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Entscheid

PB.1999.00026

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.1999.00026

17. März 2000Deutsch13 min

(URT.2000.5457)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

X. mit Beschwerde an das Verwal­tungsgericht gelangen und für das Rekurs‑

sowie das Beschwerdeverfahren eine angemes­sene Entschädigung beantragen. In

der Vernehmlassung vom 11. Januar 2000 enthielt sich der Bezirksrat eines

Antrags. Mit binnen erstreckter Frist erstatteter Beschwerde­antwort vom 15.

Februar 2000 liess C. Y. Abweisung des Rechtsmittels beantra­gen, unter Kosten‑

und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde X.

Der

Einzelrichter zieht in Erwägung:

1. a) § 74 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) lässt

die Beschwerde nebst anderem gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über

personalrechtliche Anordnungen zu, wie das hier zutrifft. Der Parteikostenpunkt

un­ter­liegt deshalb auch der selbständigen Anfechtung, wovon die

Beschwerdeführerin ebenso Gebrauch macht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

Erwägungen

2.

A., Zürich 1999, § 17 N. 9).

b) Der Beschwerde beigegeben findet sich eine

Leistungsübersicht, welche für das Rekursverfahren einen anwaltlichen Aufwand

im Wert von Fr. 6'817.30 ausweist. Die Beschwerdeführerin anerkennt zu

Recht, dass dieser Betrag die Obergrenze einer vorinstanzlichen

Parteientschädigung bilde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 1 und 36; vgl.

freilich auch N. 13). Eine solche Angelegen­heit mit einem den Rahmen von

Fr. 20'000.‑ jedenfalls bei weitem nicht sprengenden Streit­wert

gehört kraft § 38 Abs. 2 VRG in die Zuständigkeit des Einzelrichters.

2.

Als Beschwerdegründe kommen gegenwärtig

nur Rechtsverletzungen ein­schliess­lich Überschreitung oder Missbrauch des

Ermessens laut § 75 lit. a VRG in Frage, also insbesondere nicht die

Rüge der blossen Unangemessenheit im Sinn von § 50 Abs. 2 VRG

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 75 N. 1). Insofern die Vorinstanz über

Ermessen oder einen Beurteilungsspielraum verfügte, kann das Rechtsmittel

mithin lediglich dann durchdringen, wenn der angefochtene Entscheid als

geradezu willkürlich erscheint bzw. diesen Spielraum verlassen hat (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 ff., 80 und 95 ff.).

3.

Nach § 17 Abs. 2 VRG kann im

Rekursverfahren und in dem vor Verwaltungsge­richt die unterliegende Partei zu

einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe des Gegners verpflichtet

werden, namentlich wenn (a) die rechtsgenügende Darstellung kom­pli­zierter

Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder

den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte, oder (b) ihre

Rechtsbegehren oder die an­gefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet

waren.

a) Im Rechtsmittelverfahren existiert

allgemein ein bedingter Anspruch auf Par­teientschädigung, sobald die

Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a oder b VRG erfüllt

sind; alsdann lässt sich eine Entschädigung nur unter besonderen Umständen

verweigern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 5 und 24). Insofern stellt

das prinzipielle Problem einer Par­teientschädigung ‑ im Gegensatz

zu jenem von deren Höhe (RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524

E. 3a) ‑ nicht weitgehend ein solches des (Rechtsfolge‑)Ermessens

(so aber noch RB 1985 Nr. 4 E. b; nicht differenzierend

Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 9), sondern des (tatbe­ständlichen)

Beurteilungsspielraums dar. Zu ersetzen gilt es gegebenenfalls lediglich den

notwendigen Rechtsverfolgungsaufwand. Zur Frage dieser Notwendigkeit zählt auch

die des Erfordernisses, einen rechtskundigen Vertreter beizuziehen. Das hängt

weitgehend von den jeweiligen Umständen ab. Die tatsächlichen und rechtlichen

Schwierigkeiten einer An­gelegenheit müssen an den Fähigkeiten und der

prozessualen Erfahrung der Betroffenen ge­messen werden. Eine Vertretung

erscheint als um so unerlässlicher, je wichtiger die Sa­che für die Vertretenen

ist. Hierbei gewinnt der Gedanke der Waffengleichheit Bedeutung

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 4 und 10 f.). Allerdings besitzen

Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung. Vor allem

grössere und leistungsfähigere haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen

selbst durchfechten können. Denn die Erhebung und Beantwortung von

Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Die Kontroversen

beschlagen zudem meist ein Rechtsgebiet, wo die Gemeinwe­sen gegenüber den

beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweisen. Endlich über­steigt der

in einem Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand vielfach jenen nicht

wesentlich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht

werden muss­te. Kleinere Gemeinden dürften indes ohne die Hilfe eines

rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein. Weil sie sich gezwungen sehen,

das unabdingbare Fachwissen ander­weitig zu beschaffen, rechtfertigt es sich,

ihnen einen Anspruch auf Parteientschädigung zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 17 N. 19 f.).

Entgegen dem Wortlaut von § 17

Abs. 2 lit. a reicht zunächst, dass es alternativ komplizierte

Sachverhalte oder schwierige Rechtsfragen rechtsgenügend darzulegen gilt. Als

rechtsgenügend erscheint dabei nur eine Darlegung, die sowohl die Verfahrensvor­schriften

erfüllt als auch in der Sache selbst die entscheidwesentlichen Fragen

fachgerecht behandelt. Als kompliziert erweisen sich Sachverhalte, wenn sie

sich nicht einfach erfassen und darstellen lassen sowie wenn ihr Verständnis

besondere Sach‑ und Rechtskenntnisse erfordert, und als schwierig

Rechtsfragen, die selbst eine rechtskundige Person nicht ohne weiteres zu

beantworten weiss. So oder/und so kommt es aber nur zu einer Parteientschä­digung,

falls sich daraus ein besonderer Aufwand ergab oder sich deswegen der Beizug ei­nes

Rechtsbeistands rechtfertigte. Letzteres dürfte meistens zutreffen, sobald es

sich um komplizierte Sachverhalte oder schwierige Rechtsfragen dreht. Im Sinn

von § 17 Abs. 2 lit. b VRG offensichtlich unbegründet sind

mutwillige Rechtsbegehren, die leichtfertig ein Rechtsmittelverfahren

anreissen, nicht aber solche, wo Rechtslage und Verfahrensausgang nicht von

vornherein feststehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27 ff.).

Abweichend von der Formulierung in § 17 Abs. 2 VRG darf eine

Parteientschädigung nicht nur den Unterlie­gen­den, sondern ebenso gestützt auf

das Verursacherprinzip andern Verfahrensbeteiligten auferlegt werden. Das setzt

regelmässig ein ordnungswidriges Verhalten voraus, das unnö­tig zusätzliche

Kosten bewirkt hat. Soweit das Verursacherprinzip zur Anwendung gelangt,

verdrängt es das gesetzlich vorgesehene Unterliegerprinzip grösstenteils. Je

nach Tragweite des ordnungswidrigen Verhaltens hat dieses die Kürzung oder gar

Verweigerung einer der obsiegenden Partei an sich zuzusprechenden

Parteientschädigung zur Folge. Führen jedoch unterliegende Parteien Verfahren

in guten Treuen, werden dem weder das Unterlieger‑ noch das

Verursacherprinzip gerecht. Alsdann kann die Parteientschädigung an die Obsie­genden

eine Verminderung oder Streichung erfahren. Handeln in guten Treuen ist dabei

nicht leichthin anzunehmen. Namentlich genügt es nicht, dass jemand ernsthafte

Gründe hatte, an ein Obsiegen zu glauben (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 33 f.).

