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Entscheid

PB.2000.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00015

12. Oktober 2000Deutsch10 min

(URT.2000.5816)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit Verfügung vom 28. Juli 1998 wurde

A auf den Beginn des Schuljahres 1998/1999 unbefristet als Verweser mit

Vollpensum abgeordnet und die Besoldungseinstu­fung in BR 12.01.29

vorgenommen.

Aufgrund einer Anfrage As bezüglich der

Fälligkeit des Dienstaltersgeschenkes stellte das Volksschulamt am

23. Dezember 1999 fest, dass die mit Verfügung vom 28. Juli 1998

vorgenommene, ab 16. August 1998 wirksame Einstufung um zwei Stufen zu

hoch ausgefallen war und richtigerweise in BR 12.01.27 hätte erfolgen

müssen. Mit dem Hin­weis, dass die Einstufung rückwirkend per 16. August

1998 korrigiert würde, wurde A Gelegenheit zur Stellungnahme geboten, der

hiervon keinen Gebrauch machte.

Mit Schreiben vom 17. Januar 2000 wurde

erneut die Einstufungskorrektur festge­halten und A für die Lohndifferenz von

Fr. 7'486.85 ein Rückzahlungsvorschlag unterbrei­tet. Nachdem A innert

Frist eine Begründung verlangt hatte, verfügte das Volksschulamt am

25. Januar 2000 die Korrektur der Einstufung in neu BR 12.01.27

rückwirkend auf 16. August 1998 (Dispositiv Ziffer III); die

Korrektur sollte ab 1. Januar 2000 vollzogen werden (Dispositiv

Ziffer IV) und die genauere Regelung der Rückzahlungsmodalitäten blieb für

einen späteren Zeitpunkt vorbehalten (Dispositiv Ziffer V).

Erwägungen

II. Hiergegen liess A am 15. Februar

2000.

Rekurs erheben, wobei er geltend machte, nicht nur die Rückforderung der

bereits ausbezahlten Besoldungsdifferenz sei un­zulässig, sondern auch die

Korrektur der Einstufung per 1. Januar 2000, da für eine solche Änderung

des Dienstverhältnisses die Kündigungsfrist zu beachten sei.

Die Bildungsdirektion wies den Rekurs am

6.

Juni 2000 ab.

III. Entgegen der auf den Regierungsrat

verweisenden Rechtsmittelbelehrung des Rekursentscheids liess A am

12.

Juli 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen,

den Rekursentscheid und die angefochtene Verfügung des Volksschulamts insoweit

aufzuheben, als der zuviel bezahlte Lohn im Betrag von Fr. 7'486.95

zurückzuer­statten sei und die korrigierte Einstufung ab 1. Januar 2000

erfolge. Der Begründung lässt sich zudem entnehmen, dass die Besoldungskürzung

nach Auffassung des Beschwerdefüh­rers nur unter Einhaltung einer 6-monatigen

Kündigungsfrist, das heisst auf 1. August 2000, erfolgen könne.

Die Bildungsdirektion und das Volksschulamt

verzichteten am 19. bzw. 22. Juli 2000 auf Vernehmlassung.

Der

Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

Mit Beschwerde angefochten wird ein

Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung.

Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspfle­gegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG; in der Fassung vom 8. Juni 1997) ist deshalb die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit nicht ein

Ausnahmetatbestand im Sinn von § 74 Abs. 2 VRG erfüllt ist.

Unzulässig ist nach dieser Bestimmung insbesondere die Beschwerde gegen

Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung in Besol­dungsklassen und

-stufen.

Ein solcher Ausschlussgrund liegt hier jedoch

nicht vor. Streitig ist nicht die vom Verwaltungsgericht nicht zu beurteilende

richtige Einreihung in Besoldungsklassen oder

-stufen, sondern lediglich die Frage, ob und ab welchem Zeitpunkt eine

unbestrittenermas-sen zu hoch erfolgte Einreihung korrigiert werden darf.

Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

Die Beschwerde behandelt gemäss § 38 Abs. 2 VRG der Einzelrichter.

2.

Die Parteien gehen übereinstimmend davon

aus, dass die Einreihung des Be­schwerdeführers in BR 12.01.29 gemäss

Verfügung vom 28. Juli 1998 fehlerhaft war. Ob diese unangefochten

gebliebene Verfügung gegen den Willen des Beschwerdeführers wi­derrufen werden

kann, ist, da eine ausdrückliche gesetzliche Ordnung fehlt, nach den all­gemeinen

Voraussetzungen über den Widerruf von Verfügungen zu beurteilen.

