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Entscheid

PB.2004.00081

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00081

14. Februar 2005Deutsch14 min

(URT.2005.8475)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A, geboren 1968, ist seit 1991 im Kanton

Zürich als Primarlehrerin tätig. Nach der Geburt des dritten Kindes im März

2000 wurde sie durch das Volksschulamt des Kantons Zürich per 15. August

2000 als Primarlehrerin/Verweserin in X formell entlassen. Zuletzt war sie in

Lohnstufe 9 des Lohnreglements 10.01 eingestuft gewesen (vgl. Anhang zur

Lehrerpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPV, LS 412.311],

Kategorie II unter lit. A "Lohnskalen"). In den Jahren 2001/2002

unterrichtete A weiterhin in X im Umfang eines Wochenpensums von 7/29 bzw.

7/28. Während dieser Zeit war sie wegen des entsprechend geringen Pensums von

der Stadt X angestellt, und zwar in der Stufe 10 gemäss Lohnreglement 10.01. Im

Oktober 2002 gebar A ihr viertes Kind.

Per 16. August 2003 erweiterte A ihr Pensum wieder

auf 50%. Aufgrund dieser Pensumserweiterung erfolgte die Einstufung von A

erneut über das Volksschulamt des Kantons Zürich. Dieses reihte A mit Verfügung

vom 6. März 2003 tiefer ein, nämlich in die Lohnstufe 7 des Lohnreglements

10.01.

Eine Einsprache von A gegen die Verfügung vom 6. März

2003 wurde mit Verfügung des Volksschulamts vom 19. März 2003 wegen des

zwischenzeitlich erfolgten Wechsels der Beschwerdeführerin in eine kommunale

Anstellung bzw. des über zweijährigen Unterbruchs im zürcherischen

Volksschuldienst abschlägig beurteilt.

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 6. Oktober 2004 wies die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich den von A erhobenen Rekurs gegen den

Entscheid des Volksschulamts vom 19. März 2003 ab.

III.

Mit "Rekurs" vom 8. November 2004 A beantragte A

beim Verwaltungsgericht die Aufhebung der Verfügung des Volksschulamts vom 19. März

2003.

sowie jener der Bildungsdirektion und die Anweisung an die

Bildungsdirektion, die Einstufung in Lohnstufe 10 des Lohnreglements 10.01 für

Lehrkräfte der Volksschule vorzunehmen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge

zu Lasten der Bildungsdirektion. Die Bildungsdirektion beantragte mit Eingabe

vom 10. Dezember 2004 auch namens des Staats Zürich (Beschwerdegegner 1)

die Abweisung der Beschwerde, während die Stadt X (Beschwerdegegnerin 2)

bereits mit Schreiben vom 24. November 2004 auf die Einreichung einer

Beschwerdeantwort verzichtet hatte.

Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die Eingabe der Beschwerdeführerin richtet sich

gegen einen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche

Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG). Der Rekurs ist daher als Beschwerde entgegenzunehmen.

Die unzutreffende Bezeichnung des Rechtsmittels hat keine Folgen.

1.2

Nach § 74 Abs. 2 VRG ist das

Verwaltungsgericht zwar unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von

Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und

Beförderung in Besoldungsklassen und -stufen. Die Anwendung von § 74 Abs. 2

VRG kann jedoch durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Dies ist der

Fall, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6

Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Nach der

neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des

Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen

Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich

zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar,

sofern es dabei nicht um Angestellte geht, welche allgemeine Staatsinteressen

zu wahren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben, wie zum

Beispiel Angehörige von Armee und Polizei (vgl. VGr, 12. Januar 2005,

PB.2004.00041, E. 1.1.2, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Wie das

Bundesgericht entschieden hat, gilt Letzteres nicht für Lehrkräfte an

öffentlichen Schulen (BGE 129 I 207 E. 4.5), weshalb auf die

vorliegende Beschwerde einzutreten ist.

1.3

Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.-

fallen in der Regel in die einzelrichterliche Kompetenz (§ 38 Abs. 2 VRG).

Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der

Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der

Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur

nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 80b N. 3).