§ 17 Abs. 2 VRG gewährt in der

Regel keine volle Deckung der notwendigen Rechts­verfolgungskosten, sondern nur

eine angemessene. Er mutet so der obsiegenden Partei zu, einen Teil der

Aufwendungen selbst zu tragen. Anders verhält es sich ausnahms­weise etwa bei

Verfahren von grosser Tragweite für die Entschädigungsberechtigten. Die

Rechtsmittelinstanz hat die Parteientschädigung in freiem, aber

pflichtschuldigem Ermes­sen nach der Bedeutung der Streitsache, der

Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand sowie den Barauslagen

festzusetzen, wobei geringfügige Arbeit keine Rolle spielt. Stets kommt es auf

die besonderen Umstände des Einzelfalls an, namentlich auf die Zahl der er­forderlichen

Rechtsschriften sowie auf deren Umfang und Inhalt. Auch gilt es zu beach­ten,

ob sich lediglich Rechtsfragen stellten oder zusätzlich der Sachverhalt

kontrovers war und ob das Rechtsmittelverfahren die gleichen Rechtsfragen

beinhaltete wie das vorin­stanzli­che. Die behördliche Untersuchungs‑ und

Rechtsanwendungspflicht von § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2

VRG rechtfertigt für sich allein zwar kein Absehen von Parteientschädi­gung,

schliesst aber ihre Berücksichtigung bei deren Bemessung nicht von vornherein

aus. Die von einem Rechtsvertreter eingereichte Honorarnote muss hinreichend

gewürdigt wer­den. Fehlt eine solche, bilden bisherige Praxis und ähnlich

gelagerte Fälle Orientierungs­hilfe. Bei alledem findet die Verordnung des

Obergerichts über die Anwaltsgebühren vom 10. Ju­ni 1987 keine unmittelbare

Anwendung (§ 12 der Gebührenverordnung des Verwal­tungsgerichts vom 26.

Juni 1997; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 36 ff. und § 50

N. 91 S. 676).

b) Der angefochtene Entscheid versagte der

Beschwerdeführerin eine Parteient­schä­digung, weil die Kündigung eines

Dienstverhältnisses grundsätzlich keine so schwie­rige An­gelegenheit

darstelle, dass diese nicht auch der Gemeinderat und sein Schreiber im Re­kursverfahren

vertreten könnten. Die Komplikationen des Falles aber habe die Be­schwer­deführerin

selber zu verantworten. Die verdeckte Kontrolle des Beschwerdegegners durch

Finanzsekretärin I. und das Nachholen der Anhörung bildeten Momente, welche die

man­gelhafte Leistung des Beschwerdegegners auch anders deuten liessen. Hätte

die Ge­meindevorsteherschaft bereits bei der Mitarbeiterbeurteilung ‑ wie

es ab 1. Juli 1999 das neue Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG)

vorschreibe ‑ schriftlich unter Andro­hung der Kündigung ihre

Erwartungen bekundet, hätte die Auflösung der Anstellung unter ganz anderen

Umständen erfolgen können (E. IV). Die Vorinstanz hält in der Vernehmlas­sung

an ihrer Auffassung fest.

Die Beschwerde macht eine Verletzung von

§ 17 Abs. 2 VRG geltend (act. 2 S. 2 ff.): Der

vorliegende Fall habe recht spezielle Komponenten aufgewiesen. Die ‑ vom

Gemeinderat am 15. März 1999 beschlossene ‑ Absicht, das Dienstverhältnis

aufzulösen, habe der Beschwerdegegner am 18. März 1999 eröffnet erhalten.

Bereits vor Aussprache der Kündigung ‑ und auch unmittelbar

danach ‑ habe der Rechtsanwalt des Beschwerdegegners bei der

Beschwerdeführerin interveniert. Die Präparierung des Prozessstoffs im

Rekursverfahren habe sich als alles andere denn einfach erwiesen, was aus dem

Umfang allein schon des doppel­ten Schriftenwechsels ‑ nebst je

einer weiteren Eingabe der Parteien ‑ und ebenso des an­gefochtenen

Entscheids erhelle. Insbesondere aber gehörten die rechtlichen Probleme darum,

ob eine Kündigung als missbräuchlich er­scheine oder nicht, zu den

schwierigeren, welche die Möglichkeiten der Kanzlei einer Ge­meinde wie der

Beschwerdeführerin mit knapp 2'100 Einwohnern (vgl. auch Statistische Berichte

des Kantons Zürich 1999, Heft 1, S. ..) eindeutig überstiegen.

Insofern habe kein Wissensvorsprung der Beschwerdeführerin bestanden, zumal von

Anbeginn weg ein aus­ge­wiesener Experte den Beschwerdegegner vertreten habe.

