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Entscheid

PB.2004.00074

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00074

12. Januar 2005Deutsch38 min

(URT.2005.8385)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die staatliche Klinik C engagierte A per

1. Februar 2001 als Supervisor für Team-Supervisionen. Es wurde ihm eine

Vergütung vom Fr. 105.- pro Arbeitsstunde zugesichert. Am 10. Juli

2003 teilte die staatliche Klinik C A mit, dass mit Weisung der Gesundheitsdirektion

vom 10. April 2003 unter anderem die Honorierung der Supervision neu

geregelt worden sei, und erklärte die bis anhin geltende (Honorar-)Vereinbarung

mit sofortiger Wirkung als aufgehoben; zudem forderte die staatliche Klinik C A

auf, ihr mitzuteilen, ob er den neuen Honoraransatz von Fr. 35.- pro

Viertelstunde akzeptiere.

A, diplomierter bzw. Psychologe FH

(Diplom des Instituts für angewandete Psychologie, IAP; heute anerkannt als

Fachhochschulabschluss), erklärte sich damit nicht einverstanden; er verlangte

stattdessen, dass ihm gleich wie den Supervisoren mit universitärem Psychologieabschluss

Fr. 50.- pro Viertelstunde zu vergüten seien. Die staatliche Klinik C

lehnte diesen Antrag am 5. November 2003 ab und forderte ihn auf, den

ursprünglichen Vorschlag vom 10. Juli 2003 unterschriftlich zu genehmigen.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A unter dem 8. November

2003.

an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit

Verfügung vom 17. August 2004 im Sinne der Erwägungen ab und stellte fest,

dass eine unterschiedliche Honorierung der Team-Supervisionsstunden von dipl.

Psycholog(inn)en mit Hochschulabschluss (Grundausbildung) gegenüber solchen mit

Fachhochschulabschluss keine unangemessene Ermessensausübung darstelle.

III.

A liess hiergegen am 20. September

2004.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die staatliche

Klinik C sei zu verpflichten, ihm seit 1. Mai 2003 eine pauschale

Entschädigung von Fr. 50.- pro vollendete 15 Minuten

Team-Supervisionssitzung (einschliesslich Vor- und Nachbereitung) auszurichten;

eventualiter sei der geltend gemachte Anspruch festzustellen – alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolge.

Die Gesundheitsdirektion in ihrer

Vernehmlassung sowie die staatliche Klinik C in ihrer Beschwerdeantwort beantragten

die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft

seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§§ 70, 80c und 86 in Verbindung mit § 5

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt und kein Entscheid des

Regierungsrates angefochten wird, behandelt der Einzelrichter Streitigkeiten.

Der Beschwerdeführer beziffert sein Leistungsbegehren nicht; die Entscheidung

kann indessen in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung ohnehin der Kammer übertragen

werden (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).

1.2

Die Vorinstanz hat die Eingabe des

Beschwerdeführers vom 8. November 2003 als Rekurs behandelt. Gemäss der

Weisung der Gesundheitsdirektion vom 10. April 2003 sei zwar der Auftrag

für Team-Supervision ausdrücklich als Auftrag im Sinne des Obligationenrechts

(OR) auszugestalten. Ein solcher Verweis bewirke aber nicht ohne weiteres, dass

das entsprechende Rechtsverhältnis ein privatrechtliches werde; die anwendbaren

Bestimmungen des Obligationenrechts würden in solchen Fällen vielmehr im Umfang

des Verweises zu öffentlichem Recht. Dies sei dann der Fall, wenn die

übernommene Aufgabe dem öffentlichen Interesse diene, was für die Funktion des

Supervisors zutreffe, da diese mit dem öffentlichen Leistungsauftrag der Klinik

verbunden sei. Allerdings sei der Supervisor weder in die Arbeitsorganisation

des Arbeitgebers eingegliedert noch weisungsgebunden, womit das

Rechtsverhältnis als öffentlichrechtlicher Auftrag zu qualifizieren sei. Und

selbst wenn das vorliegende Auftragsverhältnis ein privatrechtliches wäre,

würde sich zumindest bezüglich des verfahrensmässigen Rechtsschutzes nichts

ändern, da personal- und vermögensrechtliche Streitigkeiten aus

Rechtsverhältnissen mit einem öffentlichrechtlichen Arbeitgeber in jedem Fall

von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht zu entscheiden seien.

Der Beschwerdeführer seinerseits ist der

Auffassung, dass die Klage an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen sei, da

kein vertragliches Rechtsverhältnis vorliege, und verweist zudem auf die neuere

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 74 Abs. 2 VRG.

1.3

Laut § 79 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht

im (personalrechtlichen) Klage­verfahren als einzige Instanz

vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten

und Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit nicht das (per­sonalrechtliche)

Beschwerde- oder Disziplinarrekursverfahren offen steht. Das Klageverfahren ist

somit nur angezeigt, wenn eine Streitigkeit nicht im Anfechtungsverfahren ausgetragen

werden kann (vgl. RB 1998 Nr. 45; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 8, § 79 N. 1).

Die Praxis des Verwaltungsgerichts gestattet die Personalklage nur, wenn das

kontroverse Arbeitsverhältnis objektiv als vertragliches erscheint und das

anwendbare Personalrecht erkennen lässt, dass der Klage- und nicht der Anfechtungsweg

eingeschlagen werden müsse (VGr, 14. August 2002, PK.2002.00003, E. 2,

www.vgrzh.ch = ZBl 104/2003, S. 428 ff.).

Im

Anfechtungsverfahren können mit der Beschwerde sowohl personalrechtliche Verfügungen

angefochten als auch vermögensrechtliche Ansprüche aus

dem Dienstverhältnis geltend gemacht werden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d

N. 8, § 74 N. 5). Gemäss § 74 Abs. 2 VRG ist das

Verwaltungsgericht unter anderem jedoch nicht zuständig zur Behandlung von

Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und

Beförderung in Besoldungsklassen und ‑stufen. Allerdings kann die Anwendung

von § 74 Abs. 2 VRG durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden.

Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und

des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen

Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis

grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1

der Europäischen Menschenrechtskonvention dar. Besoldungsstreitigkeiten sind

hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens

allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren haben und an der Ausübung der öffentlichen

Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee und

Polizei zu (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in

Verbindung mit §§ 37-41, Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni

2003, PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit

weiteren Hinweisen). Zudem soll es gemäss einer in der Lehre vertretenen

Meinung selbst bei einem vertraglich begründeten Arbeitsverhältnis nicht

ausgeschlossen sein, dass die Behörde in dessen Rahmen Verfügungen erlassen

kann; die Zulässigkeit des Anfechtungsverfahrens wird mithin auch bei vertraglich

begründeten Anstellungsverhältnissen bejaht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 4,

mit Hinweisen).

Ebenfalls zu berücksichtigen ist

schliesslich § 82 lit. k VRG: Danach beurteilt das Verwaltungsgericht

Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen. Auch in solchen Fällen ist

es nach den Umständen des Einzelfalles denkbar, dass bei Streitigkeiten aus

einem solchen Vertrag die behördliche Vertragspartei eine Verfügung treffen

kann, um den Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren zu gewährleisten

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 38). Das Verwaltungsgericht ist indes

nur zuständig, wenn der Vertrag öffentlichrechtlicher Natur ist; über Ansprüche

aus privatrechtlichen Verträgen entscheiden die Zivilgerichte (§ 1 VRG).

