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Entscheid

PB.2001.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2001.00004

23. Mai 2001Deutsch14 min

(URT.2001.6227)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A, Hauptlehrer für Wirtschaft und Recht so­wie

Prorektor an der Kantonsschule X, ersuchte das Mittelschul- und

Berufsbildungsamt (hinfort abgekürzt Amt) unterm 28. Feb­ruar 1999 auf dem

Dienst­weg, seine Pflichtlektionen ab Herbstsemester 1999/2000 bis auf weiteres

um viereinhalb Einheiten und den Lohn entsprechend zu verringern sowie gleich­zeitig

die bei der Beam­tenversicherungskasse (BVK) versicherte Besoldung im Sinn von

RRB Nr. 567/1998 be­treffend beschäftigungswirksame Arbeitszeitmodelle (BAM) bis

Ende 2004 nicht zu kürzen; zur Begründung führte er aus, er werde Mitte August

1999 voraussichtlich Vater, seine Frau gebe den Beruf als Primarlehrerin nicht

ganz auf und er wünsche deshalb einen Tag pro Woche daheim in die

Erziehungsarbeit am Kind zu inves­tieren. Mit Schreiben vom 30. Dezem­ber

1999 monierte er die Pendenz. Die damalige Ab­teilung Mittelschulen des Amts

antwortete am 5. Januar 2000, zum einen sei man selbst­verständlich bereit, das

Pensum eventuell sogar rückwirkend her­abzusetzen; da indes die

Bildungsdirektion mit Verfügung vom 1. November 1999 die An­wendung der BAM bei

den Mittelschulen ausgeschlossen habe (vgl. auch die RRB Nr. 1728/1998 und

Nr. 981/ 1999 betreffend BAM II und III), komme zum andern eine

Versicherung des entfallenden Salärs nicht in Betracht. Bezüglich dieser

Einschränkung bat A mit Schreiben vom 1. Feb­ruar 2000 um eine anfechtbare

Anordnung. Am 14. Februar 2000 verfügte das Amt, ab Früh­­lingssemester 2000

werde eine Pensenreduktion um 20 % auf 80 % bewilligt, unter Vorbehalt der

Genehmigung durch den Bildungsrat, und die bei der BVK versicherte Be­soldung

im selben Mass vermindert.

Mit Verfügung vom 31. März 2000 bestätigte

das Amt, es könne dem Gesuch nicht stattgeben, die bei der BVK versicherte

Besoldung beizubehalten, und nannte als Rechts­mittel den Rekurs an die

Bildungsdirektion.

Mit weiterer Verfügung vom 30. Juni 2000 hob

das Amt seine Verfügung vom 14. Feb­ruar 2000 auf, weil diese weder eine

Begründung noch eine Rechtsmittelbelehrung, wohl aber einen unzulässigen

Genehmigungsvorbehalt aufweise und weil sich überhaupt die Mindestzahl an

Lektionen eines Prorektors nicht unterschreiten lasse.

Erwägungen

II. Schon am 27./28. April 2000 hatte A mit

unverändertem Ansinnen gegen die Verfügung vom 31. März 2000 rekurriert und

ergänzt, das Rechtsmittel sei durch eine an­dere Direktion oder die

Staatskanzlei zu behandeln.

A erhob am Sonntag/Montag, 30./31. Juli 2000

auch gegen die Verfü­gung vom 30. Juni 2000 Rekurs und begehrte an, es sei

(sinngemäss) die Verfügung vom 14. Februar 2000 ohne Genehmigungsvorbehalt

wiederherzustellen, eventuell sein Gesuch der Schul­kommission der X zum

Entscheid zu überweisen.

Mit Verfügung vom 8. Februar 2001, durch A

gemäss dessen unbe­strit­tener Dar­stellung am 12. des nämlichen Monats auf der

Post abgeholt, ver­einigte die Bildungsdirek­tion die beiden Rekurse, wies den

einen gegen die Verfügung vom 31. März 2000 betref­fend berufliche Vorsorge ab

und hiess den andern gegen jene vom 30. Juni 2000 insofern teilweise gut, als

aus Gründen des Vertrauensschutzes die im Sinn der Verfügung vom

14.

Februar 2000 bereits verwirklichte Pensumsreduktion bis Ende Schuljahr

2000/2001 gewährt werde.

III. Hiergegen gelangte A am 13./14. März

2001.

mit Beschwerde ans Verwaltungs­gericht und beantragte:

"1. ...

