Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00008

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Geschäftsnummer:

PB.2000.00008

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 31.01.2001

Spruchkörper:

4. Abteilung/4. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Personalrecht

Betreff:

vorzeitige Entlassung

Bei Unzumutbarkeit der Weiterführung infolge Vertrauensverlust kann das Dienstverhältnis vor Ablauf der Amtsdauer aufgelöst werden (E. 4 + 5). Nicht jede administrative Entlassung ist i.S.v. Art. 12 KV unverschuldet. Dies gilt nur, falls der Grund für die vorzeitige Entlassung nicht dem Beamten zuzurechnen ist. I.c. sind die Voraussetzungen für eine Entschädigung nicht gegeben (E. 6).

Die Mitwirkungspflicht relativiert die Untersuchungspflicht der Behörde. Der inhaltliche Umfang und die Rechtsfolgen im Falle der Nichterfüllung müssen dem Verpflichteten mitgeteilt werden. I.c. Verletzung der Untersuchungspflicht. Rückweisung an die Bg.

Teilweise Gutheissung.

Stichworte:

ADMINISTRATIV

BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES

ENTLASSUNG

ENTSCHÄDIGUNG

MITWIRKUNGSPFLICHT

UNTERSUCHUNGSMAXIME

UNZUMUTBARKEIT

WICHTIGER GRUND

Rechtsnormen:

Art. 12 KV

§ 74 lit. I VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 4

Sachverhalt

I. Am 11. September 1997

beschloss der Gemeinderat X, A frist­los vorzeitig aus dem Amt des

Gemeindeschreibers zu entlassen, mit Wirkung vom auf die Zustellung die­ses

Beschlusses folgenden Tag an; ferner wurde festgelegt, dass dem Ge­nann­ten

Sitzungs­gelder und Kilometerentschädigungen 1997 von insgesamt

Fr. 1'949.- ver­gütet werden; auf die weiteren Begehren betreffend

Entschädigungen der Überstunden wur­de im Beschluss vom 11. September 1997

nicht eingetreten.

Gegen diesen Beschluss reichte A einerseits

beim Verwaltungsge­richt des Kantons Zürich einen Disziplinarrekurs

(AR.1997.0004) und andererseits beim Bezirksrat einen Rekurs ein.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

trat mit Beschluss vom 4. März 1998 auf den Disziplinarrekurs nicht ein, weil

von einer administrativ begründeten Entlassung auszugehen sei. Dieser Beschluss

ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.

In der Folge

nahm der Bezirksrat das mit Verfügung vom 3. Oktober 1997 sistierte

Verfahren wieder auf (Verfügung vom 31. März 1998). Mit Beschluss vom

25. Februar 2000 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und

verpflichtete den Re­kursgegner, den aus­stehenden Lohn (inkl. Anteil

13. Monatslohn) bis 31. Dezember 1997 auszurichten; im Übrigen wurde

der Rekurs abgewiesen. Der Rekursgegner wurde zudem verpflichtet, dem Rekurrent

eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (einschliess­lich

Mehrwert­steuer) zu bezahlen.

Erwägungen

II. Mit Schreiben vom 27. April 2000

liess A gegen den genannten Beschluss des Bezirksrats Beschwerde erheben. Es

wurde beantragt, dem Be­schwerdeführer den ausste­henden Lohn bis zum

30.

Juni 1998, eventualiter bis zum 31. März 1998, auszurichten;

sodann sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, auf die Überstundenforderung

einzutre­ten; schliesslich sei dem Beschwerdeführer für das bezirks­rätliche

Rekursverfahren eine Prozessentschädigung von mindestens Fr. 4'000.- zu

bezah­len.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen

vorgebracht, die Ursachen für den Ver­trauensschwund zwischen dem

Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin lägen nicht in der Person des

Beschwerdeführers; bei der anzunehmenden unverschuldeten administra­tiven

Entlassung müsse eine Besoldungsnachzahlung bis zum Ende der Amtsperiode und

mithin bis 30. Juni 1998 erfolgen. Was das Begehren um Entschädigung der

Überstunden, auf welches bisher nicht eingetreten wurde, betrifft, hält der

Beschwerdeführer dafür, dass eine ausreichende Substanziierung erfolgt sei. Zur

Höhe der im Verfahren vor dem Be­zirks­rat zugesprochenen Parteientschädigung

wird vorgebracht, diese erscheine angesichts des offenkundigen erheblichen

Aufwandes als unangemessen tief.

Der Bezirksrat Winterthur beantragte am

30.

Mai 2000, die Beschwerde sei abzu­weisen, wobei er auf die Erwägungen

im angefochtenen Entscheid verwies.

