverhältnis

noch bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin aufrechtzuer­halten. Die

Zahlung einer Entschä­di­gung lehnte der Regierungsrat mit dem Hinweis darauf

ab, dass die Entlassung durch Ei­gen­schaften bzw. das Verhalten des

Rekurrenten (mit‑)ver­ursacht worden sei.

III. X. gelangte gegen beide

Rekursentscheide fristgerecht ans Verwal­tungsge­richt, nämlich mit Beschwerde

vom 15. April 1999 und mit Rekurs (evt. Be­schwer­de) vom 20. September 1999.

A. Mit der Beschwerde vom 15.

April 1999 (Beschwerde I) stellte er neben dem Begehren um Durchführung

einer öffentlichen Verhandlung folgende Anträge:

"2. Der

angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur

Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.

3.

Eventuell,

für den Fall einer Abweisung des Rekursantrages Ziffer 2:

Die von der Militärdirektion mit Verfügung vom 24. September 1998

angeord­nete sofortige Einstellung in den Dienstverrichtungen und der diese

Anordnung schützende Beschluss des Regierungsrates vom 3. März 1999 seien

aufzuhe­ben.

....

4.

Die

von der Militärdirektion mit Verfügung vom 24. September 1998 angeord­nete

Untersuchung durch einen Vertrauensarzt der Beamtenversicherungskasse und der

diese Anordnung schützende Beschluss des Regierungsrates vom 3. März 1999

seien aufzuheben.

....

5.

Dem

Beschwerdeführer seien für das vorliegende Beschwerde‑ und das Re­kurs­verfahren

vor Regierungsrat angemessene Umtriebsentschädigungen zuzu­sprechen."

In der Begründung stellte sich der

Beschwerdeführer zunächst auf den Stand­punkt, der Regierungsrat habe

verschiedene Fragen zu Unrecht unbeantwortet gelassen und sich mit der

Feststellung begnügt, die Fortsetzung des Dienstverhältnisses erscheine zurzeit

für beide Parteien als unzumutbar. Damit sei die Vorinstanz in unzulässiger

Weise vom Streitgegenstand abgewichen. Weiter rügt der Beschwerdeführer das

Abstellen auf den Be­richt von D.. Dieser sei unter Verletzung der

elementarsten Verfahrens‑ und Verteidi­gungs­rechte des Beschwerdeführers

zustande gekommen. Sodann beanstandet er die An­ordnung einer

vertrauensärztlichen Untersuchung. Dafür habe kein Grund bestanden. Mate­riell

ver­weist der Beschwerdeführer auf eine "krasse Entgleisung" des

damaligen Generalsekretärs, welcher ihm im Frühjahr 1998 Wahrnehmungsstörungen

vorgeworfen habe. Of­fenbar habe der Generalsekretär zum Beschwerdeführer ein

gestörtes Verhältnis gehabt. Die Direk­tions­vorsteherin habe sich in dieser

Situation hinter den Generalsekretär gestellt und das von diesem ab anfangs

1998.

gegen den Beschwerdeführer gerichtete Kesseltreiben ge­deckt. Der

Generalsekretär habe im Frühjahr 1998 verschiedene Gespräche mit Angestell­ten

des Kreiskommandos geführt, den Beschwerdeführer aber nicht darüber orientiert.

Erst anlässlich seiner Beurteilung vom 29. April 1998 habe er ihn mit Vorwürfen

der Mit­arbei­ter konfrontiert. Der Generalsekretär habe es unterlassen, die

Vorwürfe der Mitarbeiter kri­tisch zu hinterfragen und zu verifizieren. Die

Direktion habe in der Folge keine Lösung der Si­tuation mit einer

Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers gesucht; dies obschon im Be­richt des

Instituts I. festgehalten wurde, der Beschwerdeführer sei sehr motiviert zur

konstruktiven Lösungssuche und Mitarbeit. Somit hat nach Auffassung des

Beschwerdeführers der Kan­ton Zürich als Arbeitgeber wesentlich zu einer

Störung des Vertrauensverhältnisses beige­tragen. Wenn heute eine

Vertrauenskrise bestehe, dann sei dies einseitig der Direktion und ihrem

ehemaligen Generalsekretär anzulasten. Vor diesem Hintergrund könne sich der Ar­beitgeber

für Sanktionen nicht auf eben dieses gestörte Vertrauensverhältnis berufen. Er

sel­ber habe dagegen im Suspendierungsverfahren adäquat reagiert und sich

absolut kor­rekt verhalten. Mit seiner Freistellung habe zudem keine

Verbesserung des Arbeitsklimas auf dem Kreiskommando erreicht werden können.

Die sofortige Einstellung sei somit we­der als verhältnismässig noch

situationsadäquat zu beurteilen.

Die Staatskanzlei und die

Direktion ersuchten im Hinblick auf die bereits verfügte Entlassung von X.

zunächst um Sistierung des Verfahrens. Diesen Anträgen entsprach das

Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 19. Mai 1999.

B. Mit der Eingabe vom 20.

September 1999 (Beschwerde II) stellte der Be­schwer­deführer neben

formellen folgende materielle Anträge:

"4. Es

sei festzustellen, dass die von der Direktion für Soziales und Sicherheit am

28.

April 1999 verfügte Entlassung per 30. Juni 1999 nicht gerechtfertigt ist.

5.

Der

Staat Zürich sei zu verpflichten, dem Rekurrenten eine Entschädigung von netto

Fr. 347'923.90 zu zahlen und auf dem Betrag von Fr. 35'023.50 die

übli­chen Sozialab­ga­ben und Pensionskassenbeiträge zu entrichten.

6.

Dem

Rekurrenten sei für das Rekursverfahren vor Regierungsrat und für das

vorliegende Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzuspre­chen."

In formeller Hinsicht wirft der

Beschwerdeführer dem Regierungsrat zunächst vor, dieser sei zu Unrecht von

einer administrativen Entlassung ausgegangen; indessen sei die Entlassung

klarerweise disziplinarischer Natur gewesen. Im Hauptstandpunkt legt er deshalb

Disziplinarrekurs ein. Sodann macht er wiederum geltend, der Bericht von D. sei

infolge Verletzung der Parteirechte unverwertbar.

Zur materiellen Begründung

verweist der Beschwerdeführer zunächst auf seinen Werdegang, seine

Beförderungen sowie auf seine Wertschätzung und Leistungen innerhalb und

ausserhalb der Militärdirektion. Zu Schwierigkeiten am Arbeitsplatz sei es erst

ab Mit­te 1997 gekommen, als Y. zunehmend zu intrigieren begonnen habe. Dies

habe zu einer Verschlechterung des Arbeitsklimas im 9‑köpfigen Team des

Kreis­kom­mandos geführt, weshalb er sich gezwungen gesehen habe, auf den

1.

Januar 1998 die Versetzung von Y. zu veranlassen. Leider habe diese

Versetzung nicht zu ei­ner Beruhigung geführt, zumal andere Mitarbeiter be­reits

zuvor von Y. gegen den Beschwerdeführer eingenommen worden seien. Ge­stützt auf

Besprechungen mit den betroffenen Personen habe der Ge­ne­ralsekretär den Be­schwerdeführer

am 29. April 1998 mit massiven Vorwürfen überschüttet und in der ver­nichtenden

Mitarbeiterbeurteilung von "sehr gut" auf "teilweise

genügend" herabgestuft. Entgegen den Empfehlungen im Bericht des Instituts

I. habe die Vorsteherin der Direktion ein Coaching als unpraktikabel abgelehnt

und dem Beschwerdeführer nahe ge­legt, von sich aus zu kündigen. Zu Unrecht

habe die Direktion sodann eine vertrauens­ärztliche Untersu­chung angeordnet.

Triftige Gründe dafür hätten nicht vorgelegen. Insbe­sondere bestünden keine

Anzeichen für den vom Generalsekretär geäusserten Verdacht auf Wahr­nehmungs­störungen.

Mit seiner Suspendierung habe sich das Klima auf dem Kreis­kommando auch nicht

verbessert, sondern negativ entwickelt. Dies habe zu mehreren Kündigungen

geführt. Bezüglich des Vorwurfs, er habe die Öffentlichkeit infor­miert,

verweist der Beschwerde­führer auf die Medienmitteilungen der Direktion. Er

selbst habe darauf adäquat reagiert, wie sich dies auch aus der Begutachtung

von Dr. A. er­gebe. Irgendeine Unwahrheit habe er nicht gesagt. Wenn heute

eine Vertrauenskrise be­ste­he, so sei dies einseitig der Direktion und ihrem

ehemaligen Generalsekretär anzu­lasten. Schliesslich wendet sich der Beschwer­deführer

gegen die beiden Vorwürfe säumi­ger Amtsführung betreffend das Jahr 1998.

In rechtlicher Hinsicht weist der

Beschwerdeführer darauf hin, dass eine Zerstö­rung des Vertrauensverhältnisses

nur von demjenigen als Anlass zur Kündigung aus wich­tigem Grund genommen

werden könne, welcher die Umstände, die ausschliesslich oder doch hauptsächlich

zur Störung des Vertrauensverhältnisses beigetragen hätten, nicht selbst

gesetzt habe. Die Entlassung sei somit nicht gerechtfertigt gewesen. Ausgehend

von einem erstmöglichen Kündigungstermin per 31. Januar 2000 verlangt er

zunächst die Auszahlung eines Betrages, wie er ihn bis zu diesem Zeitpunkt

unter Anrechnung des ab 1. Oktober 1999 an der neuen Arbeitsstelle

erzielten Salärs verdient hätte.

