Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00011

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Geschäftsnummer:

PB.2000.00011

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 25.10.2000

Spruchkörper:

4. Abteilung/4. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Personalrecht

Betreff:

Kündigung

.

Ist ein Anstellungsverhältnis zwischen Gemeinwesen und Arbeitnehmer durch Vertrag begründet worden und bestehen keinerlei Anhaltspunkte für eine Begründung mittels zustimmungsbedürftiger Verfügung, so ist der Rekurs- und Beschwerdeweg ausgeschlossen.

Zu den Rechtsgrundlagen der Anstellung (E. 3a). Zulässigkeit der Begründung des Anstellungsverhältnisses durch Vertrag (E. 3b). Der Bezirksrat hat das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien zutreffend als vertragliches qualifiziert und ist deshalb auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten (E. 3c,d).

Stichworte:

ANFECHTUNGSVERFAHREN

BEGRÜNDUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES

KLAGEVERFAHREN

PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE

PERSONALRECHTLICHE KLAGE

REKURS

VERFÜGUNG

VERTRAG, ÖFFENTLICH-RECHTLICHER

VERTRAG, PRIVATRECHTLICHER

VERTRAGLICH

Rechtsnormen:

§ 74 lit. I VRG

§ 79 VRG

§ 80b VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. A, geboren 27. November 1933, war

nach ihrer Darstellung seit 1976 Mitglied der Museumskommission X und als

Gestalterin des Ortsmuseums X tätig. Die Wahl in diese Kommission erfolgte

jeweils durch den Gemeinderat, so gemäss den bei den Akten liegenden Wahlbeschlüssen

am 21. April 1982 für die Amtsdauer 1982/1986 und mit je­weiliger

Wiederwahl für die folgenden Amtsdauern, wobei ab der Amtsdauer 1994/1998 die

Wahl zum "Mitglied mit beratender Stimme" erfolgte. Die bisher letzte

Wahl erfolgte am 24. Juni 1998 für die Amtsdauer 1998/2002. Für die

Tätigkeit als Gestalterin von Aus­stellungen im Ortsmuseum wurde sie im

Stundenlohn entschädigt. Im Zusammenhang mit der Neuordnung der

Anstellungsverhältnisse aller im Stundenlohn beschäftigen Arbeit­nehmenden wurde

mit ihr im Dezember 1995 ein Arbeitsvertrag "i.S. Art. 319 ff des

Schweizerischen Obligationenrechtes" abgeschlossen (act. --), welcher

laut Art. 20 lit. c ab dem 2. Dienstjahr mit einer

Kündigungsfrist von drei Monaten auf das Ende eines Mo­nats gekündigt werden

kann.

Nachdem es in

der Museumskommission zu Spannungen gekommen war und in der Folge verschiedene

Aussprachen und Briefwechsel stattgefunden hatten, kündigte der Ge­meinderat X

den Arbeitsvertrag mit Schreiben vom 19. August 1999 auf den 30. November

1999, wobei er zur Begründung darauf hin wies, dass laut Museumskommission eine

kon­struktive Zusammenarbeit nicht mehr möglich sei.

Gegen die Kündigung liess A Rekurs an den Bezirksrat erheben

mit den Anträgen, die Kündigung aufzuheben, eventuell festzustellen, dass die

Kündigung missbräuchlich und sachlich nicht gerechtfertigt sei, und ihr eine

Entschädigung von Fr. 10'000.‑ sowie eine Abfindung von

Fr. 16'000.‑ zuzusprechen. Auf eine in der Folge erhobene Beschwerde

der Gemeinde X gegen eine verfahrensleitende Anordnung des

Bezirksratspräsidenten vom 24. Februar 2000 trat das Verwaltungsgericht am

5. April 2000 nicht ein (Verfahren PB.2000.00005). In den Erwägungen wies

das Gericht zudem darauf hin, dass der Bezirks­rat im Hinblick auf seine Zuständigkeit

in erster Linie zu prüfen haben werde, ob das streitbetroffene

Arbeitsverhältnis ein öffentlichrechtliches sei. Falls dies zutreffe, sei aber

die Zuständigkeit des Bezirksrats nur dann gegeben, wenn das

Anstellungsverhältnis durch Verfügung begründet worden sei; beruhe es hingegen

auf öffentlichrechtlichem Vertrag, sei das Verwaltungsgericht im Klageverfahren

zuständig und könne in jenem Verfahren nicht die Aufhebung der Kündigung,

sondern nur eine Entschädigung geltend gemacht werden.

In der Folge liess A am 18. Mai 2000 Klage beim

Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass die

Kündigung ungerechtfertigt sei, und es sei die Gemeinde X zu Entschädigungen

von insgesamt Fr. 26'000.- an die Klägerin zu verpflich­ten; gleichzeitig

ersuchte sie um Sistierung dieses Verfahrens (PK.2000.00005) bis zur

rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens vor Bezirksrat, welchem Antrag das

Verwal­tungsgericht mit Präsidialverfügung vom 19. Mai 2000 entsprach.

