PB.2005.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00002

11. Mai 2005Deutsch31 min

(URT.2005.8640)

Eine Krankenschwester (Beschwerdegegnerin) stellte im September 2001 gegenüber dem Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf (Beschwerdeführer) ein Gesuch um Lohnnachzahlung wegen Lohndiskriminierung. Der Beschwerdeführer lehnte das Gesuch mit Schreiben vom 26. November 2001 ohne Rechtsmittelbelehrung ab. Der Bezirksrat hiess am 30. November 2004 eine Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdegegnerin gut und wies den Beschwerdeführer an, eine anfechtbare Verfügung betreffend Lohnnachzahlung zu erlassen.

Der Beweis, dass eine Verfügung zugestellt wurde, obliegt der Behörde. Auch wenn der direkte Beweis dafür nicht möglich ist, sprechen die Umstände des Falles mit hinreichender Gewissheit dafür, dass die Beschwerdegegnerin das Schreiben vom November 2001 erhalten hat (E. 4.1). Die fehlende formelle Verfügungsform bedeutet nicht, dass keine Verfügung vorliegt; abzustellen ist allein auf den materiellen Verfügungsbegriff (E. 4.2). Damit eine Verfügung nichtig ist, muss sie einen besonders schweren, offensichtlich oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweisen: Ein vom Spitaldirektor und der Leiterin des Personalwesens unterzeichnetes, das Anstellungsverhältnis betreffendes Schreiben leidet nicht an einem solchen Mangel (E. 4.3).

Fehlt einer Anordnung nicht nur eine Rechtsmittelbelehrung, sondern ist auch umstritten, ob überhaupt deren Verfügungscharakter erkennbar war, vermag nur eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei die Unklarheit eines formal nicht als Verfügung abgefassten Schreibens aufzuwiegen (E. 5.1). Die Beschwerdegegnerin als Laiin trifft kein Vorwurf grober Unsorgfalt, wenn sie davon ausging, dass ihr zur Durchsetzung ihrer Lohnnachzahlungsforderung das Klageverfahren offen stehe: Sie konnte insbesondere nicht erkennen, dass sie den Anfechtungsweg beschreiten müsse, zumal die Konsultation des Gesetzes (§ 80a VRG) ohne weiteres auf die Klagemöglichkeit schliessen liesse (E. 5.3). Dem beschwerdeführenden Zweckverband ist zwar keine Rechtsverweigerung vorzuwerfen, allerdings liegt ein anderer Fehler im Verfahren vor, da es der Beschwerdeführer unterlassen hat, die im Jahr 2004 erfolgte Eingabe der Beschwerdegegnerin als Rekurs an den Bezirksrat zu überweisen (E. 5.4).

Sachverhalt

A. Mit

Entscheid vom 22. Januar 2001 hiess das Verwaltungsgericht die

Gleichstellungsklagen diverser Berufsverbände und Einzelklägerinnen betreffend

die Einreihung der Diplomierten Krankenschwestern, der Diplomierten

Krankenschwestern mit Zusatzausbildung und der Stationsschwestern teilweise gut

(VK.96.00011, www.vgrzh.ch). Gleichentags ergingen noch andere Urteile

betreffend Gleichstellungsklagen im Gesundheitswesen (in Sachen Berufsschullehrkräfte

im Gesundheitswesen [VK.96.00013], Physiotherapierende [VK.96.00015] und

Ergotherapierende [VK.96.00017], alle unter www.vgrzh.ch).

Am 16. Mai 2001 erliess der Regierungsrat des Kantons

Zürich mit Beschluss (RRB) 707/2001 einen Einreihungsplan (Neueinreihung

Gesundheitsberufe). Sodann genehmigte er mit weiterem Beschluss vom 29. August

2001 (RRB 1283/2001) eine mit den Individualklägerinnen und den klagenden

Personalverbänden einerseits und dem Kanton Zürich, vertreten durch die

Finanzdirektion und die Gesundheitsdirektion, sowie dem Verband Zürcher

Krankenhäuser anderseits am 11. Juli 2001 zu Stand gekommene Vereinbarung

betreffend Lohnnachzahlungen im Gesundheitswesen.