Der Gemeindeschreiber habe in den 17 Jahren seiner Amtstätigkeit bis dahin

nur eine einzige, zudem vor jedem Rechts­mit­telverfahren gütlich beigelegte

personalrechtliche Streitigkeit zu behandeln gehabt. Oben­drein habe der Sache

für die Beschwerdeführerin eine weittragende Bedeutung geeig­net, ha­be doch

der Beschwerdegegner bei der Vorinstanz bis zum Ende, selbst nach zwi­schen­zeitlichem

Eintritt einer Invalidität von 50 %, auf Weiterbeschäftigung beharrt, was

unter allen Umständen habe vermieden werden müssen. Die vollständige

Arbeitsunfähig­keit des Beschwerdegegners vom 21. Mai bis Ende August 1999 mit

anschliessender Teilinvalidität habe die Situation zusätzlich kompli­ziert. Vor

die­sem Hintergrund habe sich der Beizug eines Anwalts geradezu aufgedrängt.

Nicht nach­voll­ziehbar sei die bezirksrätliche Erwägung, die mangelhafte

Leistung des Be­schwerde­gegners hätte sich auch anders deuten lassen, und

ebenso unerfindlich, inwiefern die hier­für genannten Momente den Rekurs

verursacht haben sollten. Im Übrigen spiele es für die Frage der Notwendigkeit

rechtlicher Verbeiständung keine Rolle, wer die Angele­genheit verwickelt habe,

selbst wenn namentlich die "an sich unschöne Nachholung der Anhörung"

(so E. III S. 5 f. des angefochtenen Entscheids) des

Beschwerdegegners einen Fehler dar­ge­stellt hätte. Endlich könne das

Personalgesetz keine Vorwirkung entfalten.

Die Beschwerdeantwort versetzt, im

Rekursverfahren habe die Beschwerdeführerin lediglich die Kündigungsmotive und

ihr zuvor verheimlichtes Procedere offen legen müs­sen. Mangels rechtlicher

Komplexität habe es hierzu keines Anwalts bedurft. Dass der Be­schwerdegegner

durch einen solchen vertreten gewesen sei, ändere nichts, habe er in der

fraglichen Zeit aus gesundheitlichen Gründen doch seine Interessen nicht selber

angemes­sen wahren können. Er leide seit der Geburt an einer Krankheit, welche

vermehrt seine berufliche Tätigkeit belastet und nunmehr Teilinvalidität zur

Folge gehabt habe. Hätte die Beschwerdeführerin die Kritik an seiner Arbeit

unter diesen Umständen geäussert, statt ihn heimlich zu überwachen, wäre es nie

zur vorliegenden dienstrechtlichen Auseinanderset­zung gekommen.

c) Einerseits behauptet die

Beschwerdeführerin zu Recht nicht, der Rekurs des Beschwerdegegners sei im Sinn

von § 17 Abs. 2 lit. b VRG offensichtlich unbegründet gewesen.

Ansonsten hätte der angefochtene Entscheid (E. IV und Dispositiv

Ziff. 3) die Verfahrenskosten nach § 13 Abs. 3 VRG auch kaum

ausser Ansatz fallen lassen dürfen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13

N. 34 f. und § 80b N. 5 f.; Andreas Keiser,

Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan­tons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193

ff., 208 und 215). Anderseits stellt sich ebenso zutreffend niemand auf den

Standpunkt, der Beschwerdegegner habe sein Rechtsmittel in guten Treu­en

ergriffen.

Sollte indes die Vorinstanz meinen, die

Beschwerdeführerin hätte das Rekursver­fah­ren prinzipiell allein bestehen

können, dünkte einen der Beurteilungsspielraum hin­sicht­lich dessen verlassen,

ob sich der Beizug eines Anwalts im Sinn eines Anspruchs auf Par­teientschädigung

rechtfertigte. Unstreitig darf die Beschwerdeführerin als kleine Ge­meinde

sowie in personalrechtlichen Prozessen unerfahren gelten und eignete für sie

der Kontro­ver­se eine grössere Bedeutung. Mit der Beschwerdeführerin muss

sodann wenig­stens die Rechtsfrage, ob eine Kündigung missbräuchlich sei, in

der gegenwärtig nicht ein­deutigen Angelegenheit als schwierig angesehen

werden. Ob daneben auch der Sachverhalt als kom­pliziert erscheine, wie der

angefochtene Entscheid anders als der Beschwerdegeg­ner denn wohl doch

einräumt, mag alsdann offen bleiben. Endlich erlaubte der Umstand, dass der Be­schwerdegegner