1.4

Die Kammer kann den vorstehenden Ausführungen der

Vorinstanz und des Beschwerdeführers weit gehend nicht folgen. Es ist daher

notwendig, vorab das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen

Klinik C näher zu beleuchten, ist doch dessen rechtliche Qualifikation

entscheidend für den einzuschlagenden Rechtsweg: Das Verwaltungsgericht ist

sachlich grundsätzlich nur dann zuständig, wenn dieses Rechtsverhältnisses dem

öffentlichen Recht zuzuordnen ist (vgl. § 1 VRG).

2.

2.1

Die staatliche Klinik C ist eine unselbständige

Anstalt des Kantons Zürich; ihr Personal untersteht dem Personalgesetz vom 27. September

1998.

(PG; vgl. dessen § 1 Abs. 1). Das Personalgesetz gilt mithin

grundsätzlich für das gesamte Personal der staatlichen Zentral- und

Bezirksverwaltung, einschliesslich das Personal der unselbständigen kantonalen

Unternehmungen und Betriebe (vgl. die Weisung des Regierungsrats zum

Personalgesetz vom 22. Mai 1996, ABl 1996, 1142). Das

Arbeitsverhältnis ist öffentlichrechtlicher Natur (§ 7 PG); eine privatrechtliche

Anstellung ist durch das Personalgesetz ausgeschlossen (ABl 1996, 1145;

Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2016 f.).

Es wird daher in der Regel durch eine mitwirkungsbedürftige Verfügung begründet

(vgl. § 12 PG; dazu Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September

1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen

Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 64 f.).

In besonderen Fällen kann das

Arbeitsverhältnis durch öffentlichrechtlichen Vertrag begründet werden; dieser

kann hinsichtlich des Lohnes, der Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung

des Arbeitsverhältnisses vom Personalgesetz abweichen (§ 12 Abs. 2

PG). Der Regierungsrat bezeichnet die Fälle, in denen ein solcher Vertrag

zulässig ist (§ 12 Abs. 3 PG). In Ausführung dieser Bestimmung

bezeichnet § 5 Abs. 1 der Personalverordnung vom 16. Dezember

1998.

(PV) für die Anstellung der persönlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter

der Mitglieder des Regierungsrates (lit. a), die Angestellten, deren Lohn

durch Drittmittel finanziert wird (lit. b) und Lehrlinge nach der Bundesgesetzgebung

über die Berufsbildung (lit. c) die Form des öffentlichrechtlichen

Vertrages als zulässig. Im Übrigen ist die vertragliche Anstellung nur

ausnahmsweise und nur für Spezialistenfunktionen zulässig, zu deren Besetzung

zwingend vom Personalrecht abgewichen werden muss; die vertragliche Anstellung

bedarf in diesen Fällen der Genehmigung durch die vorgesetzte Direktion (§ 5

Abs. 2 PV). Der Regierungsrat kann ferner Rahmenbedingungen für die

vertragliche Anstellung festlegen (§ 5 Abs. 3 PV).

2.2

Der Beschwerdeführer wurde mit Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 9. Februar 2001 gestützt auf die

Regierungsratsbeschlüsse Nr. 7153 vom 30. Dezember 1971 und Nr. 783

vom 17. März 1993 als Supervisor an der staatlichen Klinik C angestellt.

Die Verfügung hält ausdrücklich fest, dass die Rechtsgrundlagen jederzeit

geändert werden können; sie legt zudem eine beidseitige Kündigungsfrist von

einem Monat auf das Ende eines Monats fest. Gemäss RRB Nr. 7153/1971

wird die Anstellungsdauer auf die jeweilige gesetzliche Amtsdauer befristet und

bedarf somit auf Beginn einer neuen Amtsdauer der Bestätigung. Mit Beschluss Nr. 318

vom 12. März 2003 hob der Regierungsrat die genannten Beschlüsse auf: Die

Anstellungsmodalitäten der Supervisorinnen und Supervisoren seien nicht mehr

zeitgemäss und stünden in Widerspruch zum geltenden Personalrecht, das am 1. Juli

1999.

in Kraft getreten sei; die aufgehobenen Beschlüsse seien kompetenzgerecht

durch eine von der Gesundheitsdirektion erarbeitete umfassende neue Weisung zu

ersetzen.

Die entsprechende Weisung der

Gesundheitsdirektion vom 10. April 2003 über die betriebliche

Team-Supervision an kantonalen psychiatrischen Kliniken und Polikliniken hält

unter anderem fest, dass die externen Supervisorinnen und Supervisoren im

Auftragsverhältnis nach Obligationenrecht beschäftigt werden; die Entschädigung

beträgt für Fachärztinnen und -ärzte sowie diplomierte Psychologinnen und

Psychologen mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 50.- und für diplomierte

Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 35.-

pro vollendete 15 Minuten Team-Supervisions­sitzung (Vor- und

Nachbearbeitungszeit inbegriffen). Die selbständig tätigen Beauftragten haben

die Bestätigung der Sozialversicherungsanstalt beizubringen, dass ausdrücklich

ihre Tätigkeit als Supervisor beim Kanton Zürich als selbständige Erwerbstätigkeit

anerkannt wird. Wird diese Erklärung nicht beigebracht, sind auf das Honorar

Sozialabgaben zu entrichten (Ziff. 5 der Weisung). Im Begleitschreiben der

Gesundheitsdirektion an die kantonalen und staatsbeitragsberechtigten

psychiatrischen und psychotherapeutischen Institutionen wird nochmals

herausgestrichen, dass die Supervisoren nicht angestellt, sondern beauftragt

werden. Entsprechend wird kein Lohn, sondern ein Honorar ausgerichtet und ist

das Auftragsverhältnis jederzeit kündbar (vgl. ferner den dem Beschwerdeführer

seitens der staatlichen Klinik C zur Unterschrift vorgelegten Vertrag, der den

Supervisionsauftrag als Auftragsverhältnis nach Art. 404 OR bezeichnet,

der von beiden Parteien jederzeit aufgelöst werden kann).

2.3

Gestützt auf die bisherigen Ausführungen sind

folgende Problemfelder zu unterscheiden: Zunächst ist festzuhalten, dass das

Personalgesetz für Angestellte von unselbständigen Anstalten des Kantons

privatrechtliche Arbeitsverhältnisse ausschliesst. Es geht daher entgegen der

Auffassung der Vorinstanz nicht an, für die vorliegende Streitsache die Zuständigkeit

der Verwaltungsbehörden und des Verwaltungsgerichts mit dem Hinweis auf das

Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 6. Mai 2001 (ZR

100/2001 Nr. 57) zu begründen, wonach alle Streitigkeiten aus

Dienstverhältnissen bei öffentlichrechtlichen Arbeitgebern, das heisst auch

solche aus privatrechtlichen Dienstverhältnissen, vor das Verwaltungsgericht zu

bringen seien. Das Bestehen eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses ist

hier durch das Personalgesetz ausgeschlossen. Die Frage, ob das Verwaltungsgericht

zuständig ist in Fällen, in welchen privatrechtliche

Arbeitsvertragsverhältnisse zulässig sind – etwa für das Personal selbständiger

öffentlichrechtlicher Anstalten (vgl. Jaag, Rz. 2017) –, kann somit in diesem

Entscheid offen bleiben.

