Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2003.00010

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Geschäftsnummer:

PB.2003.00010

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 23.01.2004

Spruchkörper:

4. Abteilung/4. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Personalrecht

Betreff:

Kündigung

Kündigung einer ordentlichen Professorin "im Sinne einer unverschuldeten Entlassung".

Gegen die erstinstanzlichen personalrechtlichen Entscheide des Universitätsrats ist - entsprechend dem Wortlaut von § 74 Abs. 1 VRG i.V.m. § 46 UniversitätsG - der Rekurs an den Regierungsrat gegeben. Die direkte Beschwerde an das Verwaltungsgericht ergibt sich weder aus einer Analogie zwischen Universitätsrat und Bildungsrat noch daraus, dass das Universitätsgesetz die entsprechende Zuständigkeit des Universitätsrats als "abschliessend" bezeichnet (E. 1).

Keine Kostenauflage wegen der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung durch die Vorinstanz (E. 2).

Nichteintreten mangels funktioneller Zuständigkeit und Überweisung an den Regierungsrat.

Stichworte:

BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES

BILDUNGSRAT

FUNKTIONELLE UNZUSTÄNDIGKEIT

FUNKTIONELLE ZUSTÄNDIGKEIT

KÜNDIGUNG

PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE

RECHTSMITTELBELEHRUNG

UNIVERSITÄTSRAT

VERTRAUENSSCHUTZ

ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

Rechtsnormen:

§ 26 Abs. I UniversitätsG

§ 29 Abs. V Ziff. 9 UniversitätsG

§ 46 UniversitätsG

§ 5 Abs. I VRG

§ 5 Abs. II VRG

§ 74 Abs. I VRG

Publikationen:

RB 2004 Nr. 18 S. 70

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I.

Mit

Beschluss vom 27. Januar 2003 kündigte der Universitätsrat der Universität

Zürich Prof. Dr. A, einer ordentlichen Professorin an der Universität

Zürich, per 29. Februar 2004 "im Sinne einer unverschuldeten

Entlassung", setzte eine Abfindung von 12 Monatslöhnen fest und stellte A

ab Ablauf des ihr gewährten Forschungssemesters bis zur Beendigung des

Arbeitsverhältnisses frei. Als Rechtsmittel gegen diesen Beschluss wurde die Beschwerde

an das Ver­wal­tungs­gericht bezeichnet.

Erwägungen

II.

Am

12.

März 2003 liess A gegen den genannten Beschluss Beschwerde an das

Verwaltungs­gericht erheben und beantragen, er sei wegen Nichtigkeit

aufzuheben. Eventualiter sei festzustellen, dass ihr ohne sachlich zurei­chenden

Grund, miss­bräuchlich und diskriminierend im Sinn des Gleich­stellungs­gesetzes

vom 24. März 1995 (GlG; SR 151.1) gekündigt worden sei, und ihr hierfür

eine angemessene Entschädigung zuzusprechen. Ebenso sei ihr eine angemessene

Entschädigung wegen Ver­wei­gerung des recht­lichen Gehörs zu gewähren. Die

Kosten und eine Partei­entschädigung seien dem Beschwerdegegner (als solcher

wurde der Uni­versitäts­rat be­zeichnet) aufzuerlegen. In formeller Hinsicht

liess A eine münd­liche Verhandlung, jedenfalls aber einen zweiten

Schriftenwechsel beantragen.

Namens der

Universität Zürich beantragte der Universitätsrat in seiner Beschwerdeantwort

vom 16. Mai 2003 (die innert erstreckter Frist eingereicht wurde), die Be­schwerde

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin

abzuweisen. In der Replik vom 10. September 2003 und der Duplik vom

14.

/17. November 2003, die ebenfalls innert jeweils erstreckter Frist

erstattet wurden, hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 80c in Verbindung

mit §§ 70 und 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Gemäss § 38 Abs. 2 und 3 VRG

ist das Geschäft von der Kammer zu behandeln.

