Lexipedia

Entscheid

PB.2003.00013

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2003.00013

5. November 2003Deutsch27 min

(URT.2004.7693)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A

wurde mit Anstellungsvertrag der Schulpflege X vom 28. Oktober 1996 als

Sonderklassenlehrerin im Bereich Psychomotorik-Therapie an­gestellt. Dieser

Anstellungsvertrag schloss an das mit Vertrag vom 29. Oktober 1993

vereinbarte Arbeitsverhältnis an. Bereits zuvor, nämlich von Mai 1978 bis April

1988 war A in der Schulgemeinde X tätig gewesen. Mit Schreiben vom 1. Februar

2002 kündigte die Schulpflege das Arbeitsverhält­­nis mit A auf den 15. August

2002.

Erwägungen

II. Gegen

diese Kündigung rekurrierte A an den Bezirksrat Y mit dem Hauptbegehren, die

Kündigung aufzuheben. Eventualiter ersuchte sie um Zusprechung einer Entschädigung

für missbräuchliche oder sachlich nicht gerechtfertigte Entlassung in der Höhe

von sechs Monatslöhnen und einer Abfindung in der Höhe von 15 Monatslöhnen.

Der Bezirksrat entzog dem Rekurs mit Beschluss vom 26. Juli 2002 die aufschiebende

Wirkung. Die gegen diesen Zwischenentscheid erhobene Beschwerde wies das

Verwaltungsgericht am 6. November 2002 ab, soweit es darauf eintrat. Mit Beschluss

vom 26. März 2003 wies der Bezirksrat den Rekurs in allen Teilen ab und

verpflichtete A, der Schulgemeinde X eine Parteientschädigung von Fr. 2'200.-

auszurichten.

III. A

gelangte am 30. April 2003 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit

dem Rechtsbegehren,

"es sei der Beschluss des Bezirksrates Y vom 26. März

2003.

aufzuheben

es sei festzustellen, dass die Kündigung missbräuchlich

oder sachlich nicht gerechtfertigt sei, und es sei der Beschwerdeführerin eine

Entschädigung für missbräuchliche oder sachlich nicht gerechtfertigte Entlassung

in Höhe von 4 Monatslöhnen und eine Abfindung in der Höhe von 12 Monatslöhnen

zuzusprechen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerin."

Der

Bezirksrat verzichtete auf eine Vernehmlassung. Innert erstreckter Frist ersuchte

die Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 20. August 2003, die Beschwerde abzuweisen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflege­gesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung von Beschwerden gegen personalrechtliche

Rekursentscheide des Bezirksrats zuständig, wobei die Möglichkeit der einzelrichterlichen

Erledigung angesichts des Streitwerts von deutlich über Fr. 20'000.- entfällt

(vgl. § 38 Abs. 1 und 2 VRG).

2.

Die

Beschwerdeführerin wirft als erstes dem Bezirksrat mehrere Verfahrensfehler vor.

a) Gemäss

§ 26 Abs. 4 VRG kann die Rekursinstanz einen weiteren Schriftenwechsel

anordnen oder die Beteiligten zu einer mündlichen Verhandlung vorladen.

Grundsätzlich steht es im pflichtgemässen Ermessen der Rekursinstanz, ob sie

einen zweiten Schriftenwechsel anordnen will. Kein Spielraum besteht jedoch,

wenn die Rekursinstanz in ihrem Entscheid auf erstmals in der Rekursantwort

bzw. Vernehmlassung vorgetragene Behauptungen (nova) abstellen will; in diesem

Fall ist die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels zwecks Wahrung des

rechtlichen Gehörs notwendig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 26

N. 35). Ein weiterer Schriftenwechsel ist auch erforderlich, wenn der für

die Entscheidung massgebliche Sachverhalt nicht hinreichend geklärt ist (Kölz/ Bosshart/Röhl,

§ 26 N. 36).

Die

Beschwerdeführerin macht zwar geltend, der Bezirksrat habe auf Behauptungen in

der Rekursantwort abgestellt und eine vollständige, richtige

Sachverhaltsermittlung versäumt. Sie belässt es allerdings bei dieser

allgemeinen Behauptung. Tatsächlich ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz

auf neue Behauptungen der Beschwerdegegnerin in der Rekursantwort abgestellt

hätte. Sie stützt ihren Entscheid vielmehr auf die Akten. Die Beschwerdeführerin

macht nun in keiner Weise geltend, ihre Personalakten seien ihr im Zeitpunkt

der Kündigung unbekannt gewesen; im Übrigen stand ihr als direkt Betroffene ohnehin

das Recht zu, für die Erstellung der Rekursschrift in die Akten Einsicht zu nehmen.

Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Bezirksrat die ihm mit der

Rekursantwort eingereichten Akten berücksichtigt hat, ohne der Beschwerdeführerin

Gelegenheit zu einer Stellungnahme zu den ihr bereits bekannten Akten

einzuräumen.

Ebenso

war der Sachverhalt – wie die nachfolgenden Ausführungen zur Sache ergeben –

bereits im Verfahren vor Bezirksrat in rechtsgenügender Weise erstellt. Die Beschwerdeführerin

unterlässt in ihrer Beschwerde denn auch konkrete Hinweise zu den Fragen, wo

der Sachverhalt ungenügend geklärt sei, beziehungsweise welche entscheidrelevanten

Beweismittel noch hätten abgenommen werden sollen.

