Lexipedia

Entscheid

PB.2000.00012

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00012

22. November 2000Deutsch23 min

(URT.2000.5914)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 12. Januar 1998 wählte der

Gemeinderat X Z mit Amts­antritt am 9. März 1998 zum Gemeindeschreiber

(act. --). Aufgrund der Revision der Besoldungsverordnung für Personal und

Behörden der politischen Gemeinde und Primar­schulgemeinde X vom

15. Dezember 1998 (BesoldungsV X) und des neu erlassenen Reglements für

Angestellte der Politischen Gemeinde und der Primarschulgemeinde X

(AngestelltenR X) vom 12. Ok­tober 1998 wurde dieses Arbeits­verhältnis

mit Wirkung ab 1. Juli 1999 in ein kündbares öffentlichrechtliches

Anstellungsverhältnis umgewandelt (act. --).

Mit Schreiben vom 9. August 1999

kündigte der Gemeinderat X das Anstellungsverhältnis auf 31. Oktober 1999

und stellte Z ab sofort frei. Nachdem Z am 6. September 1999 unter anderem

das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung bemängelt hatte, beschloss der

Gemeinderat am 27. September 1999 unter Hinweis auf die

Weiterzugsmöglichkeit an den Bezirksrat, "die Rechtsmittelfrist für die

Kündigung vom 9. August 1999 wiederherzustellen"; gleichzeitig entzog

er einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II. Den gegen die Kündigung erhobenen Rekurs

hiess der Bezirksrat am 26. Mai 2000 im Sinne der Erwägungen gut. Der

Kündigungsbeschluss wurde aufgehoben und festgestellt, dass die ausgesprochene

Kündigung ungültig sei. Aus den Erwägungen ist insbesondere festzuhalten:

Art. 8.1 AngestelltenR X regle die

Kündigung durch die Gemeinde aus Grün­den, die in Verhalten oder Leistung

begründet seien; sodann verweise Art. 9.1 auf die

Kündigungsschutzbestimmungen des Obligationenrechts (OR), soweit durch das

Reglement oder Beschlüsse der Behörden kein weitergehender Kündigungsschutz

vorgesehen sei. Weitere Kündigungsschutzbestimmungen bei Kündigung wegen

Verhalten oder Leistung befänden sich dagegen im kantonalen Personalrecht. Da

das kommunale Recht keine solchen Bestim­mungen kenne, komme insofern subsidiär

das kantonale Recht zur Anwendung. Der Gemeinderat habe zwar Z wegen seines

Verhaltens und seiner Leis­tungen verschiedentlich gemahnt, ihm jedoch nicht

die gemäss kantonalem Personalrecht gebotene Bewährungsfrist eingeräumt. Es sei

zudem treuwidrig, wenn ihm eine Bewährungsfrist angesetzt worden, ihm jedoch

noch während dieser Frist gekündigt worden sei, ohne dass er eine Möglichkeit

zur Verbesserung seines Verhaltens gehabt habe.

III. Mit Beschwerde vom 26. Juni 2000

liess die Gemeinde X beantragen, diesen Beschluss aufzuheben und die Kündigung

zu bestätigen, unter Kosten- und Entschä­di­gungs­folgen zu Lasten des

Beschwerdegegners. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, der

Bezirksrat habe den Sachverhalt ungenügend untersucht und sei rechtsirr­tümlich

von der Anwendbarkeit des kantonalen Personalrechts ausgegangen. Überdies sei

die Aufhebung der Kündigung unverhältnismässig und könne dem Beschwerdeführer

kein Verstoss gegen Treu und Glauben vorgeworfen werden.

Der Bezirksrat schloss am 6. Juli 2000

auf Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner beantragte am

7.

September 2000 in erster Linie Bestätigung des Bezirksratsentscheids;

sodann sei ihm auf Grund der faktisch nicht mehr vollziehbaren

Wiedereinstellung eine Entschädigung von 6 Monatsbesoldungen ab der

dannzumaligen rechtskräftigen Kündigung zuzusprechen und habe ihm die

Beschwerdeführerin den entgangenen Lohn sowie die Lohndifferenz zur momentanen

Anstellung auszugleichen. Schliess­lich sei im Arbeitszeugnis vom

23.