1.1

Nach § 46 Abs. 1 des Universitätsgesetzes

vom 15. März 1998 (UniversitätsG; LS 415.11) sind Entscheide des

Universitätsrats nach Massgabe des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes

weiterziehbar. Gemäss § 74 Abs. 1 VRG können personalrechtliche An­ordnungen

des Regierungsrats, der obersten kantonalen Gerichte, des Bildungsrats, des

Kirchenrats, der römisch-katholischen Zentralkommission, der Ombudsperson, der

Leitung der Finanzkontrolle sowie erstinstanzliche Rekursentscheide über

personalrechtliche Anordnungen anderer Organe beim Verwaltungsgericht

angefochten werden. Letzteres entspricht den mit der Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 verfolgten Grund­sätzen,

dass einerseits gegen jede Anordnung der Verwaltung mindestens eine

verwaltungsinterne Rekursinstanz angerufen werden kann und dass anderseits innerhalb

des Kantons Zürich höchstens zwei Rechtsmittelinstanzen – einschliesslich des

Verwaltungsgerichts – zur Verfügung stehen (vgl. auch §§ 19-19c VRG; VGr,

18.

Dezember 2003, VB.2003.00265, E. 1.4, www.vgrzh.ch). Beim

angefochtenen Beschluss des Universitätsrats handelt es sich um einen

erstinstanzlichen Entscheid eines in § 74 Abs. 1 VRG nicht genannten

Organs, weshalb nach dem Wortlaut der Be­stimmung die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht nicht gegeben wäre. Dies bedeutet, dass zuerst Rekurs zu

ergreifen wäre. Da § 46 Abs. 2 UniversitätsG den Rekurs an die

Rekurskommission der Universität gegen Entscheide des Universitätsrats aus­schliesst,

wäre der Regierungsrat – der nach § 26 Abs. 1 UniversitätsG die

allgemeine Aufsicht über die Universität wahrnimmt und im Übrigen oberste

vollziehende Verwaltungsbehörde ist – anzurufen. In der Li­tera­tur wird

allerdings teilweise angenommen, auch personalrechtliche Anordnungen des Univer­si­tätsrats

betreffend Rektorat, Prorektorat sowie Professorinnen und Professoren könnten

unmittelbar mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wobei

diese Ansicht nicht begründet wird (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 74 N. 14; anders Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2990).

1.2

Den Materialien lassen sich keine Angaben zur Frage

entnehmen, ob die Aufzählung in § 74 Abs. 1 VRG abschliessend gemeint

ist. Auch die Nennung des heutigen Bil­dungsrats in dieser Bestimmung wird

nicht begründet. Einzig im Protokoll der Kantonsratskommission zur Änderung des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes findet sich eine Äusserung, die darauf

hinzuweisen scheint, dass die Aufzählung von der Verwaltung als abschliessend

verstanden wurde (Prot. KK, 25. Januar 1996, S. 134 f.; vgl. im

Übrigen zu § 74 Abs. 1 VRG: Weisung des Regierungsrats vom

3.

Mai 1995 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, ABl 1995 II 1520,

1540; Prot. KR 1995-1999, S. 6505; Weisung des Regierungsrats vom

29.

März 2000 zum Finanzkontrollgesetz [vom 30. Oktober 2000; LS

614], ABl 2000 I 411, 428 f.; zu § 46 UniversitätsG:

Weisung des Regierungsrats vom 8. Januar 1997 zum Universitätsgesetz, ABl

1997.

I 149, 181; Prot. KR 1995-1999, S. 9495+9497).

1.3

Die Auslegung von § 74 Abs. 1 VRG ergibt

keine Hinweise darauf, dass gegen erst­instanzliche Personalentscheide des

Universitätsrats entgegen dem Wortlaut der Be­stimmung direkt die Beschwerde an

das Verwaltungsgericht ergriffen werden könnte. Namentlich besteht kein Anlass,

den Universitätsrat analog zum Bildungsrat zu behandeln, der in § 74 Abs. 1

VRG als unmittelbare Vorinstanz des Verwaltungsgerichts genannt wird –

ungeachtet dessen, dass bei der Schaffung des Universitätsrats dessen Wahl und

Zusammensetzung sinngemäss weitgehend denjenigen des damaligen Erziehungs- und

späteren Bildungsrats entsprachen (vgl. § 28 UniversitätsG; § 2 des

Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 [UnterrichtsG; LS 410.1],

aufgehoben auf den 1. Januar 2004 mit der In­kraftsetzung der §§ 20-22

des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 [BildungsG; OS 58, 3+271]).

Mittlerweile wurden im Übrigen mit dem In-Kraft-Treten von §§ 20-22

BildungsG die Gemeinsamkeiten zwischen Universitätsrat und Bildungsrat in

dieser Hinsicht verringert, werden doch die Mitglieder des Bildungsrats –

abgesehen vom für das Bildungswesen zuständigen Regierungsratsmitglied, das dem

Bildungsrat von Amts wegen angehört – nun vom Kantonsrat gewählt (§ 22 Abs. 1

Ziff. 2 BildungsG).