Dabei vermengt die Vorinstanz auch die

klar voneinander zu trennenden privatrechtlichen Vertragstypen des Arbeitsvertrages

(Art. 319 ff. OR) und des Auftrages (Art. 394 ff. OR): Wäre

das vorliegende Rechtsverhältnis als privatrechtlicher Auftrag zu

qualifizieren, so handelte es sich gerade nicht um ein Dienst- oder

(gleichbedeutend) Arbeitsverhältnis, womit die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts auf jeden Fall ausgeschlossen wäre: Ansprüche aus

privatrechtlichen Rechtsverhältnissen sind vor den Zivilgerichten geltend zu

machen (§ 1 VRG), und zwar unabhängig davon, ob privatrechtliche Arbeitsverhältnisse

mit öffentlichrechtlichen Arbeitgebern vom Verwaltungsgericht zu beurteilen

wären.

Es ist daher zu klären, ob das

Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C als

öffentlichrechtliches Dienstverhältnis – beruhe es auf einer Verfügung oder sei

es vertraglicher Natur – zu betrachten ist oder ob es gegebenenfalls ausserhalb

des Dienstrechts steht. Dann handelte es sich um einen Vertrag, der entweder

verwaltungs- oder privatrechtlicher Natur wäre. Nur in letzterem Fall wäre, wie

gesehen (vorn 1.3), das Verwaltungsgericht unzuständig.

3.

3.1

RRB Nr. 318/2003 umschreibt die

traditionelle Einrichtung des Beizugs von auswärtigen Supervisoren an

kantonalen psychiatrischen Kliniken und Polikliniken wie folgt: Bei diesen

"handelt es sich hauptsächlich um Ärztinnen und Ärzte sowie Psychologinnen

und Psychologen mit Zusatzausbildung, die als Selbstständigerwerbende eine eigene

Praxis betreiben. Sie unterstützen und beraten … jeweils ein Behandlungsteam

aus Ärztinnen oder Ärzten, Pflege- und therapeutischem Personal bei der

Reflektierung ihrer Arbeit im Hinblick auf die Betreuung und Behandlung der

Patientinnen und Patienten. Im Zentrum der betrieblichen Team-Supervision steht

die Patientin oder der Patient. Die Supervision soll einen Lern- und

Entwicklungsprozess ermöglichen, der sich sowohl auf die einzelnen Personen wie

auf die praktische Tätigkeit und die Zusammenarbeit innerhalb der Institution

positiv auswirkt." Die Gesundheitsdirektion wird hierzu vom Regierungsrat

ermächtigt, eine Weisung zu erarbeiten, welche die zur Supervision berechtigten

Berufsgruppen aufführt und sicherstellt, dass nur Personen mit entsprechend

ausgewiesener Ausbildung und Erfahrung zugelassen werden. Die Weisung regelt

auch die Entschädigung.

3.2

Die Weisung der Gesundheitsdirektion will die

auswärtigen Supervisorinnen und Supervisoren in einem Auftragsverhältnis

beschäftigen. Vor allem soll die Rechtsbeziehung, wie der Vertrag zwischen dem

Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C näher ausführt, gemäss der

Bestimmung über die Beendigung des Auftrages (Art. 404 OR) von beiden

Parteien jederzeit aufgelöst werden können. Nach Art. 404 Abs. 1 OR

kann das Auftragsverhältnis ohne Vorliegen von wichtigen Gründen und ohne

Einhaltung einer Frist von jeder Seite aufgelöst werden; dies wird mit dem

besonderen Vertrauensverhältnis begründet, das die jederzeitige Widerrufbarkeit

erfordere (Heinrich Honsell, Schweizerisches Obligationenrecht, Besonderer

Teil, 7. A., Bern 2003, S. 321 f.).

3.3

Das Personalgesetz ermöglicht zwar im Einzelfall

die Abkürzung der Kündigungsfrist im gegenseitigen Einvernehmen (§ 17 Abs. 3

PG). Das hat jedoch nur eine Änderung der gesetzlich vorgesehenen Fristen zur

Folge; unberührt bleiben müssen die Vorschriften über den (sachlichen und

zeitlichen) Kündigungsschutz (§§ 18 ff. PG). Sodann sieht § 12 Abs. 2

PG in Verbindung mit § 5 Abs. 2 PV für den Fall, dass hinsichtlich

der Beendigung des Arbeitsverhältnisses vom Personalgesetz abgewichen werden

soll und dass für die Besetzung der Stelle zwingend vom Personalrecht abgewichen

werden muss, die Anstellung durch öffentlichrechtlichen Vertrag vor. Diesfalls

ist auch ein Abweichen von den personalgesetzlichen

Kündigungsschutzvorschriften zulässig: So verlangt § 18 Abs. 2 PG einen

sachlich zureichenden Grund für eine Kündigung (vgl. auch § 16 der Vollzugsverord­nung

zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999). Bei der Frage, ob die Kündigung

materiell gerechtfertigt ist, muss insbesondere geprüft werden, ob die

kündigende Behörde die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot,

das Verhältnismässigkeits­prinzip sowie Treu und Glauben beachtet hat; der

öffentlichrechtliche Kündigungsschutz beschränkt sich somit nicht auf die

Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (Art. 336 OR), sondern geht

weiter (BGr, 22. Mai 2001,2A.71/2001, E. 2c, www.bger.ch; ABl 1996,

1149). Der weiter gehende Kündigungsschutz im öffentlichen Dienstrecht besteht

nach der kantonalzürcherischen Regelung auch darin, dass Angestellten, deren

Leistungen nicht ge­nügen oder deren Verhalten nicht befriedigt, nicht einfach

gekündigt werden darf. Vielmehr schreibt das Personalgesetz ausdrücklich vor,

dass die Anstellungsbehörde, bevor sie eine Kündigung aufgrund mangelnder

Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, dem oder der Angestellten

eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten einräumen muss.

Zudem müssen Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung

belegt werden (§ 19 PG; vgl. zum Ganzen VGr, 27. Mai 2003,

PB.2003.00006, E. 2a mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch).

Ein Abweichen hiervon kann – wie etwa am

Beispiel der persönlichen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter eines

Regierungsratsmitgliedes (vgl. § 5 Abs. 1 lit. a PV) ersichtlich

ist – in speziellen Anstellungsverhältnissen durchaus sinnvoll sein. Allerdings

dürfte es dem Staat verwehrt sein, bei solchen Arbeitsverhältnissen, die durch

öffentlichrechtlichen Vertrag begründet werden, von den zum sozialen Schutz der

Arbeitnehmenden aufgestellten zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts

derart abzuweichen, dass für die Auflösung die Bestimmung von Art. 404 OR

für anwendbar erklärt wird. Das ist wohl nur dann zulässig, wenn das

Vertragsverhältnis in der Tat einen Auftrag und gerade keinen Arbeitsvertrag

darstellt. Dabei gelten im öffentlichen Arbeitsrecht dieselben Abgrenzungskriterien

wie für die privatrechtliche Unterscheidung zwischen Arbeitsvertrag und Auftrag

(ABl 1996, 1146; VGr, 16. Januar 2002, PB.2001.00025, E. 2).