August 1999 "der Passus der einvernehmlichen Trennung ersatzlos

zu streichen und als Ausstelldatum der dannzumals verbindliche Termin der

Auflösung des Arbeitsverhältnisses festzuhalten"; die Verfahrenskosten

seien der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und diese zu einer Entschädigung zu

verpflichten.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Die Beschwerde richtet sich gegen einen

erstinstanzlichen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche

Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; [VRG]) ist das

Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts des Streitwerts hat

laut § 38 Abs. 2 VRG die Kammer zu entscheiden.

b) Der Rekursentscheid betrifft die

Personalführung der Gemeinde und damit eine von der Beschwerdeführerin

wahrzunehmende Aufgabe; sie ist deshalb gemäss § 21 lit. b VRG zur

Beschwerde berechtigt (vgl. RB 1998 Nr. 13).

2.

a) Hält das Verwaltungsgericht eine

Kündigung für nicht gerechtfertigt, so stellt es dies gemäss § 80

Abs. 2 VRG fest und bestimmt die Entschädigung, welche das Gemein­­­wesen

zu entrichten hat. Diese Bestimmung bedeutet, dass das Verwaltungsgericht keine

Wiedereinstellung anordnen kann; die Wiederherstellung einer im Rekursverfahren

zu Unrecht aufgehobene Kündigungsverfügung ist ihm hingegen nicht verwehrt.

b) Der Beschwerdegegner hat innert der

Rechtsmittelfrist keine Beschwerde erhoben und muss sich deshalb darauf

beschränken, sich den Beschwerdeanträgen zu widersetzen; ein

Anschlussrechtsmittel kennt der zürcherische Verwaltungsprozess nicht (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, Vorbem. zu §§ 19 – 28 VRG,

N. 62). Indessen kann der bereits vor Bezirksrat gestellte Antrag, dem

Beschwerdegegner sei statt der vom Bezirksrat ange­ordneten, faktisch nicht

mehr möglichen Wiedereinstellung (nur) eine Entschädigung zuzu­sprechen, als

Minus zum Antrag auf Abweisung der Beschwerde aufgefasst werden, wes­halb,

falls mit dem Bezirksrat die Kündigung als unrechtmässig beurteilt würde, die

Ent­schä­digungsanträge des Beschwerdegegners materiell zu beurteilen wären

(vgl. Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem

revidierten Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998,

S. 215). Hingegen hat der Beschwerdegegner bezüglich der beantragten

Änderung des Arbeitszeugnisses einen solchen Antrag zunächst an den Gemeinderat

zu richten und kann er erst eine allfällige Weigerung mit Re­kurs und

Beschwerde anfechten (Keiser, S. 201).

3.

Zur Frage des anwendbaren Rechts hat der

Bezirksrat ausgeführt, Gemeinderat und Gemeindeversammlung der Gemeinde X

hätten das kommunale Personalrecht im Oktober bzw. Dezember 1998 neu geordnet,

und es sei deshalb davon auszugehen, dass dies unter Berücksichtigung und in

Abstimmung zum kantonalen Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals

vom 27. September 1998 (Personalgesetz; PG) erfolgt sei. Dies habe zur

Folge, dass das kantonale Personalgesetz nicht nur dort zur Anwendung kom­me,

wo im kommunalen Recht explizit darauf verwiesen werde, sondern aufgrund seiner

Subsidiarität auch dort, wo dieses einen bestimmten Sachverhalt nicht oder nur

ungenügend regle. Bezüglich Kündigungen im Zusammenhang mit Leistung oder

Verhaltens be­deute dies, dass § 19 PG anwendbar sei, wonach vor einer

solchen Kündigung dem Angestellten eine Bewährungsfrist von längstens sechs

Monaten einzuräumen sei und die Vor­würfe, wel­che zur Kündigung Anlass gäben,

durch eine Mitarbeiterbeurteilung zu belegen seien. Dieser Schluss ist

rechtsirrtümlich.

a) Gemäss § 72 des Gemeindegesetzes vom

6.

Juni 1926 (GemeindeG) gelten das Personalgesetz und seine

Ausführungsbestimmungen für das Arbeitsverhältnis des Gemein­­depersonals

sinngemäss, "soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften

erlassen". Das kantonale Personalrecht ist deshalb für die Gemeinden nur

insofern massgeblich, als sie kein eigenes Personalrecht erlassen oder bei

Erlass eines solchen einen Bereich unvollständig regeln (H.R. Thalmann,

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädens­wil 2000,

§ 72 N. 3.1; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, 1464). Mit anderen Worten setzt die subsidiäre

Anwendung des kantonalen Personal­rechts in Gemeinden mit eigenem Personalrecht

voraus, dass dieses eine personalrechtliche Frage, die einer Entscheidung

bedarf, nicht regelt, es also lückenhaft ist. Bevor eine solche

Unvollständigkeit bzw. Lücke angenommen werden darf, ist durch Auslegung zu

ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung nicht eine bewusst

negative Ant­wort des Gesetzes bedeutet, das heisst ein sogenanntes

qualifiziertes Schweigen darstellt, oder ob dem Gesetz eine stillschweigende

Anordnung zu entnehmen ist (Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Grundriss des

Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998,

Rz. 192 f.). Jedenfalls darf nicht schon immer dann, wenn eine Regel

des kantonalen Personalrechts im kommunalen Recht keine Entsprechung hat, eine

durch die sinngemässe Anwendung des kantonalen Rechts zu behebende

Unvollständigkeit angenommen werden.