Eine

Verletzung von § 26 Abs. 4 VRG oder der Untersuchungsmaxime liegt

nicht vor.

b) Kann

auf einen Rekurs eingetreten werden und erweist er sich nicht als offensichtlich

unbegründet, werden die Akten beigezogen (§ 26 Abs. 1 VRG). Nach

Meinung der Beschwerdeführerin ist die Gegenpartei der entsprechenden Aufforderung

durch den Bezirksrat nicht nachgekommen. Die Akten seien nur selektiv zur

Stützung der Ausführungen der Beschwerdegegnerin eingereicht worden. Darin,

dass der Bezirksrat dennoch den Entscheid gefällt habe, erblickt sie eine grobe

Missachtung von § 26 VRG.

Die Rüge

erweist sich als unbegründet. Zum einen führt die Beschwerdeführerin in keiner

Weise aus, welche Akten die Beschwerdegegnerin der Einsichtnahme durch den

Bezirksrat vorenthalten habe. Zudem ist es häufig eine Frage des Ermessens, ob

ein Aktenstück der Schulpflege allgemeiner Natur oder Bestandteil des

Personaldossiers einer Lehrkraft ist. Wenn auch Akten grundsätzlich vollständig

einzureichen sind, so ist die Verletzung einer wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift

im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. d VRG jedenfalls erst anzunehmen,

wenn der Rekursbehörde Akten vorenthalten werden, welche für die Entscheidfindung

relevant sein können. Anhaltspunkte dafür bestehen vorliegend nicht.

3.

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Kündigung habe nicht den gesetzlichen

Anforderungen entsprochen und ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Angesichts

der krassen Gehörsverweigerung hält sie den Anspruch auf eine Entschädigung von

vier Monatslöhnen für ausgewiesen (act. 2 S. 4 ff.).

a) Welche

Formalien eine Behörde im Rahmen des Kündigungsverfahrens zu beachten hat,

hängt weit gehend vom anwendbaren Personalrecht ab. Da die Beschwerdeführerin

als Lehrerin tätig war, stellt sich zunächst die Frage nach der direkten

Anwendbarkeit des kantonalen Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG). Ob

die im Schulbereich einer Gemeinde tätigen Lehrpersonen dem kantonalen Lehrerpersonalgesetz

unterstehen oder nicht, entscheidet sich nach dessen § 1: Danach

unterstehen dem Gesetz die mit kantonaler Beteiligung entlöhnten Lehrpersonen

an der Volksschule.

aa) Dem

vorinstanzlichen Entscheid liegt die unbestrittene Feststellung der Beschwerdegegnerin

zugrunde, wonach die Beschwerdeführerin voll von der Gemeinde bezahlt wurde.

Diesen Ausgangspunkt lässt auch die Beschwerde unbestritten; die übrigen Akten

wecken ebenfalls keine begründeten Zweifel an der vollen Entlöhnung durch die Gemeinde.

Die Beschwerdeführerin untersteht somit nicht dem Lehrerpersonalgesetz.

bb) Für

die Beschwerdeführerin als kommunale Lehrkraft greift hingegen Art. 1 Abs. 2

Satz 1 der Besoldungsverordnung der Gemeinde X vom 29. Juni 2000 (BVO; act. 8/8/22).

Danach gilt die Besoldungsverordnung für die nicht dem kantonalen Recht

unterstehenden Lehrpersonen sinngemäss. Soweit die Besoldungsverordnung und

deren Vollzugsbestimmungen nichts Abweichendes regeln, gelten sodann sinngemäss

die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes und dessen Ausführungserlasse

(Art. 3 BVO).

Die

sinngemässe Geltung des kantonalen Personalrechts steht gemäss § 3 BVO einzig

unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde "nichts Abweichendes" regelt.

Die vorliegende Regelung geht damit klar weiter als etwa die Regelung in § 72

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926; danach ist das kantonale Recht nur dort

sinngemäss anwendbar, wo die Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlassen hat.

b) aa)

Gemäss Art. 23 Abs. 1 BVO räumt die Behörde den Angestellten vor

einer Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens

eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten ein. Vorwürfe, die

zu einer Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Mitarbeiterbeurteilung

belegt werden (Abs. 2). Diese Regelung entspricht wörtlich der Regelung

von § 19 des kantonalen Gesetzes über das Arbeitsverhältnis des

Staatspersonals (Personalgesetz) vom 27. September 1998 (PG). Mit dem Verweis

auf die sinngemässe Geltung der kantonalen Ausführungserlasse (Art. 3 BVO)

kommt aber – mangels einer abweichenden Regelung in der Besoldungsverordnung –

auch die ergänzende Regelung von § 18 der Vollzugsverordnung zum

Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG) zur Anwendung. Gemäss § 18 VVPG

gilt insbesondere, dass nach Ablauf der Bewährungsfrist eine weitere

Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt und der betroffenen Person vor der

Kündigung Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme eingeräumt wird (Abs. 2

und 3). Auch die Form der Mitarbeiterbeurteilung regelt die Besoldungsverordnung

nicht: Gemäss Art. 51 Abs. 1 BVO haben die Angestellten – entsprechend

§ 46 Abs. 1 PG – Anspruch auf regelmässige Beurteilung von Leistung

und Verhalten; Abs. 2 überlässt der Exekutive die Regelung der

Einzelheiten. Nachdem eine solche ergänzende Regelung der Gemeindeexekutive

nicht ersichtlich ist, kommen in Anwendung von Art. 3 BVO wiederum die

kantonalen Ausführungserlasse sinngemäss zur Anwendung: Dabei ergibt sich für

die Mitarbeiterbeurteilung aus § 138 VVPG das Erfordernis der Schriftlichkeit.

