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Entscheid

PB.2002.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2002.00009

12. Juni 2002Deutsch23 min

(URT.2002.6785)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A, geboren 20. Dezember 1946, war seit 1.

Oktober 1970 als Kindergärtnerin der Primarschulgemeinde X tätig. Mit

"Anstellungsvertrag" vom 12. Juli 1991 wurde ihr Pensum ab 19. August

1991 auf 60 % (vier ganze Unterrichtstage Unterricht) reduziert und die Stelle

mit einer Partnerin (D) geteilt. Gemäss Anstellungsvertrag konnte das auf unbestimm­te

Zeit vereinbarte Arbeitsverhältnis mit einer Kindergärtnerin beidseitig unter

Einhaltung einer viermonatigen Kündigungsfrist auf Ende des Schuljahres

aufgelöst werden.

Am 31. Juli 1998 stellte der abtretende

Schulpflegepräsident A ein Zwischenzeugnis aus, das ihre Arbeit als sehr

verdienstvoll würdigte. Die neu angetretene Schulpflegebehörde ordnete am 31.

August 2000 die Mitarbeiterbeurteilung gegenüber A und einer Primarlehrerin an;

A nahm die Beurteilung am 4. Oktober 2000 zur Kenntnis. Darin wurden ihre

Leistungen einheitlich als nur teilweise genügend qualifiziert. Gleichentags

stellte die Primarschulpflege X zur Verdeutlichung des von ihr gewünschten

stärker geleiteten und strukturierten Kindergartens einen Forderungskatalog

auf, der von beiden Kindergärtnerinnen innert drei Monaten umzusetzen war. A

war mit der Mitarbeiterbeurteilung nicht einverstanden; ihre Kritik, auch an

der Durchführung der Mitarbeiterbeurteilung, wies die Primarschulpflege X

jedoch zurück. Am 18. Dezember 2000 fand eine Aussprache zwischen den

Kindergartenverantwortlichen und A statt, an der wiederum Verbesserungen im

Kindergarten gefordert wurden, was die Situation etwas entschärfte. An der

Sitzung der Kindergartenkommission vom 17. Januar 2001 wurde die Umsetzung der

geforderten Verbesserungen für den Kindergarten besprochen und deren Kontrolle

in Aussicht gestellt. In der von der Primarschulpflege X am 6. April 2001

erlassenen Nachbeurteilung der beiden Kindergärtnerinnen wurden D Bemühungen

attestiert, die Forderungen der Schulpflege um­zusetzen, während sich in der

Kindergartenführung von A kaum etwas verändert und sie sich nicht auf den

erwünschten Veränderungsprozess eingelassen habe. Die Primarschulpflege warf A

Führungsschwäche und mangelnde Konsequenz vor und beanstandete u.a. den Umgang

der Kinder miteinander und den fehlenden Ausgleich zwischen starken und

schwachen Kindern. Weiter stellte sie in Aussicht, dass an der nächsten Sitzung

der Schulpflege am 11. April 2001 über die mangelhaften Leistungen von A

diskutiert werde, zu deren Konsequenzen auch eine Kündigung gehören könnte, und

sie räumte ihr Frist zur Stellungnahme dazu ein. A sah sich aus psychischen

Gründen ausserstande, die verlangte Stel­lungnahme abzugeben, und verlangte am

10. April 2001 eine Fristerstreckung zur Stel­lungnahme bis 4. Mai 2001, die

nicht gewährt wurde. Anlässlich der Sitzung vom 11. April 2001 beschloss die

Primarschulpflege X einstimmig, das Arbeitsverhältnis mit A per 15. Au­gust

2001 zu kündigen, was ihr am 12. April 2001 mitgeteilt wurde.

Am Abend des 2. Mai 2001 soll der Ehemann von

A der Kindergartenpräsidentin F unangemeldet einen Besuch abgestattet haben. Er

habe sich über die ausgesprochene Kündigung gegenüber seiner Frau sehr empört

gezeigt und Nachteile für den Fall in Aussicht ge­stellt, dass die Kündigung

nicht rückgängig gemacht werde. Ein Gespräch mit ihm sei kaum möglich gewesen.

In der Folge fand am 3. Mai 2001 eine ausserordentliche Sitzung der

Primarschulpflege statt; A liess den Kindergartenunterricht am 3. Mai 2001 ohne

Begründung ausfallen. Die Schulpflege hielt an ihrem Kündigungsentscheid fest.

Am 7. Mai 2001 trat die Primarschulpflege X mit einem Schreiben an die

Öffentlichkeit, worin die Kündigung gegenüber A eröffnet und erklärt wurde.