Ein solcher

Schluss kann auch nicht aus Art. 23.1 BesoldungsV X gezogen wer­den. Unter

dem Titel "Ergänzendes Recht" hält diese Bestimmung fest: "Für

alle Mitarbei­ter gelten das zwingende öffentliche Recht von Bund und Kanton

sowie das schweizerische Ob­­li­ga­tionenrecht, insbesondere die Bestimmungen

über den Arbeitsvertrag (Art. 319 ff.), soweit diese Verordnung keine

Regelung vorsieht." Auch diese Bestimmung verweist auf anderes Recht nur

insofern, als dem kommunalen Recht für eine Frage, die zwin­gend beantwortet

werden muss, keine eigene Regelung entnommen werden kann.

b) In Art. 8 AngestelltenR X wird die

Beendigung des Dienstverhältnisses geregelt, so gemäss Art. 8.2 durch

"Kündigung durch die Gemeinde aus Gründen, die in Ver­halten oder Leistung

begründet sind". Laut Art. 9.1 AngestelltenR X gelten, "soweit

durch dieses Reglement oder durch Beschlüsse der Behörden keine weitergehenden

Kündigungsschutzbestimmungen vorgesehen sind", die Bestimmungen des

Schweizerischen Obligationenrechts "sachgemäss".

Damit hat die Gemeinde X den Kündigungsschutz

in ihrem eigenen Personalrecht vollständig geregelt, und zwar in materieller

wie in formeller Hinsicht. Zusätzlich zur reglementarischen Beschränkung der

Kündigungsgründe ist zu beachten, dass die Gemeinde als öffentlichrechtliche

Arbeitgeberin an die verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, das heisst

insbesondere an das Willkürverbot sowie die Grundsätze der Verhältnis­mäs­­sigkeit

und von Treu und Glauben gebunden ist. Die Verweisung auf die

Kündigungsschutzbestimmungen des Obligationenrechts stellt in sachlicher

Hinsicht weitgehend eine blosse Ver­deutlichung dieser verfassungsrechtlichen

Kündigungsschranken dar: In aller Re­g­el werden Kündigungen wegen einer

Eigenschaft, die dem Arbeitnehmer kraft seiner Persönlichkeit zusteht

(Art. 336 Abs. 1 lit. a OR), wegen Ausübung verfassungsmässiger

Rechte (lit. b) oder zur Vereitelung von Ansprüchen aus dem

Arbeitsverhältnis (lit. c) sowie die sogenannte Rachekündigung

(lit. d) und die Kündigung wegen nicht freiwillig übernommener Pflichten

wie Militärdienst und dergleichen (lit. e) bereits gegen die erwähn­ten

verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Verwaltungshandelns verstossen. Das

selbe dürfte gelten für die weiteren obligationenrechtlichen

Missbrauchstatbestände von Art. 336 Abs. 2 lit. a und b OR

(Wahrnehmung gewerkschaftlicher Aufgaben), während der Schutz bei

Massenentlassungen (Art. 336 Abs. 2 lit. c OR) über das bereits

verfassungs­rechtlich Gebotene hinausgeht. Die Verweisung auf den

Kündigungsschutz des Obligationenrechts gilt sodann auch für die zeitlichen

Kündigungsbeschränkungen von Art. 336c OR, sodass auch insofern die

Gemeinde über lückenlose Schutzvorschriften verfügt. Was schliesslich das

Verfahren betrifft, so enthält das Reglement der Gemeinde zwar keine eigenen

Bestimmungen, doch gelten die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrens,

so insbesondere die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29

Abs. 2 BV) abgeleiteten Verfahrensgarantien, darunter das Recht auf

vorgängige Anhörung, und die in § 10 Abs. 2 VRG nun ausdrücklich

geregelte Begründungspflicht. Auch in dieser ver­fahrensmässigen Hinsicht

erweist sich damit das Gemeinderecht als vollständig und bedarf keiner

Ergänzung durch sinngemässe Anwendung kantonaler Vorschriften.