Im Sinne meines Rekurses vom 27.4.00 und gestützt auf RRB 567/ 1998 (... BAM)

beantrage ich, dass für die Zeit, in der mein Pensum und meine Besoldung

faktisch auf 80 % reduziert waren bzw. noch sind (also vom 1. März 2000 bis 31.

August 2001 oder länger, je nach Entscheid zu Punkt 2), bei der BVK eine

versicherte Besoldung von 100 % beibehalten wird. Die zusätzlichen

Arbeitnehmerbeiträge sind mir nachträglich in Rechnung zu stellen, die

zusätzlichen Arbeitgeber­beiträge hat der Staat nachträglich einzuschiessen.

2.

...

Im Sinne meines Rekurses vom 30.7.00 beantrage ich, dass die an­fänglich

bewilligte Pensumreduktion nicht aufgehoben wird.

Mein ursprüngliches Gesuch um Reduktion des Beschäftigungsgrades auf 80 % soll

entweder der Schulkommission der X (wie von mir be­antragt) oder dem

Bildungsrat (wie im Laufe des Verfahrens beab­sichtigt, aber nicht

durchgeführt) zur Bewilligung vorgelegt werden.

Eventualiter soll die Aufhebung der Pensumreduktion unter Einhal­tung einer

halbjährigen Kündigungsfrist auf Ende Semester erst auf einen entsprechenden

späteren Zeitpunkt nach einer allfälliger Ableh­nung dieser Beschwerde

angesetzt werden."

Die Bildungsdirektion liess sich am 3./4.

April 2001 mit dem Schluss auf Abwei­sung des Rechtsmittels vernehmen, soweit

auf dieses eingetreten werden könne. Das Amt verzichtete stillschweigend auf

Beschwerdeantwort.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Soweit der Beschwerdeführer das Fortgelten

der gegenwärtigen Pensumsreduk­tion anstrebt, eignet der vorliegenden

Auseinandersetzung kein Streitwert. Über diese muss das Verwaltungsgericht

kraft § 38 Abs. 1 f. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997 (VRG, LS 175.2) daher als Kammer befinden.

Ob der Beschwerdeführer jenes Fünftel seines

Lohns, das er seit 1. März 2000 bis mindestens 31. August 2001 und längstens

bis Ende 2004 nicht mehr ver­dient, zu eigenen Lasten und zu denen des Staats

bei der BVK versichern darf, stellt eine Kontroverse dar, welche im

Klageverfahren nach Art. 73 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die

berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.40) zu

lösen ist und deshalb laut § 2 lit. d des Gesetzes über das

Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 (LS 212.81) zweifellos in die Zuständigkeit

des Letzteren fällt (Chris­tian Zünd, Kom­men­tar zum Gesetz über das

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zü­rich, Zürich 1999, § 2 N. 5; Carl

Helbling, Personalvorsorge und BVG, 7. A., Bern/Stutt­gart/­Wien 2000,

S. 638 ff.; Jürg Brühwiler/Hermann Walser, Obligatorische berufliche

Vor­sorge/Weiterge­hen­de berufliche Vorsorge in: Schweizerisches

Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicher­heit, Basel/Genf/München 1998, Beitrag 7

Rz. 121 ff. und 220 f.; Hans Mi­chael Riemer, Das Recht der beruflichen

Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, S. 127 f.; Ueli Kieser/ Gab­riela

Riemer-Kafka, Tafeln zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Zürich 1994,

S. 132). Mithin kann auf den einschlägigen Rechtsmittelantrag 1 nicht einge­treten

(§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1 VRG) und muss die Sache

diesbezüg­lich in Anwendung von § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG an das

Sozialversicherungsgericht weiter­geleitet werden (vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungs­rechts­pflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 40 sowie § 5 N. 24 und 33; Zünd, § 2 N. 9).

Hingegen lässt sich Beschwerdeantrag 2 ohne

weiteres an die Hand nehmen.

2.