Die

Kompetenzen der beiden Räte namentlich in personalrechtlicher Hinsicht stimmten

jedenfalls bereits bei der Schaffung des Universitätsrats nicht überein

(vgl. § 29 UniversitätsG; §§ 3-5 UnterrichtsG [ausser Kraft

getreten am 1. Januar 2004]). Insbesondere wurden dem Universitätsrat

keine personalrechtlichen Befugnisse über­tragen, die vor seiner Schaffung dem

damaligen Erziehungsrat (und heutigen Bildungs­rat) zugestanden hätten (vgl. § 29

Abs. 5 Ziff. 7-9 UniversitätsG; § 131 UnterrichtsG in der

Fassung vom 5. April 1981 [GS III, 13], aufgehoben mit der Inkraftsetzung

des Universitätsgesetzes am 1. Oktober 1998 [§§ 51 und 53

UniversitätsG; OS 54, 672]; §§ 16 Abs. 1, 59 Abs. 1, 60 Abs. 1

und 99 der Universitätsordnung vom 11. März 1920 [GS III, 343; OS 49,

20+637], auf den 1. Januar 1999 ausser Kraft gesetzt durch § 83 der

Universitätsordnung vom 4. Dezember 1998 [LS 415.111]). Es

bestand keine Absicht, mit dem Universitätsgesetz die Rechtsmittelordnung von § 74

Abs. 1 VRG im Grundsatz zu ändern; wären personalrechtliche Befugnisse vom

damaligen Erziehungsrat an den Universitätsrat übertragen worden, hätte es sich

deshalb allenfalls rechtfertigen lassen, gegen die betreffenden Beschlüsse des

Universitätsrats nach wie vor direkt die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

zuzulassen. In Bezug auf eine personalrechtliche Kompetenz, die vom Regierungsrat

an den Universitätsrat über­ging, gilt dies jedoch nicht: Der Einschub einer

zusätzlichen Rechtsmittel­instanz ist insoweit die logische Folge einer

Kompetenz­abtretung an eine hierarchisch untergeordnete Behörde und stellt

keine grundsätzliche Änderung der in § 74 Abs. 1 VRG aufgestellten

Rechtsmittelordnung dar.

1.4

Das Universitätsgesetz enthält seinerseits keine

Anhaltspunkte, dass erstinstanzliche Perso­nalentscheide des Universitätsrats entgegen

dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 UniversitätsG in Verbindung mit § 74

Abs. 1 VRG nicht dem Rekurs an den Regierungsrat unterstehen sollten.

Dieser Regelung des Rechtsmittelwegs steht auch § 29 Abs. 5 UniversitätsG

nicht entgegen, laut dessen Ingress in Verbindung mit Ziff. 9 Ernennung,

Beförderung und Entlassung der Professorinnen und Professoren in die

"abschliessende" Zuständigkeit des Universitätsrats fallen. Damit

werden nicht etwa die betreffenden Entscheide des Universi­tätsrats – unter

Vorbehalt einzig eines von höherrangigem Recht vorgesehenen Rechtswegs – für

endgültig erklärt; vielmehr werden damit die Bereiche, in denen der Universitätsrat

entscheidbefugt ist, von jenen abgegrenzt, in denen er nur zur Antragstellung

an den Regierungsrat ermächtigt ist (vgl. § 29 Abs. 2 UniversitätsG).

Daran ändert auch nichts, dass laut den Materialien die "wesentliche

Grundlage für die angestrebte höhere Autonomie der Universität" gerade

dadurch geschaffen werden sollte, dass die politischen Behör­den unter anderem

die Kompetenz zur Ernennung und Entlassung von Professorinnen und Professoren

dem Universitätsrat abtraten (Weisung zum Universitätsgesetz, ABl

1997.

I 173). Die Autonomie der Universität findet nämlich insofern

ihre Grenze, als dem Regierungsrat die "allgemeine Aufsicht"

übertragen wird (unter der "Oberaufsicht" des Kantonsrats und über

der "unmittelbaren Aufsicht" des Universitätsrats; § 25 Abs. 1,

§ 26 Abs. 1 und § 29 Abs. 4 UniversitätsG). Der Grundsatz

der universitären Autonomie ist also nicht in einem solchen Mass verwirklicht,

dass der Rekurs an den Regierungsrat gegen "abschliessende"

Beschlüsse des Universitätsrats als Widerspruch zu ihm erscheinen müsste.