Die Beschwerdeführerin

hat ihre Lektionszahl bei der Beschwerdegegnerin 2 per 16. August

2003.

erhöht, was die Überführung der Lohnabwicklung an den Staat Zürich mit der

umstrittenen Neueinstufung zur Folge hatte. Die Beschwerde ist am 9. November

2004.

beim Verwaltungsgericht eingegangen. Gemäss § 8 Abs. 2 des

Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG; LS 412.31) wäre damals

das Dienstverhältnis frühestens auf Ende des Schuljahrs 2004/2005 kündbar

gewesen. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz

für zwei Jahre. Die Differenz zwischen der Erfahrungsstufe 7 und der beantragten

Stufe 10 in der Kategorie II beträgt bei einem Beschäftigungsgrad von 100 % Fr. 7'562.-

pro Jahr. Aufgrund der Teilzeitbeschäftigung der Beschwerdeführerin bewegt sich

der Streitwert in diesem Rahmen, was zur einzelrichterlichen Zuständigkeit

führt.

2.

2.1

Innerhalb der Kategorien für die verschiedenen

Lehrberufe erfolgt die Festsetzung der Besoldung mittels Lohnstufen, nämlich

vier Anlaufstufen, 14 Erfahrungsstufen und elf bzw. zwölf Leistungsstufen (vgl.

Anhang zur Lehrerpersonalverordnung). Beim Wechsel der Schulgemeinde oder beim

Wiedereintritt in den Schuldienst innert zweier Jahre wird die bisherige

Einstufung im zürcherischen Volksschuldienst übernommen. Die auf Grund der

Mitarbeiterbeurteilung gefassten lohnwirksamen Beschlüsse behalten ihre Gültigkeit

(§ 16 Abs. 4 LPV).

Die

Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die wegen ihres reduzierten

Pensums erfolgte kommunale Anstellung als Lehrkraft bei der Beschwerdegegnerin

2.

genüge den Anforderungen im Sinn von § 16 Abs. 4 LPV, um ihre

frühere Einstufung in der Erfahrungsstufe 10 beizubehalten. Die

Beschwerdegegnerin 2 habe die kantonalen Lohndaten übernommen und ihr einen

Stufenanstieg gewährt, so wie dies der Kanton im gleichen Jahr allen

Lehrpersonen gewährt habe. Der Beschwerdegegner 1 bzw. die Vorinstanz bestreiten,

dass § 16 Abs. 4 LPV dahingehend ausgelegt werden könne. Sie gehen

davon aus, die Beschwerdeführerin müsse neu eingestuft werden, sei sie doch

länger als zwei Jahre nicht im zürcherischen (kantonalen) Volksschuldienst

tätig gewesen, woran die dazwischen liegende kommunale Anstellung nichts

ändere.

2.2

Nachdem die Beschwerdeführerin mit

Rücktrittsverfügung des Volksschulamts vom 11. Mai 2000 per 15. August

2000.

von der Stelle bei der Beschwerdegegnerin 2 entlassen worden war und

schliesslich von Letzterer in den Schuljahren 2001/02 als kommunale Angestellte

in der Funktion als Primarlehrerin weiterbeschäftigt wurde, handelt es sich um

in sich abgeschlossene Sachverhalte, denen rechtskräftige Verfügungen zugrunde

liegen. Mithin kann im vorliegenden Verfahren nicht geprüft werden, inwieweit

die Beschwerdeführerin trotz des unter zehn Wochenstunden liegenden Teilpensums

– gemäss § 8 LPV beträgt die minimale Lektionenverpflichtung im Teilpensum

zehn Wochenlektionen – in den Jahren 2001/02 dennoch gemäss den für die

Lehrkräfte geltenden kantonalen Anstellungsbedingungen samt Auszahlung des

Lohns durch den Staat Zürich hätte angestellt werden sollen. Ebenso wenig ist

zu prüfen, ob § 8 Abs. 1 LPV von der Delegationsbestimmung gemäss § 6

Abs. 1 Satz 2 LPG gedeckt ist oder ob § 8 Abs. 1 LPV in

einem gewissen Widerspruch zu § 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung über

die Volksschule und die Vorschulstufe vom 31. März 1900 steht (letztere Bestimmung

schränkt den Abtausch von Stunden an andere Lehrer ein, was einen entsprechend

reduzierten Einsatz der "anderen" Lehrkraft erfordert).