Nach den Regeln der Verfahrenslogik stellt

sich die mit Satz 2 dieses Antrags aufgeworfene formelle Frage der

Zuständigkeit von Vorinstanz und Beschwerdegegner vorab. Erst wenn sich das

entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bejahen lässt, gilt es auf das

materielle Anliegen von Satz 1 oder allenfalls das Eventualbegehren von Satz 3

des Ansinnens einzugehen.

a) Die Vorinstanz fragt sich im angefochtenen

Entscheid, wer für das Gesuch des Beschwerdeführers um Reduktion der

Pflichtlektionen zuständig wäre, wenn es als zuläs­sig erschiene, und kommt auf

den Bildungsrat (E. 3); sie hält dann aber das Erstrebte für unstatthaft (E. 4,

auch zum Folgenden) und bestätigt also prinzipiell, d.h. unter Vorbehalt des

Vertrauensschutzes (E. 5 und 6), die Verfügung des Amts vom 30. Juni 2000. In

ihrer Vernehmlassung bemerkt sie zutreffend, erwogen zu haben, dass der

Bildungsrat eine Teil­zeitstelle bewilligen müsste, und betont, sie habe den

Beschwerdeführer deshalb aufgefor­dert, an jenen zu gelangen (S. 2).

Mit Fug stört den Beschwerdeführer, wenn sich

die Vorinstanz dennoch anmasse, über sein Ansinnen zu befinden (so weiterhin

Vernehmlassung S. 1). Sie möchte damit

– wohl um dem Vorwurf zu entgehen, eine Weiterleitung im Sinn von § 5 Abs. 2

Satz 1 VRG versäumt zu haben – unterscheiden zwischen dem Wunsch auf ein

Teilpensum (Zu­ständigkeit Bildungsrat) und dem auf Reduktion der

Pflichtlektionen (Zuständigkeit Amt und Bildungsdirektion). Beides ist das

Selbe.

Freilich irren sowohl Vorinstanz als auch

Beschwerdeführer hinsichtlich Zustän­digkeit. Diese liegt, wie sogleich zu

zeigen, weder beim Bildungsrat noch bei der Schul­kommission der X.

b) Gemäss den intertemporalen Prinzipien

regelt sich im Gegensatz zum Rechtsmit­telweg die erstinstanzliche

Zuständigkeit nach den zur Zeit der jeweiligen Anordnung in Kraft stehenden

Normen, und ebenso tut das der Inhalt dieser Anordnung (§ 101 VRG;

Kölz/Bosshart/Röhl, Schluss- und Übergangsbestimmungen, Art. XV N. 2; Alfred

Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II 101 ff., 222; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern

2000, S. 130).

Kraft § 201 Satz 1 des Unterrichtsgesetzes

vom 23. Dezember 1859 (LS 410.1) wähl­te der Regierungsrat die Rektoren und

Prorektoren der Kantonsschulen (GS III 22), so 1998 auch den Beschwerdeführer.

Diese Bestimmung ist auf Beginn des Frühlingssemes­ters 2000 durch § 4 Ziff. 4

des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (MSG, LS 413.21) abgelöst worden,

wonach der Bildungsrat die Mitglieder der Schullei­tung ernennt und ent­lässt;

dazu gehören laut § 8 Abs. 1 Satz 1 MSG Rektorin oder Rektor sowie die Prorekto­rinnen

und Prorektoren. Die Vorinstanz leitet daraus die jetzige Zustän­digkeit des

Bil­dungsrats für eine Änderung des Beschäftigungsgrads ab. Der Beschwerde­gegner

huldigte in der Verfügung vom 30. Juni 2000 zu Recht nicht dieser Auffassung

(E. 3). Denn in der Weisung zum Mittelschulgesetz betonte der

Regierungsrat für § 4 MSG (ABl 1998 II 770): "Die wichtigsten Kompetenzen

des ... Bildungsrates beziehen sich auf den pädagogischen Bereich... Neu soll

der Bildungsrat die bisher vom Regierungsrat aus­geübten Kompetenzen für die

... Ernennung und Entlassung der Mitglieder der Schullei­tungen ausüben. Mit

dieser Neuregelung wird die Entflechtung zwischen strategischer und operativer

Tätigkeit weit­gehend verwirklicht, indem sich die hauptsächlichen Kompeten­zen

des Bildungsrates auf den Erlass der grundlegenden Reglemente und auf wichtige

Wahl­geschäfte beschränken." Bereits § 11 des Mittelschullehrerreglements

vom 13. Sep­tember 1989 (LS 413.110.1) er­laubte es der Erziehungsdirektion (heute

Bildungsdirektion), unbesoldete Urlaube bis zu einem Jahr und unbesoldete

Pensenreduktionen – auch etwa für die Unterrichtsstunden­pflicht von

Prorektoren im Sinn von § 25 Satz 1 der Mittelschulleh­rerverordnung vom

7.