bb)

Entgegen der Meinung der Beschwerdegegnerin (act. 12 S. 5) lässt Art. 3

BVO durchaus Raum für die ergänzende Anwendung dieser kantonalen

Ausführungsbestimmungen. Die kantonale Vollzugsverordnung zum Personalgesetz

beinhaltet – wie dargestellt und wie bereits aus Name und Funktion der

Verordnung ersichtlich – bloss ergänzende und nicht etwa vom Personalgesetz

abweichende Regelungen.

cc) Auch

aus der Tatsache, dass Art. 3 BVO nur eine sinngemässe Geltung des kantonalen

Rechts vorsieht, kann die Beschwerdegegnerin nichts Massgebliches für ihren

Standpunkt ableiten. Mit der Bezeichnung "sinngemäss" kommt primär

die Anpassung an die andere Behördenstruktur einer Gemeinde zum Ausdruck. So

ist es etwa mit Bezug auf die Beurteilungssysteme der Gemeinde

selbstverständlich nicht der Regierungsrat, der die Anforderungen regelt (so § 137

VVPG), sondern die Gemeinde bzw. deren Behörden. Denkbar wäre auch, dass die

kantonalen Vollzugsbestimmungen inhaltlich zu ändern wären, soweit sie mit der

Struktur und den legitimen Bedürfnissen der Gemeinde in Widerspruch geraten

würden. Solches ist mit Bezug auf den vorliegenden Streitfall jedoch nicht

ersichtlich. Die Einhaltung der ergänzenden Kündigungsvorschriften von § 18

VVPG und das Erfordernis der Schriftlichkeit der Mitarbeiterbeurteilung (§ 138

VVPG) kann durch die Gemeinde ohne weiteres erfüllt werden.

c) Somit

ist zu prüfen, ob und inwieweit die Beschwerdegegnerin bei der Kündigung den

dargelegten Bestimmungen der kommunalen Besoldungsverordnung und des ergänzend

anwendbaren kantonalen Rechts nachgekommen ist.

aa) Die

für eine Kündigung vorausgesetzte Bewährungsfrist ist der Beschwerdeführerin

ordnungsgemäss eingeräumt worden, nämlich anlässlich des Gesprächs vom 8. November

2001.

Eine schriftliche Mitarbeiterbeurteilung hat in diesem Zeitraum

allerdings nicht stattgefunden. Die letzte war am 24. August 2001 erfolgt.

Indessen wiederholten die Behördenmitglieder im Gespräch vom 8. November 2001 zum

grössten Teil die Vorhaltungen, welche bereits in besagter Mitarbeiterbeurteilung

vom August erhoben worden waren. Insoweit ist den anwendbaren Formvorschriften

noch knapp genügt worden.

bb) Keine

schriftliche neue Mitarbeiterbeurteilung wurde allerdings nach Ablauf der

Bewährungsfrist durchgeführt. Darin liegt eine Verletzung der sinngemäss

anwendbaren Formvorschrift von § 18 Abs. 2 in Verbindung mit § 138

VVPG.

cc)

Anlässlich des Gesprächs vom 28. Januar 2002 ist der Beschwerdeführerin sodann

eine eintägige Frist angesetzt worden, um zur beabsichtigten Kündigung Stellung

zu nehmen. Die Beschwerdeführerin hat diese Frist unbenützt verstreichen lassen

und macht mit der Beschwerde geltend, es sei ihr sicher keine ausreichende

Frist ge­geben worden. Die Ansetzung einer bloss eintägigen Frist mag in der

Tat als deplaziert erscheinen. Indessen liegt darin noch keine

Rechtsverletzung, zumal es der Beschwerdeführerin offen gestanden hätte, gemäss

§ 12 Abs. 1 VRG ein Gesuch um Erstre­ckung der Frist zu stellen.

Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin begann diese Frist im Übrigen nicht

erst mit der Zustellung des Protokolls; eine mündliche Fristansetzung, wie sie

anlässlich des Gesprächs vom 28. Januar 2002 gemäss dem unbestrittenen

Protokolleintrag angesetzt worden war, ist vielmehr rechtsgenügend. Die Frist

zur Stellungnahme dauerte deshalb bis zum 29. Januar und nicht bis zum 1.

Februar 2003; entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin erfolgte die am 1.

Februar ausgesprochene Kündigung somit nicht vor Ablauf der angesetzten Frist

zur Stellungnahme.

dd) Unbegründet

ist schliesslich der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Kündigung sei

ungenügend begründet worden. Wenn die Kündigung vom 1. Februar 2003 auch knapp

ist, fasst sie die wesentlichen Gründe doch in rechtsgenügender Weise zusammen.