3.4

Die begriffsnotwendigen Elemente des

Arbeitsverhältnisses sind das Zur-Verfügung-Stellen von Arbeitszeit im Rahmen

einer fremden Arbeitsorganisation gegen Lohn. Zentrale Elemente der Abgrenzung

des Arbeitsverhältnisses vom Auftrag sind die typische Unterordnung, die

Einordnung in eine fremde Arbeitsorganisation durch betriebliche Subordination

und in geringerem Ausmass das Merkmal des Dauerschuldverhältnisses gegenüber

dem grundsätzlich jederzeitigen Widerrufsrecht beim Auftrag (vgl. Manfred Rehbinder,

Berner Kommentar, 1985, Art. 319 OR N. 2-12, 49, 52). Auch das

Teilzeitarbeitsverhältnis mit einer – gegenüber der betriebsüblichen –

eingeschränkten Arbeitszeit gilt als Arbeitsverhältnis, sofern die dafür

typischen Merkmale erfüllt bleiben (Jürg Brühwiler, Kommentar zum

Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Bern etc. 1996, Art. 319 OR N. 11 f.).

Bei einem für den Arbeitsvertrag

typischen Subordinationsverhältnis ist der Arbeitnehmer in der Regel in den

Betrieb des Arbeitgebers eingegliedert; demgegenüber kann der Beauftragte selber

bestimmen, wann und wo er seine Dienste erbringt. Sowohl der Arbeitnehmer als

auch der Beauftragte müssen Weisungen des Arbeitgebers bzw. des Auftragsgebers

befolgen, dies indessen in unterschiedlichem Umfang: Der Arbeitgeber hat ein

umfassendes Weisungsrecht, da er über Art, Umfang und Organisation der zu

leistenden Arbeit Weisungen erteilen kann (vgl. Art. 321d OR); der

Auftraggeber darf nur hinsichtlich der Besorgung des übertragenen Geschäfts

Weisungen erteilen (vgl. Art. 397 Abs. 1 OR). Ausgeschlossen sind so

genannte Verhaltensanweisungen, das heisst solche bezüglich Ort, Organisation

der Arbeit etc. Zulässig sind dagegen Zielanweisung (Konkretisierung der Arbeitsleistung)

und Fachanweisungen (Art und Umfang der Arbeitsleistung). Schliesslich ist das

Zeitmoment kein taugliches Abgrenzungskriterium, da auch der Auftrag als Dauervertrag

ausgestaltet sein kann (vgl. zum Ganzen Claire Huguenin, Obligationenrecht, Besonderer

Teil, Zürich 2002, N. 534 f.+562 ff.; eingehend Walter Fellmann,

Berner Kommentar, 1992, Art. 394 OR N. 303 ff., Art. 397 N. 58 ff.).

Der dem Beschwerdeführer zur Unterzeichnung

vorgelegte "Vertrag für Team-Supervisorinnen und Supervisoren" legt

fest, dass die Rahmenbedingungen betreffend Beratungsort, Mandatsumfang,

Sitzungszeiten und Termine gemäss gegenseitiger Absprache erfolgen. Rechtlich

ist somit das Verhältnis, wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, gekennzeichnet

durch die Nichteingliederung des Beschwerdeführers in die Arbeitsorganisation

der staatlichen Klinik C sowie die fehlende Weisungsgebundenheit. So unterstützen

und beraten die Supervisoren ein Behandlungsteam bei der Reflektierung ihrer

Arbeit. Sie sind indessen gerade nicht in den eigentlichen Klinikbetrieb

eingebunden. Das Rechtsverhältnis steht daher, wie durch die Weisung

beabsichtigt, ausserhalb des kantonalen Dienstrechts. Dies ist sachlich

aufgrund der besonderen Natur der bei der Supervision zu erbringenden Leistung

gerechtfertigt. Dieser Betrachtung stehen – jedenfalls solange das Rechtsverhältnis

wie im vorliegenden Fall eindeutig durch die Wesenselemente eines Auftrages

gekennzeichnet ist – keine personal- bzw. arbeitsrechtlichen Vorschriften

entgegen. Sobald freilich eine Rechtsbeziehung die Eigenschaften eines

Arbeitsverhältnisses aufweist, greifen die (Schutz-)Bestimmungen des kantonalen

Personalgesetzes (oder gegebenenfalls des privaten Arbeitsvertragsrechts).

3.5

Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer

und der staatlichen Klinik C ist somit nicht dem Dienstrecht zuzuordnen; es

erfüllt vielmehr die Merkmale eines Auftrages im Sinne des Obligationenrechts.

Folgerichtig ist es durch Vertrag und nicht durch Verfügung begründet. Diese

Sichtweise deckt sich auch mit der Unterscheidung, ob eine Rechtsbeziehung

durch Vertrag oder mitwirkungsbedürftige Verfügung entstanden ist: Während sich

beim Abschluss eines Vertrages Private und Verwaltungsbehörden als gleichberechtigte

Partner gegenüberstehen, die sich im Rahmen einer offenen, unbestimmten gesetzlichen

Regelung auf einen Vertragsinhalt einigen, setzen die Verwaltungsbehörden bei Erlass

einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung autoritativ nach Massgabe der

anwendbaren Gesetze die Rechte und Pflichten der Privaten fest (Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 899;

eingehend René Rhinow, Verfügung, Verwaltungsvertrag und privatrechtlicher

Vertrag, in Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, Basel/Frankfurt a.M.

1985, S. 295 ff., 307 ff.). Letzteres ist für die

Rechtsbeziehung zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C

nicht erkennbar, wird jene doch gerade nicht durch das kantonale

Personalgesetz, sondern einzig durch die vertragliche Vereinbarung bestimmt.

Die Weisung setzt lediglich den zu vergütenden Honoraransatz fest. Dies spricht

nicht gegen die vertragliche Natur, stellt der Staat doch auch für solche

(privat­recht­lichen) Verträge, an denen er selber (zum Beispiel gemäss

Postgesetz) oder an de­nen ausschliesslich Private (zum Beispiel für den

Arztvertrag) beteiligt sind, verbindliche Tarife auf (VGr, 8. Dezember

2000, VB.2000.00311, E. 3d, www.vgrzh.ch).

Liegt also ein vertraglicher Begründungsakt

vor, so ist weiter zu prüfen, ob das Verhältnis dem öffentlichen Recht oder dem

Privatrecht zuzuordnen ist und ob die Verwaltungsbehörden überhaupt zum

Abschluss eines solchen Vertrages berechtigt sind.

3.6

3.6.1

Ein Vertrag ist dann als

öffentlichrechtlich zu qualifizieren, wenn er einen Ge­gen­stand hat, der

typischerweise dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, also wenn der Vertragsgegenstand

vom öffentlichen Recht geregelt wird (RB 1990 Nr. 2 mit Hinweisen; RB 1997

Nr. 8). Massgebliches Unterscheidungskriterium zwischen verwaltungsrechtlichem

und privatrechtlichem Vertrag ist somit der Vertragsgegenstand (Rhinow, S. 303,

mit Hinweisen); die Rechtsnatur hängt mit anderen Worten davon ab, zu welchem

Zweck der Vertrag abgeschlossen wird (Häfelin/Müller, Rz. 1058): Der

öffentlichrechtliche Vertrag dient unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen

Aufgabe oder enthält Materien, die an sich vom öffentlichen Recht geregelt

werden. Privatrechtlich ist der Vertrag dann, wenn er nur mittelbar öffentliche

Interessen verfolgt (typisches Beispiel: der Kauf von Büromaterial).