Erwägungen

II. Am 14. Mai 2001 erhob A beim Bezirksrat Y

Rekurs gegen die Kündigung und verlangte, sie sei wieder einzustellen,

eventualiter sei die Kündigung als rechtswidrig zu betrachten. Mit Beschluss

vom 19. Juli 2001 wies der Bezirksrat Y den gegen die Kündigung gerichteten

Rekurs ab. Da sich dem Bezirksrat die Frage einer allfälligen Abgangsentschädigung

für A stellte, er diese Frage jedoch beim damaligen Aktenstand nicht beantworten

konnte, wurde die Primarschulpflege X eingeladen, weitere Elternbriefe (Beschwerden

gegen A) einzureichen, woran sich ein zweiter Schriftenwechsel anschloss. Gegen

den Entscheid über die Kündigung wurde kein Rechtsmittel ergriffen. Die Briefe

mit Beschwerden von Eltern wurden zu den Akten gegeben. Am 22. Oktober 2001

verlangte A eine Abfindung (Abgangsentschädigung) von zwölf Monatslöhnen sowie

80% des ihr im Hinblick auf 30 Jahre Schuldienst per 1. Oktober 2001

zustehenden (künftigen) Dienstaltersgeschenks, worauf die Primarschulpflege X

diese Forderungen zurückwies. Mit Beschluss vom 6. Februar 2002 wies der

Bezirksrat Y die Anträge von A auf Ausrichtung einer Abgangsentschä­di­gung und

auf anteilmässige Ausrichtung des Dienstaltersgeschenks ab.

III. Dagegen erhob A am 14. März 2002

Beschwerde an das Verwaltungs­gericht und beantragte, es sei ihr eine Abfindung

(Abgangsentschädigung ) von zwölf Monatslöhnen sowie ein Dienstaltersgeschenk

von 80% des nach § 45 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai

1999.

(VVPG) bemessenen Betrages zuzusprechen. Am 4. April 2002 schloss der

Bezirksrat Y auf Abweisung der Beschwerde. Die Primarschulgemeinde X

beantragte, es sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und ihr eine

angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Vorab hat das Verwaltungsgericht seine

Zuständigkeit zu prüfen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Da die

Beschwerdeführerin aufgrund des Anstellungsvertrags vom 12. Juli 1991

ausschliesslich in einem Dienstverhältnis mit der Schulgemeinde stand, gilt

grundsätzlich kommunales Personalrecht (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 72 N. 3.2 und 3.3.1). Über kommunale

personalrechtliche Streitigkeiten entscheidet als Rekursbehörde der Bezirksrat

(und nicht die Bezirksschulpflege), gegen dessen Entscheid Beschwerde an das

Verwaltungsgericht geführt werden kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, § 74 N. 15). Daraus ergibt sich die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die vorliegende Beschwerde.

Angesichts des Fr. 20'000.- klar über­steigenden Streitwerts ist der Entscheid

gemäss § 38 Abs. 2 VRG von der Kammer zu fällen.

b) Die Legitimation der beschwerdeführenden

Angestellten bzw. Arbeitnehmerin ist gemäss § 80c in Verbindung mit §§ 70 und

21.

lit. a VRG offenkundig (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 21-27).

c) In Frage stehen vorliegend die Ausrichtung

eines Anteils am bei weitergeführtem Anstellungsverhältnis per 1. Oktober 2001

angefallenen Dienstaltersgeschenk der Beschwer­­deführerin für 30 Jahre

Tätigkeit im Staatsdienst sowie die Abfindung von zwölf Monatslöhnen wegen der

von der Beschwerdeführerin ihrer Ansicht nach nicht verschulde­ten Kündigung.

Der "Anstellungsvertrag" vom 12. Juli 1991 äussert sich weder zum

Dienst­altersgeschenk noch zur Abfindung. Ob die Beschwerdegegnerin über ein

Personalreglement verfügt, das diese Fragen abweichend vom Vertrag oder vom

kantonalen Personalrecht regelt, geht aus den Akten nicht hervor. Man könnte

sich weiter auch fragen, ob das Schweigen des Vertrages als ein Verzicht auf

entsprechende Leistungen zu verstehen wäre. Diese Fragen können indes offen

bleiben, da selbst dann, wenn in Übereinstimmung mit der Ansicht der Parteien

die Bestimmungen des Personalgesetzes vom 27. Sep­tember 1998 (PG) und

seiner Anwendungsvorschriften analog zur Anwendung gelangen würden, keine

entsprechenden Leis­tungen geschuldet wären (nachfolgend 2 und 3).