In Verbindung mit den erfolgten Gesprächen mussten der Beschwerdeführerin die

Gründe, die zur Kündigung geführt hatten, ausreichend bekannt sein.

d)

Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass die Kündigung in einem Punkt formell

mangelhaft ist. Nach Ablauf der Bewährungsfrist hätte erneut eine schriftliche

Mitarbeiterbeurteilung erfolgen müssen. Eine Rückwei­sung zur Durchführung des

Kündigungsverfahrens auf verbesserter Grundlage fällt ausser Betracht. Vielmehr

hat das Verwaltungsgericht gemäss § 80 Abs. 2 VRG die Fehlerhaftigkeit

der Kündigung festzustellen und die Ent­schädigung zu bestimmen, die das Gemeinwesen

zu entrichten hat; diese Bestimmung ist gleichermas­sen auf formell wie auf

materiell mangelhafte Kündigungen anwendbar (VGr, 18. Dezember 2002,

PB.2002.00016, E. 6a; 6. De­zember 2001, PB.2001.00021, E. 3e;

29.

August 2001, PB.2001.00011, E. 6a = ZBl 102/2001 S. 581;

11.

April 2001, PB.2000.00024/25, E. 4c [die drei letzteren Entscheide

publiziert unter www.vgrzh.ch]; Kölz/Bosshart/Röhl, § 80 N. 5).

e) Von

einem schweren Formfehler kann nicht gesprochen, hat doch die Behörde vor der

Kündigung noch einmal ein ausführliches Gespräch mit der Beschwerdeführerin

geführt. Es rechtfertigt sich daher, der Beschwerdeführerin eine Entschädigung

von einem Monatsgehalt zuzusprechen. Massgeblich ist die Höhe des am Ende der

Dienstzeit bezogenen Monatsgehalts.

f) Für

diese Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl.

VGr, 5. Juli 2002, VB.2002.00008, E. 3b/bb; 6. Dezember 2001,

PB.2001.00021, E. 3h, www.vgrzh.ch, mit

Hinweisen).

4.

Mit

Absatz 2 ihres Antrags verlangt die Beschwerdeführerin die Feststellung, dass

die Kündigung missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt sei. In der

Folge wird dieser Antrag zwar nicht näher begründet. Dennoch ist der Frage von

Amtes wegen nachzugehen.

a) Gemäss

Art. 22 Abs. 2 BVO darf eine Kündigung durch die Gemeinde nicht

missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts sein und setzt sie

einen sachlich zureichenden Grund voraus. Dies entspricht der Regelung in § 18

Abs. 2 PG.

Mit dem

zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrundes geht der

öffentlichrechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des

Obligationenrechts (BGr, 22. Mai 2001,2A.71/2001, E. 2c, www.bger.ch;

Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 299;

vgl. auch die Weisung zu § 18 des Personalgesetzes, ABl 1996 II

1149). Dennoch verbleibt den Verwaltungsbehörden beim Ent­scheid über eine

Kündigung ein grosser Ermessens- und Beurteilungsspielraum (vgl. VGr, 29.

August 2001, PB.2001.00011, E. 7a = ZBl 102/2001, S. 581 ff.,

596, und VGr, 6. De­zember 2001, PB.2001.00021 E. 4c, je

www.vgrzh.ch, mit Hinwei­sen). Vorbehalten bleiben jedoch stets das Verbot des

Rechtsmissbrauchs, der Grundsatz von Treu und Glauben und das

Verhältnismässigkeits­prinzip. Insofern sind bei einer Kündigung aufgrund von

Konflikten zwischen Vorgesetz­ten und Untergebenen die Ursachen der Spannungen

jedenfalls von Bedeutung und näher zu betrachten (vgl. dazu insbesondere VGr,

29.

August 2001, PB.2001.00011 E. 7c/aa mit Hinweisen u.a. auf VGr, 14.

März 2001, PB.2000.00029/30, E. 8b, VGr, 28. Fe­bruar 2001, PB.2000.00027,

E. 7b, je www.vgrzh.ch).

b) aa)

Die erste förmliche Mitarbeiterbeurteilung vom 30. Juni 1998 war für die Beschwerdeführerin

ohne Vorbehalte gut ausgefallen; auch die Gesprächsbereitschaft der

Beschwerdeführerin mit der Schulbehörde wurde als gut bezeichnet und

gegenseitiges Vertrauen und Verständnis bestätigt. Am 29. Juni 1999 wurde die

Beschwerdeführerin wiederum gut qualifiziert; in ihrer Stellungnahme nannte die

Beschwerdeführerin das Ziel, die Kinderzahl zu beschränken. Dieses Ziel ist

gemäss Beurteilung vom 22. Juni 2000 zum Teil erreicht worden und von der

Beschwerdeführerin auch für die Zukunft genannt worden; die Qualifikation durch

die Schulpflege fiel wiederum gut aus.

Mit

Schreiben vom 28. März 2001 forderte die Schulpflege die Beschwerdeführerin

auf, bis 15. Juni 2001 eine bereinigte Liste der zu therapierenden Kinder im

kommenden Schuljahr zu erstellen. Am 5. April 2001 führten der im Frühjahr 2000

neugewählte Schulpräsident D und das zuständige Schulpflegemitglied Frau E ein

Gespräch mit der Beschwerdeführerin. Dabei ging es um Stellenbesetzungen, wobei

die Beschwerdeführerin die Angst äusserte, ab nächstem Schuljahr allein

dazustehen und nicht alle Kinder übernehmen zu können. Ferner ging es um den

Unterrichtsraum, der nach Meinung der Beschwerdeführerin ungenügend beleuchtet

war; dem Schulpräsidenten dagegen gefiel der Raum und er bat die Beschwerdeführerin,