a) Der Widerruf von Verwaltungsakten, die dem

Gesetz nicht oder nicht mehr ent­sprechen, ist grundsätzlich zulässig,

allerdings nur unter den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

entwickelten Voraussetzungen. Danach sind das Interesse an der richtigen

Durchsetzung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der

Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. Dem Postulat der Rechtssicherheit

kommt in der Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein

subjektives Recht begründet wor­den ist oder wenn die Verfügung in einem

Verfahren ergangen ist, in welchem die sich gegenüberstehenden Interessen

allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private

von einer ihm durch die fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis bereits

Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf

kann auch in einem der drei genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein

besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 119 Ia 305

E. 4c).

Zur Interessenabwägung im Zusammenhang mit

einer irrtümlich zu hoch angesetz­ten Besoldung hat das Verwaltungsgericht in

RB 1989 Nr. 19 eingeräumt, die in einer Anstellungsverfügung

festgesetzte Besoldung sei zwar in aller Regel nicht gegen Geset­zesänderungen

geschützt; bei der Abwägung zwischen dem Interesse an der richtigen

Durchführung des objektiven Rechts und dem Vertrauensschutzinteresse der oder

des An­gestellten müsse der in der Anstellungsverfügung festgesetzten Besoldung

solange ein grosses Gewicht zukommen, als sich die Rechtsgrundlagen nicht

verändert hätten; die Festsetzung der Besoldung bilde eine, wenn nicht sogar

die zentrale Entscheidungsgrund­lage bei der Übernahme einer Stelle im

öffentlichen Dienst, und mit der Verpflichtung zum Stellenantritt habe der oder

die Angestellte eine Disposition getroffen, die sich nachträglich nicht mehr

rückgängig machen lasse (gleicher Auffassung Tobias Jaag, Das öffentlich­rechtliche

Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich – ausgewählte Fragen, ZBl

95/1994, S. 450).

b) Auf den Schutz seines Vertrauens in die Beständigkeit

der Anstellungsverfügung bzw. damit einher gehend auf das Postulat der

Rechtssicherheit kann sich der Beschwerde­führer nur berufen, wenn er selber

den seiner Einreihung zugrundeliegenden Irrtum nicht erkannte bzw. wenn er ihn

nicht hätte erkennen müssen. Dafür gibt es jedoch keine An-haltspunkte. So hat

er selber durch seine Anfrage zur Fälligkeit des Dienstaltersgeschenkes beim

Volksschulamt die Entdeckung des Irrtums ausgelöst, und dass der Wechsel vom

Vikar mit Verweserbesoldung zum Verweser nicht zu einer Lohnerhöhung von

Fr. 132'498.- auf Fr. 137'943.- führen konnte, ist jedenfalls nicht

offensichtlich. Zwar trifft es zu, dass der Kanton Zürich seit 1995 keine

generellen Besoldungserhöhungen vorge-nommen hat, doch sind individuelle Beförderungen

weiterhin möglich geblieben. Sodann enthält die Verfügung vom 28. Juli

1998.

lediglich die Einstufungsangabe ohne Hinweis auf die damit verbundene

Jahresbesoldung, sodass der Beschwerdeführer den Irrtum erst auf-grund der

monatlichen Lohnabrechnung hätte erkennen können, auf welchen jedoch die

Differenz von weniger als 5% betragsmässig nicht auffallen musste.

c) Dem Postulat der Rechtssicherheit und

besonders dem Vertrauen der Rechtsun­terworfenen in die Verlässlichkeit

hoheitlicher Anordnungen kommt von vornherein er­hebliches Gewicht zu. Bei der

Begründung öffentlichrechtlicher Anstellungsverhältnisse durch

mitwirkungsbedürftige Verfügung ist sodann zu berücksichtigen, dass eine solche

Verfügung einem Vertrag insofern nahekommt, als sie die Einigung der

Beteiligten über die wesentlichen Fragen des Anstellungsverhältnisses festhält.

Die Leistungen des verfü­genden Gemeinwesens sind Korrelat der freiwillig

begründeten Leistungspflicht des oder der Arbeitnehmenden; auch wenn die

Rechtsprechung die sich aus diesem Rechtsverhältnis ergebenden

vermögensrechtlichen Ansprüche der Angestellten nicht als wohlerworbene Rechte

anerkennt und sie deshalb nicht vor Eingriffen des Gesetzgebers schützt (BGE

118.

Ia 245 E. 5a; Bundesgericht, 21. Oktober 1997, Pra 87/1998

Nr. 31, mit Hinweisen), so vermag in Anlehnung an den Grundsatz

"pacta sunt servanda" die vertragsähnliche Bezie­hung zwischen

öffentlichem Arbeitgeber und Angestelltem wenn auch keine wohlerworbe­nen

Rechte, so doch immerhin einen erhöhten Vertrauensschutz gegenüber

individuellen Anpassungen der Anstellungsverfügung zu begründen (vgl. BGE 118

Ia 245 E. 5b; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen

Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 815).