Unter diesen Umständen läuft der vom

Bezirksrat vorgenommene Rückgriff auf § 19 PG, wonach die

Anstellungsbehörde vor einer Kündigung im Zusammenhang mit Leistung und

Verhalten eine Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten einräumt und die

Vorwürfe, die zur Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung zu

belegen sind, auf eine integrale Anwendung des kantonalen Personalrechts

hinaus. Das selbe gilt für die weiteren vom Bezirksrat angewandten

kantonalrechtlichen Vorschriften von § 18 der Vollzugsverordnung zum

Personalgesetz vom 19. Mai 1999. Eine solche integrale Anwendung des kantonalen

Rechts hat der kommunale Verordnungsgeber, der auf das kantonale Recht nur

insofern verweist, als das eigene Recht keine Regelung enthält, offen­kundig

nicht angestrebt. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats lässt sich ein

solcher Schluss auch nicht damit rechtfertigen, dass das kommunale

Personalrecht im Oktober bzw. Dezember 1998 neu beschlossen worden ist und

"die darin enthaltenen Bestimmungen unter Berücksichtigung bzw. in

Abstimmung zum kantonalen Personalgesetz ergangen sind."

4.

Sind die besonderen Verfahrensvorschriften

des kantonalen Personalrechts bei Kündigungen nicht anwendbar, so stellt sich

in verfahrensmässiger Hinsicht nur die Frage, ob die Kündigung insofern den

Anforderungen genügt, die sich aus den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

bzw. verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien ergeben.

a) Das Verwaltungsgericht hat in RB 1995

Nr. 21 den Gehörsanspruch bei einer ordentlichen Kündigung konkretisiert

(E. 2). Es hielt unter anderem fest, dass an die Gewährung des rechtlichen

Gehörs bei der ordentlichen Kündigung nicht allzu strenge Anforderun­gen

gestellt werden dürften. Anders als beim Disziplinarverfahren würden der

betroffenen Person bei der ordentlichen Kündigung keine schuldhaften

Pflichtverletzungen vorgeworfen, sondern es gäben andere objektive und triftige

Gründe wie etwa mangelhafte Fähig­keiten und Leistungen den Ausschlag. Es sei

in aller Regel weder angezeigt noch üblich, vor dem Aussprechen einer

ordentlichen Kündigung ein eigentliches Untersuchungsverfahren über die

Qualität der Arbeitsleistung durchzuführen. Vielmehr müsse es grundsätzlich

genügen, wenn eine negative Leistungsbeurteilung durch den Vorgesetzten

vorliege, diese dem Betroffenen eröffnet und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme

gegeben werde.

Diese Anforderungen hat die

Beschwerdeführerin auf das Ganze gesehen erfüllt. Wie sich aus dem von ihm

selber verfassten Protokoll der "Klausur Gemeindepersonal 1999" vom

14.

Juni 1999 (act. --) ergibt, war der Beschwerdegegner mit den

Einwänden gegen seine Amtsführung konfrontiert worden und konnte er dazu

Stellung nehmen; insbesondere schien er sich auch bewusst zu sein, dass von ihm

eine Änderung seines Führungsverhaltens erwartet wurde. In einem Brief an den

Gemeindepräsidenten vom 6. Juli 1999 (act. --) nahm er auch

schriftlich Stellung und schlug er insbesondere eine externe Beratung vor.

Damit war dem Beschwerdegegner die negative Beurteilung eines zen­tralen Teils

seiner Tätigkeit und die von ihm erwartete Änderung eröffnet worden und hatte

er Gelegenheit erhalten, dazu Stellung zu nehmen. Damit wurde das rechtliche

Gehör im Hin­blick auf die Kündigung gewahrt. Dass er auf die

"Verwarnung" vom 18. Juli 1999 (act. --), die ihn nach den

unbestrittenen Feststellungen des Bezirksrats unmittelbar vor dem Ferienantritt

erreichte, bis zu der ihm am 9. August 1999 nach seiner Rückkehr aus den

Ferien ausgehändigten Kündigung sein Verhalten nicht mehr in der von ihm

geforderten Weise ändern konnte, vermag daran nichts zu ändern, sondern ist

unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes zu prüfen.

b) Soweit wie hier keine besonderen

Bestimmungen gelten, richten sich die Anforderungen zur Begründung einer

Kündigung nach § 10 Abs. 2 VRG. Bezüglich der Ausführ­­lichkeit einer

Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen, sondern die

Anforderungen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und den

Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer Anordnung erscheint als

angemessen, wenn sie so abgefasst ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite

des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der

Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen wenigstens

kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und

auf welche sich ihr Entscheid stützt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 39

mit Hinweisen).