Erwägungen

II. Mit Beschluss vom 16. Mai 2000 trat der Bezirksrat

auf den Rekurs A's nicht ein mit der Begründung, es handle sich bei der

Anstellung der Ausstellungsgestalterin jeden­falls nicht um ein durch

Verfügung, sondern durch Vertrag begründetes Arbeitsverhältnis. Gleichgültig,

ob es sich dabei um einen privat- oder öffentlichrechtlichen Vertrag handle,

sei jedenfalls nicht der Bezirksrat zuständig.

III. Gegen den Bezirksratsbeschluss liess A am 16. Juni

2000.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben mit den Anträgen, das Gericht

möge diesen Beschluss aufhe­ben, über die im Rekursverfahren gestellten Anträge

entscheiden bzw. eventuell die Sache zur Neuentscheidung an den Bezirksrat

zurückweisen. Die Kosten des Verfahrens seien auf die Staatskasse zu nehmen, zu

deren Lasten der Beschwerdeführerin auch eine Entschädi­gung zuzusprechen sei;

eventuell sei die Beschwerdegegnerin zur Tragung der Kosten und zur Leistung

einer Entschädigung an die Beschwerdeführerin zu verpflichten. Sodann sei das

anhängig gemachte Beschwerdeverfahren mit dem sistierten Klageverfahren

PK.2000.00005 zu vereinigen, dessen Sistierung aufzuheben sei.

Der Bezirksrat beantragte am 28. Juni 2000 Abweisung der

Beschwerde. Die Ge­meinde X liess am 4. September 2000 in erster Linie

Abweisung der Beschwerde beantra­gen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten der Beschwerdeführerin, und wi­dersetzte sich der Vereinigung des

Beschwerde- mit dem Klageverfahren sowie der Fort­setzung des Letzteren.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des

Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung eines Gemeinderats; auf die

Beschwerde ist gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, in der Fassung vom 8. Juni 1997) einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Vereinigung des

vorliegenden Verfahrens mit dem Klageverfahren PB.2000.00005. Diesem Antrag ist

schon deshalb nicht statt zu geben, weil das Klageverfahren im Gegensatz zum

vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht spruchreif ist. Über die Aufhebung der

Sistierung jenes Verfahrens wird dort zu be­finden sein.

3.

Die Beschwerdeführerin stellt sich nicht gegen die dem

Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats zugrundeliegende Rechtsauffassung,

sondern macht geltend, dieser habe voreilig und ohne weitere Abklärungen

aufgrund des zwischen den Parteien im Dezember 1995 abgeschlossenen

Arbeitsvertrags angenommen, das Rechtsverhältnis mit der Be­schwerdeführerin

sei vertraglicher Natur.

a) Bereits die Besoldungsverordnung der Gemeinde X vom

1.

Dezember 1993 (BVO 93) sah neben dem auf Amtsdauer begründeten

Beamtenverhältnis und der unbefri­steten öffentlichrechtlichen Anstellung in

Art. 4.1 privatrechtliche Anstellungen nach dem Schweizerischen

Obligationenrecht (OR) vor, jedoch nur für Angestellte "mit vorüberge­hender

Tätigkeit bis maximal drei Monate". Mit der auf 1. Januar 1995 in

Kraft gesetzten Revision der Besoldungsverordnung vom 7. Dezember 1994

wurde Art. 4.1 wie folgt neu gefasst (BVO 94):

"Für Angestellte der Gemeinde mit

vorübergehender Tätigkeit bis ma­ximal sechs Monate, mit einem geringen

Beschäftigungsgrad im Stun­denlohn oder in weiteren Spezialfällen kann die

zuständige Behörde privatrechtliche Verträge abschliessen, die sich

ausschliesslich nach dem Schweizerischen Obligationenrecht richten. Der

Gemeinderat be­zeichnet die betreffenden Personalkategorien."

Laut Art. 44 BVO 94 schafft der Gemeinderat für

privatrechtlich Angestellte im Rahmen des Obligationenrechts Modellverträge,

die im Einzelfall den Umständen ange­passt werden.

In der Folge wurden die Anstellungen der im Stundenlohn

beschäftigten Arbeit­nehmenden der Gemeinde X mit neuen Verträgen geregelt, so

auch im Dezember 1999 mit der Beschwerdeführerin (act. --).

b) Der Abschluss von

(verwaltungsrechtlichen) Verträgen zwischen öffenlichrecht­li­chen

Organisationen und Privaten ist unter anderem zulässig, wenn ein Rechtssatz wie

hier Art. 4.1 BVO 94 dies ausdrücklich vorsieht (Ulrich Häfelin/Georg

Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A.,

Zürich 1998, Rz. 862). Ob frühere Besoldungs­verordnungen die

vertragliche Begründung von Anstellungsverhältnissen in der Gemeinde X

zuliessen, braucht nicht geprüft zu werden. Jedenfalls bestand mit

Art. 4.1 BVO 94 eine solche Grundlage bei der Erneuerung des

Arbeitsverhältnisses der Beschwerdeführerin im Dezember 1995.

c) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin gibt es

keinerlei Anhaltspunk­te dafür, dass entgegen dem klaren Wortlaut der mit ihr

im Dezember 1995 getroffenen Vereinbarung ihr Anstellungsverhältnis nicht durch

Vertrag, sondern mittels zustimmungs­bedürftiger Verfügung getroffen worden

ist. Für die Beamten und die in einem öffentlich­rechtlichen Dienstverhältnis

stehenden Angestellten wird das Arbeitsverhältnis durch die "Allgemeinen

Bestimmungen" in Abschnitt 5 der Besoldungsverordnung geregelt;

entspre­chend erfolgt die Wahl bzw. Anstellung durch mitwirkungsbedürftige

Verfügung auf der Grundlage dieser Bestimmungen. Eine solche rechtssatzmässige

Regelung des Dienstver­hältnisses besteht für die übrigen Personalkategorien,

das heisst insbesondere für die im Stundenlohn Beschäftigen, jedoch nicht;

entsprechend besteht auch keine Grundlage für eine Anstellung durch

(mitwirkungsbedürftige) Verfügung. Vielmehr wird der Inhalt der Dienstverhältnisse

dieser Personalkategorien nach dem Willen des Verordnungsgebers durch

vertragliche Vereinbarung geregelt, wobei sich der Gemeinderat gemäss

Art. 44.1 BVO 94 an Modellverträgen orientiert. Die Zweifel der

Beschwerdeführerin, "ob die Be­schwerdegegnerin mit diesem Vertrag

überhaupt das Bewusstsein und den Willen hatte, mit der Beschwerdeführerin als

gleichberechtigtem Rechtssubjekt individuell zu kontrak­tieren", sind

deshalb unbegründet. Das Dienstverhältnis der Beschwerdeführerin kann keine andere

Grundlage haben als einen solchen Kontrakt, wobei hier nicht darüber zu ent­scheiden

ist, ob es sich um einen öffentlichrechtlichen oder einen privatrechtlichen

Vertrag handelt.

Wenn die Darstellung der Beschwerdeführerin zutreffen sollte,

dass zwischen ihr und der Gemeinde bei Beginn der Tätigkeit für das Ortsmuseum

im Jahr 1976 ein durch Verfügung begründetes öffentlichrechtliches

Anstellungsverhältnis zustande gekommen ist, so ist es jedenfalls durch die

Neuordnung im Dezember 1995 abgelöst worden. Auf das Fortdauern einer

allenfalls durch Verfügung begründeten Anstellung konnte die Beschwer­deführerin

schon deshalb nicht vertrauen, weil die Revision der Besoldungsverordnung vom

7.

Dezember 1994, in deren Folge die Neuregelung ihres Arbeitsverhältnisses

erfolg­te, auf die Erweiterung des Spielraums für vertragliche Anstellungen

geradezu abzielte. Vor diesem Hintergrund erweisen sich die Einwände als

unbehelflich, es sei der Beschwer­degegnerin nicht um eine Neuregelung des

personalrechtlichen Verhältnisses, sondern bloss um eine neue finanzrechtliche

Regelung gegangen; aufgrund der vorangehenden Re­vision der

Besoldungsverordnung und auch aufgrund des Schreibens der Beschwerdegeg­nerin

vom 18. Dezember 1995, mit welchem der Beschwerdeführerin der (neue)

Vertrag zugestellt wurde, trifft genau das Gegenteil zu: Der Beschwerdegegnerin

ging es unmiss­verständlich darum, die Arbeitsverhältnisse der im Stundenlohn

beschäftigen Arbeitneh­menden auf eine vertragliche Grundlage zu stellen.

Sodann betrafen die der Beschwerdeführerin regelmässig

eröffneten Wahlbeschlüs­se offenkundig ihre Mitgliedschaft in der

Museumskommission und nicht ihre im Anstel­lungsverhältnis geleistete und im

Stundenlohn besoldete übrige Tätigkeit für das Ortsmu­seum. Auch wenn es zwischen

beiden Tätigkeiten Überschneidungen gegeben haben mag, so ändert dies nichts

daran, dass zwischen der Wahl als Behördemitglied (ab 1994 nur noch mit

beratender Stimme) und der "Anstellung als Gestalterin im

Ortsmuseum", die im De­zember 1995 auf eine neue Grundlage gestellt worden

ist, unterschieden werden muss. Be­züglich der Rechtsnatur des

Anstellungsverhältnisses lässt sich deshalb aus den Wahlan­zeigen nichts

gewinnen.

d) Der Bezirksrat hat somit das Rechtsverhältnis zwischen den

Parteien zutreffend als vertragliches qualifiziert. Was er hierfür noch weiter

hätte abklären müssen, wird von der Beschwerdeführerin nicht dargetan und ist

auch nicht ersichtlich. Damit stellt die Kün­digung keine anfechtbare Verfügung

dar und ist der Bezirksrat auf den Rekurs der Be­schwerdeführerin zu Recht

nicht eingetreten. Die Beschwerde ist abzuweisen.

3.

...

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

...