2.

a) Wie dargetan, begann das

Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin bereits am 1. Oktober 1970. Vom 1.

Mai 1983 bis 30. April 1984 bezog sie einen Urlaub zwecks beruflicher

Neuorientierung. Die Kündigung erfolgte per 15. August 2001. Das

Arbeitsverhältnis dauerte somit 29 Jahre und 10 ½ Monate. Bis zur Vollendung

von 30 Dienstjahren fehlten demnach nur 1 ½ Monate.

Für treue Tätigkeit im Staatsdienst wird den

Angestellten nach Vollendung von 10, 15, 20, 30, 35, 45 und 50 Jahren je ein

Monat besoldeter Urlaub als Dienstaltersgeschenk gewährt. Auf Wunsch der oder

des Angestellten oder wenn die betrieblichen Verhältnisse den Urlaub nicht

zulassen, wird das Dienstaltersgeschenk ausbezahlt. Ein Anteil des nächst­­fälligen

Dienstaltersgeschenks wird gewährt, wenn bei Auflösung des Arbeitsverhält­nisses

mindestens 21 Jahre im Staatsdienst zurückgelegt sind und bis zur Fälligkeit

des nächsten Dienstaltersgeschenks nicht mehr als vier Dienstjahre fehlen (§ 28

der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998, PV). Der mit Vollendung von 21

Dienstjahren auszurichtende Teilbetrag des nächstfälligen

Dienstaltersgeschenkes beträgt 80%, wenn – wie vor­liegend – bis zur Fälligkeit

ein Dienstjahr oder weniger fehlt. Der Anteil wird u.a. nicht ausgerichtet,

wenn das Arbeitsverhältnis durch den Staat gekündigt oder aus wichtigen Gründen

aufgelöst wird und die Beendigung durch die oder den Angestellten verschuldet

ist (§ 47 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VVPG).

b) Die 1946 geborene private

Beschwerdeführerin beantragte gestützt auf § 26 PG eine Abfindung von zwölf

Monatslöhnen. Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren

Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden

aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens

35-jährig sind. Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und

bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie; die Abfindung

beträgt höchstens 15 Monatslöhne und wird nach den Umständen des Einzelfalls

festgesetzt. Angemessen mitberücksichtigt werden ins­­besondere die

persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue

Lohn, falls der oder die Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 1, 4 und

5.

PG; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz.

2041-2043). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. c PV beträgt die Abfindung je nach den im

Einzelfall massgeblichen Umständen ab dem 51. Altersjahr drei bis 15

Monatslöhne.

c) Sowohl für die Ausrichtung eines

anteilsmässigen Dienstaltersgeschenks als auch einer Abfindung müssen die

Voraussetzungen der Auflösung des Arbeitsverhältnisses durch den Staat und

das fehlende Verschulden des Arbeitnehmers an der Kündigung kumu­lativ erfüllt

sein; andernfalls brauchte der Staat bei jeder von ihm ausgehenden Auflösung

eines Arbeitsverhältnisses nicht für solche Leistungen einzustehen. Da

unbestrittener­mas­sen das Gemeinwesen vorliegend die Auflösung des

Arbeitsverhältnisses vorgenom­men hat, ist nachfolgend zu prüfen, ob die

Beschwerdeführerin ein Verschulden daran trifft, was sie bestreitet, die

Beschwerdegegnerin hingegen bejaht.

3.

Unverschuldet ist die Auflösung eines

Dienstverhältnisses dann, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist,

welche nicht von dem oder der Angestellten zu vertreten sind (Fritz Lang, Das

Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna

[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999,

S. 49 ff., 70). Typische Fälle sind die Aufhebung der Stelle oder der

Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen der

Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen kann; hingegen führt die

Entlassung wegen ungenügender Leis­tungen aus andern Gründen oder wegen des

Verhaltens in aller Regel zu keiner Abfindung (vgl. VGr, 29. August 2001,

PB.2001.00011, E. 7d = ZBl 102/2001, S. 581 ff., 601). Die Rechtsprechung hat

das Kriterium des Verschuldens dahingehend präzisiert, dass es mehr bedeute als

blosse Verursachung. Es setze voraus, dass die betroffene Person die Kündigung

hätte vermeiden können, beispielsweise durch das Erbringen der erwarteten

Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn ihr solches zumutbar und

aufgrund ihrer per­­sönlichen Verhältnisse objektiv möglich gewesen wäre. Dem

oder der Angestellten wird auch dann kein Verschulden im Sinn von § 26 Abs. 1

PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch eine Kündigung bereinigt

werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn bzw. sie verursacht worden ist,

sondern zu seiner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder

andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben. Die Abfindung hängt also

grundsätzlich nicht von der Unzulässigkeit der Kündigung ab (VGr, 29. August

2001, PB.2001.00011, E. 7d, mit weiteren Hinweisen = ZBl 102/2001, S. 581 ff.,

600.