Unter Hinweis auf die behauptete

Unrechtmässigkeit von Einstellung und Entlas­sung an sich sowie angesichts der

Begleitumstände verlangt der Beschwerdeführer sodann Schadenersatz und

Genugtuung wegen Verletzung in seinen persönlichen Verhältnissen. Insbesondere

die aufgrund der Informationspraxis der Direktion in der Öffentlichkeit kol­portierten

Mutmassungen und Verdächtigungen würden ihm das berufliche Fortkommen auf Dauer

erschweren. Es sei davon auszugehen, dass er bei einer Auflösung des Dienst­verhältnisses

unter normalen Umständen in der Lage gewesen wäre, mindestens eine gleich

besoldete Stelle zu finden. Bis zu seiner Pensionierung hätte er deshalb

Fr. ..... mehr ver­die­nen können, was er als Schaden geltend macht. Als

Genugtuung hält der Beschwerde­füh­rer angesichts der Schwere der

Persönlichkeitsverletzung mindestens Fr. 20'000.‑ für angemessen.

C. Am 24. September 1999 nahm das

Gericht das sistierte Verfahren wieder auf, vereinigte die beiden Verfahren und

setzte Frist an zur Beschwerdeantwort bzw. Ver­nehm­lassung.

Die Direktion verwies mit der

Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 1999 im We­sentlichen auf ihre Ausführungen

im Rekursverfahren. Nach Meinung der Direktion hat der Beschwerdeführer vor

seiner Einstellung in den Dienstverrichtungen in klarer Weise eine

Führungsunfähigkeit dokumentiert, welche es nicht mehr zugelassen habe, ihm die

Füh­rung von Mitarbeitern anzuvertrauen. Er habe mit seinem Führungsstil im

Kreiskommando ein inakzeptables Klima des Misstrauens geschaffen, das jede

zeitgemässe selbständige Tä­tigkeit verunmöglicht habe. Dies werde insbesondere

bestätigt durch die Fragenkataloge, welche der Beschwerdeführer im Frühjahr

1998.

an seine Mitarbeiter verfasst habe; diese zeugten in beinahe unglaublicher

Weise von Misstrauen, Kleinlichkeit und fehlendem Über­blick. Weiter wirft die

Direktion dem Beschwerdeführer vor, er habe bei seinem Ver­halten gegenüber der

Öffentlichkeit und in den Medien jede Loyalität gegenüber der vorge­setzten

Stelle vermissen lassen. Damit habe er jede noch vorhandene Vertrauensgrundlage

zur vorgesetzten Stelle schuldhaft zerstört. Ferner verweist die Direktion auf

Pflichtver­säum­nisse des Beschwerdeführers. Sie beantragt, das Verfahren

betreffend Einstellung in den Dienstverrichtungen abzuschreiben, eventualiter

ersucht sie um Beschwerdeabwei­sung. Ebenfalls Abweisung beantragt sie

bezüglich der Beschwerde über die Auflösung des Dienstverhältnisses.

Für die Vorinstanz liess die

Staatskanzlei am 26. Oktober 1999 die Abweisung der Beschwerden beantragen,

soweit sie nicht gegenstandslos seien.

Soweit erforderlich, ist auf die

weiteren Parteivorbringen zurückzukommen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Mit der Personalbeschwerde

können unter anderem erstinstanzliche Rekurs­entscheide über personalrechtliche

Anordnungen angefochten werden (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG). Unzulässig ist die Beschwerde in

Disziplinarsachen (§ 74 Abs. 2 VRG). Gegen erstinstanzliche Rekurs­entscheide

über Disziplinarmassnahmen steht dagegen der Disziplinarrekurs offen (§ 76

VRG). Im Klageverfahren beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz

vermögens­rechtliche Streitigkeiten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis,

einschliesslich Schadener­satzforderungen, soweit nicht das Beschwerde‑

oder Disziplinarrekursverfahren offen steht (§ 79 VRG). Hält das

Verwaltungsgericht eine Einstellung im Amt oder eine vorzeitige Ent­lassung für

nicht gerechtfertigt, stellt es dies fest und bestimmt die Entschädigung, wel­che

das Gemeinwesen zu entrichten hat (§ 80 Abs. 2 VRG).

b) Diese gesetzlichen Grundlagen

machen deutlich, dass das Verwaltungsgericht für die vom Beschwerdeführer

geltend gemachten finanziellen Ansprüche grundsätzlich zuständig ist. Ebenso

ist über das Feststellungsbegehren gemäss Beschwerde II zu befin­den.

Mit der Beschwerde vom 15. April

1999.

verlangte der Beschwerdeführer indes zur Hauptsache die Aufhebung der

angeordneten Einstellung in seinem Amt. Zur Aufhe­bung einer verfügten

Einstellung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt (§ 80 Abs. 2 VRG

e contrario). Somit kann auf die Hauptanträge gemäss Beschwerde I von

vornherein nicht eingetreten werden. Allerdings ist für die Beurteilung der mit

der zweiten Beschwerde ge­stellten Schadenersatz‑ und

Genugtuungsansprüche auch die Frage nach der Rechtmässig­keit der Einstellung

im Amt zu prüfen.

c) Bezüglich der Abgrenzung

zwischen personalrechtlichem Anfechtungs‑ und Klageverfahren wird in der

Lehre mit Recht die Meinung vertreten, zumindest in jenen Fäl­len, in denen

neben anderen, ohnehin im Anfechtungsverfahren zu behandelnden An­sprü­chen

zusätzlich gestützt auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 der Ersatz

wei­te­ren Schadens oder Genugtuung verlangt wird, sei auch über diese

haftungsrechtlichen An­sprüche im Anfechtungsverfahren zu entscheiden (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,

2.

A., Zürich 1999, § 79 N. 3; Andreas Keiser, Rechtsschutz im

öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Ver­waltungs­rechts­pflegegesetz

des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998, S. 193 ff., 220). Auch die haf­tungs­rechtlich

begründeten Begehren des Beschwerdeführers sind somit entsprechend sei­nem

Willen im vorliegenden Anfechtungsverfahren entgegenzunehmen und zu beurtei­len.

d) Der Beschwerdeführer macht

sodann geltend, die vorzeitige Entlassung sei dis­ziplinarischer und nicht

administrativer Natur, weshalb er sein am 20. September 1999 ein­gelegtes

Rechtsmittel gegen die Entlassung als "Rekurs (evt. Beschwerde)"

bezeichnet.

Allgemein ist eine Massnahme

disziplinarischer Art, wenn sie wegen schuldhaften rechts­widrigen Verhaltens

des Betroffenen verfügt wird. Die Administrativmassnahme setzt dagegen kein

Verschulden voraus und kann vorab wegen mangelnder Eignung, fach­lichen

Unvermögens oder Untragbarkeit des Amtsinhabers erfolgen bzw. allgemein durch

Eigenschaften oder ein Verhalten verursacht sein, die dem Entlassenen

zuzurechnen sind (VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997 S. 563 ff., 566;

Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 7 f., mit Hinweisen). Die Abgrenzung

zwischen administrativer und disziplinarischer Entlassung beur­teilt sich

mithin insbesondere danach, ob ein Schuldvorwurf erhoben werden kann oder nicht

(Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten ‑

vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in: ZBl 96/1995, S. 49 ff.,

52.

f.). Insoweit strebt die dis­zi­plinarische Entlassung einen Erziehungs‑

und Reinigungszweck an, während die admini­stra­tive Entlassung die Auflösung

von dem Gemeinwesen unzumutbaren Dienst­ver­hältnis­sen ermöglichen soll

(Poledna, S. 61).

Der Regierungsrat hat die

Entlassung als Administrativmassnahme qualifiziert. Die­se Qualifikation kann

allerdings nicht allein massgeblich sein. Knüpft nämlich die Ent­lassung des

Bediensteten ausschliesslich an ein schuldhaftes Verhalten an, wird grund­sätz­lich

nur die disziplinarische Entlassung als zulässig erachtet. Der Betroffene darf

des­halb nicht dadurch um den disziplinarischen Rechtsschutz gebracht werden,

dass eine Ent­las­sung als Administrativmassnahme bezeichnet wird, wirkliches

Motiv jedoch ein diszi­pli­na­risch relevantes Verhalten bildet. Werden neben

Vorwürfen, die allenfalls eine diszi­plina­ri­sche Entlassung rechtfertigen

würden, zugleich solche erhoben, die mangels Ver­schuldens zu einer

administrativen Entlassung führen können, so wird die Möglichkeit einer admi­ni­strativen

Entlassung nicht eingeschränkt, zumindest, wenn Letztere für sich allein

genügen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8).