Somit gilt es im

Zusammenhang mit dem nunmehr aktuellen Sachverhalt auszulegen, ob von einem

über zweijährigen Unterbruch der Beschwerdeführerin "im zürcherischen

Volksschuldienst" im Sinn von § 16 Abs. 4 LPV auszugehen ist

oder ob die reduzierte Lehrtätigkeit bei der Beschwerdegegnerin 2 diese Frist

unterbrochen hat.

2.3

Wie erwähnt, bestimmt § 16 Abs. 4 Satz 1

LPV, dass beim Wechsel der Schulgemeinde oder beim Wiedereintritt in den

Schuldienst innert zweier Jahre die bisherige Einstufung im zürcherischen

Volksschuldienst übernommen wird.

2.3.1

Gestützt auf den Wortlaut könnte die Bestimmung

bezogen auf den zu beurteilenden Sachverhalt dahingehend ausgelegt werden, die

Beschwerdeführerin sei trotz ihrer Lehrtätigkeit in X in den Jahren 2001/2002

während mehr als zwei Jahren nicht direkt den kantonalen Anstellungsbedingungen

gemäss Lehrerpersonalgesetz und -verordnung unterstanden, weshalb die aufgrund

der Pensumserhöhung bewirkte Änderung per 16. August 2003, ab welchem

Zeitpunkt die individuelle Einstufung und Lohnauszahlung wieder in die

Kompetenz des Kantons gefallen sei, einem Wiedereintritt in den Schuldienst entsprochen

habe (vgl. § 14 LPG sowie Weisung des Regierungsrats vom 8. Juli

1998, ABl 1998, 843, insbesondere 845 und 848). Diese Auffassung liesse

als nicht unterbrochene Anstellung allein eine solche im "zürcherischen

Volksschuldienst", das heisst unter kantonaler Mitwirkung, gelten. Bei

einer Anstellung "im zürcherischen Volksschuldienst" fallen gewisse

Kompetenzen den Gemeindeschulpflegen zu, insbesondere die Anstellung und Kündigung

(§§ 7 und 8 LPG), andere dagegen dem Kanton, so grundsätzlich die Einstufung

bei der Anstellung (14 Abs. 1 LPG) und die Lohnauszahlung (§ 15 Abs. 1

LPG). Bei einer solchen formalen Auslegung von § 16 Abs. 4 Satz 1

LPV wäre zwingend, dass die dem Kanton zufallenden Aufgaben prinzipiell in

dessen Kompetenz verbleiben.

Der Wortlaut von

§ 16 Abs. 4 LPV liesse aber mit Betonung auf den Begriff

"Wiedereintritt" ebenso die Schlussfolgerung zu, bloss wegen der

Erhöhung des Pensums der Beschwerdeführerin per 16. August 2003, welcher Umstand

zur erneuten direkten Unterstellung des Anstellungsverhältnisses unter das

Lehrerpersonalgesetz sowie die -verordnung und damit einhergehend zur

Rückübertragung gewisser Kompetenzen an den Kanton geführt habe, könne nicht

von einem Wiedereintritt im Sinn eines Wiedereinstiegs oder einer Neuaufnahme

der Tätigkeit im Schuldienst ausgegangen werden, zumal es um die weitere Beschäftigung

der Beschwerdeführerin an derselben Volksschule gehe.

Somit ergibt der

Wortlaut von § 16 Abs. 4 LPV bezogen auf den vorliegend zu beurteilenden

Sachverhalt keine abschliessende und klare Antwort. Bei der ersten Variante,

welcher sich die Vorinstanz und der Beschwerdeführer 1 anschliessen, beurteilt

sich das Vorliegen eines Unterbruchs in der Lehrtätigkeit nach formalen Kriterien

der Anstellung, während bei der zweiten, von der Beschwerdeführerin

vertretenen, praxisorientierten Meinung die Ausübung der Primarlehrtätigkeit an

der bisherigen Schule einen Unterbruch verhindert. Für diese letztere

Auffassung könnte hier auch der Umstand sprechen, dass die Anstellung der

Lehrpersonen gemäss § 7 Abs. 1 LPG ohnehin durch die

Gemeindeschulpflegen zu erfolgen hat. Die Beschwerdeführerin war schon vor dem

16.