Nach zweifach erstreckter Frist ging die

Beschwerdeantwort der Beschwerdegegne­rin am 1. September 2000 ein. Es

wurde beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Zur Be­gründung wurde im

Wesentlichen vorgebracht, es wäre eine fristlose vorzeitige admini­strative

Entlassung verhältnismässig gewesen; der Beschwerdeführer habe das in ihn ge­setzte

Vertrauen gebrochen. Zur beantragten Abgeltung der Überstunden wird vermerkt,

es fehle eine ausreichende Substantiierung, wobei auf das in der Beschwerde vom

27.

April 2000 erstmals erwähnte Begehren betreffend Berücksichtigung des

Ferienguthabens ohne­hin nicht eingetreten werden könne. Was die Höhe der im

Verfahren vor Bezirksrat zuge­sprochenen Parteientschädigung betrifft, hält die

Beschwerdegegnerin dafür, der Be­schwerdeführer sei zu weit mehr als zwei

Dritteln unterlegen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Der angefochtene Rekursentscheid betrifft

eine personalrechtliche Anordnung. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 74

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der

Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) zur Behandlung der Beschwerde zu­ständig.

Angesichts des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts erfolgt die

Geschäftser­ledigung gemäss § 38 Abs. 2 VRG durch die Kammer.

2.

Gegen den Beschluss des Bezirksrates vom

25.

Februar 2000 reichte auch die Gemeinde X Beschwerde ein, welche im

Verfahren PB.2000.00009 beurteilt wird.

3.

§ 10 Abs. 2 der ab

1.

Januar 1990 in Kraft stehenden Besoldungs-Verordnung der Gemeinde X

legt fest, dass die Wahlbehörde das Dienstverhältnis aus wichtigen Gründen vor

Ablauf der Amtsdauer auf drei Monate hin auflösen oder sofort aufheben kann. Ge­mäss

§ 10 Abs. 3 derselben Bestimmung gilt als wichtiger Grund jeder

Umstand, bei des­sen Vorhandensein der Wahlbehörde nach Treu und Glauben die

Fortsetzung des Dienst­verhältnisses nicht zugemutet werden kann.

Damit greift die genannte Bestimmung

dasjenige Kriterium auf, welches generell herangezogen wird, wenn die

ausserordentliche Beendigung öffentlichrechtlicher Dienst­verhältnisse zu

beurteilen ist (vgl. Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse,

in: Stellenwechsel und Entlassung, Hrsg. Thomas Geiser/Peter Münch,

Basel/Frankfurt a.M. 1997, N. 6.32 f.). Ein wichtiger Grund kann

vorliegen, wenn die angestellte Person ungenügende Leistungen erbringt oder

durch ihr Verhalten das Arbeitsklima erheblich stört (Hänni, a.a.O.,

N. 6.34). Nach der Rechtsprechung muss es sich um sachliche Gründe han­deln,

wozu beispielsweise gesundheitliche Probleme oder fachliches Unvermögen sowie

Verhaltensweisen, welche die Vertrauenswürdigkeit beeinträchtigen, gehören (RB

1999.

Nr. 163).

Angesichts der inhaltlichen Offenheit und

Unbestimmtheit des Kriteriums des wich­tigen Grundes steht den

Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Ermessens-

und Beurteilungsspielraum zu, der durch das Verwaltungsgericht auf­grund seiner

geringeren Sachnähe und der ihm auferlegten institutionell-funktionellen

Schranken zu respektieren ist (RB 1999 Nr. 163, S. 320).

4.

Der Beschwerdeführer bestreitet den

zwischen ihm und der Beschwerdegegne­rin eingetretenen Vertrauensschwund nicht

(act. --). Zu beurteilen ist vielmehr, ob der Vertrau­ensschwund ein

derartiges Ausmass erreicht hat, dass – gemäss § 10 Abs. 3 der

Besol­dungs-Verordnung – eine Fortsetzung des Dienstverhältnisses nach

Treu und Glau­ben nicht zugemutet werden kann.

5.

Diese Frage ist – in Übereinstimmung

mit dem angefochtenen vorinstanzlichen Beschluss – zu bejahen. Ins Gewicht

fällt zunächst, dass im vorliegenden Fall bereits we­nige Monate nach dem

Antritt des Wahlverhältnisses per 1. August 1996 ernsthafte Un­stimmigkeiten

auftraten. Nach Darstellung des Beschwerdeführers nahmen die Spannungen ab

Beginn 1997 zu, worüber sich die Parteien einig sind. Als Folge dieser

Spannungen kam es – gemäss Darstellung des Beschwerdeführers selbst –

zu ständigen Personalwechseln und damit zu neuen unerledigten Pendenzen

(act. --). Am 5. Juni 1996 erschien sodann in der Zeitung

"......" ein Zeitungsartikel, worin der Beschwerdeführer mitteilen

liess, er werde "definitiv auch gehen – fraglich ist nur noch

der Zeitpunkt" (act. --). Für den Ge­meinderat stand somit im

Zeitpunkt des Erscheinens des genannten Artikels fest, dass nach den bereits

eingetroffenen Kündigungen der Zivilstandsbeamtin sowie der Steuersekretärin

(vgl. die entsprechende Angabe in act. --) auch der Beschwerdeführer – und

zwar "defini­tiv" – das Dienstverhältnis beenden würde.