f.; VGr, 14. März 2001, PB.2000.00018, E. 6b,

a) Die Beschwerdeführerin beruft sich vorab

auf die im Rekursverfahren eingelegten Visitationsberichte der (jeweiligen)

Bezirksinspektoren von 1970/71 bis zum Schuljahr 1996/97, welche ihr beste

fachliche und persönliche Qualifikationen bescheinigten. Sie schliesst daraus,

dass die Mitarbeiterbeurteilung vom 4. Oktober 2000, welche ihre Leis­tungen

ausschliesslich mit "C" (entspricht den Anforderungen teilweise)

qualifizierte, die nötige Objektivität vermissen liess. Wenn eine erfahrene und

gut qualifizierte Kindergärtnerin nach fast 30 Jahren von einer neu gewählten

Laienbehörde derart vernichtend qualifiziert werde, könne diese nicht mehr als

objektiv und sachlich fundiert bezeichnet werden. Die (heutige)

Kindergarten-Inspektorin der Bezirksschulpflege, Frau G, sei denn auch der

Meinung gewesen, die Mitarbeiterbeurteilung habe sich nicht an die Richtlinien

gehalten und müsste wiederholt werden.

Die Beschwerdegegnerin hält es für

unerheblich, wie lange die Beschwerdeführerin vor der Mitarbeiterbeurteilung

ihre Pflichten gut erfüllt habe. In X sei seit vielen Jahren bekannt gewesen,

dass sie einen ungenügenden Unterricht gehalten habe, ohne dass allerdings

etwas dagegen unternommen worden wäre. Die Angst der Eltern vor der Beschwer­deführerin

sei beträchtlich gewesen, ebenso aber die Resignation, dass die Schulpflege

ohnehin nichts unternehme.

aa) Tatsächlich ist der Bruch in der

Qualifikation der Beschwerdeführerin mit dem Wechsel der Behörde unübersehbar.

Während sich das Zwischenzeugnis des abtretenden Schulpflegepräsidenten

ausserordentlich lobend über die Beschwerdeführerin äusserte, wur­de sie in der

Mitarbeiterbeurteilung vom 4. Oktober 2000 in allen Beurteilungspunkten

einheitlich mit "C" (entspricht den Anforderungen teilweise) und in

der Gesamtbeurteilung ebenso qualifiziert. Die Visitationsberichte lauteten

demgegenüber überwiegend positiv, wenngleich aus ihnen ein gewisser Wandel in

der Art der Kindergartenführung der Beschwer­deführerin hervorgeht. Während in

früheren Visitationsberichten davon die Rede ist, dass die Beschwerdeführerin

den Kindergarten ruhig, freundlich, konsequent, sehr zielstrebig, mit grosser

Ruhe und feinem Einfühlungvermögen für die Kinder führe, die Kinder Instrumente

bastelten und mit erstaunlicher Ausdauer Liedchen darauf übten (1974/75), die

Kinder im musikalischen Bereich ausgezeichnet gefördert würden, was ihnen

höchste Konzentration abverlangt habe (1980/81), die Beschwerdeführerin durch

ein intensives und ver­tieftes Spiel Ausdauer und Konzentration der Kinder

(1984/85) und mit viel Geduld und Einfühlungsvermögen auch die schwächeren

Kinder fördere (1985/86), scheint sich anfang der 90er-Jahre eine Verlagerung

auf das Gespräch ergeben zu haben. Gemäss den jüngeren Berichten spüre sich die

Beschwerdeführerin in jedes Kind hinein und suche nach Gesprächs­möglichkeiten

mit dem einzelnen Schüler, um ihn besser verstehen zu lernen (1991/92), spüre

und denke sie sich in jedes Kind hinein und fordere es auf, sich mitzuteilen

(1992/93), würden Probleme, wie zum Beispiel Aufräumen, miteinander diskutiert

(1993/94), lasse sie bei Bastelarbeiten ge­wissen Kindern Zeit, bis sie sich

entschlössen, selbst tätig zu werden (1995/96), fordere sie die Kinder immer

wieder zum Selbsttun auf, was viel Zeit brauche und auch Unruhe ergebe, vor

allem bei einer grösseren Zahl von Kindern und vor allem dann, wenn es da­runter

solche habe, die Mühe bekundeten, sich einzuordnen, wobei es manchmal wohl

einfacher gewesen wäre, den ganzen Auseinandersetzungen einen Riegel zu

schieben, zu verbieten, vorzugeben und zu bestimmen (1996/97).