Die im Wesentlichen bereits

aufgeführten Entscheidgründe der Vorinstanz ma­chen deutlich, dass sie die Entlassung

nicht nur formal, sondern auch materiell als Admini­strativmassnahme geschützt

hat. Mit den Hinweisen auf Führungs‑ und Kommunikations­schwächen, auf

das schlechte Arbeitsklima auf dem Kreiskommando, auf die markant schlechtere

Mitarbeiterbeurteilung von 1998 und auf die Beurteilung im Bericht von D. hat

der Regierungsrat den Beschwerdeführer offensichtlich als ungeeignet zur

Fortführung sei­ner Tätigkeit erachtet. Diese Qualifikation und das mangelnde

Vertrauen zwischen dem Be­schwerdeführer und dem Generalsekretär ‑ also

verschuldensunabhängige Gründe ‑ hat der Regierungsrat als wichtige

Grundlagen für die Entlassung genommen. Wenn im Zu­sam­menhang mit der Reaktion

des Beschwerdeführers auf seine Einstellung auch Vor­wür­fe im

disziplinarischen Bereich erhoben wurden (Verletzungen der Treue‑ und

Schwei­ge­pflicht), so überwiegen in der Argumentation insgesamt doch eindeutig

die objektiven Ent­lassungsgründe. Entsprechend der Meinung des Regierungsrats

ist von einer admini­strati­ven Entlassung auszugehen. Damit erübrigen sich

Ausführungen zu den Vorbringen des Beschwerdeführers, mit welchen er die

funktionelle Zuständigkeit der Direktion für eine disziplinarische Entlassung

bestreitet, und ist die Eingabe vom 20. September 1999 eben­falls als Beschwerde

im Sinn von § 74 VRG entgegenzunehmen.

2.

a) Gemäss Art. 6

Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat jedermann

Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich von einem

Gericht gehört wird, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu

entschei­den hat. Nach der Praxis der Konventionsorgane und des Bundesgerichts

sind Streitigkei­ten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis weitgehend nicht

zivilrechtlicher Natur und in­soweit dem Anwendungsbereich von Art. 6

Abs. 1 EMRK entzogen. Das gilt namentlich für die Begründung des

Dienstverhältnisses, für Lohneinstufungen und Beförderungen so­wie für die

Beendigung des Dienstverhältnisses. Demgegenüber können Streitigkeiten über

vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis zivilrechtlicher Natur

sein (BGr, 11. Juli 1997, ZBl 99/1998, S. 226 ff., S. 228, mit

zahlreichen Hinweisen). Zusammenfas­send hielt das Bundesgericht die

Verfahrensgarantien von Art. 6 Abs. 1 EMRK für an­wend­bar, wenn ein

öffentlicher Angestellter eine unmittelbare Forderung auf Geldzahlung gegen den

Staat hat. Als massgeblich erachtete das Gericht dabei das Kriterium, ob sich

das Gemeinwesen seinem Angestellten gegenüber in einer anderen Lage als ein

Arbeitge­ber in einem privatrechtlichen Verhältnis befinde (BGr, 11. Juli 1997,

ZBl 99/1998 S. 229).

In einem neuen Entscheid hat der

Europäische Gerichtshof für Menschenrechte schliesslich eine klare Grenze

gezogen (Europäischer Gerichtshof, 8. Dezember 1999, Pel­legrin c.

Frankreich, einsehbar über www.dhcour.coe.fr, Seite "Arrêts et

décisions"; neues­tens auch vom Bundesgericht übernommen: BGE vom

7.

Februar 2000,1P.529/1999, E. 2b): Dem Wirkungskreis von

Art. 6 Abs. 1 EMRK sind die vermögensrechtlichen An­sprüche

derjenigen Staatsangestellten entzogen, welche an der Staatsgewalt teilhaben

und Funktionen ausüben, die im allgemeinen Interesse des Staates oder anderer

öffentlicher Körperschaften liegen (E. 66 und 67). Dazu gehören etwa die

Angehörigen des Militärs, der Polizei und anderer Ordnungskräfte, der

Steuerverwaltung oder der Diplomatie (E. 40 und 66). Nur Streitigkeiten

über Pensionsansprüche verbleiben auch bezüglich dieser Per­sonengruppen im

Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Weil das besondere Vertrau­ens‑

und Loyalitätsverhältnis zum Staat mit der Pensionierung erlischt, befinden

sich die Angehörigen einer solchen Personengruppe dann in einer vergleichbaren

Situation wie die privatrechtlichen Arbeitnehmer (E. 67).

b) Der Beschwerdeführer war als

Kommandant eines Militärkreises tä­tig. Die Kreiskommandanten sind gemäss

Art. 121 des eidgenössischen Militärgesetzes vom 3. Fe­bruar 1995 für

den Verkehr mit den Wehrpflichtigen und die Bearbeitung der Kontroll­da­ten

zuständig. Damit übte er als Teil der kantonalen Militärverwaltung eine lei­tende

staat­liche Funktion aus, die angesichts des besonderen Vertrauensverhältnisses

zum Staat mit privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen nicht vergleichbar ist.

Sämtliche vom Beschwerdeführer

geltend gemachten Forderungen stehen im Zu­sammenhang mit der Einstellung im

Amt bzw. der vorzeitigen Auflösung des Dienstver­hältnisses. Es kann keine Rede

davon sein, der Kanton Zürich habe sich gegenüber dem Be­schwerdeführer in

derselben Lage befunden wie ein Arbeitgeber in einem privatrechtli­chen

Verhältnis. Zum einen war der Beschwerdeführer in der Funktion als Beamter auf

Amtsdauer gewählt, weshalb auf das Dienstverhältnis zivilrechtliche

Bestimmungen nur teilweise und mittelbar zur Anwendung gelangen. Zudem befand

sich der Kanton gerade auch mit Bezug auf die gerügte Art und Weise der

Entlassung nicht in derselben Lage wie ein privater Arbeitgeber. Zunächst ist

die Einstellung im Amt eine spezifisch öffent­lich­rechtliche Regelung. Aber

auch im Bereich der gerügten Informationspraxis befand sich der Kanton in einer

anderen Situation als ein privater Arbeitgeber: Als Behördemit­glieder bzw.

Beamte befanden sich die Vorgesetzten des Beschwerdeführers vielmehr im Span­nungsfeld

zwischen der Pflicht zur Verschwiegenheit einerseits und dem Informa­tionsbe­dürfnis

der Bevölkerung anderseits. So unterstehen die Vorgänge in der Verwaltung grund­sätzlich

der Geheimhaltung. Über interne Vorgänge ist jedoch dann zu informieren, wenn

der betreffende Gegenstand von allgemeinem Interesse ist und keine überwiegenden

Inter­essen des Staates oder Privater entgegenstehen (BGE 107 Ia 304

E. 4b).

Vor diesem Hintergrund kann sich

der Beschwerdeführer weder in Anwendung der neusten Praxis des Europäischen

Gerichtshofs noch unter Beachtung der bisherigen bundesgerichtlichen Erwägungen

auf die für zivilrechtliche Streitigkeiten geltenden Ver­fahrensgarantien von

Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen.

c) Massgeblich für die Frage nach

öffentlicher Anhörung ist somit allein das kan­tonale Verfahrensrecht. Im

Anfechtungsverfahren, wie es der Beschwerdeführer für sämtli­che Forderungen

eingeschlagen hat, ist die Anordnung einer mündlichen Verhandlung dem Ermessen

des Gerichts überlassen (§ 59 Abs. 1 in Verbindung mit § 80c

VRG; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 59 N. 1). Anlass für die Ansetzung einer

mündlichen Verhandlung besteht nur dort, wo die Akten nach durchgeführtem

Schriftenwechsel keine hinreichende Entschei­dungs­grundlage bieten

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3). Davon kann im hier zu beurtei­len­den

Fall keine Rede sein. Der Beschwerdeführer hat seine Anträge auf Durchfüh­rung

einer mündlichen Verhandlung im Übrigen in keiner Weise begründet. Der

Entscheid ist somit aufgrund der Akten zu fällen.

d) Anzumerken bleibt in formeller

Hinsicht, dass die Stellungnahme der Direktion dem Beschwerdeführer

antragsgemäss zugestellt worden ist. Da die Stellungnahme keine relevanten

neuen Vorbringen enthält, besteht kein Anlass zur Durchführung eines zweiten

Schriftenwechsels.

3.

a) Die angefochtenen

personalrechtlichen Entscheide waren noch vor dem am 1. Juli 1999

erfolgten Wechsel zum neuen kantonalen Personalrecht getroffen worden. Für

Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgesetzes bereits

gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, gilt bisheriges Recht (§ 57

Abs. 4 des Personalgesetzes vom 27. September 1998, PG). Erst recht gilt

das alte Recht somit für die Beurteilung einer Amts­einstellung samt

nachfolgender Entlassung, mit welcher das Arbeitsverhältnis im Zeitpunkt des

Inkrafttretens des neuen Gesetzes bereits aufgelöst war. Ob die Amtsein­stel­lung

und die vorzeitige Entlassung gerechtfertigt waren, wie auch der Anspruch auf

allfäl­lige Entschädigung, ist daher nach den seinerzeit geltenden Bestimmungen

zu prüfen.

b) Unter damaligem Recht konnte

die Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde das Dienst­ver­hältnis aus wichtigen

Gründen vor Ablauf der Amtsdauer durch schriftliche Voranzeige auf drei Monate

hin auflösen oder sofort aufheben. Als wichtiger Grund galt jeder Um­stand, bei

dessen Vorhandensein der Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde nach Treu und

Glauben die Fortsetzung des Dienstverhältnisses nicht zugemutet werden konnte

(§ 4 Abs. 2 und 3 Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991, BVO; OS

51, 507). Es entspricht im Übrigen all­gemeiner Lehre und Praxis, dass die

Entlassung eines gewählten Beamten nur bei Vorlie­gen wichtiger Gründe erfolgen

kann (vgl. etwa René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweize­rische

Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990,

Nr. 150 B.IIa).

c) Im Gegensatz zur vorzeitigen

Entlassung war die (vorübergehende) Einstellung im Amt aus administrativen

Gründen unter Lohnfortzahlung, wie sie gegen den Beschwer­deführer am 24.