diesen einfach zu akzeptieren. Weiter wurde von der Schulpflege die Meinung

vertreten, dass die Therapien bei der Beschwerdeführerin bei vielen Kindern zu

lange dauern würden; nach einem halben Jahr müsse eine Standortbestimmung

erfolgen, nach einem Jahr eine begründete Verlängerung und die Fortsetzung in

Gruppentherapie. Die Beschwerdeführerin wehrte sich gegen solche allgemeine

Lösungen; es sei ein Gruppenentscheid, der in jedem einzelnen Fall besprochen

werden müsse. Schliesslich bat der Schulpräsident die Beschwerdeführerin, keine

schulschädigenden Äusserungen zu machen und eine positive Haltung einzunehmen;

er erwartete Konzentration der Beschwerdeführerin auf ihre therapeutische

Arbeit ohne Einmischung in andere Bereiche. Anlässlich der Sonderschulkommis­sionssitzung

vom 31. Mai 2001 wurde unter anderem Folgendes festgehalten: Die Wartezeiten

für eine Psychomotorikabklärung seien zu lang. Zum Aufgabenbereich der Psychomotorik-Therapeutin

gehöre es, zwei Mal jährlich im Kindergarten Reihenuntersuchungen

durchzuführen. Ferner sei für die Fortdauer einer Therapie durch die

Psychomotorik-Therapeutin nach dem ersten Semester ein kurzer Zwischenbericht

und nach einem Jahr ein ausführlicher Bericht zu erstellen. Nur in begründeten

Ausnahmefällen werde die Behandlung auf ein drittes, höchstens viertes Semester

ausgedehnt. Der Beschwerdeführerin wurde eine Frist bis 15. Juni 2001

eingeräumt, um für alle therapierten Kinder einen Zwischenbericht zu erstellen.

Die inzwischen gegenüber der Beschwerdeführerin erhobenen Vorwürfe fanden ihren

Niederschlag in der Mitarbeiterbeurteilung vom 24. August 2001. Die

Beschwerdeführerin verwies in ihrer Ergänzung zu dieser Neubeurteilung unter

anderem auf ihre Ermüdung, auf das "stressige" Umfeld, auf den

Wechsel in der Schulpflege, auf nicht verkraftbaren Druck und erwähnte, dass

sie eine vorzeitige Pensionierung vorsehe; bezüglich der verlangten

Reihenuntersuchungen wies sie darauf hin, dass sich daraus mehr zu behandelnde Kinder

ergeben würden. In einem weiteren Gespräch vom 5. Oktober 2001 bezeichnete der

Schulpräsident das Verhalten der Beschwerdeführerin als unloyal; die Aufträge

und Wünsche der Schulpflege seien nicht angegangen worden. Die Beschwerdeführerin

begründete ihre Unterlassung im Wesentlichen mit Arbeitsüberlastung; es sei

nicht möglich, innerhalb von drei Wochen alle Abklärungen zu treffen. Sie sei

nicht in der Lage, in den ihr zur Verfügung stehenden Zeitfenstern die von ihr

verlangten Aufgaben zu erledigen. Sie wies darauf hin, dass es zu viele Kinder

seien und sie im Gegensatz zu früher allein dastehe. Sie befürchtete, dass sie

bei dieser Situation der Arbeitsüberlastung und des Druckes seitens der

Schulpflege – die Gespräche mit dem Schulpräsidenten würden sie ängstigen –

krank werde. In der Folge ersuchte die Beschwerdeführerin denn auch wegen hoher

Arbeitslast und aus persönlichen Gründen um einen unbesoldeten Urlaub von sechs

Monaten. Die Personalkommission lehnte das Gesuch ab. Im nachfolgenden Gespräch

vom 8. November 2001 forderte der Schulpräsident von der Beschwerdeführerin im

Gegenteil – jedenfalls vorübergehend – die Leistung von Mehrarbeit.

Gleichzeitig wurde der Beschwerdeführerin die erwähnte Bewährungsfrist

angesetzt, unter Zusammenfassung der Erwartungen der Schulpflege. Am

abschliessenden Gespräch vom 28. Januar 2002 führte E unter anderem aus, dass

die Beschwerdeführerin keine Prioritätenliste erstellt habe, obwohl dies

verlangt worden sei, dass es von einigen Kindern keine Abschlussberichte gebe und

dass der neue Stundenplan nicht geschickt worden sei; insgesamt erkenne sie nur

ein geringes Einhalten der Vorgaben der Schulpflege. Die Beschwerdeführerin

legte unwidersprochen dar, dass sie viel mehr gearbeitet habe, als es ihr

Pensum erfordern würde; auch habe sie die Berichte erstellt und alles richtig erledigt.

Sie wolle helfen, die von der Schulpflege geforderte zeitliche Begrenzung

einzuhalten. Auf Frage der Beschwerdeführerin nannte der Schulpräsident als

"Summe des Ganzen", dass der Aufwand mit ihr unangemessen hoch sei

und dass auf alle Argumente der Schulpflege ein Gegenargument bzw. ein

Schreiben von ihr komme; die Vertrauens­basis sei nicht mehr vorhanden.