bb) Gerade in diesem Punkt setzte die neue

Schulpflege ihre Kritik an, indem u.a. gemeinsam abgesprochene Regeln

aufzuzeigen, Grenzen zu setzen sowie geleitete tägliche Gruppenarbeiten

anzuordnen seien. Fehlende Rituale und zuwenig gemeinschafts­fördernde

Tätigkeiten wurden schon in der Mitarbeiterbeurteilung beanstandet. In dieselbe

Richtung wandte sich auch die mit Elternbriefen belegte Kritik. So schrieb Frau

H aufgrund mehrerer Besuche im Kindergarten am 3. Mai 1999 unter anderem, die

Kinder hätten einen sehr groben Umgangston miteinander, es sollten

Ordnungsregeln und bestimmte Abläufe zu Be­ginn des Kindergartenjahres

aufgestellt und eingehalten werden, ferner sollten die Kinder lernen,

konzentriert zuzuhören, sich in der Gruppe zu integrieren, aber auch sich

durchzusetzen und in einer Lektion aktiv mitzuwirken und sich in ihrer Eigenart

zu respektieren. I und J bemängelten in ihrem (undatierten, mutmasslich aber im

Juni 1999 verfassten) Schrei­ben die zeit­weise grosse Unruhe im Kindergarten,

wo das dauernde Herumrennen einiger Kinder die anderen in ihrer Konzentration

und Tätigkeit störe. Ausserdem gäben Kinder oft derbe Kraftausdrücke von sich

oder griffen einander tätlich an, was zum formulierten Wunsch führte, die

Kinder möchten einen respektvollen Umgang miteinander pflegen. K und L führten

in ihrem stichwortartig gehaltenen Schreiben auf, es sollten Rituale eingeführt

und an solchen festgehalten werden, ebenso Richtlinien, welche im Kindergarten

gälten. Ein anonymes Schreiben stellte die Frage, ob die Kinder im Kindergarten

nicht besser auf die Schule vorbereitet werden könnten, beispielsweise mit

bestimmten "Ritualen" im Tagesablauf, die sich täglich wiederholten.

Auch das Stillsitzen würde den frischgeba­ckenen Schülern wohl leichter fallen,

wenn sie im Kindergarten darauf vorbereitet würden. Selbst wenn diese Briefe im

Hinblick auf den am 8. Juni 1999 angesetzten Informationsabend der Schulpflege

X verfasst wurden, zeugen sie von einem be­gründeten Unbehagen gegenüber der im

Kindergarten gepflegten Kultur. Auf mehr als ein blosses Unbehagen weist im

Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 8. Dezember 2000 der Umstand hin, dass

verhältnismässig viele Kinder nach zwei Jahren Kindergarten als nicht schulreif

eingestuft würden. Zusätzlich gebe es viele Repetitionen auf der Unterstufe,

was der Beschwerdeführerin gegenüber mit einer Liste, übergeben am 4. Oktober

2000, belegt worden sei. Die Kritik an der Beschwerdeführerin kann da­her nicht

als haltlos bezeichnet oder nur auf den Wechsel der Behörde zurückgeführt

werden (vgl. § 16 Abs. 3 VVPG). Wie sich aus dem Schreiben der Kindergartenkommission

vom 2. November 1998 ergibt, waren die Probleme im Kindergarten auch nicht

gänzlich neu, wobei damals die Beschwerdeführerin noch gestützt wurde.

cc) Die Mitarbeiterbeurteilung ergab – einmal

ungeachtet der Bewertung – in der Sache ein ähnliches Resultat. Die

Grundhaltung, wonach Regeln abzumachen und Grenzen zu setzen seien, mit

Ritualen Sicherheit geschaffen und extravertierten Kindern zum Schutz von

schwächeren Kindern klare Grenzen zu setzen seien, bestätigt die in den Elternbriefen

erwähnte Kritik. Dabei handelt es sich nicht um blosse Wunschvorstel­lungen,

wie die Beschwerdeführerin meint, sondern der Beurteilung lagen ent­sprechende

Beobachtungen zugrunde. Ferner wurde mehr Anleitung zum selbständigen Tun

(statt blosses Gewährenlassen, vorn aa) als nötig erachtet, was nicht zuletzt

auf die im Visitationsbericht von 1996/97 erwähnte blosse Aufforderung zum

Selbsttun und der daraus resultierenden Unruhe bei einigen Kindern

zurückzuführen sein dürfte (vorn bb).