August 2003 durch die Beschwerdegegnerin 2 angestellt. Mit der

Anstellung per 16. August 2003 hat die Beschwerdeführerin ihre bisherige

Tätigkeit als solche beibehalten, wenn auch neu direkt gestützt auf die

kantonalen Anstellungsbedingungen.

2.3.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihre

Rückstufung auf die Erfahrungsstufe 7 sei willkürlich, was im Folgenden zu

prüfen ist. Bei einer Nachprüfung auf Willkür erweitert sich nämlich der Raum

möglicher Auslegungen – sei es im Sinn einer gewollten stärkeren Anlehnung an

den Wortlaut oder einer stärkeren Abweichung vom geschriebenen Text (Max

Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A,

Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 21 V, vgl. auch René Rhinow/Beat

Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 21 IV a/c, V, je mit Hinweisen).

Entsprechend hebt das Bundesgericht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle

(eine solche ist dem Verwaltungsgericht verwehrt) ein Gesetz nur auf, wenn es

sich jeder verfassungskonformen Anwendung und Auslegung entzieht, nicht jedoch,

wenn es einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 125 I 65 E. 3b,

mit Hinweisen). Diese Grundsätze gilt es vorliegend zu beachten.

Das

Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit der Einstufung einer Oberstufenlehrkraft,

welche zur Primarlehrtätigkeit übergewechselt und somit einen Kategorienwechsel

vorgenommen hatte, festgehalten, die Einstufung der Lehrperson müsse in einem

vernünftigen Verhältnis zu ihrer Berufserfahrung stehen. Ferner sei dem

Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV) Beachtung zu schenken. Das Gleichheitsgebot verlange, dass Gleiches

nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner

Ungleichheit ungleich zu behandeln sei. Das Gleichheitsprinzip verbiete somit unterschiedliche

Regelungen, denen keine rechtlich erheblichen Unterscheidungen zugrunde lägen

(vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,

Zürich etc. 2002, Rz. 495 ff.; VGr, 12. November 2004,

PB.2004.00014, E. 3.5). Das Verwaltungsgericht verneinte bezüglich der

spezifischen Berufstätigkeit der Oberstufenlehrkraft einen Anspruch auf

Gleichbehandlung mit den ebenso lange Zeit im Schuldienst stehenden

Primarlehrkräften, weshalb bei Ersterer eine Abstufung von den bisherigen Erfahrungsstufen

um eine Stufe erlaubt sei (VGr, 12. November 2004, PB.2004.00014, E. 3.5.1).

2.3.3

Vorliegend war die

Beschwerdeführerin in den Jahren 2001/2002 – wenn auch zu einem Pensum von 7/28

bzw. 7/29 – weiterhin bei der Beschwerdegegnerin 2 als Primarlehrerin

tätig. Es ist unbestritten geblieben, dass sie dabei auch Elterngespräche

geführt und Weiterbildungskurse besucht hat. Somit hat sie bezogen auf die spezifische

Tätigkeit als Primarlehrkraft an einer zürcherischen Primarschule an Know-how

gewonnen und sicher nicht an Wissen und Praxis verloren. Eine Rückstufung auf

die Erfahrungsstufe 7 – diese Einstufung liegt sogar zwei Stufen tiefer

als jene, welche sie schon im Jahr 2000 innehatte – verstösst klarerweise gegen

das Gleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV und ist somit willkürlich. Es

widerspricht dem Gerechtigkeitsempfinden, wenn eine weiterhin an derselben

Schule im selben Umfeld tätige Lehrkraft bloss wegen der aufgrund der

Pensumserhöhung erforderlichen formalen direkten Unterstellung der

Anstellungsverfügung unter die kantonalen Bestimmungen zurückgestuft wird. Eine

solche nicht rechtsgleiche Behandlung im Vergleich zu den anderen

Primarlehrkräften dürfte denn auch kaum dem Sinn und Zweck von § 16 Abs. 4

LPV entsprechen. Mit dieser Bestimmung soll eine gewisse Kontinuität in der

Tätigkeit der einzelnen Lehrkräfte an der Zürcher Volksschule gewährleistet

sein. Diese Voraussetzung hat die Beschwerdeführerin durch ihre Tätigkeit bei

der Beschwerdegegnerin 2 in den Jahren 2001/2002 erfüllt. Die aufgrund der Pensumserhöhung

erfolgte direkte Unterstellung des Anstellungsverhältnisses unter die

kantonalen Bestimmungen würde denn auch nicht genügen, um eine rechtlich

erhebliche Unterscheidung für eine Abstufung annehmen zu können.