September 1998 ausgesprochen worden war, gesetzlich nicht geregelt. In analoger

Anwendung der Rechtsprechung, wonach die administrative Entlassung auch ohne

ausdrückliche gesetzliche Grundlage als zulässig gilt (vgl. Rhinow/Krähenmann,

Nr. 150 B.IIa; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 563 ff., 565),

muss auch die mildere Massnahme der einstweiligen Amtseinstellung unter

Lohnfortzahlung ohne explizite ge­setzliche Regelung zulässig sein. Dies umso

mehr, als an sich kein Anspruch auf Beschäf­tigung besteht (vgl. Tobias Jaag,

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 1. A., Zürich 1997, S. 172, bzw.

2.

A., Zürich 1999, Rz. 2065; BGE 99 Ib 129 E. 1c) und der

Eingriff ‑ je­den­falls bei Lohnfortzahlung ‑ deutlich

milder ist als eine Entlassung.

d) Es ist somit davon auszugehen,

dass die erforderlichen formalen Grundlagen sowohl für die Einstellung im Amt

wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerde­führers vorhanden waren.

4.

a) Als Eingriffe in die Rechte

des Betroffenen bedürfen Einstellung und Entlas­sung nicht nur einer

gesetzlichen Grundlage, sondern müssen auch im öffentlichem Inter­esse liegen

und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten (BGE 101 Ia 172 E. 3;

Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,

3.

A., Zürich 1998, Rz. 467 f., 491, mit Hinweisen; Elmar Mario

Jud, Besonderheiten öffentlichrechtli­cher Dienstverhältnisse nach schweizerischem

Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen,

St. Gallen 1975, S. 190). Die Administrativentlassung greift tief in

die Rechte des Betroffenen ein (VGr, 25. November 1977, ZBl 79/1978,

S. 151 ff., 155). Die Massnahmen setzen demnach eine Interessenabwägung

voraus: Das Gewicht des Verwaltungsinteresses an einer störungsfreien und

geordneten Diensterfüllung muss gegen das Interesse des Beamten an einer

Weiterbeschäftigung abgewogen und die Entscheidung im richtigen Verhältnis

getroffen werden. Allgemein erweist sich eine Mass­nahme als verhältnismässig,

wenn sie zur Verwirkli­chung des im öffentlichen Interesse lie­genden Ziels

geeignet und notwendig ist (vgl. Häfe­lin/Müller, Rz. 486 ff.).

b) aa) Der in § 4 Abs. 3

BVO verwendete Begriff der Unzumutbarkeit der Fortset­zung des

Arbeitsverhältnisses wird im öffentlichen Dienstrecht ähnlich verstanden wie im

privaten Arbeitsrecht; dementsprechend kann bei der Auslegung dieses

unbestimmten Rechts­begriffs auch die Praxis zum privaten Arbeitsrecht

herangezogen werden (Peter Hän­ni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse,

in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung,

Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 169 ff., Rz. 6.35). Gemäss

Art. 337 OR gilt als wichtiger Grund für die sofortige Auflösung des

Vertrags na­mentlich ein Umstand, bei dessen Vorhandensein dem Kündigenden nach

Treu und Glau­ben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet

werden darf. Sie ist nach der Rechtsprechung nur bei besonders schweren

Verfehlungen des Arbeitnehmers ge­rechtfertigt, welche einerseits objektiv

geeignet sind, die für das Arbeitsverhältnis we­sent­li­che Vertrauensgrundlage

zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern, dass dem

Arbeitgebers die Fortsetzung des Vertrages nicht mehr zuzumuten ist, und die

ander­seits tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des

gegenseitigen Ver­trauens geführt haben (BGE 116 II 145 E. 6a; Adrian

Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 3, je mit

zahlreichen Hinweisen). Die fristlose Entlassung muss verhältnis­mässig, das

heisst gleichsam "ultima ratio" sein; sie ist deshalb dann nicht

zuläs­sig, wenn dem Arbeitgeber zugemutet werden kann, das Arbeitsverhältnis

bis zum Ablauf der verein­barten Dauer oder bis zum nächsten Kündigungstermin

fortzusetzen (BGE 112 II 41 E. 3a; BGr, 22. Februar 1996, JAR 1997, 201;

Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1992, Art. 337 OR N. 2). Nur

besonders schwerwiegende Gründe rechtfertigen die fristlose Ent­lassung (BGE

117.

II 72 E. 3). Ob das dem Arbeitnehmer angelastete Verhalten die erfor­der­liche

Schwere erreicht, entscheidet sich nicht allgemein, sondern hängt von den Um­stän­den

des Einzelfalls ab, insbesondere von der Stellung und Verantwortung des Ar­beit­nehmers

sowie von der Natur und Dauer des Dienstverhältnisses (BGE 116 II 145

E. 6a, 121 III 64 E. 3). Die nicht vorsätzliche schlechte

Arbeitsleistung stellt in der Regel keinen Grund für eine vorzeitige Kündigung

dar. Immerhin kann bei schwerem und fol­gen­reichem Versagen leitender

Angestellter auch bei grober Fahrlässigkeit eine Unzu­mutbar­keit ange­nommen

werden. Im Übrigen ist ein völliges berufliches Unvermögen des Ar­beit­nehmers

erforderlich (Rehbinder, Art. 337 OR N. 8 und N. 11, je mit Hinweisen).

Nicht mehr zumutbar ist dem Staat

die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, wenn der Beschwerdeführer nicht mehr

vertrauenswürdig ist (Yvo Hangartner, Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der

Beamten, in: ZBl 83/1984, S. 385 ff., 395 f.). Massgebend ist so­mit,

ob der Betroffene aus objektiver Sicht als Organ des Staates vertrauenswürdig

ist und nicht, ob seine Vorgesetzten aufgrund der Störung der persönlichen

Beziehung sub­jektiv kein Vertrauen mehr zum Betroffenen haben. Die Fortsetzung

des Dienstverhältnis­ses kann der Behörde erst dann im Sinn von § 4

Abs. 3 BVO nicht mehr zugemutet wer­den, wenn dem Arbeitnehmer objektiv

nicht mehr das nötige Vertrauen entgegengebracht werden konn­te. Auch im

Zivilrecht bezieht sich das Vertrauen im Regelfall in einem ob­jektivierten

Sinn auf die Erbringung der geschuldeten Arbeitsleistung und auf die Unterlas­sung

von Stö­rungen im Arbeitsablauf und Betriebsfrieden (Rehbinder, Art. 337

OR N. 2 S. 123).

bb) Angesichts der namentlich in

finanzieller Hinsicht weniger einschneidenden Konsequenzen für den Betroffenen

sind für die Anordnung der (einstweiligen) Einstellung im Amt nicht dieselben

Anforderungen zu stellen wie bei der vorzeitigen Entlassung. Ins­besondere muss

die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht grundsätzlich als unzumut­bar

erscheinen. Vielmehr kann es für die Anordnung dieser provisorischen Massnahme

be­reits genügen, dass die Beschäftigung des Betroffenen im Moment unzumutbar

ist, je­doch eine Verbesserung der Situation als möglich erscheint, z.B. bei

Eröffnung einer Strafun­ter­suchung gegen einen Beamten oder zur Beruhigung in

einer angespannten Situa­tion.

c) aa) Im Vordergrund für die

Einstellung wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers

standen für die Vorinstanz die im Kreiskommando sei­nerzeit vor­handenen

Probleme, der Umgang des Beschwerdeführers mit diesen Problemen sowie das

Verhältnis des Beschwerdeführers zum vorgesetzten Generalsekretär. Die Vorin­stanz

stell­te Anzeichen der Überforderung und Hinweise auf eine (momentane) Führungs‑

und Kom­munikationsschwäche des Beschwerdeführers fest. Auch nach Versetzung

der nach Ein­schätzung des Beschwerdeführers für die Unruhen verantwortlichen

Person sei es ihm nicht gelungen, das Arbeitsklima auf dem Kreiskommando zu

verbessern. Die­sen Ausführungen muss entnommen werden, dass die Vorinstanz den

Beschwerdeführer nicht für fähig erach­tete, das Kreiskommando

zufriedenstellend zu führen.

Diese Auffassung wurde gestützt

durch den Bericht von D. vom 4. Juni 1998, wonach die Zustände im

Kreiskommando nahezu unhaltbar geworden seien; es herrsche ein Klima der

völligen Verunsicherung und der Angst. Der Bericht be­zeichnete den

Beschwerdeführer in gewissem Sinn als führungsunfähig und emp­fahl des­sen

Freistellung. Diese Beurteilung von D. ist wohl Hinweis für Mängel in der

Amtsfüh­rung. Indes beruhen die negativen Beurteilungspunkte im Wesentlichen

auf Befragungen von damaligen und früheren Unterstellten des Beschwerdeführers.