B. D,

diplomierte Krankenschwester, arbeitet seit 1984 für den Zweckverband Bezirksspital

Dielsdorf. Am 19. September 2001 stellte sie bei der von der

Gesundheitsdirektion eingerichteten "Zentralstelle Lohnnachzahlungen"

das Gesuch um Lohnnachzahlungen. Mit Schreiben vom 26. November 2001 teilte die

Leitung des Bezirksspitals Dielsdorf allen Gesuchstellerinnen und -stellern

mittels gewöhnlicher Briefpost mit, dass die Delegierten des Zweckverbandes an

ihrer Sitzung vom 22. November 2001 die Gesuche um rückwirkende Lohnnachzahlungen

abgelehnt hätten.

Am 20. Dezember 2001 wandte sich die für das vorliegende

Verfahren von D beauftragte Rechtsanwältin E namens des Schweizer

Physiotherapie-Verbandes und des Schweizer Berufsverbandes der

Krankenschwestern und Krankenpfleger wie folgt an den Zweckverband

Bezirksspital Dielsdorf: Dieser habe verschiedene Gesuche um Lohnnachzahlungen

zurückgewiesen, was trotz der fehlenden formalrechtlichen Bindung an die

Verwaltungsgerichtsentscheide nicht zu überzeugen vermöge; es werde um

Stellungnahme gebeten. Konkrete Forderungen sowie die Bitte um Erlass von

anfechtbaren Verfügungen würden voraussichtlich im ersten Quartal 2002

gestellt; einstweilen solle der Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf indes

erklären, auf die Einrede der Verjährung zu verzichten. So würde vermieden,

dass jede/r einzelne Betroffene die Betreibung einleiten müsse. Der Zweckverband

Bezirksspital Dielsdorf erklärte darauf am 11. Januar 2002, er gebe keinen

Verjährungsverzicht ab. In der Folge betrieben 56 Angestellte, darunter D (vgl.

den Zahlungsbefehl vom 21. Februar 2002), den Zweckverband Bezirksspital

Dielsdorf, wogegen dieser Rechtsvorschlag erhob.

C. Am 16.

Februar 2004 ersuchte D, nunmehr vertreten durch Rechtsanwältin E, den Zweckverband

Bezirksspital Dielsdorf um Lohnnachzahlungen bzw. um den Erlass einer

anfechtbaren Verfügung. Dieser lehnte eine Lohnnachzahlung mit Schreiben vom

23. Februar 2004 wiederum ab. Darauf liess D am 25. Februar, 31. März und

schliesslich am 20. Juli 2004 den Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf nochmals

zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung auffordern. Am 6. August erklärte der Zweckverband

Bezirksspital Dielsdorf, dass er keine anfechtbare Verfügung erlasse, und

verwies auf den Klageweg. Nachdem D ihm am 11. August 2004 mitteilen liess,

dass das Verwaltungsgericht auf eine Klage nicht eintreten würde, lehnte jener

am 23. September 2004 abermals den Erlass einer Verfügung ab.

Erwägungen

II.

Schliesslich reichte D am 28. September 2004 beim

Bezirksrat Dielsdorf eine Aufsichtsbeschwerde ein. Dieser hiess mit Beschluss

vom 30. November 2004 die Beschwerde gut und wies den Zweckverband

Bezirksspital Dielsdorf an, "innert nützlicher Frist vom dafür nach den

Zweckverbandsstatuten zuständigen Organ einen anfechtbaren Beschluss

hinsichtlich der Frage von nachträglichen Lohnnachzahlungen erwirken zu

lassen" und denselben D mit Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen.

III.

Dagegen liess der Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf am

3.

Januar 2005 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und beantragen, den

Beschluss des Bezirksrats Dielsdorf vom 30. November 2004 aufzuheben; unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von D.