1.5

Demnach ist gegen den Beschluss des

Universitätsrats der Rekurs an den Regierungsrat zulässig. Auf die Beschwerde

ist mangels funktioneller Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht

einzutreten, und die Akten sind gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an den

Regierungsrat zu überweisen, der die Eingabe vom 12. März 2003 als Rekurs

zu behandeln hat.

1.6

Hieraus ist allerdings nicht abzuleiten, dass gegen

erstinstanzliche Personalent­scheide von Organen selbständiger

öffentlichrechtlicher kantonaler Anstalten, die anstalts­intern nicht

angefochten werden können, unabhängig von der jeweiligen gesetz­lichen Regelung

stets der Rekurs an den Regierungsrat gegeben ist. Zwar hat das Verwaltungsgericht

in Anwendung der §§ 19-19c VRG jüngst festgehalten, der Regierungsrat

könne in seiner Eigenschaft als oberste vollziehende Verwaltungsbehörde auch

dann als Rechtsmittel­instanz betrachtet werden, wenn er nicht Aufsichtsinstanz

gegenüber der verfügenden Behörde sei (VGr, 18. Dezember 2003,

VB.2003.00265, E. 1.4, www.vgrzh.ch). Dieser Grundsatz entbindet jedoch

nicht von der Prüfung der jeweiligen gesetzlichen Regelung. Diese könnte ei­nerseits

die direkte Personalbeschwerde an das Verwaltungsgericht vorsehen. Anderseits

könnte das Verwaltungsgericht gegebenenfalls auch direkt angerufen werden, wenn

die Auslegung der anwendbaren gesetz­lichen Regelung ergibt, dass ein kanto­na­les

anstaltsexternes Rechtsmittel überhaupt ausgeschlossen werden sollte; in diesem

Fall kann sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und damit die

Zulässigkeit einer Beschwerde aus dem höherrangigen Recht ergeben (§§ 74,

80c sowie 43 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Der Streitwert liegt hier nicht unter

Fr. 20'000.-; so wird für die in den Eventualanträgen geforderten

Entschädigungen auf Art. 336a des Obligationenrechts und Art. 5 Abs. 2

GlG verwiesen, die je die Zusprechung eines sechs Monatslöhnen entsprechenden

Betrags erlauben. Damit ist das Verfahren nicht kostenfrei (vgl. § 80b VRG

und zur Bemessung der Gerichtsgebühr §§ 3 und 6 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997). Da der Beschwerdeführerin aus der

unzutreffenden Rechtsmittelbeleh­rung kein Nachteil entstehen darf, sind die

Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. RB 2002 Nr. 114 E. 2d

mit Hinweisen).

2.2

Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden

Beschwerdeführerin von vornherein nicht zu. Aber auch die Beschwerdegegnerin

kann keine Entschädigung beanspru­chen, was sich bereits daraus ergibt, dass

das vorliegende Verfahren auf ihre unzutreffende Rechtsmittelbelehrung

zurückzuführen ist (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

3.

Nach

Auffassung der Kammer stellt der vorliegende Nichteintretensentscheid weder

einen Endentscheid noch einen anfecht­baren Zwi­schen­entscheid dar. Deshalb

wird das Rechtsmittel der eidgenössischen Verwaltungs­gerichtsbeschwerde (Art. 97 ff.

des Bun­des­rechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG; SR 173.110])

im Dispositiv nicht aufgeführt, obwohl die Beschwerde teilweise mit der

Verletzung des Gleich­stel­lungs­gesetzes begründet wird (vgl. Art. 13 Abs. 1

GlG; BGr, 23. April 2003,2A.610/2002, E. 1.1, www.bger.ch; BGE 124 II 409

E. 1d/ii). Für den Fall, dass eine Par­tei mit der Rüge, die Anwendung des

kantonalen Verfahrensrechts vereitle die Durch­setzung des Bundesrechts,

dennoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bun­des­gericht ergreifen will,

sei ergänzend auf Art. 106 Abs. 1 OG hingewiesen. Danach ist die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert 30 Tagen, gegen eine Zwischenverfügung in­nert

zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung zu erheben.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird

nicht eingetreten.

Das Rechtsmittel wird

zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat weitergeleitet.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'640.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

…