2.4

Es ergibt sich somit, dass in Gutheissung der

Beschwerde die Verfügungen des Volksschulamts vom 6. und 19. März 2003

sowie Dispositiv-Ziffer I des vorinstanzlichen Entscheids vom 6. Oktober

2004.

aufzuheben sind und die Beschwerdeführerin per 16. August 2003 in die

Lohnstufe 10 des Lohnreglements 10.01 einzustufen ist. Die Beschwerdegegnerin 2

hat anlässlich der kommunalen Anstellung der Beschwerdeführerin die kantonalen

Lohngrundsätze angewandt und ihr, wie den anderen Lehrkräften auch, eine

Stufenerhöhung gewährt. Entsprechend hat es bei dieser gemäss den kantonalen

Grundsätzen erfolgten Einstufung zu bleiben.

Bei diesem

Verfahrensausgang kann offen bleiben, ob die angefochtenen Entscheide gegen das

Gleichstellungsgesetz vom 1. Juli 1995 verstossen, wie dies die

Beschwerdeführerin ebenfalls geltend macht. Tendenziell sind im Kanton flexible

Arbeitszeitmodelle im Steigen begriffen (vgl. NZZ vom 11. Januar 2005, S. 55).

Der Frage, inwieweit solche Arbeitszeitmodelle geschlechtsspezifische

Gesichtspunkte aufweisen, ist hier aber nicht nachzugehen.

3.

Gemäss § 80b VRG sind keine

Gerichtskosten aufzuerlegen, da der Streitwert unter Fr. 20'000.- liegt.

4.

Die Beschwerdeführerin beantragt die

Zusprechung einer Parteientschädigung zu Lasten der Bildungsdirektion.

Im Rekursverfahren und im Verfahren vor

dem Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer

angemessenen Entschädigung für die Umtriebe des Gegners verpflichtet werden,

namentlich wenn die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte und

schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Bei­zug eines

Rechtsbeistands rechtfertigte, oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung

offensichtlich unbegründet waren (§ 17 Abs. 2 lit. a und b VRG).

Der zu

beurteilende Sachverhalt war komplizierter Natur und barg verschiedene schwierige

Rechtsfragen. Schon deswegen sind die Voraussetzungen für die Zusprechung einer

Parteientschädigung erfüllt, hat doch die nicht rechtskundig vertretene

Beschwerdeführerin einen das übliche Mass erheblich übersteigenden

Rechtsverfolgungsaufwand betreiben müssen (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 17 N. 17).

Vorliegend unterliegen formell der Staat

Zürich und die Stadt X. Allerdings haben sich die Stadt X und die sie

vertretende Kreisschulpflege Y nie mit den Verfügungen des Volksschulamts bzw.

dem Rekursentscheid der Vorinstanz identifiziert. Die Beschwerdegegnerin 2 hat

denn auch auf eine Beschwerdeantwort verzichtet. Diesem Umstand ist gebührend

Rechnung zu tragen, indem der Beschwerdegegner 1 allein zur Entrichtung der

Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin zu verpflichten ist

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 35).

Demgemäss

entscheidet die Einzelrichterin:

1.

In

Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügungen des Volksschulamts der Bildungsdirektion

des Kantons Zürich vom 6. März 2003 und vom 19. März 2003 sowie

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer I des Rekursentscheids der Bildungsdirektion vom 6. Oktober

2004 aufgehoben. Die Bildungsdirektion bzw. das Volksschulamt werden

angewiesen, die Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen rückwirkend per 16. August

2003 in die Lohnstufe 10 des Lohnreglements 10.01 einzureihen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 860.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4. Der Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin

eine Parteientschädigung von Fr. 400.- auszurichten.

5. Mitteilung an …