Sowohl der Bezirksrat Dielsdorf in seiner Vernehmlassung

als auch D in ihrer Beschwerdeantwort beantragten die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Vorinstanz hat die Eingabe der Beschwerdegegnerin im

Sinne einer Rechtsverweigerungsbeschwerde an die Hand genommen und den

Beschwerdeführer angewiesen, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.

1.1

Die

Zürcher Verfahrensgesetzgebung kennt kein spezielles förmliches Rechtsmittel

gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung. Der Regierungsrat hat indessen

stets eine aufsichtsrechtliche, jedoch förmliche Rechtsverweigerungsbeschwerde

zugelassen (GB RR 1976 Nr. 23). Rechtsverweigerungsbeschwerden sind nach

früherer Praxis als besondere Form der Aufsichtsbeschwerde betrachtet worden.

Im Rahmen dieser Betrachtungsweise waren sie in allen Fällen an die

Aufsichtsinstanz zu richten. Das Verwaltungsgericht konnte bei

Rechtsverweigerung grundsätzlich nicht angerufen werden (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48).

Das Bundesrecht fingiert im unrechtmässigen Verweigern oder

Verzögern einer Verfügung eine Verfügung (Art. 97 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943 [OG]). Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden

sind dort besondere Formen der Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Zumindest

in jenen Fällen von Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung, in denen ein entsprechender

Sachentscheid an das Verwaltungsgericht und – als zusätzliche Voraussetzung –

hernach mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen

werden kann, muss nach neuerer Praxis kraft Bundesrechts nach dem Grundsatz der

Einheit des Prozesses gegen diesbezügliche verwaltungsinterne Aufsichts- oder

Rekursentscheide Beschwerde an das Verwaltungsgericht geführt werden können

(RB 1997 Nr. 12).

Dies hat zur Folge, dass nach der bisherigen Praxis die

Rechtsverweigerungsbeschwerde auf dem ordentlichen Rechtsweg nur dann gegeben

ist, wenn in der Sache die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht

offen steht; steht hingegen die Anwendung von kantonalem Recht in Frage, so ist

nur eine Aufsichtsbeschwerde an eine Aufsichtsinstanz möglich (vgl. VGr, 20.

August 2003, PB.2003.00014, E. 7a Abs. 3, mit Zitaten, www.vgrzh.ch). Diese

Praxis wurde indessen in einem Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember

2003.

in Frage gestellt (VB.2003.00341, E. 1.3, www.vgrzh.ch).

1.2

Ein

Festhalten an der geschilderten Rechtsprechung hätte demnach zur Folge, dass

das Verwaltungsgericht gestützt auf vorgreifende Erwägungen zu einem

allfälligen Sachentscheid – der von der Beschwerdegegnerin angestrengt wird –

entscheiden müsste, ob dieser letztinstanzlich mit der

Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden könnte

oder nicht. Bejahendenfalls ist auf die Beschwerde einzutreten, verneinendenfalls

ist sie an den Regierungsrat zu überweisen (§ 5 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 19c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Diese Überlegung macht deutlich, dass die

Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht auch ausserhalb des

Anwendungsbereichs von Art. 98a OG gegeben sein muss (Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48 f. und § 41 N. 19; vgl. ferner schon RB 1991 Nr. 3

[= BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991, S. 495]). Es vermag nicht zu befriedigen,

wenn der einzuschlagende Rechtsweg im Falle einer formellen Rechtsweigerung davon

abhängt, auf welchen materiellen Rechtsgrundlagen der förmliche Sachentscheid –

den zu fällen die Behörde gerade verweigert – beruht bzw. beruhen sollte. Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist mithin unabhängig davon gegeben, ob

die Anwendung von kantonalem oder von Bundesrecht in Frage steht.