Unerheblich ist die Organisationsform oder die Stellung der an einem

Rechtsverhältnis beteiligten Subjekte, insbesondere ob eine der

Vertragsparteien eine juristische Person des öffentlichen Rechts ist oder über

hoheitliche Befugnisse verfügt (Häfelin/Müller, Rz. 1060).

Der Beschwerdegegner verfolgt mit dem

Abschluss von Verträgen über Team-Supervisionen keine "eigenen"

Interessen, sondern erfüllt damit lediglich eine ihm vom kantonalen Gesetzgeber

zugewiesene Aufgabe, nämlich die Sicherstellung der Behandlung und Pflege von

psychischkranken Menschen. Die Verträge stehen in Zusammenhang mit dem

öffentlichen Leistungsauftrag der betreffenden Klinik (vgl. zum

Gesundheitswesen als öffentliche Aufgabe des Kantons Jaag, Rz. 3101 ff.).

Entsprechend sind die Team-Supervisionsverträge öffentlichrechtlicher

Natur.

3.6.2

Nach herrschender Lehre und

Rechtsprechung sind subordinationsrechtliche Verträge, das heisst solche

zwischen öffentlichrechtlichen Organisationen (hier dem Kanton) und Privaten,

nur zulässig, sofern sie vom Gesetz nicht ausdrücklich ausgeschlossen sind und

sachliche Gründe für die Wahl der Vertragsform sprechen (Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, S. 311 ff.;

Häfelin/Müller, Rz. 1071 ff.): Ausgeschlossen ist die Vertragsform

etwa dann, wenn das Gesetz zur Regelung des Rechtsverhältnisses die Verfügung

vorsieht oder wenn sich zur Gewährleistung der rechtsgleichen Behandlung die

Verfügung als die angemessene Handlungsform erweist, zulässig aber

beispielsweise, wenn sich der Private zu einer Leistung im öffentlichen

Interesse verpflichten soll, zu welcher ihn die Verwaltungsbehörde mangels

gesetzlicher Grundlage mittels Verfügung nicht zwingen könnte.

Wie gesehen steht die Rechtsbeziehung

zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C ausserhalb des

Dienstrechts. Wäre dem nicht so, so wären einzelne Inhalte gegebenenfalls rechtswidrig:

Zum einen kann wohl im Anwendungsbereich des Dienstrechts, und zwar unabhängig

davon, ob das Dienstverhältnis auf Vertrag oder Verfügung beruht, der

Kündigungsschutz des Angestellten nicht vollständig ausgehöhlt werden (vorn

3.

); zum anderen fragt sich, ob im Falle eines verfügten

(Dienst-)Verhältnisses die Weisung der Gesundheitsdirektion dem Grundsatz der

Gesetzmässigmässigkeit der Verwaltung entspricht: Im auf Verfügung beruhenden

Dienstrecht regelt nämlich der Regierungsrat die Entlöhnung der Angestellten (§ 40

Abs. 1 PG), und in den kantonalen Bestimmungen über das Gesundheitswesen

ist keine gesetzliche Grundlage ersichtlich, auf welche sich die Weisung der

Gesundheitsdirektion und die darin festgelegten Honoraransätze stützen könnten.

Da indes das Personalgesetz nicht anwendbar ist und das kantonale Gesundheitsrecht

keine Regelung enthält, steht somit nach dem Gesagten einer Qualifizierung der

vorliegenden Rechtsbeziehung zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen

Klinik C als verwaltungsrechtlichem Vertrag nichts entgegen. Der rechtsgleichen

Behandlung der Privaten kann durch die Weisung Rechnung getragen werden.

3.6.3

Im Bereich der

öffentlichrechtlichen Verträge hat sich noch keine mit dem Privatrecht

vergleichbare Typologisierung der Verträge herausgebildet (Franz Klein, Die

Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zürich 2003, S. 35,

mit Hinweisen). So bereitet die Eingliederung von Verträgen ins öffentliche

Recht, gerade wenn sich das Gemeinwesen wie hier herkömmlicher Vertragstypen

bedient, die im Privatrecht ausgebildet und normiert worden sind, Mühe (Rhinow,

S. 304). Mit der Übernahme der privatrechtlichen Terminologie zur

Bezeichnung eines verwaltungsrechtlichen Vertrages ist daher Vorsicht geboten.

Wenn die Vorinstanz das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen

Klinik C als "öffentlichrechtlichen Auftrag" qualifiziert, so

bedeutet das richtigerweise (nur, aber immerhin) Folgendes: Das Vertragsverhältnis

ist öffentlichrechtlicher Natur, es verweist für die Auflösung auf die

Vorschriften des Obligationenrechts (Art. 404 OR), und es handelt sich

nicht um ein Dienstverhältnis.

3.7

Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die

sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben ist. Unklar ist einzig

noch, ob verfahrensmässig die Streitsache im Anfechtungsverfahren gemäss §§ 41 ff.

VRG oder als Klage nach § 82 lit. k VRG zu behandeln ist.

Die Vorinstanz bejahte einerseits für den strittigen Bereich eine

Verfügungskompetenz der staatlichen Klinik C und andererseits ein

entsprechendes Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers: Es sei im

Zweifelsfall – das heisst, wenn eine Verfügungskompetenz der Behörde zwar nicht

ohne weiteres feststehe, das objektive Rechtsschutzinteresse des Betroffenen es

aber nahe lege – ein Anspruch auf eine Feststellungsverfügung anzunehmen. Es

bestehe für den Beschwerdeführer in Bezug auf ein bestimmtes Rechtsverhältnis

über Bestand oder Nichtbestand sowie über den Umfang öffentlichrechtlicher

Rechte und Pflichten Unklarheit, und es erscheine aus verfahrensökonomischen

Gründen zweckmässig, bestimmte für das strittige Rechtsverhältnis erhebliche

Rechtsfragen im Voraus zu klären (unter Bezugnahme auf Kölz/Bosshart/Röhl, § 19

N. 10, 12+60 ff. sowie § 21 N. 8).

Diese Lösung steht im Einklang mit der von

einem grossen Teil der Lehre vertretenen Auffassung, wonach die staatliche

Willensäusserung auf Abschluss eines konkreten Vertrages als anfechtbare

Verfügung qualifiziert werden kann (Rhinow, S. 313 ff.; jüngst ders.,

Neuere Entwicklungen im Öffentlichen Prozessrecht, SJZ 99/2003, S. 517 ff.,

525; Pierre Moor, Droit administratif, Volume II, 2. A., Bern 2002, S. 376 ff.;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 38, mit Hinweisen; zweifelnd

Tschannen/Zimmerli, S. 316). Problematisch ist dabei allerdings in der

Tat, dass in der Wahl der Vertragsform häufig ein starkes Indiz für die fehlende

Verfügungsbefugnis liegt (vorn 3.6.2; Häfelin/Müller, Rz. 1077) und die

Behörde zum Erlass einer Feststellungsverfügung grundsätzlich nur soweit befugt

ist, als ihr in der betreffenden Materie Verfügungskompetenz zusteht

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 63).

Ohne zu dieser Frage abschliessend

Stellung nehmen zu müssen, erscheint der für das vorliegende Verfahren

eingeschlagene Rechtsweg als sachgerecht. Zudem bleibt es für den Ausgang

dieses Verfahrens – wie die nachstehenden materiellen Erwägungen zeigen – ohne

Folgen, ob das eingereichte Rechtsmittel, auf das nach all dem Gesagten

einzutreten ist, als Beschwerde oder (auch) als Klage an die Hand genommen wird.