Eine hier­auf beruhende Beurteilung kann kein umfassendes Bild über die

Führungsfähigkeiten des Vorgesetzten darstellen. Die im Bericht bruchstückhaft

aufgeführten Vorwürfe erwecken sodann den Eindruck einer subjektiven Färbung

und bleiben ohne Überzeugungskraft. Zu beachten ist auch, dass zwischen dem

Beschwerdeführer und einem Teil der befragten Un­terstellten ein gespanntes

Verhältnis bestand. Die mit Angestellten ausserhalb des Kreis­kommandos ge­führten

Gespräche ergaben im Übrigen keine konkreten Hinweise auf die Amtsführung des

Beschwerdeführers. Dem Bericht von D. kann somit in seiner Gesamtheit keine

entscheid­relevante Grundlage für vorliegenden Rechtsstreit zukommen, weshalb

auf die Einwände des Beschwerdeführers betreffend eine formelle

Unverwertbarkeit des Be­richts nicht weiter einzugehen ist.

Überzeugend und plausibel ist

hingegen der ‑ von beiden Parteien unangefoch­tene ‑

Bericht des Instituts I. vom 12. August 1998 über die psychologische Eignungs­un­ter­suchung

des Beschwerdeführers. Der Bericht qualifiziert den Be­schwer­de­führer von den

Sachanforderungen her als ausgewiesenen Berufsmann mit hohen Qualitäts­ansprüchen.

Bezüglich der Führungseigenschaften werden dagegen Probleme fest­gestellt,

namentlich dahingehend, dass der Beschwerdeführer auf eine treue Gefolg­schaft

angewie­sen sei und bei Abweichungen von Regeln zu hart und zu autoritär

reagiere. Der Bericht hält deshalb ein Coaching des Beschwerdeführers für

erforderlich und stellt fest, er sei sehr motiviert zu konstruktiver

Lösungssuche und Mitarbeit.

Von dieser Beurteilung kann im

Folgenden ausgegangen werden. Es besteht kein begründeter Anlass, den Bericht

in Zweifel zu ziehen oder davon abzuweichen. Damit er­übrigen sich die vom

Beschwerdeführer beantragten Zeugeneinvernahmen zu seinen Qua­litäten; dies

umso mehr, als die notwendigerweise subjektiven Aussagen von Mitarbeitern nicht

als geeignet erscheinen, um die Beurteilung durch das Institut I. massgeblich

in Frage zu ziehen.

bb) Angesichts der dargelegten

Führungsschwächen und der Situation im Kreis­kommando standen Einstellung und

Entlassung des Beschwerdeführers grundsätzlich im öffentlichen Interesse der

Funktionalität der Verwaltung.

d) Es bleibt zu prüfen, ob die

beiden Massnahmen verhältnismässig waren. Dabei kann im Hinblick auf die

unterschiedliche Schwere der getroffenen Anordnungen nicht der­selbe Massstab

angelegt werden. Im Gegensatz zur Einstellung im Amt mit Lohnfort­zahlung

greift die vorzeitige Entlassung stark in die Rechtsstellung des Betroffenen

ein. Sie darf analog zur zivilrechtlichen Regelung (vgl. dazu Rehbinder,

Art. 337 OR N. 2 S. 123, mit Hinweisen) grundsätzlich nur dann

ausgesprochen werden, wenn mildere und ange­mes­sene Mittel fehlen, die

geeignet sind, das in der bisherigen Form nicht weiter tragbare

Arbeitsverhältnis fortzusetzen. In dieser Hinsicht fällt namentlich der Bericht

des Instituts I. ins Ge­wicht, worin der Beschwerdeführer als motiviert zur

Lösung der Probleme ge­schil­dert und ein Coaching zur Problemlösung empfohlen

wird. Damit wird zum Ausdruck ge­bracht, dass auch ohne Entlassung des

Beschwerdeführers reale Aussicht auf eine Besse­rung der Situation bestanden

hat. Vorab mit Rücksicht auf diese Empfehlung stellt sich die Frage nach der

Verhältnismässigkeit von Einstellung und vorzeitiger Entlassung.

e) Vor dem Hintergrund der auf dem

Kreiskommando im Jahre 1998 eingetrete­nen Situation führte der Regierungsrat

mit Recht aus, "dass die (vorübergehende) Freistel­lung des Rekurrenten zu

einer Verbesserung des Arbeitsklimas auf dieser Amtsstelle bei­tragen

kann". Es lag auf der Hand und war gerechtfertigt, die Span­nungen durch

einen mar­kanten Personalentscheid zu entschärfen zu versuchen. Das

vorgeschlagene Coaching be­durfte, um Erfolg zu versprechen, ohnehin

Vorbereitungs‑ und Planungsarbeiten, was im Gegensatz zum berechtigten

Anliegen der Verwaltung stand, mög­lichst rasch eine Ent­schär­fung der

Situation herbeizuführen. Die (einstweilige) Ein­stellung im Amt erweist sich

daher als verhältnismässig.

f) aa) Mit Bezug

auf den Entscheid, den Beschwerdeführer vorzeitig zu entlassen, erhält das

Coaching als empfohlene Massnahme ein anderes Gewicht. Wie vom Beschwer­deführer

plausibel dargelegt, hatte die Beschwerdegegnerin ein solches Vorgehen entgegen

der Empfehlung im Bericht des Instituts I. nicht in Betracht gezogen. Aus den Akten

er­ge­ben sich jedenfalls keinerlei Hinweise auf einen solchen Vorschlag von

Seiten der Be­schwer­degegnerin. Sie bestand vielmehr auf einer

vertrauensärztlichen Abklä­rung mit der Option, eine Entlassung aus

gesundheitlichen Gründen vorzunehmen. Dies räum­te der Re­gierungsrat im

angefochtenen Entscheid weitgehend ein, indem er ausführte, die mildere

Massnahme der blossen Freistellung sei vorab deshalb gewählt worden, um das

Ergebnis der angeordneten vertrauensärztlichen Untersuchung bei der Entscheidfindung

mit berück­sichtigen zu können. Nachdem der Beschwerdeführer zur

vertrauensärztlichen Untersu­chung keine Hand geboten hatte, erfolgte

schliesslich die Entlassung, ohne dass irgendwel­che Absichten der Direktion,

die Führungsdefizite des Be­schwerdeführers und damit seine Leistungsfähigkeit

zu verbessern, ersichtlich wären. Of­fensichtlich hat die Beschwerde­geg­nerin

spätestens nach Vorliegen des Berichts von D. an­fangs Juni 1998 ein anderes

Szena­rium als die (administrative bzw. gesundheitlich be­ding­te) Entlassung

nicht in Betracht ge­zogen. Tatsächlich musste aber schon die Beurtei­lung

durch den Generalsekretär vom 29. April 1998 den Ein­druck erwecken, der

Beschwerdeführer sei als Kreis­kom­mandant nicht weiter er­wünscht. Dies nicht

nur angesichts der vernichtenden Gesamt­beurteilung an sich, welche den Be­schwer­deführer

bei sieben vorhandenen Qualifikations­stufen in die sechste ein­reihte, sondern

auch angesichts der nur schwer nachvollziehbaren Diskrepanz zur lediglich zwei

Jahre zuvor erfolgten Qualifikation "sehr gut" als zweitbeste Stufe.

Im Übrigen lässt sich das Zustandekommen der Ergebnisse in der Mit­arbei­terbeurteilung

jedenfalls in zwei Punkten nicht nachvollziehen: Zum einen erhielt der Be­schwerdeführer

unter dem Merkmal "5. Führungsfähigkeit" bei einer Mehrheit der

sieben Kriterien eine Bewertung in der Kategorie "C"

(= entspricht knapp den Anforde­run­gen) oder höher. Der Durchschnitt

liegt damit im Bereich der Stufe "C". Beim Zusammen­zug wurde

die Führungsfähigkeit dagegen ohne nähere Begründung in die

Kategorie "D" (= klar unter den Anforderungen) eingereiht.

Zum andern wurden für die Gesamtbeurtei­lung von den fünf Beurteilungsmerkmalen

deren drei mit der Kategorie "B" (= entspricht

vollumfänglich den Anforderungen) benotet. Je ein Merkmal wies die

Qualifikation "C" und "D" auf, wovon letztere ‑ wie

erwähnt ‑ auf einer fehlerhaften Addition beruhte. Ist aber die

Mehrheit der Merkmale in der Stufe "B" eingeordnet, folgt daraus

gemäss der Wer­tungshilfe auf dem Beurteilungsbogen (S. 4) eine

Gesamtbeurteilung im Rahmen der zweiten bis vierten Qualifikationsstufe. Die

Einreihung in die sechste und damit zweit­schlechteste Stufe ‑ wiederum

ohne Begründung ‑ lässt sich in keiner Weise rechtfertigen und

grenzt an Willkür. Der Regierungsrat führte denn auch aus, die markante

Schlechter­bewertung dürfte auch Ausdruck des schon damals getrübten

persönlichen Verhältnisses zwischen dem Rekurrenten und seinem Vorgesetzten

gewesen sein. Unwidersprochen blieb schliesslich die Darstellung des

Beschwerdeführers, der General­sekretär habe ihm bereits anlässlich der

Mitarbeiterbeurteilung die Kündigung na­he gelegt. Tatsächlich lag der Be­schwerdegegnerin

bereits im Zeit­punkt der Mitarbeiterbeurteilung offensichtlich nicht dar­an,

zur Behebung der festgestell­ten Pro­bleme Unterstützung zu bieten, wurden doch

in der Mitarbeiterbeurteilung die be­antragten externen Beurteilungen

ausdrücklich nicht als För­derungsmassnahmen verstan­den (vgl.

lit. G der Mitarbeiterbeurteilung, wo der Ausdruck "Förderungmassnahmen

hand­schriftlich in "Massnahmen" geändert wurde).