Insgesamt ergibt sich daraus, dass die

Mitarbeiterbeurteilung in der Bewertung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin

wohl allzu negativ ausgefallen ist (Einheitsbewertung mit C: entspricht den

Anforderungen nur teilweise), in der Sache hingegen die Kritik auch unter

Berücksichtigung der Visitationsberichte nicht unberechtigt war. Dies kann

nicht da­mit abgetan werden, dass es sich bei der neugewählten

Schulpflegebehörde um eine inkom­petente Laienbehörde handle. Offensichtlich

vermissten die Beurteilenden im Kindergarten eine gewisse Ruhe, den schonenden

Umgang der Kinder miteinander sowie die Erziehung zu Aufmerksamkeit und

Disziplin im Hinblick auf die Schule, wo konzentriertes Zuhören zum Alltag

gehört. Damit soll nicht gesagt sein, dass die Art, wie die Beschwerdeführerin

den Kindergarten führte, für die Kinder ungeeignet oder falsch gewesen wäre.

Indessen ging aus der Mitarbeiterbeurteilung klar hervor, in welcher Richtung

die Beschwerdegegnerin sich gerade im Hinblick auf das Bestehen der Kinder in

der Primarschule Verbesserungen wünschte bzw. dass sie sich eine andere

Gewichtung des vorwiegend gesprächsbetonten Umgangs mit den Kindern vorstellte.

b) In der Mitarbeiterbeurteilung vom 4.

Oktober 2000 wurde der Beschwerdeführerin (wie auch ihrer Partnerin im

Kindergarten) eine Frist von drei Monaten angesetzt, um die gewünschten

Änderungen umzusetzen. Die Primarschulpflege X erliess dazu eine Liste mit

ihren Forderungen. Im Schreiben der Primarschulpflege X vom 8. Dezember 2000

wur­de ferner eine Rekursfrist von 30 Tagen seit Empfang gegen die Ansetzung

der Bewährungszeit angegeben und einem Rekurs die aufschiebende Wirkung

entzogen. Faktisch entspricht die Einräumung der Rekursmöglichkeit einer

Neuansetzung der Bewährungsfrist, wie sie eigentlich bereits seit 4. Oktober

2000.

bestand. Ein Rekurs wurde von der Be­schwerdeführerin nicht eingelegt. Bis

zur Nachbeurteilung am 6. April 2001 dauerte die Be­währungszeit daher rund 6

Monate; mehr sieht auch das Personalgesetz nicht vor (§ 19 Abs. 1 PG).

aa) Anlässlich der Aussprache vom 18.

Dezember 2000 wurden die erwähnten Män­­gel in der Führung des Kindergartens

erneut thematisiert und vereinbart, dass die beiden Kindergärtnerinnen (die

Beschwerdeführerin und D) Regeln und Ziele für den Kindergartenbetrieb

aufstellen sowie die Verantwortlichkeiten und ihre Zusammenarbeit regeln

sollten. Dieser Aufforderung kamen die Kindergärtnerinnen mit den (undatierten)

"Regeln im Kindergarten X" nach. Neben dem Ziel, möglichst schulreife

Kinder einzuschulen, soll­te den Kindern ein möglichst breit gefächertes An­gebot

an Wissen, Interessen, Handlungsabläufen und Fähigkeiten geboten werden. Im

Beisein von M und N von der Schulpflege Z (die sich finanziell am Kindergarten

X beteiligte) sowie der beiden Kinder­gärtnerinnen tagte die

Kindergartenkommission am 17. Januar 2001. Dabei wurde das von den Kindergärtnerinnen

erstellte Papier durchbesprochen. Insbesondere die verlangte "geführte

Tätigkeit", welche der Vorbereitung auf die Schule diente, indem die

Kinder ein­mal still sitzen und eine Aufgabe erledigen sollten, selbst wenn sie

keine Lust dazu hätten, gab zu intensiven Diskussionen Anlass. Man beschloss,

die verlangte Umsetzung der vorgelegten Strukturen zu überprüfen und den

Kindergarten im nächsten Monat (Februar 2001) nochmals zu besuchen.

bb) Am 26. Januar, 1. und 22. Februar sowie

am 6. April 2001 sollen Besuche im Kindergarten der Beschwerdeführerin

stattgefunden haben, ohne dass merkliche Veränderungen festgestellt worden

seien, was die Kindergarten- und die Schulpflegepräsidentin der Beschwerdeführerin

am 6. April 2001 mitteilten. Dabei war die Behörde allfälligen Verbes­serungen

gegenüber nicht verschlossen, wie sich gegenüber der Kindergärtnerin D zeigte.