Laut dem

Kündigungsschreiben vom 1. Februar 2003 hatte sich das Verhalten der

Beschwerdeführerin nicht wesentlich verbessert, war das Vertrauen seitens der

Schulpflege nicht mehr vorhanden, bestanden unüberwindbare Meinungsverschiedenheiten

zwischen den beiden Parteien und hatte sich die Beschwerdeführerin gegenüber

dem Arbeitgeber unloyal verhalten.

bb)

Abgesehen von den im heutigen Zeitpunkt nicht mehr massgeblich interessierenden

Vorfällen aus dem Jahr 1988 liegen für die Beschwerdeführerin demnach bis und

mit der Beurteilung im Jahr 2000 vorbehaltlos gute Qualifikationen vor. Vor

diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass sie mit der neu zusammengesetzten

Schulpflege und mit den ihr erst im Frühjahr 2001 neu erteilten Aufträgen nicht

zurecht gekommen war. Während die Beschwerdeführerin – wie bisher gehandhabt –

längere Therapien für notwendig erachtete, verlangte die Schulpflege eine

Beschränkung von deren Dauer oder Gruppentherapien, um insgesamt mit dem

gleichen Lehrpensum mehr Kinder therapieren zu können. Es lässt sich keineswegs

sagen, der von der Schulpflege vertretene Standpunkt sei falsch; jedenfalls

sehen die Richtlinien des Fachverbandes der Psychomotorik-Thera­peutinnen und

-Therapeuten pro 1'000 Kinder eine 100 %-Stelle vor und war die Beschwerdeführerin

in X mit ihrem 50 %-Pensum für ca. 400 Primar- und Kindergartenschüler

zuständig. Die Schulpflege war daher in Berücksichtigung des in den letzten

Jahren zunehmenden Spardrucks auf die öffentliche Hand grundsätzlich

berechtigt, die Umsetzung des Konzepts mit anderen Lehrpersonen, welche

vorbehaltlos dahinter stehen würden, zu versuchen. Zu berücksichtigen sind

ferner die aufgetretenen grossen Spannungen und das offensichtlich fehlende

Vertrauen zwischen der Beschwerdeführerin einerseits und der Schulpflege,

insbesondere dem Präsidenten, anderseits.

c) In

ihrer Gesamtheit lassen die Umstände die Auflösung des Arbeitsverhältnisses als

sachlich begründet und verhältnismässig erscheinen. Von einer missbräuchlichen

Kündigung im Sinn der obligationenrechtlichen Bestimmungen kann ohnehin keine

Rede sein. In materieller Hinsicht erweist sich die Kündigung somit als

gerechtfertigt. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

a)

Gemäss Art. 32 Abs. 1 BVO haben Angestellte mit wenigstens fünf

Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Gemeinde und ohne

ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie

mindestens 35-jährig sind. Auch diese Bestimmung entspricht der Regelung im

Personalgesetz (§ 26 Abs. 1 PG).

b) Fehl

geht die Meinung der Beschwerdegegnerin, eine Abfindung sei im Fall der

Kündigung nur geschuldet, wenn sich diese als missbräuchlich oder sachlich

nicht gerechtfertigt erweise. Der angesprochene Art. 32 Abs. 3 BVO

bezieht den Ausschluss einer Abfindung lediglich auf Kündigungen der

Angestellten – und somit nicht auf eine Kündigung des Gemeinwesens, wie sie

hier vorliegt. Die Abfindung im Sinn von § 26 PG – und damit auch im Sinn

des identischen Art. 32 Abs. 1 BVO – will vielmehr Staatsangestellten,

die zwar aus objekti­ven Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen

werden, ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren eine gewisse

Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Dienst­treue gewähren und zugleich

die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen; die Ab­findung soll auch

präventiv gegen leichtfertige Kündigungen wirken (Fritz Lang, Das Zür­cher

Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna

[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff.,

69; vgl. VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029/30, E. 9b, www.vgrzh.ch).

Unverschuldet

ist die Auflösung eines Dienstverhältnisses dann, wenn sie vornehmlich auf

Gründe zurückzufüh­ren ist, welche nicht von dem oder der Angestellten zu vertreten

sind (Lang, S. 70). Die Rechtsprechung hat das Kriterium des Verschuldens

dahingehend präzisiert, dass es mehr bedeute als blosse Verursachung. Es setzt

voraus, dass die betroffene Person die Kündi­gung hätte vermeiden können,

beispielsweise durch das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte

Verhaltensänderung, wenn ihr solches zumutbar und aufgrund ihrer persönlichen

Verhältnisse objektiv möglich war. Dem oder der Angestellten wird auch dann

kein Verschulden im Sinn von § 26 Abs. 1 PG vorzuwerfen sein, wenn

ein Konflikt, der nur durch eine Kündigung bereinigt werden konnte, nicht

vornehmlich durch ihn be­ziehungsweise sie verursacht worden ist, sondern zu

seiner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder andere

Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben. Die Abfindung hängt also

grundsätzlich nicht von der Unzulässigkeit der Kündigung ab (vgl. VGr, 5.