Fraglos wäre ein Coaching mit

gewissem Aufwand für die Beschwerdegegnerin verbunden gewesen. In Anbetracht

der unangefochtenen Beurteilung durch das Institut I. und der darin

festgestellten Motivation des Beschwerdeführers hätte ihm aber dennoch zu­nächst

Gelegenheit gegeben werden müssen, sich mit Hilfe eines Coaching zu bewähren

und seine fachlichen Mängel zu beheben. Ungenügende Arbeitsleistung ist dann

Grund für eine vorzeitige Entlassung sein, wenn der Arbeitnehmer nicht gewillt

oder nicht in der La­ge ist, sich zu verbessern (vgl. auch Jaag, 1. A.,

S. 167). Solches trifft vor dem Hin­tergrund der massgeblichen Beurteilung

durch das Institut I. nicht zu ‑ und wird auch im ange­foch­tenen

Entscheid nicht ausgeführt. Die hier festgestellten Mängel in der Arbeits­aus­füh­rung

reichen für eine vorzeitige Entlassung nicht aus.

bb) Daran vermögen auch die beiden

dem Beschwerdeführer im Rekursent­scheid II zur Last gelegten

Saumseligkeiten nichts zu ändern.

Zum einen ging es um eine

verspätete Beantwortung einer Anfrage des Gemein­depräsidentenverbandes vom

4.

Juni 1998. Sodann hatte es der Beschwer­deführer

im Juli 1998 unterlassen, über die Aushebungstermine 1999 zu informieren und

die Reservationen vorzunehmen. Es ist wohl offenkundig, dass der Be­schwer­deführer

in diesen beiden Fällen lange untätig ge­blieben war. Indes kann der Stand­punkt

des Beschwerdeführers, er habe die Arbeiten noch rechtzeitig erledigt bzw. er

hätte sie ohne seine Suspendierung noch rechtzeitig erledigen können, nicht

widerlegt werden. Von ernsthaft ins Gewicht fallen­den Pflichtverletzungen

lässt sich daher nicht sprechen.

Blosse Mutmassung bleibt

schliesslich die Aussage des Regierungsrats, der Be­schwerdeführer habe in

seiner Arbeitszeit an der umfangreichen Eingabe an die Direktion vom 14.

September 1998 gearbeitet. Nachdem solches vom Be­schwerdeführer ausdrück­lich

in Abrede gestellt wurde, lässt sich keine Pflichtverletzung annehmen.

cc) Als Massnahme gegen die

festgestellten Mängel in der Amtsführung des Be­schwerdeführers erweist sich

die am schwersten wiegende Anordnung der vorzeitigen Ent­lassung somit

zusammengefasst als unverhältnismässig.

g) Die Vorinstanz hat für die

Entlassung abgesehen von den fachlichen Mängeln allerdings noch weitere Gründe

angeführt. Es ist zu prüfen, inwieweit weitere Vorwürfe berechtigt sind bzw. ob

die Umstände in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Entlassung des

Beschwerdeführers zu rechtfertigen.

aa) Der Regierungsrat weist für

seine Annahme des geschwundenen Vertrauens­verhältnisses "in erster

Linie" darauf hin, dass es den Parteien nicht gelungen sei, ihre Stand­punkte

anzunähern und eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Dies wiederholt der

Regierungsrat in der Gesamtwürdigung: Es könne der Direktion nach dem

überwiegend auf das Verhalten des Rekurrenten zurückzuführenden Scheitern einer

einvernehmlichen Lö­sung nicht zugemutet werden, das Dienstverhältnis bis zum

nächs­ten ordentlichen Kündi­gungstermin aufrechtzuerhalten. Es kann davon

ausgegangen werden, dass die Direktion die Weiterbeschäftigung des Be­schwer­deführers

vermutlich schon mit der Mitarbei­ter­be­ur­teilung vom 29. April 1998,

spätestens aber nach Kenntnisnahme des Berichts von D. vom 4. Juni 1998

nicht mehr in Betracht gezogen hat. Da der Beschwerdeführer zu diesem Zeit­punkt

‑ abgesehen von den dargelegten fachlichen Mängeln ‑

keinerlei Grund für Bean­stan­dungen gesetzt hatte, konn­te er sich mit Recht

gegen die drohende, aber ungerechtfertigte Entlassung zur Wehr set­zen. Wenn er

unter diesen Umständen sein Einverständnis zur vor­zeitigen Auflösung des

Arbeitsverhältnisses ‑ wie sie die Direktion offensichtlich anstreb­te ‑

verweigerte, so kann ihm dies nicht zum Vorwurf gereichen ‑ und schon gar

nicht zur Begründung der Entlas­sung genommen werden. Es mutet eher seltsam an,

einen Arbeit­neh­mer wesentlich mit der Begründung vorzeitig zu entlassen, er

habe zu einer vorzeitigen Auflösung des Dienst­ver­hältnisses keine Hand

geboten.

bb) Die Vorinstanz leitet den für

die Entlassung massgeblichen Vertrauensverlust ferner daraus ab, dass sich der

Beschwerdeführer in der Öffentlichkeit zu seiner Einstellung geäussert und

dabei das Vorgehen seiner Vorgesetzten kritisiert habe.

Bezüglich der Äusserungen des Beschwerdeführers

gegenüber der Öffentlichkeit ist vorab festzuhalten, dass der Beschwerdeführer

erst an die Medien gelangte, nachdem die Direktion ihrerseits die Einstellung

im Dienst publik gemacht hatte. Dass der Be­schwer­deführer in seinen Aussagen

gegenüber Medienvertretern primär den eigenen Stand­punkt eingebracht hatte und

deshalb seine Darstellung subjektiv war, ist verständlich, nicht unzulässig und

musste überdies auch dem durchschnittlichen Medienkonsumenten ohne wei­teres

klar sein. Wenn der Arbeitgeber die Suspendierung eines leitenden Mitar­beiters

im Hinblick auf das Informationsbedürfnis der Bevölkerung öffentlich bekannt

gibt, kann es dem Betroffenen nicht verwehrt sein, eine aus seiner Sicht

fehlende Berechtigung der Massnahme ebenso publik zu machen. Dies umso mehr

hier, als in der Öffentlichkeit über die Gründe der Einstellung lebhaft

spekuliert wurde. Die Stellungnahme des Be­schwerde­führers gegenüber Dritten

und den Medien kann bei dieser Sachlage, die für ihn zweifellos eine sehr grosse

Belastung darstellen musste (vgl. auch ärztlichen Bericht vom 20. Oktober

1998), nicht als eine relevante Verletzung der Treuepflicht bezeichnet wer­den.

Dies auch dann nicht, wenn der Beschwerdeführer mit gewissen Vor­würfen

durchaus über das Ziel hinausgeschossen hat. Zu seinen Gunsten ist auch zu be­rück­sichtigen,

dass ihm in der Öffentlichkeit persönliche Störungen und Wahrnehmungs­störun­gen

nachgesagt wur­den, was durch die Akten wie gesehen keines­wegs erstellt ist.

Schliesslich fällt massgeblich ins Gewicht, dass die Treuepflicht nicht ge­gen­über

den vorgesetzten Amtsstellen, sondern gegenüber dem Staat als solchem besteht

(Hä­felin/Müller, Rz. 1241).

cc) Die Äusserungen des

Beschwerdeführers stellen entgegen der vorinstanzlichen Auffassung auch keine

Verletzung der Schweigepflicht dar. Die Pflicht zur Verschwiegen­heit umfasst

grundsätzlich nur Tatsachen, die Geheimnischarakter aufweisen, wo also ein

berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besteht (Max Imboden/René Rhinow,

Schweizeri­sche Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Bd. II,

Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 149 B.I und II, sowie Rhinow/Krähenmann,

Nr. 149 B.I).

Die Direktion hatte es im Rahmen

ihrer Medienmitteilungen unter Hinweis auf den Persönlichkeitsschutz

unterlassen, gegenüber der Öffentlichkeit Angaben zur Begrün­dung ihrer

Massnahmen bekanntzugeben. Damit musste offenkundig die Persönlichkeit des

Beschwerdeführers gemeint sein. Insoweit war er als Geheimnisträger betreffend

seine Per­son zu Mitteilungen berechtigt, welche durchaus auch gewisse Umstände

der Amtsein­stel­lung mit umfassen durften. In der Pressemitteilung vom

8.