Analog zum Bundesrecht (Art. 97 Abs. 2 OG) gilt

konsequenterweise auch im kantonalen Verfahren das Verweigern einer Verfügung

als eine Verfügung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 66); dementsprechend ist

die Weigerung des Beschwerdeführers, eine förmliche Verfügung zu erlassen, als

erstinstanzliches Anfechtungsobjekt aufzufassen. Bei der Rechtsverweigerungsbeschwerde

an die Vorinstanz handelt es sich demnach um eine besondere Form des Rekurses,

und zur Behandlung der Beschwerde gegen den vorinstanzlichen (Rekurs-)Entscheid

ist das Verwaltungsgericht funktional und sachlich zuständig (§ 19c Abs. 2

bzw. §§ 41 ff. VRG).

1.3

Der

Beschwerdeführer ist als kommunaler Zweckverband eine öffentlichrechtliche

Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit. Gemäss § 70 in Verbindung mit §

21.

lit. b VRG ist eine Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des

öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen

Interessen zur Beschwerde berechtigt. Bei kommunalen

Personalrechtsstreitigkeiten wird die Beschwerdelegitimation von Gemeinden und

Zweckverbänden in konstanter Praxis als erfüllt betrachtet (§ 80c in

Verbindung mit §§ 70 und § 21 lit. b VRG; RB 1998 Nr. 13; VGr,

11.

Juni 2003, PB.2003.00011, E. 1c mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Die im Streit

liegende Rechtsverweigerung steht im Zusammenhang mit einer

Lohnnachzahlungsforderung, sodass der Beschwerdeführer zur

Rechtsmittelergreifung legitimiert ist. Auf die frist- und formgerecht

eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.

Dem vorliegenden Rechtsmittel liegt – jedenfalls mittelbar

– eine Forderung in der Höhe von Fr. 19'719.30 bzw. eventualiter von Fr.

16'562.50 zuzüglich Verzugszinsen zu Grunde. Es ist aber ungeachtet der Frage,

ob dieser Streitwert auch die Rechtsverzögerungsbeschwerde beschlägt, von der

Kammer zu erledigen, da es sich um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung

handelt (§ 38 VRG).

2.

2.1

Nach

Auffassung der Vorinstanz muss zur Klärung der Frage, ob dem Beschwerdeführer

eine Rechtsverweigerung zum Vorwurf gemacht werden könne, zunächst geprüft werden,

welchen Rechtsweg die Beschwerdegegnerin zur Durchsetzung ihrer Lohnnachzahlungen

beschreiten müsste. Dies hänge davon ab, ob das zwischen den Parteien bestehende

Arbeitsverhältnis auf Verfügung oder öffentlichrechtlichem Vertrag beruhe. Doch

selbst wenn Letzteres der Fall wäre, müsse die Lohnnachzahlung gemäss den

Zweckverbandsstatuten im Anfechtungs- und nicht im Klageverfahren geltend

gemacht werden.

Indessen weigere sich der Beschwerdeführer unter Hinweis

auf den vom 26. November 2001 datierenden Brief, der allen Gesuchstellenden

zugestellt worden sei, der Beschwerdegegnerin erneut eine anfechtbare Verfügung

betreffend die Lohnnachzahlung zuzustellen. Das Schreiben vom 26. November 2001

sei jedoch nichtig, da es von den sachlich und funktionell unzuständigen

Personen unterschrieben sei; zudem fehle sowohl eine Rechtsmittelbelehrung als

auch der Nachweis, dass dieses Schreiben der Beschwerdegegnerin zugestellt

worden sei. Es müsse folglich festgestellt werden, dass die Weigerung des Beschwerdeführers,

der Beschwerdegegnerin eine anfechtbare Verfügung zuzustellen, eine nicht

akzeptierbare Rechtsverweigerung darstelle.

2.2

Der

Beschwerdeführer wendet dagegen zur Hauptsache ein, dass es die Beschwerdegegnerin

versäumt habe, die materielle Verfügung vom 26. November 2001 anzufechten.

Diese Verfügung sei nicht nichtig, es fehle ihr einzig eine

Rechtsmittelbelehrung. Dies führe indes nicht dazu, dass mit der Ergreifung

eines Rechtsmittels beliebig lange zugewartet werden könne; die Rechtsanwältin

der Beschwerdegegnerin hätte erkennen müssen, dass eine Verfügung vorgelegen

habe.

Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass sie ihre

Rechtsanwältin erst am 14. Januar 2004 beauftragt habe, und überhaupt sei ihr

das Schreiben des Beschwerdeführers vom 26. November 2001 nicht zugestellt

worden.

3.

Die Vorinstanz ist auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde

eingetreten, da in der Sache gemäss kommunalem Recht – den

Zweckverbandsstatuten – Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren vorgesehen sei.

Zunächst ist daher die Zuständigkeit der Vorinstanz zu prüfen. Sollte sich

nämlich herausstellen, dass die Lohnnachzahlungsforderung der Beschwerdegegnerin

im Klageverfahren direkt beim Verwaltungsgericht zu erheben wäre, stellte sich

die Frage, ob dem Beschwerdeführer – und damit auch der Vorinstanz – überhaupt

Verfügungskompetenz zusteht (vgl. VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00074, E. 3.7,

www.vgrzh.ch).

Ob in einer personalrechtlichen Streitigkeit das Anfechtungs-

oder Klageverfahren zu beschreiten ist, bestimmt sich einerseits nach der § 79

VRG zu Grunde liegenden Konzeption des Klageverfahrens und der

personalgerichtlichen Funktion des Verwaltungsgerichts und dem Verhältnis des

Rechtsschutzes gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zum Personalrecht der

Gemeinden bzw. der Zweckverbände im Sinne von § 7 des Gemeindegesetzes vom

6.

Juni 1926 (GemeindeG). Andererseits sind die von der Rechtsprechung

herausgestellten Kriterien zur Unterscheidung zwischen verfügten und

vertraglichen Anstellungsverhältnissen zu beachten.

3.1

Da sich die Revision des

personalrechtlichen Rechtsschutzes am Konzept des kantonalen Personalgesetzes

orientierte und dieses vorsieht, dass die Arbeitsverhältnisse mit dem Kanton

und seinen unselbständigen Anstalten öffentlichrechtlich sind und mit wenigen

Ausnahmen durch Verfügung begründet werden, bildet das Anfechtungsverfahren

die Regel, das Klageverfahren gemäss § 79 VRG dagegen die Ausnahme (vgl. ABl

1995.

II 1540 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 2; §§ 1, 7,

12.

Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998; siehe auch die

restriktive Aufzählung dieser Fälle in § 5 Abs. 1 der

Personalverordnung vom 16. Dezember 1998). Gleichwohl

muss nach den Kriterien gefragt werden, die – aus der Sicht des anwendbaren

kantonalen Verfahrensrechts – eine möglichst deutliche Unterscheidung zwischen

verfügten und vertraglichen Anstellungsverhältnissen zulassen.

Sind die Vertragsparteien das Anstellungsverhältnis als gleichgestellte

Vertragspartner eingegangen, so kann dieses als vertraglich begründet gelten.

Als gleichgestellt sind die Parteien aber nur dann zu betrachten, wenn beide Seiten

beim Eingehen des Anstellungsverhältnisses über einen massgeblichen

Handlungsspielraum verfügt haben. Entscheidend ist dabei nicht der zweifellos

erforderliche Konsens. Ein solcher muss auch bei einer mitwirkungsbedürftigen

Verfügung, mit der nach der traditionellen Ansicht öffentlichrechtliche

Anstellungsverhältnisse begründet werden, gegeben sein: Die Mitwirkung, das

heisst die Zustimmung der betroffenen privaten Partei, ist bei dieser

Handlungsform ein konstitutives Gültigkeitserfordernis. Entscheidend ist

demgegenüber die inhaltliche Gestaltungsfreiheit: Besteht bezüglich der

inhaltlichen Ausgestaltung ein erheblicher (potentieller) Spielraum, der nicht

durch eine vom anstellenden Gemeinwesen als bindend erachteten Ordnung

(bindende Anstellungs- oder Besoldungsvorschriften) eingeengt wird, können also

wesentliche Punkte des Vertragsinhaltes von den diesbezüglich als gleich gestellt