Diesen Anforderungen genügt die am

9.

August 1999 ausgesprochene Kündigung ohne weiteres. Dem

Beschwerdegegner wurden Führungsschwächen sowie mangelndes Fachwissen und

Desinteresse vorgeworfen, und die Beschwerdeführerin traute ihm nicht mehr zu,

diese Mängel zu korrigieren, sodass sie eine erneute Abwanderung des übrigen

Personals befürchtete. Damit wurden die Gründe der Kündigung ausreichend

dargelegt; ob sie zutreffen, ist eine andere Frage und im Zusammenhang mit der

sachlichen Begründet­heit und allenfalls Rechtsmissbräuchlichkeit der Kündigung

zu prüfen.

c) Offenkundig fehlerhaft war die Eröffnung

der Kündigung insofern, als sie ohne Rechtsmittelbelehrung erfolgte (§ 10

Abs. 2 VRG). Wegen der späteren "Wiederherstellung" der

Rekursfrist ist dem Beschwerdegegner daraus aber kein Nachteil entstanden.

5.

Gemäss Art. 8.1 AngestelltenR X endet

das Dienstverhältnis durch Kündigung durch die Gemeinde aus Gründen, die in

Verhalten oder Leistung begründet sind. Aufgrund der verfassungsrechtlichen

Grundprinzipien des Verwaltungshandelns müssen solche Gründe von einem gewissen

Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die Fortsetzung des

Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es reicht aus, wenn die

Weiterbeschäftigung des betreffen­den Angestellten dem öffentlichen Interesse,

insbesondere demjenigen an einer gut funktio­nierenden Verwaltung, widerspricht

(Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 299). Es

müssen sachliche, vertretbare Gründe sein (Tobias Jaag, Das

öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich –

ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 463; RB 1995 Nr. 29

E. 1), so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als

Willkürakt erscheint (Hermann Schroff/ David Gerber, Die Beendigung der

Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80).

Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss die Kündi­gung erstens ein

geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn

erforderlich sein, dass nicht weniger einschneidende Massnahmen wie

beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss

drittens eine Abwägung der gegenseitigen In­teressen die Kündigung als gerechtfertigt

erscheinen lassen (Michel, S. 301 f.). Angesichts der inhaltlichen

Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschrei­bungen steht den

Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Er­messens‑

und Beurteilungs­spielraum zu, in den auch die Rekursinstanz trotz der ihr

zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl.

Michel, S. 342 f.; Schroff/Gerber S. 84).

a) Die Beschwerdeführerin hat dem

Beschwerdegegner am 9. August 1999 mit der Begründung gekündigt, seit

seinem Stellenantritt im März 1998 hätten wegen seinen Führungsschwächen alle 5

bisherigen Vollzeitbeschäftigten die Verwaltung verlassen und dasselbe drohe

nun mit den meisten der von ihm ausgewählten neuen Angestellten. Von Behörden

und Angestellten werde ihm mangelndes Fachwissen und Desinteresse hauptsächlich

in den Bereichen "Finanzen/Steuern, Recht, Soziales, Forst,

Landwirtschaft, Gesundheit und teilweise auch dem Bauwesen" angelastet.

Trotz mehrerer Einzelgespräche mit den Angestellten und einer Klausurtagung am

14.

Juni 1999 habe sich an seinem Verhalten nichts geändert.

Im Rekurs 26. Oktober 1999 wurden diese

Vorwürfe nicht substanziiert bestritten, sondern der Beschwerdegegner warf dem

Beschwerdeführer in erster Linie formelle Fehler und treuwidriges Verhalten

vor. Der Bezirksrat stellte in seinen Erwägungen fest, dass beim

Beschwerdegegner Schwachstellen in personellen und geschäftlichen Belangen

vorhanden gewesen seien. Obwohl in der Beschwerdeschrift vom 26. Juni 2000

die dem Beschwerdegegner vorgeworfenen Fehler wiederholt und detailliert

dargestellt wurden, beschränkt sich der Beschwerdegegner in seiner

Beschwerdeantwort vom 7. September 2000 bezüglich der Kündigungsgründe auf

den allgemeinen Einwand, es fehle an einem sachlich zureichenden Grund für eine

Kündigung, weshalb diese nicht gerechtfertigt und folglich miss­bräuchlich sei;

weil es lediglich darum gehe, ob die Kündigung den formellen Anforderungen

genüge, seien die Vorhaltungen und Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht

weiter zu würdigen; wenn schon müsste das Verwaltungsgericht den eigentlichen

Sachverhalt von Amtes wegen prüfen und dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu

einer ausführlichen Stellungnahme mit Beweisofferten eingeräumt werden.