Oktober 1998 hatte die Di­rek­tion denn auch ihrerseits verlauten

lassen, es stehe den Interessierten frei, den Be­schwer­deführer direkt um

volle Akteneinsicht anzugehen; sie, die Direktion, lasse sich nicht zu einer

Amtsgeheimnisverletzung verleiten. Dadurch durfte sich der Be­schwer­deführer

erst recht für berechtigt fühlen, interessierte Personen über die Um­stän­de

der Einstellung zu informieren, auch wenn es die Direktion ablehnte, den Be­schwerde­füh­rer

ausdrücklich von der Schweigepflicht zu entbinden. Tatsächlich ist denn auch

nicht ersichtlich, mit welchen Äusserungen der Beschwerdeführer schutzwür­di­ge

Informationen an die Öffentlichkeit getragen hätte.

dd) Auch die Weigerung des

Beschwerdeführers, sich durch einen Vertrauensarzt der Pensionskasse

untersuchen zu lassen, kann ihm nicht zum Vorwurf gereichen. Die Mit­wirkung

bei einer ärztlichen Untersuchung kann nach Treu und Glauben nur dann ver­langt

werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für die Indikation einer Untersuchung beste­hen.

Sol­che Anhaltspunkte sind nicht ersichtlich. Es kann dazu auf die vom

Beschwerde­führer eingereichte und von der Gegenpartei nicht eigentlich in

Frage gestellte Beurteilung durch Dr. A. vom 20. Oktober 1998 verwiesen

werden. Danach ergab sich über den Be­schwer­de­führer das Bild einer psychisch

gesunden Persönlichkeit, welche in einer le­bens­kritischen Ausnahmesituation ‑ einem

Suspendierungsverfahren als kantonaler Chef­beam­ter unter den Augen der

Öffentlichkeit ‑ adäquat reagiert habe. Wahrnehmungsstö­rungen seien

keine fest­zustellen. Persönliche Probleme von psychiatrischer Relevanz seien

nicht zu beobach­ten. Der vorinstanzlichen Auffassung, aufgrund der

beschriebenen Vorfälle habe die Direktion begründeten Anlass gehabt, die

Untersu­chung zu veranlassen, kann so­mit nicht gefolgt werden.

h) Zusammengefasst ist

festzuhalten, dass die Vorinstanzen gegenüber dem Be­schwerdeführer gewisse

Vorwürfe zu Recht erhoben haben. Relevant sind seine Führungs­defizite und sein

damit einhergehendes Fehlverhalten gegenüber Unterstellten sowie in ge­wissem

Mass auch sein zu kritisches Verhalten gegenüber seinen Vorgesetzten. Insge­samt

sind diese Mängel in der Führungsfähigkeit und im Verhalten jedoch noch nicht

von der Schwere, welche die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers als

härteste Mass­nahme rechtfertigen würden. Unter Berücksichtigung der möglichen

Alternativmassnahme eines Coa­ching erweist sich die Massnahme als nicht

verhältnismässig. Nach Jahren guter bis sehr guter Qualifikationen bis ins Jahr

1996.

hätte dem Beschwerdeführer zunächst Gele­genheit gegeben werden müssen,

die neu aufgetauchten Mängel zu korrigieren, anstatt ein­zig sei­nen Abgang in

Betracht zu ziehen und vorzubereiten. Letzteres Vorgehen wäre nur dann

rechtmässig gewesen, wenn der Betroffene nicht in der Lage oder nicht gewillt

gewe­sen wäre, die Mängel zu beheben. Die Beurteilung durch das Institut I.

gibt dafür jedoch keine An­zeichen; mit der Empfehlung, dem Beschwerdeführer

ein Coaching beizugeben, wurde im Gegenteil zum Ausdruck gebracht, dass er

durchaus für fähig betrachtet wurde, seine Funk­tion weiterhin zu erfüllen. Der

Willen zur Besserung war ihm ohnehin aus­drück­lich attes­tiert worden.

Vor diesem Hintergrund ist es

nicht ersichtlich, weshalb der Beschwerdeführer bei der Rückkehr in sein Amt

unter begleitenden Massnahmen nicht mehr genügend vertrau­ens­würdig hätte sein

sollen. Der Umstand, dass ihm von seinen Vorgesetzten kein Ver­trau­en mehr

entgegengebracht wurde, ist wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.b/aa), nicht

ent­schei­dend. Zur Beurteilung, ob dem Staat die Fortsetzung des

Arbeitsverhältnisses zuge­mutet werden kann, ist der objektive Massstab

entscheidend.

Die vorzeitige Entlassung des

Beschwerdeführers erweist sich zusammengefasst als unverhältnismässig und somit

als rechtsverletzend im Sinn von § 75 lit. a VRG. Die Be­schwerde vom

20.

September 1999 ist insoweit gutzuheissen und es ist in Anwendung von

§ 80 Abs. 2 VRG festzustellen, dass die vorzeitige Entlassung des

Beschwerdeführers vom 28. April 1999 nicht gerechtfertigt war.

5.

Somit ist gemäss § 80

Abs. 2 VRG über die durch das Gemeinwesen zu ent­rich­tende Entschädigung

zu befinden. Auch die Frage der Entschädigung richtet sich nach dem im

Zeitpunkt der Entlassung anwendbaren Recht (vgl. dazu auch vorn E. 3.a).

a) Massgeblich war der inzwischen aufgehobene Art. 12 der

Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV). Danach hatte ein Beam­ter, welcher

seiner Stelle innerhalb der Amtsdauer und ohne persönliche Verschuldung ent­ho­ben

wurde, Anspruch auf volle, und wo diese Enthebung infolge einer Verfassungs‑

oder Gesetzesänderung stattfindet, auf bil­lige Entschädigung.

Dieser Anspruch auf volle Entschädigung muss umso mehr hier

gelten, wo die Ent­lassung nicht gerechtfertigt war. Es bleibt daher

unerheblich, dass die Entlassung teil­weise durch beim Beschwerdeführer

liegende Gründe (insbesondere durch seine Führungs­defi­zi­te) verursacht

worden war, welche Gründe wie gesehen zu einer vorzeitigen Entlas­sung nicht

ausreichten.

b) Der Beschwerdeführer war

letztmals im Jahr 1996 wiedergewählt worden ‑ wie damals üblich unter dem

Vorbehalt der Änderung des Endtermins der Amtsdauer durch das Inkrafttreten des

in Vorbereitung stehenden neuen Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG).

Mit dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes per 1. Juli 1999 liegt insofern

eine Besonderheit vor, als die Amtsdauer zwar auf diesen Zeitpunkt

grundsätzlich ablief; indes war das Arbeitsverhältnis auf diesen Zeitpunkt

nicht ordentlicherweise beendbar, sondern ‑ wie in der Beschwerde

mit Recht aus­geführt wird ‑ in Anwendung von § 57 Abs. 2

sowie § 17 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 PG erstmals auf den 31.

Januar 2000. Der Anspruch auf volle Entschädigung muss somit den Zeitraum ab

Einstellung der Lohnzahlung bis Ende Januar 2000 umfassen. Auf diesen Zeit­punkt

hin wäre die Kündigung des Dienstverhältnisses ohne weiteres zulässig gewesen.

Art. 12 KV gab keinen

Anspruch auf eigentliche Lohnfortzahlung, sondern auf Schadenersatz (RB 1962

Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58); die Entschädigung ist nur sozialversiche­rungsrechtlich

wie eine Lohnzahlung zu behandeln. Dies bedeutet, dass der Arbeitnehmer

lediglich den Nettolohn als Entschädigung zur Zahlung an sich selbst verlangen kann.

Die Arbeitnehmerbeiträge sind durch den Arbeitgeber direkt den Sozialwerken

abzuliefern (vgl. auch Rehbinder, Art. 337c OR N. 6, mit Hinweisen).

Der Beschwerdeführer hat des­halb grundsätzlich Anspruch auf das Nettosalär

inklusive 13. Monatslohn bis Ende Januar 2000.

c) Allerdings hat sich der

Beschwerdeführer an­rechnen zu lassen, was er an­derswo verdient hat bzw. was

er bei gehörigen Bemühungen anderweitig hätte ver­dienen können (vgl. RB 1962

Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58, RB 1975 Nrn. 24 - 26 = ZBl 76/1977,

477.

ff., 481 = ZR 74 Nr. 86). Dies ent­spricht der privatrechtlichen

Regelung von Art. 337c Abs. 2 OR.

d) - f) ..... [Erwägungen zu

den Einkommensverhältnissen und zur Berechnung des Anspruchs]

6.

a) Der Beschwerdeführer macht

weiter geltend, der Staat habe ihm mit der Ein­stellung und Entlassung sowie

mit den an die Öffentlichkeit getragenen Begleitumständen das berufliche

Fortkommen auf Dauer erschwert. Als weiteren Schaden macht er einen ak­tuellen

und künftigen Minderverdienst im Umfang von Fr. ..... geltend.

b) Tatsächlich erscheint es

aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als wahr­scheinlich, dass der

Beschwerdeführer im Falle einer ordentlichen Kündigung des Dienst­verhältnisses

eine besser bezahlte Stelle als die inzwischen angetretene hätte finden kön­nen.