Dezember 1988 (LS 413.110) – während längstens sechs Jahren un­ter

Kürzung der Be­soldung zu gewähren; nur für ein Mehreres bezeichnete § 12 des

Regle­ments den Regie­rungsrat als zuständig. Und gemäss § 5 Abs. 1 lit. a der

alten Delegations­verordnung vom 10. Dezember 1997 (OS 54, 449) sowie § 4 Abs.

1.

lit. a der aktuellen vom 9. Dezember 1998 (LS 172.14) traf die Abteilung

Mittel- und Fachhochschulen bzw. trifft das Mittel- und Berufsschulamt

erstinstanzlich unter anderem sämtliche Anordnungen über Urlaub, Entlastung,

Stundenreduktion und die damit zusammenhängenden Besoldungsre­gelungen. Ein

solcher Entscheid liess sich also schon bisher nicht mit einem Rechtsmittel vor

den Regierungsrat als Wahlbehörde tragen (vgl. §§ 19 Abs. 1 und 19b Abs. 1

VRG). Soweit nun die auf Beginn des Herbstsemesters 1999/2000 in Kraft

getretene Mittel- und Berufs­schullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999

(MBVV, LS 413.112) nichts an­deres bestimmt, gilt nach deren § 2 die

Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Perso­nalge­setz (VVPG, LS 177.111).

Selbst wo der Regierungsrat als Anstellungsbehörde fun­giert, verleihen § 12

Abs. 1 lit. b und Abs. 2 Sätze 1 f., § 91 Abs. 1 und 3 sowie § 92 Abs. 2

VVPG die Zuständigkeit für Urlaub und Änderung des Beschäftigungsgrads den

Direktio­nen bzw. auf Grund der Delegationsverordnung hier dem Mittelschul- und

Berufs­bildungs­amt mit der Bildungsdirektion als Rekursinstanz. Ein höchstens

operatives Ge­schäft wie die Änderung des Beschäftigungsgrads kommt folglich

dem Bildungsrat nicht zu, weshalb der Beschwerdegegner in seiner Verfügung vom

30.

Juni 2000 zumindest den entsprechen­den Genehmigungsvorbehalt richtig

aufgehoben hat (vgl. E. 3); ebenso wenig aber fällt es in die Kompetenz der vom

Beschwerdeführer favorisierten Schulkommission, wozu unter Anwendung von § 80c in

Verbindung mit §§ 70 und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG bei­pflichtend auf die

vorinstanzliche E. 3b+c verwiesen sei (vgl. auch Rekursantwort). Endlich kann

die Schulleitung nur, aber immerhin unbezahlten Urlaub ge­währen (§ 21 Abs. 1

MBVV; vgl. auch § 20 Abs. 2 MBVV).

Der vorliegende Rechtsgang ist mithin nicht

zu beanstanden und die Beschwerde insofern abzuweisen, als sie (sinngemäss die

Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sowie der beschwerdegegnerischen

Verfügung vom 30. Juni 2000 zwecks) Weiterleitung des Gesuchs um

Pensumsreduktion an andere Behörden verlangt.

c) Der angefochtene Entscheid argumentiert,

die durch § 27 MBVV unter anderem für Prorektorinnen und Prorektoren

vorgeschriebene Mindestlektionenverpflichtung lasse sich nur mildern, wenn

jemand im Sinn der §§ 23 und 28 MBVV Entlastungen für Tätig­keit an anderen

Schulen und Institutionen oder für Präsidien und Aktuariate erfahre (E. 4d;

vgl. auch den Beschwerdegegner in E. 3 und 5 der Verfügung vom 30. Juni 2000

sowie auf S. 3 der Rekursantwort). Das fusst auf der Meinung, hinsichtlich

weiterer Pensenreduktio­nen liege ein qualifiziertes Schweigen vor, obwohl die

Vorinstanz unmittelbar vorher sagt (E. 4c): "... Es steht ...

grundsätzlich im Ermessen der Anstellungsbehörde für Mitglieder der Schulleitung

zu entscheiden, ob für eine solche Stelle ein Teilzeitpensum zu bewilligen ist

und wie sich eine allenfalls bewilligte Pensumreduktion auf die

Lektionenverpflichtung nach § 27 MBVV... auswirken würde."