zu betrachtenden Parteien verhältnismässig frei gestaltet werden, so kann

gegebenenfalls von einem vertraglich begründeten Anstellungsverhältnis

ausgegangen werden (VGr, 14. August 2002, PK.2002.00003, E. 2b f. mit

zahlreichen Hinweisen, www.vgrzh.ch = RB 2002 Nr. 25 = ZBl 104/2003,

S. 428 ff.).

3.2

Die

Gemeinden bzw. die kommunalen Zweckverbände verfügen bei der Regelung ihres

materiellen Personalrechts über weit gehende Autonomie; die kantonalrechtlichen

Vorgaben für die Ausgestaltung ihrer Personalordnungen beziehen sich in erster

Linie darauf, dass die Anstellungsverhältnisse des Staats- und

Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht unterworfen sind (Art. 11 Abs. 2 der

Kantonsverfassung vom 18. April 1869 bzw. Art. 47 Abs. 1 der – vom Volk in der

Abstimmung vom 27. Februar 2005 gutgeheissenen und am 1. Januar 2006 in Kraft

tretenden – neuen Kantonsverfassung; § 72 Satz 1 GemeindeG; siehe Andreas

Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher

Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff.). Es steht ihnen demnach

grundsätzlich frei, die Anstellungsverhältnisse generell mit Vertrag und nicht

mit Verfügung zu begründen, wobei ein solches Vorgehen vorgesehen sein muss

oder mindestens durch das anwendbare Recht nicht ausgeschlossen sein darf

(Keiser, S. 564). Es ist aber nicht bereits dann von einem vertraglich

begründeten Anstellungsverhältnis auszugehen, wenn dieses von der anwendbaren

Personalordnung als solches bezeichnet wird. Massgeblich ist vielmehr, ob das

anwendbare Personalrecht überhaupt genügend potentiellen Gestaltungsspielraum belässt,

um individualisierte Lösungen zu treffen.

Weiter ist zu berücksichtigen, ob der anwendbaren

Rechtsordnung eine Entscheidung für das Klageverfahren entnommen werden kann.

Aufgrund der deutlichen Präferenz des Anfechtungsverfahrens im

Verwaltungsrechtspflegegesetz, das auch bei Streitigkeiten aus kommunalen

Anstellungsverhältnissen zu Anwendung gelangt (Keiser, S. 563), ist der

Klageweg nicht zu vermuten. Dieser öffnet sich nur dann, wenn tatsächlich ein

so erheblicher Gestaltungsspielraum besteht, dass sich die private Partei und

das Gemeinwesen als gleichberechtigte Partner gegenüberstehen, und wenn er

zudem im anwendbaren Personalrecht vorgezeichnet ist (vgl. zum Ganzen VGr, 14.

August 2002, PK.2002.00003, E. 2d, www.vgrzh.ch = RB 2002 Nr. 25 = ZBl

104/2003, S. 428 ff.).

Ist der Arbeitgeber wie hier ein Zweckverband, so darf –

zusammenfassend – auf das Klageverfahren nur dann geschlossen werden, wenn das

zu beurteilende Arbeitsverhältnis einerseits objektiv als vertraglich zu

beurteilen ist und andererseits aus der anwendbaren Ordnung erkennbar ist,

dass der Klageweg eingeschlagen werden muss.

3.3

Dem

Arbeitsverhältnis zwischen der Beschwerdegegnerin und dem Beschwerdeführer

liegt der Anstellungsvertrag vom 4. Januar 1993 zu Grunde. Die Bezeichnung als

"Vertrag" ist dabei von untergeordneter Bedeutung (vorn 3.1 Abs. 2);

entscheidend ist vielmehr, ob die Parteien beim Eingehen des

Anstellungsverhältnisses über einen massgeblichen Handlungsspielraum verfügten.