Dieser wurde die Bereitschaft attestiert, neben den eigenen festgesetzten

Punkten die Forderungen der Schulpflege umzusetzen, während auf seiten der

Beschwerdeführerin eine entsprechen­de Bereitschaft vermisst wurde. Sie soll

denn auch gegenüber den Damen F und P wörtlich geäussert haben, dass sich in

ihrer Kindergartenführung nichts verändert habe.

c) Der Beschwerdeführerin wie auch ihrer

Partnerin D musste spätestens nach der Aussprache am 17. Januar 2001 nicht nur

klar sein, auf die Einhaltung welcher Punkte und auf welche Veränderungen die

Beschwerdegegnerin Wert und Gewicht legte, sondern auch, dass im Februar 2001

deren Einhaltung mit Besuchen kontrolliert würde (vorn b). Wäh­rend Frau D die

Bereitschaft erkennen liess, die Forderungen der Beschwerdegegnerin umzusetzen,

war dies bei der Beschwerdeführerin nicht der Fall, ohne dass sie dafür in der

Beschwerde eine Begründung liefern würde. Entgegen der dortigen Behauptung

setzte die Beschwerdeführerin die Forderungen der Primarschulpflege gerade

nicht um, wie die Besuche im Kindergarten zeigten. Die Umsetzung dieser

Vorgaben war mit der blossen Abfassung und Diskussion entsprechender Regeln

selbstverständlich nicht bewerkstelligt. In­wiefern sich der Wille der

Beschwerdeführerin, die Forderungen der Primarschulpflege umzusetzen,

manifestiert habe, gibt sie nicht an. Wie das Beispiel von Frau D zeigt, hätte

es die Beschwerdeführerin aber in der Hand gehabt, den Forderungen der

Schulpflege nach­zukommen, würdigte diese doch entsprechende Bestrebungen dazu

bei Frau D. Da die Beschwerdeführerin trotz der Gespräche mit der Schul­pflege

solche offenbar vermissen liess, ist davon auszugehen, dass sie die Kündigung

verursachte und verschuldete. Sie macht zudem nicht geltend, dass es ihr

unzumutbar oder aus persönlichen Gründen unmög­lich gewesen wäre, die erwartete

Leistung zu erbringen und ihr Verhalten den Forderungen der Beschwerdegegnerin

anzupassen.

d) Daran ändert sich nichts dadurch, dass die

Beschwerdeführerin die Mitarbeiterbe­urteilung vom 4. Oktober 2000 unter Bezug

auf Bezirksschulpflegerin und Kindergarten­inspektorin G als nicht regelkonform

erachtete. Einerseits war der Bezirks­rat Y darauf bereits eingegangen und

hatte im Beschluss vom 19. Juli 2001 festgestellt, dass die Mitarbeiterbeurteilung

korrekt und weitgehend nach den Empfehlungen der Bildungsdirektion

durchgeführt, sorgfältig vorgenommen und der Beschwerdeführerin (damals

Rekurrentin) eröffnet worden sei. Dieser Entscheid war von der

Beschwerdeführerin nicht angefochten worden. Sie legt nicht dar, weshalb dieser

Punkt nun erneut zu beurteilen wäre. Im übrigen beschränkte sie sich darauf,

die erwähnte Frau G zu zitieren, welche gemäss Protokoll vom 17. Januar 2001

geäussert hat, man habe sich bei der Mitarbeiterbeurteilung (MAB) der Be­schwerdeführerin

nicht an die Richtlinien gehalten, sie sei nicht regelkonform, und F habe keine

MAB-Ausbildung. Dabei wird übersehen, dass die Mitarbeiterbeurteilung durch

Frau F und Frau O unter der Verantwortung der Letztgenannten vorgenommen

wurde, welche über die MAB-Ausbildung verfügt. Im Übrigen unterlässt es die

Beschwerdeführerin, trotz anderslautender Beurteilung im Beschluss des Be­zirksrats

Y vom 19. Juli 2001 genauer auszuführen, inwiefern die Richtlinien und Regeln

der Mitarbeiterbeurteilung verletzt worden seien. Insofern ist auf die

Beschwerde nicht weiter einzugehen.

e) Nicht von Belang ist sodann der Umstand,

dass gemäss einem Schreiben der Schul­pflege Z vom 9. Mai 2001 die Umsetzung

der vorgelegten Strukturen überprüft und an der Sitzung vom 11. Juni 2001 noch

einmal über die geforderten Massnahmen und deren Durchsetzung diskutiert werden

sollte. Tatsächlich äusserte sich die Primarschulpflege Z im Schreiben vom 9.