Die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung

äussert sich bloss zur Entlas­tung, d.h. zum Abbau von Pflichten normaler Weise

ohne Lohneinbusse (vgl. etwa § 8 Abs. 1 Satz 2 MSG und § 15 MBVV). Nichts

gestattet die Folgerung, der verordnungge­bende Regierungsrat habe damit

zumindest für die Mitglieder der Schulleitung die Anwen­dung des sieben Tage

früher erlassenen § 12 Abs. 1 lit. b VVPG betreffend Änderung des

Beschäftigungsgrads, d.h. unter anderem betreffend besoldungswirksame

Stundenreduk­tion, ausschliessen wollen. Gegenteils müssen auf ein derartiges

Gesuch hin das Amt und dann die Bildungsdirektion das von dieser fälschlich dem

Bildungsrat zugeschriebene Er­messen ausüben, wie es offenkundig mit der

Verfügung des Beschwerdegegners vom 14. Feb­ruar 2000 geschehen ist, um

dann aber in jener vom 30. Juni 2000 wie später ebenso im angefochtene

Entscheid zu unterbleiben. Letzteres stellt im Sinn von § 75 lit. a VRG eine

Rechtsverletzung auch in Form von Ermessensunterschreitung dar (vgl. Kölz/ Boss­hart/

­Röhl, § 50 N. 79). Dass im Übrigen die Verfügung vom 14. Februar 2000 weder

Begründung noch Rechtsmittelbelehrung enthielt, konnte dem Beschwerdegegner

natürlich keinen hinreichenden Grund verschaffen, sie zu Ungunsten des

Beschwerdefüh­rers auf­zuheben.

Demnach gilt es Beschwerdeantrag 2 teilweise

gutzuheissen. Die vorinstanzliche Verfügung insofern, als sie dem

Beschwerdeführer über das Ende des Schuljahrs 2000/ 2001 hinaus keine

Pensumsreduktion gewährt, sowie die Verfügung des Beschwerdegeg­ners vom 30.

Juni 2000 insofern, als sie die Pensenreduktion gemäss eigener Verfügung vom

14.

Februar 2000 widerruft, sind aufzuheben. Damit hat es bei Letzterer

bezüglich Pensenreduktion sein Bewenden, allerdings ohne Genehmigungsvorbehalt

für den Bil­dungsrat.

Das schliesst nicht aus, dass das Amt das Arbeitspensum

des Beschwerdeführers erneut überprüft. Ist das Anstellungsverhältnis als

solches kündbar, so kann auch der Um­fang der Anstellung angepasst werden,

wobei neben der Einhaltung der Kündigungsfrist die allgemeinen

verwaltungsrechtlichen Grundsätze zu beachten sind, so insbesondere das

Willkürverbot sowie der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und das Gebot von

Treu und Glauben. In diesem Zusammenhang hat die Behörde auch die vom

Beschwerdeführer an­gerufenen personalpolitischen Grundsätze wie die

Berücksichtigung der Erfüllung von Familienpflichten (vgl. § 5 Abs. 1 lit. f

des Personalgesetzes vom 27. September 1998; PG) und die Förderung flexibler

Arbeitsmodelle (§ 5 Abs. 1 lit. g PG) zu beachten, doch ist ihre Gewichtung

gegenüber dem Leistungsauftrag der Verwaltung (vgl. § 5 Abs. 1 lit. a PG)

weitgehend Ermessenssache und insoweit der gerichtlichen Kontrolle entzogen; di­rek­te

Ansprüche lassen sich aus den personalpolitischen Grundsätzen von vornherein

nicht ableiten.

3.

…

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Auf Beschwerdeantrag 1 wird nicht

eingetreten und die Sache insofern an das Sozial­versicherungsgericht des

Kantons Zürich weitergeleitet.

Beschwerdeantrag 2 wird teilweise gutgeheissen. Aufgehoben werden die Verfügung

der Bildungsdirektion vom 8. Februar 2001 insofern, als sie dem

Beschwerdeführer über das Ende des Schuljahrs 2000/2001 hinaus keine

Pensumsreduktion gewährt, so­wie die Verfügung des Mittelschul- und

Berufsbildungsamts vom 30. Juni 2000 inso­fern, als sie die Pensenreduktion

gemäss eigener Verfügung vom 14. Februar 2000 wi­derruft. Letztere wird

bezüglich Pensenreduktion wiederhergestellt, aber ohne Geneh­migungsvorbehalt

für den Bildungsrat.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

…