Juli 2002, PB.2002.00008, E. 4a; VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 5b;

VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 7d = ZBl 102/2001,

S. 581 ff., 600f., je www.vgrzh.ch).

c) aa) Die Kündigung der Beschwerdegegnerin beruht wie

gesehen auf sachlichen Gründen. Wenn auch die Forderung der Schulpflege nach

Reduktion der Therapien zulässig war, so liegt es indessen auf der Hand, dass

der Standpunkt der Beschwerdeführerin, die Therapien häufig länger als ein Jahr

zu führen, aus pädagogischer Sicht zu bevorzugen war; F vom Sozialpsychologischen

Dienst bezeichnete denn auch eine Therapiedauer von zwei Jahren unwidersprochen

als gut. Der Sparwille der Schulpflege prallte somit auf das hohe Berufsethos

der Beschwerdeführerin und deren Bemühen um optimale Therapierung. Solche

abweichenden Vorstel­lungen können eine Kündigung – wie vorliegend –

rechtfertigen, lassen sie aber nicht ohne weiteres als durch den Arbeitnehmer

verschuldet erscheinen (vgl. VGr, 14. März 2001, PB.2000.00018, E. 6c,

www.vgrzh.ch). Die Meinungen darüber, welchen Aufwand die Schule im Bereich der

psychomotorischen Therapie betreiben soll, können weit auseinander liegen und

sich im Lauf der Zeit verändern. Es ist deshalb bis zu einem gewissen Grad

nachvollzieh­bar, wenn die Beschwerdeführerin, die rund 18 Jahre mit guten

Qualifikationen Unterricht erteilt hatte, ihr Konzept nicht ohne weiteres den

Forderungen einer neuen Behörde anpassen will oder kann. In dieser Situation benötigt

das Umdenken wie auch das Umsetzen Zeit. Zudem musste die Beschwerdeführerin

eine erhebliche Mehrarbeit bewältigen. Schliess­lich wurde die Angelegenheit

für die Beschwerdeführerin, wie sie gegenüber der Schulpflege mehrmals und

glaubhaft dargelegt hatte, zur psychischen Belastung und behinderte sie in

ihrer Tätigkeit. Ein verschuldensmässiges Verhalten kann darin nicht erblickt

werden.

bb) Auch

die weiteren Vorwürfe lassen im Verhalten der Beschwerdeführerin kein

massgebliches Verschulden erkennen. Dass bei der Beschwerdeführerin – wie der

Schulpräsident ausführte – auf alle Argumente der Schulpflege ein Gegenargument

komme, was er nicht akzeptieren könne, erweckt in solch pauschaler Weise den

Eindruck einer überzogenen Darstellung und findet in den Akten auch keine

objektivierte Stütze. Im Übrigen ist der Arbeitnehmer ohnehin zu sachlicher

Kritikäusserung berechtigt. Auch der Vorwurf illoyalen Verhaltens ist durch die

Akten nicht belegt. Wohl hat die Beschwerdeführerin den Schulpräsidenten gemäss

Protokoll vom 28. Januar 2002 als "gefühllosen Banker" bezeichnet.

Solches als Anlass für eine von der Beschwerdeführerin verschuldete Kündigung

nehmen zu wollen, ginge jedoch deutlich zu weit. Nicht erstellt ist auch der

Vorwurf an die Beschwerdeführerin, ihr persönlicher und zwischenmenschlicher

Umgang wirke sich auf die Teamarbeit im Lehrkörper aus. Dieser Vorwurf beruht

vielmehr bloss auf Äusserungen, die der Schulpräsident gehört haben will, ohne

dafür Namen zu nennen.

d)

Zusammengefasst muss die Kündigung unter Berücksichtigung der besonderen

Umstände als unverschuldet im Sinn von § 26 Abs. 2 PG gelten.

e) aa)

Die Höhe der Abfindung beträgt gemäss Art. 32 Abs. 5 lit. c BVO

ab dem 51. Altersjahr drei bis 15 Monatslöhne. Dabei wird die Abfindung

nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt. Angemessen berücksichtigt

werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der

Kündigungsschutz sowie ein allfälliger neuer Lohn (Abs. 4). Massgeblich

ist die Höhe des am Ende der Dienstzeit bezogenen Monatsgehalts.

bb) Nach

Meinung der Beschwerdeführerin sind gemäss Art. 3 BVO die Richtlinien des

Regierungsrates vom 25. April 2001 sinngemäss anwendbar. Bei Richtlinien

handelt es sich indessen nicht um kantonale Ausführungserlasse im Sinn von Art. 3

BVO, sondern um interne Weisungen des Regierungsrats (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50

N. 58). Sie haben deshalb im vorliegenden Arbeitsverhältnis keine

verbindliche Geltung für die Bemessung der Abfindung.

cc) Das

Verwaltungsgericht hatte sich schon wiederholt mit der Bemessung von

Abfindungen zu befassen: Die einem 60-jährigen Lehrer zugesprochene Abfin­dung

in der Höhe von zehn Monatslöhnen wurde geschützt, wenn auch als "eher im

oberen Be­reich des Vertretbaren" qualifiziert. Der Betreffende hatte seit

23.

Jahren unterrichtet, mitt­lerweile aber in einer anderen Gemeinde eine neue

Stelle gefunden (VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029/30, E. 9b, www.vgrzh.ch).