Dies ist nicht der Fall: Der "Anstellungsvertrag" bestimmt, dass, wo

"nichts besonders vereinbart wurde", die Bestimmungen der (damals

geltenden) Angestelltenverordnung des Kantons Zürich (Angestelltenverordnung

vom 26. Juni 1991; OS 51, 569) massgebend seien. Überhaupt lehnen sich die

vertraglichen Regelungen – etwa betreffend den Ferienanspruch, die Leistungen

bei Krankheit/Unfall sowie Schwangerschaft und Wochenbett, Kündigung und

Arbeitszeit – eng an die Angestelltenverordnung bzw. an die weiteren kantonalen

Vorschriften an. Auch der Lohn der Beschwerdegegnerin wurde schliesslich gemäss

dem Einreihungsplan der Angestelltenverordnung (Klasse 12: Diplomierte

Schwester) festgelegt.

Per 1. Januar 2001 ist das neue Personalreglement für das

Spital Dielsdorf in Kraft getreten; es findet gemäss Art. 69 auf alle bei

seinem Inkrafttreten bereits bestehenden Arbeitsverhältnisse Anwendung. Art. 1

Abs. 2 des Personalreglements hält fest, dass "die Bestimmungen gemäss

Handbuch des kantonalen Personalrechts zur Anwendung" kommen, wenn das

Personalreglement nichts regelt. Nach Art. 9 Personalreglement wird das Arbeitsverhältnis

durch öffentlichrechtlichen Vertrag oder auch mittels Verfügung begründet. Ob

es nunmehr auch möglich wäre, das Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdegegnerin

vertraglich und nicht wie geschehen per Verfügung zu begründen, kann indessen

dahinstehen: Einerseits ist es fraglich, ob Art. 9 Personalreglement auch

Auswirkungen auf verfügte Arbeitsverhältnisse hat, die – wie hier – vor Inkrafttreten

des Personalstatuts begründet wurden. Die Parteien schlossen nach Inkrafttreten

des Personalreglements jedenfalls nicht einen Vertrag ab, der an Stelle der

Anstellungsverfügung vom 4. Januar 1993 getreten wäre. Wollte man annehmen,

dass aus der Anstellungsverfügung ein Vertrag wurde, müsste man davon ausgehen,

dass diese "Umwandlung" gleichsam automatisch durch das Inkrafttreten

des neuen Personalreglements erfolgt wäre. Ob ein auf diese Weise – ohne übereinstimmende

Willenserklärungen – "zustande gekommener" Vertrag als

(vertragliches) Dienstverhältnis im Sinne von § 79 VRG zu qualifizieren wäre

(VGr, 7. Juli 2004, PK.2004.00001, E. 2.3), kann indessen offen gelassen

werden.

Denn andererseits deutet die Rechtsschutzbestimmung des

Personalreglements auf das Beschwerdeverfahren hin: So sind nach Art. 66 Abs. 1

die Angestellten vor Erlass eines sie belastenden "Entscheides"

anzuhören. Noch deutlicher ist die Vereinbarung über die Bildung des

Spitalverbandes des Bezirkes Dielsdorf (Zweckverbandsstatuten). Gemäss

Art. 42 der Zweckverbandsstatuten steht gegen Beschlüsse der

Verbandsorgane, wozu die für das Personalwesen zuständige Betriebskommission

und die Spitalleitung zählen (vgl. Art. 7 und hinten 4.3), der Rekurs nach

den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes offen; nur

vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen dem Verband und den

Verbandsgemeinden oder der Letzteren unter sich sind vor dem Verwaltungsgericht

auszutragen (Art. 43 Zweckverbandsstatuten; ferner § 81 lit. a VRG). Nachdem

vorliegend auch kein Streit zwischen Verbandsorganen zu beurteilen ist, liegt

kein Anwendungsfall des in Art. 43 der Zweckverbandsstatuten vorgesehenen

Klageverfahrens vor. Selbst wenn man also davon ausginge, dass das

Anstellungsverhältnis durch Vertrag begründet oder durch das neue Personalstatut

in die Vertragsform überführt worden wäre, fehlte es an der für das Eintreten

notwendigen Voraussetzung, wonach aus der anwendbaren Ordnung erkennbar sein

muss, dass der Klageweg einzuschlagen ist.

4.