aa) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt

grundsätzlich die Untersuchungsmaxi­me (§ 70 in Verbindung mit § 7

VRG; vgl. auch § 60 VRG). Diese entbindet die Parteien jedoch nicht von

der Obliegenheit, den massgebenden Sachverhalt in den Rechtsschriften

darzustellen; das gilt insbesondere, wenn das Verwaltungsgericht wie hier als

zweite Rechts­­mittelinstanz wirkt (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 60

N. 1 f.). Beweisanträge der Parteien vermögen eine genügenden

Sachverhaltsdarstellung nicht zu ersetzen (RB 1998 Nr. 16). Noch

weniger kann es zulässig sein, sich diese für einen zweiten Schriftwechsel

vorzubehalten, dessen Anordnung im Ermessen des Gerichts steht

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9) und der nicht dazu dienen kann, in

der Beschwerdeantwort unterlassene Vorbringen nachzuholen (vgl. RB 1983

Nr. 21). Soweit die vorliegenden Akten eine hinreichende Klärung des

massgeblichen Sachverhalts erlauben, können deshalb weitere

Untersuchungshandlungen unterbleiben und ist insbesondere dem Beschwerdegegner

keine weitere Frist zur Stel­lungnahme anzusetzen.

bb) Als Beilage zu seinem Rekurs an den

Bezirksrat hat der Beschwerdegegner ein von ihm verfasstes Protokoll einer

"Klausur Gemeindepersonal 1999" eingereicht, welche am 14. Juni

1999.

unter dem Vorsitz des Gemeindepräsidenten statt­fand. Laut Protokoll wurde

in der Verwaltung eine ungenügende Zusammenarbeit und eine schlechte Stimmung

beklagt. Der Beschwerdeführer wurde als "nicht teamintegriert mit

mangelnder fachlicher Qualifikation" geschildert; sein Führungsstil

verursache bei den Mitarbeiterinnen ein Unwohlsein, welches für Spannungen

sorge. Die Verwaltung fordere eine vermehrte Unterstützung und Entlastung durch

den Beschwerdeführer; dieser lasse trotz viel Arbeit wortgewandt zu wenig Taten

sehen. Daneben wurden auch nicht dem Beschwerdeführer anzulastende

Organisationsmängel beklagt und in der Folge Zielsetzungen festgelegt und

Massnahmen vorgesehen. Die Mitarbeiterinnen erklärten sich in der Folge bereit,

die Gemeindeverwaltung vorderhand bis Ende Jahr nicht zu verlassen; der

Beschwerdeführer seinerseits solle dafür besorgt sein, dass Ruhe einkehre, sein

Fachwissen gezielt zur Unterstützung des Personals einsetzen und es auch dazu

verwenden, selber mehr zu erledigen. In der Schlussumfrage räumte der

Beschwerdegegner ein, dass die Situation ausgesprochen schlecht auf das

Arbeitsklima wirke; er sehe aber auch das Ziel, die Arbeit im Team erledigen zu

können, wozu es Veränderungsbereitschaft brauche; er selber "benö­tige

Zeit, um sich das eine oder andere bewusst zu werden, und sich damit

auseinanderzusetzen und erkennen zu können."

In einem Brief vom 6. Juli 1999 an den

Gemeindepräsidenten (act. --) nahm der Beschwerdegegner Bezug auf eine

nicht bei den Akten liegende "Mitteilung", wonach der

Gemeindepräsident mit Rücksicht auf das explosive Klima und die Stimmung in der

Verwaltung auf eine Vorbesprechung und Aussprache verzichten wolle. Sodann

äusserte der Beschwerdegegner Bedauern über das Nichtzustandekommen eines

Gesprächs und be­zeichnete die an ihn gerichteten Vorwürfe als zu wenig

konkret; er verwies auf die hohe Arbeitsbelastung, die sich häufenden Pendenzen

und den Druck, unter dem er stehe, was sich alles schlecht auf das Arbeitsklima

auswirke. Er möchte die Teamarbeit verbessern und die Mitarbeitenden

unterstützen, wozu er aber selten Zeit finde. Für Organisations- und

Teamentwicklung sei er nicht Spezialist und wäre daher froh um Unterstützung

durch eine externe Beratung.