Mai 2001 so. Indessen geht dies aus dem Protokoll vom 17. Januar 2001 nicht

hervor; insbesondere wurden Besuche im Kindergarten nur für Februar 2001

vorgesehen und die Bewährungsfrist für die Beschwerdeführerin nicht (noch

einmal) verlängert, was den an der damaligen Sitzung anwesenden Mitgliedern der

Primarschulpflege Z, M und N (damals Protokollführer) hätte bekannt sein

müssen. Schliesslich beruft sich auch die Beschwerdeführerin nicht etwa auf

ihre Erinnerung – sie war an der Sitzung vom 17. Januar 2001 ebenfalls anwesend

– , sondern bloss auf das Schreiben der Primarschulpflege Z, um darzulegen,

dass die Frist für die Umsetzung der Forderungen der Beschwerdegegnerin bis 11.

Juni 2001 hätte dauern sollen, was zudem als unwahrscheinlich erscheint, weil

die Bewährungsfrist schon im Dezember 2000 faktisch neu angesetzt wurde und

eine weitere Verlängerung nicht angezeigt erschien (vorn b). Aus­serdem wäre

mit einer Verlängerung der Bewährungsfrist eine Kündigung im Jahr 2001 nicht

mehr möglich gewesen. Die Beschwerdeführerin hatte damit weder einen

ausgewiesenen noch einen durchsetzbaren Anspruch darauf, dass über allfällige

Konsequenzen aus ihrem Verhalten erst nach dem 11. Juni 2001 entschieden werde.

Im übrigen war die Beschwerdegegnerin nicht gehalten, das Einverständnis der

Primarschule Z zur Kündigung der Beschwerdeführerin einzuholen, da der Vertrag

mit der Beschwerdeführerin und der Schulgemeinde X allein abgeschlossen worden

war.

f) Vorliegend nicht von Belang ist, ob die

Beschwerdeführerin Eltern bedroht habe, da die Frage des Verschuldens nicht

darauf gestützt wurde. Der Behaup­tung der Beschwerdeführerin, wonach sie immer

versucht habe, das Gespräch zu finden, steht entgegen, dass sie nach Verlesen

ihrer Kritik an der Mitarbeiterbeurteilung am 15. November 2000 – ohne

Gespräche zu führen – das Lehrerzimmer mit der Bemerkung verliess, sie wünsche

eine re­kursfähige Verfügung. Auch die Schreiben von Eltern und Privatpersonen

an die Beschwer­degegnerin nach Bekanntgabe des Kündigungsentscheids ändern am

Resultat nichts (vorn c), wird doch darin vor allem das – tatsächlich rechtlich

korrekte – Vorgehen der Be­schwerdegegnerin als wenig demokratisch beanstandet.

g) Insgesamt ist daher die Verursachung der

Kündigung und das Verschulden der Beschwerdeführerin an der Auflösung des

Angestelltenverhältnisses mit der Schulgemeinde X zu bejahen, weshalb die

Beschwerde abzuweisen ist.

4.

a) Bei diesem Ausgang sind die Kosten des

Verfahrens von der Beschwerdeführerin zu tragen, da, soweit das

Verwaltungsgericht als Personalgericht tätig ist, Verfahren nur bis zu einem

Streitwert von Fr. 20'000.- kostenlos sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13

N. 33, § 80b N. 1; § 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 sowie § 80b

VRG).

b) Die Beschwerdegegnerin verlangt zusätzlich

eine Entschädigung für das vorliegende Verfahren, da es sich bei ihr um eine

kleine Gemeinde handle, welche die ganze Schulverwaltung noch im Milizsystem

bewältige. Der Fall und das Verhalten der Beschwerdeführerin habe die Behörde

zudem auch mit juristischer Unterstützung an die Grenze der Belastbarkeit

gebracht.

Tatsächlich dürften Behörden kleinerer

Gemeinden ohne die Hilfe eines rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein.

Weil sich diese Gemeinden das erforderliche Fachwis­­sen anderweitig beschaffen

müssen, ist es gerechtfertigt, ihnen einen Anspruch auf Parteientschädigung

zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20). Angesichts der vorliegend

teilweise schwierig zu beantwortenden Rechtsfragen scheint das Bedürfnis nach einem

Rechtsvertreter aufgrund von § 17 Abs. 2 lit. a VRG ausgewiesen. Dabei sieht §

17.

Abs. 2 VRG lediglich eine angemessene Entschädigung der Umtriebe vor, was zu

berücksichtigen ist.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

...