Indem der Beschwerdeführer seine Arbeitsleistung

aufgrund der verfügungsmässig festgehaltenen Bedingungen erbracht und er seine

Lebenshaltung auf das höhere Einkom­men ausgerichtet hat, hat er Dispositionen

getroffen, die sich im Nachhinein nicht mehr rückgängig machen lassen. Ob er

belegen kann, dass er über den von der Beschwerdegeg­nerschaft

zurückgeforderten Betrag bereits verfügt habe, ist deshalb nicht von

ausschlagge­bender Bedeutung. Hätte er dagegen die Lohndifferenz zur Seite

gelegt, so würde dies eher auf fehlende Gutgläubigkeit schliessen lassen.

Indessen sind die Darlegungen des Be-schwerdeführers, dass der Projektauftrag

für den Um- und Ausbau seiner Liegenschaft Xstrasse (vgl. act. --) alle

seine finanziellen Mittel beansprucht habe, unwidersprochen geblieben. Zudem

stellt in aller Regel das Erwerbseinkommen die Existenzgrundlage des

Angestellten dar, und erfahrungsgemäss können sich schon geringfügige Einbussen

gegen­über der erwarteten Besoldung relativ einschneidend auswirken.

Auf der anderen Seite erweist sich das

Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts als nicht

besonders hoch. Abgesehen von dem aus der Sicht des Kantons bescheidenen Betrag

von einigen Tausend Franken geht es um die Korrektur eines Fehlers, wie er in

einer grossen Verwaltung ohne weiteres vorkommen kann. Sodann stellt sich nicht

die Frage, ob die fehlerhafte Verfügung überhaupt korrigiert werden kann,

sondern lässt sich der Fehler spätestens mit der Auflösung des

Anstellungsverhältnisses beheben. Auch Gründe der Rechtsgleichheit rechtfertigen

keine andere Gewichtung: Weil der Fehler nur den Beschwerdeführer betrifft,

besteht entgegen der im angefochtenen Entscheid ver­tretenen Auffassung keine

Gefahr, dass wegen des Grundsatzes der Gleichbehandlung im Unrecht andere

Lehrpersonen erfolgreich eine Höhereinstufung beantragen könnten (vgl.

RB 1989 Nr. 19, am Ende).

d) Erweist sich damit der Widerruf der

fehlerhaften Verfügung als unzulässig, so stellt sich die Frage nicht, ob ein

solcher Widerruf ex tunc oder ex nunc wirkt, sondern kommt eine Änderung nur

auf dem ordentlichen Weg in Betracht, das heisst bei einem An­stellungsverhältnis

unter Wahrung der Kündigungsfrist. Dieses Ergebnis ist um so eher

gerechtfertigt, als das Bundesgericht selbst bei einem grundsätzlich zulässigen

Eingriff des Gesetzgebers in eine Besoldungsordnung die Frist für die Anpassung

in Analogie zu den Kündigungsfristen des Obligationenrechts festgelegt hat

(vgl. Bundesgericht, 15. Dezem-ber 1976, ZBl 78/1977, S. 269). Der

von der Vorinstanz angerufene § 5 Abs. 3 der Verord­nung zum

Lehrerbesoldungsgesetz vom 5. März 1986 (LehrerbesoldungsV) bestimmt unter

dem Randtitel "Anrechnung von Dienstjahren", dass Anträge auf eine

höhere Einstufung vom Lehrer der Bildungsdirektion einzureichen seien und dass

die Anrechnung auf Beginn des dem Antrag folgenden Monats erfolge. Für den hier

zu entscheidenden Fall einer Be­soldungskürzung lässt sich daraus nichts

herleiten.

Gemäss den in der Anstellungsverfügung

festgehaltenen Kündigungsregelung kann eine (ordentliche) Kündigung des

Anstellungsverhältnisses nur auf Ende des Schuljahres erfolgen. Gemäss

§ 31 LehrerbesoldungsV würde damit der Anspruch auf die höhere Be­soldung

bis 15. August 2000 bestehen. Da das Verwaltungsgericht gemäss § 63

Abs. 2 VRG nicht über die gestellten Rechtsbegehren hinausgehen kann, ist

in Gutheissung der Beschwerde das Volksschulamt zu verpflichten, dem

Beschwerdeführer bis zum 1. August 2000 die Besoldung entsprechend der

Einstufung in BR 12.01.29 auszurichten.

3.

...

Demgemäss

entscheidet der Einzelrichter:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen und

die Verfügung des Volksschulamtes vom 25. Januar 2000 im angefochtenen

Umfang sowie der Rekursentscheid der Bildungsdi­rektion vom 6. Juni 2000

werden aufgehoben. Das Volksschulamt wird verpflichtet, den Beschwerdeführer

bis 1. August 2000 gemäss BR 12.01.29 zu besolden.

2.

...