einen Rechtsvertreter bevollmächtigt hatte, der Beschwerde­führerin, das

Nämliche zu tun. Die angebliche Unfähigkeit des Beschwerdegegners, seine

Interessen wegen gesundheitlicher Beeinträchtigung selber genügend zu wahren,

zwang ihn als solche jedenfalls nicht, gerade einen Fachmann mit seiner

Vertretung zu betrauen.

Die Vorinstanz will die deshalb nach

§ 17 Abs. 2 lit. a VRG an sich gebotene Ent­schädigungsfolge

durch das Verursacherprinzip ausschliessen. Dafür gebricht es freilich schon an

ordnungswidrigem Verhalten der Beschwerdeführerin. Weder die undeklarierte

Überwachung des Beschwerdegegners lässt sich als solches qualifizieren noch

wurde ihm vor Aussprache der Kündigung das rechtliche Gehör verweigert, was im

Grunde selbst der angefochtene Entscheid anerkennt (S. 4 ff., auch zum

Folgenden; ...; anderer Meinung der Beschwerdegegner ... gegenüber der

Beschwerdeführerin ...). In diesem Zusammenhang verbietet sich natürlich ein

Heranziehen des zum fraglichen Zeitpunkt nicht bereits in Kraft getretenen

Personalge­setzes (vgl. dessen § 19). Zudem hätte ein ‑ um des

Argumentes willen einmal angenom­menes ‑ ordnungswidriges Verhalten

nicht unnötig (zusätzliche) Kosten bewirkt bzw. ein vielmehr ordnungsgemässes

Verhalten das gerade nicht verhindert. Denn obwohl die Be­schwerdeführerin

spätestens in der Rekursantwort alle ihre Karten offen gelegt hatte, be­harrte

der Beschwerdegegner replicando auf seinem Rechtsmittelantrag. Im Übrigen hatte

der Gemeindepräsident am 4. Dezember 1998 im Mitarbeitergespräch vom

Beschwerdegegner ergebnislos sorgfältigere Korrespondenz sowie besseren

Eindruck nach aussen erwartet ‑ die zentralen Punkte für die

nachmalige Beendigung der Anstel­lung ‑ und änderte sich der

Beschwerdegegner im Beruf auch dann nicht zu seinem Vor­teil, als er nach

eröffneter Kündigung dieselbe bekämpfte.

d) Schuldet der Beschwerdegegner der

Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren mithin eine Parteientschädigung,

rechtfertigen es prozessökonomische Gründe, dass der Einzelrichter die Sache

zur Festsetzung des Quantitativs nicht nach § 64 Abs. 1 VRG an die

Vorinstanz zurückweist, sondern in Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG

selbst entschei­det (VGr, 31. März 1998, ZBl 99/1998, S. 524, E. 5

S. 526; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5).

Der von der Beschwerdeführerin für das

Rekursverfahren aufgelistete Aufwand von 26,8 Stunden sowie

Fr. 117.30 Barauslagen erscheint als plausibel und sachadäquat, mit

Ausnahme der geltend gemachten halben Stunde nach Zustellung des angefochtenen

Ent­scheids, welche Zeit inhaltlich die Vorbereitung der Beschwerde beschlagen

und dort be­rücksichtigt werden muss. Es besteht vorliegend aber ohnedies kein

Anlass, volle Kosten­deckung zu gewähren.

Angemessen ist eine Entschädigung von

Fr. 1'800.‑ einschliesslich Mehrwertsteuer.

4.

...

Demgemäss

entscheidet der Einzelrichter:

1.

In Gutheissung der Beschwerde wird der

Beschwerdegegner verpflichtet, der Be­schwer­deführerin für das Rekursverfahren

binnen 30 Tagen ab Zustellung dieses Ent­scheids eine Parteientschädigung

von Fr. 1'800.‑, Mehrwertsteuer inbegriffen, zu be­zahlen.

2.

...