Am 18. Juli 1999 richtete der

Gemeinderat folgende "Verwarnung" an den Beschwerdegegner

(act. --):

" .....

Wie Sie wissen,

haben seit Ihrem Stellenantritt im Februar 1998 sämtliche festangestellten

Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unsere Verwaltung verlassen. Sogar der

Lehrling suchte sich eine neue Lehrstelle, weil er sich sowohl im menschlichen

als auch im fachlichen Bereich mit Ihnen komplett überworfen hatte.

Der Gemeindepräsident liess Sie,

in Abstimmung mit dem Gemeinderat, in personalpolitischer Sicht gewähren, weil

er hoffte, dass Sie sich dadurch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aussuchen

würden, mit denen Sie eine gut funktionierende Verwaltung aufbauen könnten.

Nachdem aber vom

neuen Personal wiederum erste Klagen an den Ge­meinderat herangetragen wurden,

organisierten wir extra zu diesem The­ma eine Klausurtagung des gesamten

Gemeindepersonals. Diese fand am 14. Juni 1999 unter der Leitung des

Gemeindepräsidenten und unter Anwesenheit des Vizepräsidenten statt. Die an der

Tagung an Sie gerichteten Vorwürfe des Personals waren teilweise erschreckend.

Sie betrafen sowohl Ihre fachliche Qualifikation als insbesondere auch Ihre

Führungsqualitäten und den -Stil. Sie versprachen an und nach der Tagung

Besserung und Änderung in den beanstandeten Bereichen. Mit Ausnahme einer

neuerdings – wie das Personal sagt – geheuchelten Freundlichkeit hat

sich aber in der Zwischen­zeit nichts geändert. Bei den Mitarbeiterinnen und

Mitarbeitern traten bereits wieder erste Abwanderungsgedanken auf. Das werden

wir aber unter keinen Umständen zulassen! Deshalb bitten wir Sie, dafür zu

sorgen, dass sofort Ruhe einkehrt, Sie Ihr Fachwissen gezielt zur Unterstützung

des Personals einsetzen und es auch dazu verwenden, mehr selber zu erledigen

und nicht einfach alles zu delegieren.

Sollte es Ihnen

in den nächsten paar Wochen nicht gelingen, ein angenehmes Arbeitsklima und

einen Zustand des gegenseitigen Vertrauens und Akzeptierens aufzubauen, müssten

wir uns von Ihnen trennen.

...."

In der Rekursantwort an den Bezirksrat vom

2.

Dezember 1999 wiederholte die Beschwerdeführerin ihre Kündigungsgründe

und konkretisierte die gegen den Beschwerdegegner erhobenen Vorwürfe. Sie warf

ihm vor, die bisherigen Angestellten, die fachlich qualifiziert gewesen seien,

in die Kündigung getrieben zu haben. Weil er ihnen untersagt habe, direkt mit

dem Gemeinderat zu verkehren, seien diesem die Missstände verborgen geblieben.

Auch mit dem neu eingestellten Personal seien sofort (im einzelnen dargelegte)

Probleme aufgetreten. Bei den Kantonsratswahlen 1999 sei der Beschwerdegegner

derart überfordert gewesen, dass ihm die Leitung des Wahlbüros habe entzogen

werden müssen. Die am 1. Mai 1999 neu eingetretene Finanzverwalterin und

stellvertretende Gemeindeschreiberin habe er mit Arbeiten betraut, die von ihm

selber hätten erledigt werden müssen. Auch bei anderen Mitarbeitenden hätten

solche Delegationen zu zahlreichen Überstunden geführt. Auch im Baubereich, auf

den sich der Beschwerdegegner habe konzentrieren wol­len, verfüge er nicht über

ausreichende Fähigkeiten, und es hätten zum Teil chaotische Zuständen

geherrscht. Weitere Ungereimtheiten seien im Bereich des Vormundschaftswesens

und im EDV-Bereich zu Tage getreten.

Am 13. Dezember 1999 erhielt der

Beschwerdegegner Gelegenheit, sich zur Rekurs­vernehmlassung zu äussern. In

seiner Stellungnahme vom 18. Februar 2000 bezeichnete er die Ausführungen

in der Rekursantwort als ungebührlich, einseitig, ungerecht und sehr

verletzend, verzichtete aber weitgehend auf eine substanziierte eigene

Sachdarstellung. Unter Hinweis auf 200 Überstunden im ersten Halbjahr 1999

bestritt er lediglich das ihm vorgeworfene Desinteresse und die übermässige

Delegation; sodann machte er geltend, dass schon vor seiner Amtszeit der

Pendenzen- und Arbeitsdruck hoch gewesen sei, ohne dass der Gemeinderat darauf

reagiert habe, dem auch die fachlichen Mängel der anderen Gemeindeangestellten

bekannt gewesen seien. Man habe ihm bei der Einstellung zwei Jahre zur

Einarbeitung eingeräumt, aber entlasse ihn nach gut einem Jahr, ohne auf seine

Unterstützungsappelle einzugehen.