4.

4.1

Die Vorinstanz prüfte in grundsätzlicher Hinsicht

die Tragweite der Weisung der Gesundheitsdirektion vom 10. April 2003 und

stellte fest, dass die unterschiedliche Honorierung der

Team-Supervisionsstunden bei diplomierten Psychologen mit Hochschulabschluss

gegenüber solchen mit Fachhochschulabschluss keine unangemessene Ermessensausübung

darstelle.

Der Beschwerdeführer hält dem (unter

anderem) entgegen, dass die Weisung, die lediglich von diplomierten Psychologen

(mit Zusatzausbildung) spreche, eine Differenzierung zwischen Psychologen mit

Hochschulabschluss und solchen mit Fachhochschulabschluss nicht zulasse bzw.

dass eine solche Unterscheidung und die damit einhergehende übermässige

Honorardifferenz nicht rechtens seien.

4.2

Die Weisung der Gesundheitsdirektion legt fest,

dass die Entschädigung für Fachärztinnen und -ärzte sowie diplomierte

Psychologinnen und Psychologen mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 50.- und

für diplomierte Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung

pauschal Fr. 35.- pro vollendete 15 Minuten Team-Supervisionssitzung beträgt.

Die staatliche Klinik C will gestützt auf diese Weisung dem Beschwerdeführer,

der über einen anerkannten Fachhochschulabschluss als Psychologe verfügt, den

Ansatz von Fr. 35.- vergüten.

Die Vorinstanz hält dazu fest, dass die

Weisung nicht näher ausführt, was unter "dipl. Psycholog(inn)en mit

Zusatzausbildung" zu verstehen sei. Es handle sich dabei um einen unbestimmten

Rechtsbegriff, der den Verwaltungsbehörden einen Entscheidungsspielraum gewähre.

Bei besonderer Gewichtung von klinischem Fachwissen und Praxiserfahrung

erscheine das Abgrenzungskriterium der universitären Grundausbildung der

diplomierten Psychologen nicht als unsachgerecht, sofern nicht die

Gleichwertigkeit einer anderen Grundausbildung mit dem universitären Abschluss

durch entsprechende zusätzliche Qualifikationen nachgewiesen sei. Daher stelle

dieses Abgrenzungskriterium keine unangemessene Ausübung des Auswahlermessens

zwischen den beiden Honorarkategorien dar.

4.3

Die von der Vorinstanz geübte Zurückhaltung bei der

Beurteilung des von der staatlichen Klinik C gewählten Abgrenzungskriteriums

ist nicht gerechtfertigt (hinten 5.1) bzw. verkennt den Sinn und Zweck der

Weisung der Gesundheitsdirektion: Die Weisung ist zwar als Verwaltungsverordnung

zu bezeichnen. Solche verwal­tungsinternen, nicht von den zuständigen

Rechtssetzungsorganen ausgehenden Weisungen begründen nach herrschender Auffassung

in der Regel keine Rechte und Pflichten der Bürger und entfalten keine

Aussenwirkungen; deren Verletzung kann daher regelmässig nicht im Rechtsmittelverfahren

überprüft werden (VGr, 20. Juni 2002, VB.2001.00404, E. 4a,

www.vgrzh.ch; Häfelin/Müller, Rz. 123 ff.; BGE 122 I 44 mit

Hinweisen; a. M. Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung:

Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997, S. 1 ff., 17 ff.). Allerdings

gilt dies dann nicht, wenn die Verwaltungsverordnung für den Privaten mittelbar

(indirekt) Aussenwirkungen zeitigt (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 129 ff.,

mit Hinweisen; Tschannen/Zimmerli, S. 351 ff.).

Das ist hier der Fall, will doch die Weisung

die rechtsgleiche Honorierung der auswärtigen Supervisorinnen und Supervisoren

sicherstellen. Unabhängig von der Handlungsform ist das Gemeinwesen, wenn es

staatliche Aufgaben wahrnimmt, an die Grundrechte gebunden (vgl. Art. 35 Abs. 2

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). So ist der Staat bei der

Ausgestaltung und beim Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages namentlich

auch an das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) gebunden. Sinn der Weisung

ist es dabei, dass alle (auswärtigen) Supervisorinnen und Supervisoren

entsprechend ihrer Ausbildung und Qualifikation rechtsgleich honoriert werden.

Kann die Weisung dies nicht gewährleisten, so würde die Zulässigkeit der für

die Rechtsbeziehung gewählten Vertragsform in Frage gestellt (vorn 3.6.2). Für

die Anwendung bzw. Auslegung der Weisung sind daher die von der Rechtsprechung

entwickelten Grundsätze zum Gebot der Rechtsgleichheit in der Rechtsanwendung

bzw. -setzung (analog) zu berücksichtigen.

5.

5.1

Nach dem Wortlaut der Weisung beträgt die

Entschädigung für Fachärztinnen und

-ärzte sowie diplomierte Psychologinnen und Psychologen mit Zusatzausbildung

pauschal Fr. 50.- und für diplomierte Sozialarbeiterinnen und

Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 35.- pro vollendete 15

Minuten Team-Supervisionssitzung. Die Vorinstanz erblickt, wie bereits erwähnt,

in der Wendung "diplomierte Psychologinnen und Psychologen" einen

unbestimmten Rechtsbegriff. Ein solcher liegt vor, wenn der Rechtssatz die

Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener,

unbestimmter Weise umschreibt (Häfelin/Müller, Rz. 445 ff;

Tschannen/Zimmerli, S. 193 ff. – je mit Beispielen). Für die Weisung

trifft das nicht zu.

Genau besehen ist einzig die Auslegung

des Begriffs "diplomierter Psychologe" umstritten. Die Weisung

unterscheidet hinsichtlich der Honorierung zwischen diplomierten Psychologen

und Sozialarbeitern mit Zusatzausbildung. Keinen direkten Anknüpfungspunkt

liefert der Wortlaut für die Unterscheidung zwischen diplomierten Psychologen

mit einem Universitätsabschluss (lic.phil./Dr.phil.) und solchen mit einem

Fachhochschulabschluss sowie für die Zuordnung Letzterer zu den diplomierten

Sozialarbeitern. Ebenso wenig schliesst der Wortlaut aber eine solche

Unterscheidung zum Vornherein aus, da die Weisung die "diplomierte

Psychologin" oder den "diplomierten Psychologen" nicht näher

definiert.

Es fragt sich somit, ob die vom

Beschwerdegegner und der Vorinstanz getroffene Differenzierung und ihre Folgen

für das Honorar namentlich einer teleologischen und verfassungskonformen

Auslegung der Weisung standhalten:

5.2

5.2.1

Die Unterscheidung zwischen

diplomierten Psychologen mit Universitätsabschluss und solchen mit

Fachhochschulabschluss sei vor allem aufgrund der längeren klinischen Berufserfahrung

und dem qualifizierteren Abschluss Ersterer gerechtfertigt. Die staatliche

Klinik C setzt denn auch für die Supervision von reinen Ärztegruppen in der

Regel nebst Ärzten lediglich Psychologen mit akademischer Grundausbildung ein,

während die Fachhochschulabsolventen bei der Supervision für die

nichtärztlichen Pflegenden eingesetzt werden. Dabei leuchtet es allerdings

nicht ein, dass zur Begründung auf die klinische und praktische Erfahrung,

welche in den beiden Ausbildungen erworben werden, abgestützt wird. Der

Hauptunterschied zwischen einem akademischen Hochschulstudium und einem

Fachhochschulstudium ist allgemein bekannt: Ersteres vermittelt hauptsächlich

eine theoretische, Letzteres eine praxisbezogene, berufsspezifische Ausbildung.