Unter diesen Umständen und unter

Berücksichtigung der bereits seit mehreren Mo­naten bestehenden erheblichen

Spannungen kann es keinem Zweifel unterliegen, dass es (auch) der

Beschwerdegegnerin nicht mehr zugemutet werden konnte, das Dienstverhältnis bis

zum Ablauf der Amtsdauer weiterzuführen. Denn die Aussage des

Beschwerdeführers, er werde "definitiv auch gehen", belegte, dass mit

der Bewältigung der massiven personel­len Probleme in der Gemeindeverwaltung

auch in Zukunft nicht gerechnet werden konnte.

Es kommt hinzu, dass im genannten

Zeitungsartikel vom Beschwerdeführer selbst festgestellt wird, dass Verwaltung

und Behörden nicht "am gleichen Strick" ziehen, dass die Chancen

einer Stellenbesetzung "immer schlechter" werden und dass der

Beschwerde­führer der Argumentation des Gemeinderates betreffend

Personalaufstockung "misstraut".

Unter diesen Umständen kann der

vorinstanzliche Entscheid, wonach ein wichtiger Grund für die Auflösung des

Dienstverhältnisses besteht, nicht beanstandet werden. Die Beschwerdegegnerin

war somit berechtigt, durch schriftliche Voranzeige das Dienstver­hältnis auf

drei Monate hin aufzulösen, wie dies in § 10 Abs. 1 der

Besoldungs-Verord­nung festgehalten ist.

6.

Eine weitere Frage stellt dar, ob der

Beschwerdeführer gestützt auf – den zum Zeitpunkt der Kündigung noch in

Kraft stehenden – Art. 12 der Verfassung des eidgenössi­schen Standes

Zürich (vom 18. April 1869; KV) einen Entschädigungsanspruch geltend ma­chen

kann. Nach dieser Bestimmung hat ein Beamter, welcher seiner Stelle innerhalb

der Amtsdauer und ohne persönliches Verschulden enthoben wird, Anspruch auf

volle Ent­schädigung. Nach der Rechtsprechung sind die Voraussetzungen für die

Entschädigung eher eng zu verstehen. Entsprechend ist nicht jede administrative

Entlassung als unver­schuldet im Sinne von Art. 12 KV betrachtet worden.

Es wurden dabei zwei Kategorien administrativer Entlassung unterschieden,

nämlich solche mit einem (zwar nur untergeord­neten) und solche ohne

Verschulden. Eine Entschädigung nach Art. 12 KV ist nur geschul­det, wenn

die vorzeitige Entlassung des Beamten auf Gründe zurückzuführen ist, die nicht

ihm selbst zuzurechnen sind, so beispielsweise bei Arbeitsrückgang oder

Umstrukturierun­gen. Umgekehrt besteht ein Entschädigungsanspruch nach

Art. 12 KV immer dann nicht, wenn der Beamte oder die Beamtin die

– rechtmässig erfolgte – Entlassung durch Eigen­schaften oder ein

Verhalten verursacht hat, die ihm oder ihr zuzurechnen sind, und zwar

unabhängig davon, ob daraus ein Vorwurf gemacht werden kann (vgl. RB 1997

Nr. 20, S. 56 f.).

Im vorliegenden Fall sind die (engen)

Voraussetzungen zur Zusprache einer Ent­schädigung nach Art. 12 KV nicht

erfüllt. Massgebend ins Gewicht fällt, dass der Be­schwerdeführer

– nachdem Kündigungen von zwei Mitarbeiterinnen erfolgten – unmittel­bar

bekanntgab, auch er werde "definitiv" das Dienstverhältnis aufgeben.

Unter diesen Umständen und angesichts der dem Beschwerdeführer bekannten

grossen Schwierigkeit, die offenen Stellen zu besetzen, kann keine Rede davon

sein, dass die – rechtmässig er­folgte – Entlassung auf nicht ihm

selbst zuzurechnende Gründe zurückzuführen ist.

7.