Im Verfahren vor Verwaltungsgericht erneuerte

die Beschwerdeführerin ihre in der Rekursantwort vorgetragene Darstellung des

Sachverhalts, während der Beschwerdegegner wie erwähnt auf eine substanziierte

Bestreitung verzichtete.

cc) Auf Grund der dargestellten Aktenlage

muss als erstellt gelten, dass es dem Beschwerdegegner während seiner Amtszeit

nicht gelungen ist, das Vertrauen des Gemeinderats und seiner Mitarbeitenden zu

gewinnen. Wenn, was der Beschwerdegegner nie substan­ziiert bestritten hat,

seinetwegen alle bisherigen Mitarbeitenden die Gemeindeverwaltung verliessen

und die neu eingestellten schon nach kurzer Zeit mit Kündigung drohten, ist

schon das ein klarer Hinweis auf Führungsmängel. Diese werden bestätigt durch das

Protokoll der Klausur vom 14. Juni 1999 sowie das Schreiben des

Beschwerdegegners vom 6. Juli 1999, worin er um den Beizug einer externen

Beratung ersucht. Die in der Rekurs­antwort und in der Beschwerdeschrift näher

konkretisierten fachlichen Mängel hat der Beschwerdegegner nie substanziiert

bestritten, so insbesondere nicht die ungenügende Vorbereitung der

Kantonsratswahlen 1999 und die Mängel in der Betreuung des EDV-Systems.

Diese Mängel vermögen die ausgesprochene

Kündigung zu rechtfertigen. Wenn der Beschwerdegegner als Vorgesetzter bei

seinen Mitarbeitenden derart auf Ablehnung ge­stos­­sen ist, dass sämtliche

bisherigen festangestellten Mitarbeitenden die Gemeinde ver­lies­sen und es ihm

auch nicht gelungen ist, das Vertrauen der von ihm neu Eingestellten zu

gewinnen, so liegt bereits darin ein hinreichender Grund für eine Kündigung.

Angesichts der Kündigungsdrohungen der übrigen Angestellten stand die

Beschwerdeführerin unter einem zeitlichen Druck, welcher andere Lösungen

faktisch ausschloss. Zudem stand mit dem drohenden Weggang der neu

eingestellten Mitarbeiter das weitere Funktionieren der Gemeindeverwaltung in

Frage und erscheint auch unter diesem Gesichtspunkt die Kündigung als

verhältnismässig. Dass dem Beschwerdegegner mit der Verwarnung vom

18.

Juli 1999 die Kündigung (nur) für den Fall in Aussicht gestellt worden

ist, dass es ihm "in den nächsten paar Wochen" nicht gelingen würde,

ein angenehmes Arbeitsklima und einen Zu­stand des gegenseitigen Vertrauens und

Akzeptierens aufzubauen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Selbst wenn

darin eine Zusicherung erblickt werden könnte, die Kündigung erst nach dieser

Bewährungsfrist auszusprechen, fehlt es an einer Vertrauensbetätigung des

Beschwerdegegners, welche die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel des

Vertrauensschutzes daran gehindert hätte, auf ihren Entscheid zurückzukommen.

Zudem hatten sich mittlerweile die Verhältnisse insofern geändert, als sich die

Möglichkeit zur Neubesetzung der Stelle mit einem geeigneter scheinenden

Bewerber bot.

Dass die Kündigung einen der

obligationenrechtlichen Missbrauchstatbestände erfülle, hat der Beschwerdegegner

zu Recht nicht geltend gemacht.

6.

Die Kündigung erweist sich damit in

verfahrensmässiger und inhaltlicher Hinsicht als rechtens. Die Beschwerde ist

gutzuheissen, der auf einer unzutreffenden Rechtsauffassung beruhende

Rekursentscheid aufzuheben und demgemäss die Kündigung wiederherzustellen. ...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Demgemäss wird der Rekursentscheid des Bezirks­rats vom 26. Mai 2000

aufgehoben und die Kündigung des Anstellungsverhält­

­nisses per 31. Oktober 1999 wiederhergestellt.

2.

...