Welche Praktikumseinsätze innerhalb dieser Ausbildungen von höherem Wert sind,

ist dabei unerheblich; die eigentliche Befähigung zur Supervision wird ohnehin

erst im Anschluss an das Hochschulstudium erworben (5.2.2).

Auch wenn, wie die staatliche Klinik C

ausführt, die Supervision gerade keine Psychotherapie sei und eine selbständige

psychotherapeutische Tätigkeit nicht vorausgesetzt werde, so handelt es sich in

der Regel bei den Supervisoren doch um Psychologen, die eine eigene Praxis

betreiben (RRB Nr. 318/2003; vorn 3.1). Zudem steht der Auftrag der

Supervisoren eindeutig im Zusammenhang mit der praktischen Arbeit der

Supervisanden mit den Patientinnen und Patienten der psychiatrischen Kliniken

und Institute (vgl. Weisung Ziff. 1). Es ist daher sachgerecht, zur

Auslegung des Begriffs des "diplomierten Psychologen" die seit 1. Januar

2002.

in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der

Fassung vom 21. August 2000 (GesundheitsG; OS 56, 398) betreffend die

Bewilligung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen

Berufstätigkeit zu berücksichtigen.

5.2.2

Nach § 22 Abs. 1

GesundheitsG wird eine solche Bewilligung an Gesuchstellende erteilt, die sich

ausweisen über: (a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich

Psychopatho­­logie an einer schweizerischen Hochschule, (b) eine integrale

Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von

psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten

Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden

Richtung umfasst, sowie (c) eine mindestens zweijährige klinische

psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten

Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in

einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.

Diese Bestimmung, die dem Gedanken der

Spezialisierung verpflichtet ist, wird entsprechend ihrem Sinn und Zweck im

Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1

lit. a, b und c GesundheitsG ausgelegt. Dies ergibt sich bereits aus dem

Begriff der Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung

wenig Sinn macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das

Psychologiestudium nicht als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II

Abs. 2 der Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in

seinem Verweis auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem

Sinne. Dementsprechend ging auch der Regierungsrat in seiner Weisung an den

Kantonsrat davon aus, dass die Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum

Psychologiestudium bilde (ABl 1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht

hat die vorge­sehene Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit

der fraglichen Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 E. 2b f. im

Sinne einer zeitlichen Stufenfolge verstanden, in­dem es das Psychologiestudium

wiederholt als Erst- oder Grundausbildung und die psychotherapeutische

Ausbildung als nachfolgende Spezialausbildung in einer bestimmten The­rapieform

bezeichnete (VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00139, E. 2c, www.vgrzh.ch).

Dieselbe Überlegung gilt für die

Qualifikation als Supervisor: Das Hochschulstudium legt in erster Linie die

allgemeinen Grundlagen für eine Berufstätigkeit im psychologischen Bereich,

während die eigentliche Befähigung zur Tätigkeit als Supervisor durch Spezialausbildungen

und langjährige praktische Erfahrungen erworben wird. Dies bringt selbst die Weisung

zum Ausdruck, indem sie nur diplomierte Psychologen mit Zusatzausbildung

für den Einsatz als Supervisor vorsieht. In Bezug auf die Anforderungen an die

Zusatzausbildung sind denn auch die Kliniken und Institute frei, entsprechend

den Bedürfnissen ihres Personals und mit Blick auf das von diesem erbrachte

psychiatrische und psychotherapeutische Angebot, Psychologen mit der passenden

Zusatzausbildung und einschlägiger praktischer Erfahrung mit der Supervision zu

betrauen.

5.2.3

Hinsichtlich der Grundausbildung

spricht § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG von einem

abgeschlossenen Psychologiestudium (einschliesslich Psychopathologie) an einer

schweizerischen Hochschule. Die Detaillierung dieser Bestimmung hat durch den

Regierungsrat in einer Ausführungsverordnung zu erfolgen, wobei dessen Weisung

zuhanden des Kantonsrats ein Psychologiestudium an einer schweizerischen

Universität oder eine andere als gleichwertig anerkannte Ausbildung verlangt (ABl 1999,

216). Die regierungsrätliche Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen

und -therapeuten, die am 1. Juni 2005 in Kraft treten soll (vgl.

Medienmitteilung des Regierungsrates vom 16. Dezember 2004, www.sk.zh.ch/internet/sk/de/mm/mm_2004_quartal_4/285_psychotherapie.html),

verlangt für die Erstausbildung unter anderem ein Lizentiat im Hauptfach Psychologie

oder ein abgeschlossenes Zusatzstudium in Psychologie oder einen

Diplomabschluss in angewandter Psychologie. Als Psychologiestudium an einer Hochschule

gilt mithin ein solches an einer Universität oder an einer Fachhochschule.

Zudem bezeichnet der Zürcher Gesetzgeber

die Fachhochschulen als Bildungseinrichtungen auf Hochschulstufe (§ 2 Abs. 1

des [kantonalen] Fachhochschulgesetzes vom 27. September 1998, LS 414.11).

In der Weisung des Regierungsrates heisst es dazu, dass die Universitäten und

Fachhochschulen aufgrund der wesentlichen Unterschiede zwar andersartige, aber

gleichwertige Ausprägungen der Hochschule seien (ABl 1997, 794). Der

Kanton Zürich folgt damit der Auffassung des Bundesgesetzgebers: Nach Art. 2

des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über die Fachhochschulen sind

Fachhochschulen Ausbildungsstätten der Hochschulstufe, und auch der Bundesrat

betont die Gleichwertigkeit, aber Andersartigkeit von Fachhochschulen und

universitären Hochschulen (BBl 1994 III 804).

5.2.4

Es ist Sinn und Zweck der Weisung

sicherzustellen, dass nur Personen mit entsprechend ausgewiesener Ausbildung

und Erfahrung als Supervisor zugelassen werden (vorn 3.1). Dabei sind das

klinische Fachwissen und die Praxiserfahrung – wie selbst der Begründung der

Vorinstanz zu entnehmen ist – von besonderem Gewicht. Hinzu kommt, dass die

Grundausbildung der diplomierten Psychologen auf Stufe Universität oder Fachhochschule,

trotz der unterschiedlichen Ausbildungsstruktur, nach dem Willen des Gesetzgebers

als gleichwertig zu betrachten ist. Dies allein bedeutet indessen noch nicht,

dass zwingend alle diplomierten Psychologen (mit Zusatzausbildung), die

Supervisionen durchführen, nach dem gleichen Honoraransatz zu entschädigen

sind. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass je nach Einsatzgebiet und

spezieller Erfahrung und Qualifikation des Supervisors dessen Tätigkeit

unterschiedlich zu vergüten ist. Dabei ist nicht ausgeschlossen, dass auch die

Grundausbildung eine Rolle spielen kann.