In einem anderen Fall wurde einer nach der Entlassung arbeitslosen 44-jährigen

Lehrerin, welche seit zehn Jahren unterrichtet hatte, eine Abfindung in der

Höhe von drei Monatslöhnen zugesprochen, wo­bei davon ausgegangen wurde, dass

zur Zeit eine starke Nachfrage nach Lehrkräften be­stehe (VGr, 11. April

2001, PB.2000.00024/25, E. 6c, www.vgrzh.ch). Ferner wurde einem 49-jährigen

Lehrer, wel­cher seit 25 Jahren unterrichtet hatte, eine Entschädigung in der

Höhe von zehn Monats­löhnen zugesprochen, wobei berücksichtigt werden musste,

dass es für den Betreffenden schwierig sein dürfte, sich einem neuen Beruf zuzuwenden

(VGr, 14. März 2001, PB.2000.00018/23, E. 6d, www.vgrzh.ch).

dd) Die Beschwerdeführerin war im Zeitpunkt

der Beschwerdeanhebung nach wie vor auf Arbeitssuche. In ihrem Alter von 52

Jahren wird sie angesichts der allgemeinen Arbeitsmarktsituation und des Stellenabbaus

im Bildungswesen voraussichtlich nicht leicht wieder eine Stelle finden können.

Hinzu kommen die psychischen Probleme, welche bereits an ihrer Arbeitsstelle

aufgetreten sind und zu einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit führten. Zu

beachten ist auch die lange Dienstzeit der Beschwerdeführerin von insgesamt

rund 19 Jahren. Anderseits kann nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Beschwerdeführerin,

wenn sie auch die Kündigung nicht im Sinn von Art. 32 Abs. 1 Satz 1

BVO verschuldet hatte, doch eine gewisse Mitverantwortung trägt, namentlich mit

ihrer emotionalen Ablehnung des Schulpräsidenten und mit den damit einher

gehenden Äusserungen. Diese Mitverantwortung fällt bei der Bemessung der Abfin­dung

zu Ungunsten der Beschwerdeführerin ins Gewicht (vgl. VGr, 11. April 2001,

PB.2000.00024, E. 6c, www.vgrzh.ch). Unter Berücksichtigung sämtlicher

Umstände erscheint eine Abfindung im Umfang von neun Monatslöhnen als

angemessen.

ee) Da

die Voraussetzungen gemäss Art. 339b Abs. 1 des Obligationenrechts vorliegend

nicht erfüllt sind, müssen die Sozialversicherungsbeiträge auch für die

Abfindung entrichtet werden (Art. 7 lit. q in Verbindung mit Art. 8ter

Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters-

und Hinterlassenenversicherung; vgl. auch VGr, 23. Oktober 2002,

EG.2002.00002).

6.

Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin die der Gegenpartei im Rekursverfahren

zugesprochene Parteientschädigung (act. 2 S. 3 f.). Im Rekurs-

und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei zu einer angemessenen

Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, nament­lich

wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechts­fragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistandes recht­fertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Zwar

ist die geltende Praxis zurückhaltend gegenüber Entschädigungen an ein Gemeinwesen

(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 19). Dies gilt je­doch nicht für

kleinere Gemeinden (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 20), zu

welchen die Be­schwerdegegnerin bei einer Einwohnerzahl der Gemeinde X von rund

4'500 ohne weiteres zu rechnen ist. Angesichts der in vorliegender Streitsache

aufgetretenen Rechts­fragen hat die Beschwerdegegnerin ihren Vertreter gerechtfertigterweise

beigezogen und dementsprechend Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung.

Die Zusprechung einer Entschädigung an die Schulgemeinde erweist sich daher grundsätzlich

als gerechtfertigt.

7.

a) Die

Parteien werden entsprechend ihrem Unterliegen kostenpflichtig (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bezüglich der

streitwertmässig relevanten Forderung auf Bezahlung von 16 Monatslöhnen obsiegt

die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht zu 5/8. Sie hat dementsprechend

3/8 und die Beschwerdegegnerin 5/8 der Gerichtskosten zu tragen.

b) Sodann

ist der Beschwerdeführerin angesichts ihres Obsiegens zu 5/8 eine auf 1/4

reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen. Als angemessen erscheint ein

Betrag von Fr. 750.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).

8.

Mit

der heutigen teilweisen Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der

Zusprechung von insgesamt zehn Monatslöhnen hat die Beschwerdeführerin auch im

Rekursverfahren als teilweise obsiegend zu gelten. Ihr Hauptantrag vor

Rekursinstanz ging allerdings erfolglos auf eine Aufhebung der Kündigung. Zudem

hatte sie damals noch eine Entschädigung von 21 Monatslöhnen verlangt.

Schliesslich unterlag sie auch im dortigen Zwischenverfahren betreffend die

aufschiebende Wirkung. Insgesamt erscheint sie deshalb im Umfang von rund 4/5

als unterliegend. Dies führt zu einer Reduktion der der Beschwerdegegnerin

zugesprochenen Entschädigung auf 3/5, das heisst auf Fr. 1'320.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Dispositiv-Ziffern I und III des

Beschlusses des Bezirksrats Y vom 26. März 2003 werden teilweise aufgehoben.

1.1

Es wird festgestellt, dass die

Kündigung vom 1. Februar 2002 an einem formellen Mangel leidet.

1.2

Der Beschwerdeführerin wird im Sinn der

Erwägungen eine Entschädigung von einem Brutto-Monatslohn und eine Abfindung

von neun Netto-Monatslöhnen zugesprochen.

1.3

Die der Beschwerdegegnerin für das

Rekursverfahren zugesprochene Parteientschädigung wird reduziert auf Fr.

1'320.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'060.-- Total der Kosten.

2.

Die Gerichtskosten werden zu 3/8 der

Beschwerdeführerin und zu 5/8 der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegnerin wird

verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine

reduzierte Parteientschädigung von Fr. 750.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu

bezahlen.

5.

…