Insofern ist ihm mit der ungerechtfertigten Entlassung auch ab 1. Februar

2000.

ein wirtschaftlicher Schaden entstanden. Dieser Schaden lässt sich

selbstredend nicht beweis­mässig erstellen, weshalb er in analoger Anwendung

von Art. 42 Abs. 2 OR zu schätzen ist. Dabei kann nicht unbeachtet

bleiben, dass der Beschwerdeführer im Abgangszeugnis angesichts der Beurteilung

durch das Institut I. im Bereich Führung keinen Anspruch auf eine gute

Qualifikation geltend machen kann. Er hätte deshalb voraussichtlich auch bei

einer ordnungsgemässen Kündigung per 31. Januar 2000 eine Saläreinbusse

gegenüber dem letzten Einkommen erlitten. ..... Der durch die Umstände der

vorzeitigen Entlassung hervorgerufene monatliche Minderverdienst beträgt daher

rund Fr. 1'500.‑ pro Monat. Die­ser Schaden ist allerdings zeitlich

sehr begrenzt, erfährt der Be­schwerdeführer mit dem heu­tigen Urteil doch die

ihm zustehende Rehabilitation, soweit sie ihm zusteht. Dadurch wird die

Beeinträchtigung des wirtschaftlichen Fortkommens be­sei­tigt. Somit muss davon

ausgegangen werden, der Beschwerdeführer könne z.B. mit einem Stellenwechsel im

ab­seh­baren Zeitraum bis Ende September 2000 ein Einkommen erzie­len, welches

er auch bei einer ordentlichen Beendigung des Arbeitsverhältnisses er­reicht

hätte. Der Betrag von mo­natlich Fr. 1'500.‑ ist ihm daher vom

1.

Februar bis 30. September 2000, also für acht Mo­nate, zuzusprechen.

Daraus resultieren Fr. 12'000.‑.

7.

a) Die gerichtlich

festzusetzende Entschädigung gemäss § 80 Abs. 2 VRG er­schöpft sich

allerdings nicht nur im Verdienstausfall bis zum frühestmöglichen ordentli­chen

Beendigungstermin und in anderen Schadenersatzansprüchen, sondern kann auch in

einem mit Art. 337c Abs. 3 OR vergleichbaren Anspruch bestehen. Im

Zivilrecht erreicht die zusätzliche Entschädigung den Umfang von bis zu sechs

Monatslöhnen (gilt heute ge­mäss § 18 Abs. 3 PG im öffentlichen Recht

ausdrücklich). Im Einzelnen ist die Entschädi­gung abhängig vom Verhalten des

Arbeitgebers, von der Schwere einer Persönlichkeits­ver­letzung, vom Mass der

Widerrechtlichkeit der Entlassung, von der finanziellen Situation und dem

allfälligen Mitverschulden des Arbeitnehmers (Rehbinder, Art. 337c OR

N. 9 f., mit Hinweisen; ZBJV 130/1994, S. 766 f.). Mit

dieser Zahlung wird im Allgemeinen auch der Genugtuungsanspruch für

Persönlichkeitsverletzung abgegolten (Rehbinder, Art. 337c OR N. 13),

also die Genugtuung, welche der Beschwerdeführer kraft § 11 Haftungsgesetz

beanspruchen kann.

b) Für die Höhe der Bemessung ist

zugunsten des Beschwerdeführers zu berück­sichtigen, dass er immerhin seit 1984

beim Kanton tätig war, also ein langjähriges Arbeits­verhältnis vorlag.

Erschwerend fällt auch ins Gewicht, dass sich die Entlassung quasi vor den

Augen der interessierten Öffentlichkeit abspielte und dabei beweismässig nicht

erhär­tete Vorwürfe kursierten. Anderseits ist zu beachten, dass Eigenschaften

in der Person des Beschwerdeführers und seine öffentliche Kritik an seinen

Vorgesetzten Teilursachen für die vorzeitige Entlassung gebildet haben. In

Berücksichtigung sämtlicher Umstände er­scheint eine Entschädigung von

annähernd zwei Monatslöhnen als angemessen, wobei grundsätzlich vom

Bruttogehalt auszugehen ist (Rehbinder, Art. 337c OR N. 9). ..... Ein

darüber hinausgehender Anspruch auf Ge­nug­tuung besteht bei der gegebenen

Sachlage nicht. Auf Seiten des Staates ist abgesehen von der Tatsache der

ungerechtfertigten Ent­las­sung kein unrechtmässiges und damit wider­recht­liches

Verhalten im Sinn von § 11 Haf­tungs­gesetz ersichtlich. Insbesondere war

die Direktion angesichts der leitenden Stellung des Beschwerdeführers als

Kreiskommandant berechtigt, die Öffentlichkeit über die Ein­stellung im Amt zu

informieren (vgl. vorn E. 2.b). Im Übrigen erfährt der Beschwerde­füh­rer

mit dem heutigen Urteil, wie bereits erwähnt, die adäquate Rehabilitation.

8.

Insgesamt resultiert sich somit

unter dem Titel Schadenersatz und Genugtuung eine Entschädigung von

Fr. 65'333.75 ..... [zusammengesetzt also aus dem Lohn bis zum nächst­möglichen

Zeitpunkt der ordentlichen Auflösung des Dienstverhältnisses unter An­rechnung

des inzwischen erzielten Ersatzeinkommens (E. 5), aus einer Entschädigung

für die Erschwerung des beruflichen Fortkommens (E. 6) sowie aus einer

(Ermessens‑)Ent­schä­digung/Genugtuung für die Folgen der

ungerechtfertigten Entlassung (E. 7)]. In die­sem Umfang ist die

Forderung des Beschwerdeführers ausgewiesen und der Staat zur Zah­lung zu

verpflichten. Im übersteigenden Forderungsbetrag ist die Beschwerde dagegen ab­zuwei­sen.

9.

Mit der Beschwerde I

stellte der Beschwerdeführer den Antrag, die Verfügung der Direktion vom 24.

September 1998 auch insoweit aufzuheben, als die Untersuchung durch einen

Vertrauensarzt angeordnet worden war. Bei dieser Anordnung handelt es sich um

einen Zwischenentscheid, welcher gemäss § 48 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 80c VRG nur weiterziehbar ist, wenn er für den Betroffenen einen

Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben

lässt.

Die konkrete Durchführung einer

vertrauensärztlichen Untersuchung kann unter Beachtung des Grundrechts der

persönlichen Freiheit nur mit dem Einverständnis des Be­troffenen erfolgen. Die

Weigerung des Betroffenen, sich der Untersuchung zu unterziehen, könnte nur

dann zu seinem Nachteil ausgelegt werden, wenn ausreichende Gründe zur An­ordnung

der Untersuchung bestanden hätten. Wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.g/dd)

war dies nicht der Fall. Die Weigerung kann bei der gegebenen Aktenlage nicht

zu seinem Nachteil ausgelegt werden. Es ist somit nicht ersichtlich, dass dem

Beschwerdeführer durch die hier angefochtene Anordnung ein nicht wieder gut zu

machender Nachteil entstehen würde. Auf die Beschwerde I ist auch insoweit

nicht einzutreten.

10.

a) Angesichts des vorliegenden

Streitwertes besteht für das Verfahren vor Ver­waltungsgericht keine

Kostenfreiheit (§ 80b VRG). Die Kosten werden in der Regel ent­spre­chend

dem Unterliegen der Parteien verteilt (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 80c und § 70 VRG). Der Beschwerdeführer obsiegt hinsichtlich der

vorzeitigen Entlassung, also in einem Hauptpunkt, unterliegt aber bezüglich der

Einstellung im Amt. In betrags­mässiger Hinsicht unterliegt er zudem weit

überwiegend, nämlich zu rund 80%. Bei diesem Verfah­rensausgang erscheint es

insgesamt als gerechtfertigt, ihm 3/4 der Kosten und dem Kanton Zürich 1/4 der

Kosten aufzuerlegen.

b) Als im Beschwerdeverfahren

überwiegend unterliegende Partei hat der Be­schwer­deführer gemäss § 17

Abs. 2 VRG keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 17 N. 32).

Dasselbe gilt für die beiden

Rekursverfahren. Im Verfahren betreffend die Ein­stel­lung vermag der

Beschwerdeführer mit keinem seiner Anträge durchzudringen. Bezüg­lich des

zweiten Rekursverfahrens ist davon auszugehen, dass er mit seinem Hauptantrag,

wel­cher auf Aufhebung der Entlassungsverfügung zielte, zu schützen gewesen

wäre. Indes hatte er bereits damals eine Entschädigung in der Höhe von

28.

Monatslöhnen verlangt, also einen Betrag, der ein Mehrfaches der heute

zugespro­chenen Ent­schä­di­gung ausmachte. Als überwiegend unterliegende

Partei steht ihm somit auch für das Re­kursverfahren betreffend Entlassung

keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde vom 20. September 1999 wird festgestellt,

dass die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers vom 28. April 1999

ungerecht­fertigt war.

2.

Der

Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit, wird

verpflichtet, dem Beschwerdeführer Fr. 65'333.75 zu bezahlen.

3.

Im

Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden

kann.

4.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 12'000.‑‑; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.‑‑

Zustellungskosten,

Fr. 12'060.‑‑ Total der Kosten.

5.

Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4

dem Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit,

auf­erlegt.

6.

...