Allerdings belässt die Weisung für eine

solch differenzierende Anwendung keinen Spielraum: Sie legt im Gegenteil fest,

dass die Entschädigung pauschal entweder Fr. 50.- oder Fr. 35.- pro

vollendete 15 Minuten Team-Supervisionssitzung beträgt. So ist nach dem

Gesagten bereits gestützt auf den Wortlaut sowie auf eine teleologische Auslegung

der Weisung die Auffassung der Vorinstanz, dass die Unterscheidung zwischen

Psychologen mit Universitäts- bzw. Fachhochschulabschluss sachgerecht sei, kaum

nachvollziehbar. Vor allem aber kollidiert diese Auslegung und Anwendung der

Weisung, die eine unterschiedliche Honorierung – nur schon, wenn man vom

höheren Wert ausgeht – von 30 % zur Folge hat, mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit.

5.3

5.3.1

Der Grundsatz der Rechtsgleichheit

nach Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe

seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner

Ungleichheit ungleich behandelt wird. So verbietet das Gleichheitsprinzip

einerseits unterschiedliche Regelungen, denen keine rechtlich erheblichen

Unterscheidungen zu Grunde liegen; andererseits untersagt es aber auch die

rechtliche Gleichbehandlung von Fällen, die sich in tatsächlicher Hinsicht

wesentlich unterscheiden (Häfelin/Müller, Rz. 495). Steht die Anwendung

einer Norm zur Diskussion, so sind die Behörden gehalten, gleiche Sachverhalte

mit gleichen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn, ein

sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (Rainer

Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller et al., Die schweizerische Bundesverfassung,

Zürich etc. 2002, Art. 8 Rz. 42, mit Nachweisen).

Die Weisung der Gesundheitsdirektion

unterscheidet lediglich zwei Honorarkategorien, wobei die Unterscheidung vor

allem an die Grundausbildung – (Fach-)Arzt, diplomierter Psychologe oder

diplomierter Sozialarbeiter – anknüpft. Es fragt sich somit unter dem Gesichtswinkel

der Rechtsgleichheit, ob die Unterscheidung von Psychologen mit Universitätsabschluss

und solchen mit Fachhochschulabschluss sowie ihre Auswirkung auf die Honorierung

sachlich gerechtfertigt ist. Dabei ist die Rechtsprechung zur Frage der rechtsgleichen

Besoldung im öffentlichen Dienst (in analoger Weise) heranzuziehen.

5.3.2

Art. 8 Abs. 1 BV ist

verletzt, wenn im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit ungleich

entlöhnt wird. Dabei gesteht freilich das Bundesgericht den politischen

Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen

zu. Das Bundesgericht greift nur dann ein, wenn Unterscheidungen getroffen

werden, die sich nicht vernünftig begründen lassen, die unhaltbar und damit in

den meisten Fällen auch geradezu willkürlich sind. Innerhalb der Grenzen des

Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit sind die Behörden befugt,

aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungsmerkmale die Tatbestandsmerkmale

auszuwählen, die für die Besoldung massgebend sein sollen. Nicht verlangt ist,

dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den

tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt werden dürfe: So ist Art. 8 Abs. 1

BV nicht verletzt, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,

Dienstalter, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung,

Arbeitszeit oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (BGr, 14. November

2001,2P.95/2001, E. 4, www.bger.ch; BGE 123 I 1 E. 6a-c).

Hinsichtlich der Besoldung von Lehrkräften hat das Bundesgericht je nach zu

vergleichender Lehrtätigkeit und Ausbildung Lohndifferenzen zwischen 6 bis 26 %

als haltbar anerkannt (vgl. die Zusammenfassung der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung in BGE 129 I 161 E. 3.2).

Im Lichte dieser Rechtsprechung ist eine

Honorardifferenz von 30 % für Supervisorinnen und Supervisoren, die einzig

davon abhängt, ob jene über einen Universitätsabschluss oder einen

Fachhochschulabschluss in Psychologie verfügen, wie bereits die vorstehenden Erwägungen

gezeigt haben (5.2), nicht haltbar. Die vom Beschwerdegegner und der Vorinstanz

getroffene Anwendung bzw. Auslegung der Weisung der Gesundheitsdirektion verletzt

mithin das Gebot der Rechtsgleichheit. Indem die Weisung bloss zwei Honorarkategorien

festlegt, eine für die Fachärzte und die diplomierten Psychologen mit

Zusatzausbildung und eine für die diplomierten Sozialarbeiter mit

Zusatzausbildung, und daran eine Honorardifferenz von 30 % knüpft, ist es

sowohl mit dem Sinn und Zweck der Weisung als auch mit dem Gebot der

Rechtsgleichheit nicht vereinbar, einen Psychologen mit Fachhochschulabschluss

um 30 % schlechter zu honorieren als einen solchen mit Universitätsabschluss,

zumal beide nur dann als Supervisoren eingesetzt werden sollen, wenn sie über

eine entsprechende Zusatzausbildung verfügen. Daran ändert auch nichts, dass

die staatliche Klinik C Psychologen mit Fachhochschulabschluss nur für die

nichtärztliche Team-Supervision einsetzt, da die Weisung das Honorar nicht nach

den zu supervidierenden Berufsgruppen (Ärzte oder Pflegende) festlegt.

5.3.3

Klarzustellen ist bei all dem,

dass die Kammer allein die unterschiedliche Honorierung der

Team-Supervisionsstunden von diplomierten Psychologen mit Universitätsabschluss

gegenüber solchen mit Fachhochschulabschluss gestützt auf die Weisung der Gesundheitsdirektion

vom 10. April 2003 als unzulässig erachtet. Es bleibt mit anderen Worten

dem Weisungsgeber anheim gestellt, im Rahmen der vom Gericht aufgezeigten

rechtlichen Schranken eine differenziertere Regelung der Honorierung, die dem

Bedürfnis der einzelnen Kliniken und Institute und der dort durchzuführenden

Team-Supervisionen besser Rechnung zu tragen scheint, aufzustellen.

6.

Nach dem Gesagten haben es der

Beschwerdegegner und die Vorinstanz zu Unrecht abgelehnt, den Beschwerdeführer

für die seit dem Inkrafttreten der Weisung der Gesundheitsdirektion am 1. Mai

2003.

geleisteten Supervisionstätigkeiten an der staatlichen Klinik C mit Fr. 50.-

pro Viertelstunde zu entschädigen. Ihre Verfügungen sind demnach aufzuheben,

und dem Antrag des Beschwerdeführers ist stattzugeben.

7.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten

von der unterliegenden Partei zu tragen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG); sie sind ungeachtet des Streitwerts zu erheben, da § 80b

VRG nicht anwendbar ist (vorn 3.7).

Der Beschwerdegegner ist überdies

verpflichtet, den Beschwerdeführer für seine Umtriebe im Verfahren vor

Verwaltungsgericht angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In

Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung der staatlichen Klinik C vom 5. November

2003.

und Dispositiv-Ziffer I in der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom

17.

August 2004 aufgehoben sowie der Beschwerdegegner im Sinn der Erwägungen

verpflichtet, den Beschwerdeführer als Supervisoren für die Zeit ab 1. Mai

2003.

mit pauschal Fr. 50.- pro vollendete 15 Minuten

Team-Supervisionssitzung (einschliesslich Vor- und Nachbereitung) zu

entschädigen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor

Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.

Mitteilung an …