Damit ergibt sich, dass der

vorinstanzliche Beschluss insoweit nicht beanstan­det werden kann, als er dem

Beschwerdeführer einen Lohnanspruch über den 31. Dezem­ber 1997 hinaus

versagt.

8.

Die vorliegende Beschwerde richtet sich

sodann dagegen, dass der Entscheid der Beschwerdegegnerin, auf die Begehren

betreffend Überstundenentschädigung 1996 und 1997 nicht einzutreten, nicht

beanstandet wurde und mithin diesbezüglich eine Abwei­sung erfolgte.

a) Im Beschluss der Beschwerdegegnerin vom

11.

September 1997 wird ausgeführt, die Überstundenentschädigung des

Beschwerdeführers sei "in keiner Weise näher dargetan, geschweige denn

bewiesen worden". Die Beschwerdegegnerin vermerkte, dass zur Zeit nicht

auf das Begehren betreffend Überstundenentschädigungen 1996 und 1997

eingetreten werde, weil der Beschwerdeführer diese in keiner Wiese näher

dargetan, geschweige denn bewiesen habe (act. --).

b) Im Rahmen des Verwaltungsverfahrens gilt

der Untersuchungsgrundsatz (§ 7 Abs. 1 VRG). Die amtliche

Untersuchung muss den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend

klären. Andernfalls liegt eine Verletzung der Untersuchungspflicht vor

(Kölz/Bosshart/Röhl § 7 N. 7). Die im Verwaltungsverfahren

grundsätzlich geltende Unter­suchungsmaxime wird durch die Mitwirkungspflicht

der Parteien relativiert, welche na­mentlich insoweit greift, als eine Partei

das Verfahren durch eigenes Begehren eingelei­tet hat oder darin eigene Rechte

geltend macht (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG). Nach der bundesge­richtlichen

Rechtsprechung bezieht sich die Mitwirkungspflicht naturgemäss auf solche

Tatsachen, die eine Partei besser kennt als die Behörde und die von der Behörde

ohne Mitwirkung der gesuchstellenden Person gar nicht oder nur mit

unverhältnismässigem Aufwand erhoben werden können.

Die Mitwirkungspflicht ist dem Verpflichteten von der Behörde

anzuzeigen. Die Aufklärungspflicht umfasst den inhaltlichen Umfang der von ihm

erwarteten Mitwirkung und die Rechtsfolgen im Falle der Nichterfüllung

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 56 und 63). Die Verwaltungsbehörde

würdigt das Ergebnis der eigenen Untersu­chung und der Mitwir­kung der

verfahrensbeteiligten Partei frei (§ 7 Abs. 4 VRG). Anzu­streben ist

eine materiell richtige Entscheidung, unter Wertung der Sachverhaltsermittlung

nach Massgabe der ge­samten Umstände, entsprechend dem Gewicht der vorliegenden

Be­weise, was nicht mit freiem Ermessen zu verwechseln ist (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 7 N. 75 f. ).

c) Der Beschwerdeführer hat der Gemeinde

seine Abrechnungen bezüglich der strittigen Überstunden eingereicht und bereits

vor Bezirksrat – neben einem Akteneditions­begehren – geltend

gemacht, dass er keine weiteren Belege einreichen könne, da sich diese im

Besitz der Klägerin befänden (act. --). Der Besitz der Überstundenab­rechnungen

durch die Beschwerdegegnerin wird zudem von einer weiteren ehemaligen

Arbeitnehmerin be­stätigt (act. --). Die Beschwerdegegnerin hat vom

Beschwerdefüh­rer verlangt, die Über­stunden weiter zu substanziieren. Die

Beschwerdegegnerin verkennt dabei, dass für sie die Untersuchungspflicht gilt

und sie der Aufklärungspflicht untersteht. Sie hätte den Umfang der

Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers genau zu bezeichnen und zudem alle Un­terlagen

beizubringen gehabt, welche sich in ihrem Besitz befinden.

d) Somit ist festzuhalten, dass die

Beschwerdegegnerin ihre Untersuchungspflicht verletzt hat. Die Beschwerde ist

insoweit teilweise gutzuheissen und unter Beilage der Ak­ten, an den

Gemeinderat zurückzuweisen. Dieser hat über den Überstundenanspruch des

Beschwerdeführers der Jahre 1996 und 1997 unter Beizug aller sich in seinem

Besitz be­findenden Akten sowie unter genauer Bezeichnung des Umfangs der

Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers zu entscheiden.

9.

...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses des Gemeinderats X vom

11. September 1997 und Ziff. 1 des Beschlusses des Be­zirks­rats vom

25. Februar 2000 mit Bezug auf die Überstundenforderung aufgehoben und

wird die Sache im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat X zu­rückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

...