Über die Lohnnachzahlungsforderung der Beschwerdegegnerin

ist somit nach dem bisher Gesagten mittels Verfügung zu befinden. Eine solche

will der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 26. November

2001.

zugestellt haben. Diese bestreitet indessen sowohl den Empfang dieses

Schreibens sowie überhaupt dessen Verfügungscharakter; die Vorinstanz hat es

gar als nichtig qualifiziert.

4.1

Der Beweis,

dass eine Verfügung zugestellt wurde, obliegt der Behörde. Diese Beweislastverteilung

fliesst aus der allgemeinen Regel von Art. 8 des Zivilgesetzbuches, wonach

grundsätzlich derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu

beweisen hat, der aus ihr Rechte ableitet. Die Behörde darf daher nicht

präsumieren, eine der Post übergebene Sendung sei beim Adressaten eingetroffen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 22; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986,

Nr. 84 B V).

Da die Zustellung des Schreibens vom 26. November 2001 nicht

eingeschrieben erfolgte, kann der Beschwerdeführer den direkten Beweis dafür

nicht erbringen. Das schliesst es jedoch nicht aus, dass aufgrund der Umstände

des einzelnen Falles wenigstens der Zeitraum bestimmt werden kann, in welchem

die Sendung den Empfänger erreicht haben muss (RB 1982 Nr. 87). Das muss

auch mit Bezug auf die Frage gelten, ob die Verfügung dem Adressaten überhaupt

zugestellt bzw. eröffnet worden ist. Ob darüber hinreichende Gewissheit

besteht, ist eine Frage der freien richterlichen Beweiswürdigung (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 76-78, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 78), deren Grundlage

nicht nur die Beweismittel, sondern auch die Parteivorbringen und das Verhalten

der Parteien im Prozess bilden. Dabei darf ein Beweis nicht nur dann als

geleistet bezeichnet werden, wenn die zu beweisende Tatsache mit Sicherheit

festgestellt ist; es kann auch eine Wahrscheinlichkeit genügen, die keine

vernünftigen Zweifel belässt (RB 1982 Nr. 87; Kölz/Boss-hart/Röhl, § 7 N.

7). Schliesslich sind die Regeln über die Beweislast nach Treu und Glauben

anzuwenden (vgl. René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,

Ergänzungsband, Basel/Frankfurt am Main 1990, Nr. 88 B I).

Die Beschwerdegegnerin lässt in ihrer Beschwerdeantwort an

das Verwaltungsgericht einwenden, der Beschwerdeführer könne nicht den Nachweis

erbringen, dass ihr dessen Schreiben vom 26. November 2001 zugestellt worden

sei. Allerdings sprechen die Umstände des Falles mit hinreichender Gewissheit

dafür, dass die Beschwerdegegnerin das Schreiben erhalten hat; anders lässt

sich nämlich das Verhalten der Beschwerdegegnerin bis hin zum

verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in welchem sie sich erstmals explizit auf

diesen Standpunkt stellt, nicht erklären: Weder in ihrem mit dem Schreiben vom

16.

Februar 2004 ansetzenden Briefverkehr mit dem Beschwerdeführer noch in

ihrer Rechtsverweigerungsbeschwerde an die Vorinstanz lässt die Beschwerdegegnerin

erkennen, dass ihr das Schreiben vom 26. November 2001 gar nicht zugestellt worden

sei. Vielmehr folgt – jedenfalls implizit – aus den genannten Schreiben, dass

nicht bloss die Rechtsanwältin als (damalige) Vertreterin zweier

Berufsverbände, sondern auch die Beschwerdegegnerin selbst Kenntnis von der

Ablehnung der Lohnnachzahlungen seitens des Beschwerdeführers hatte. Hinzu

kommt, dass die Beschwerdegegnerin im Februar 2002 gegen den Beschwerdeführer

Betreibung einleitete (zum Ganzen vorn I.B. Abs. 2). Auch wenn die Beschwerdegegnerin

überdies vorbringt, dass sie gar keinen Anlass gehabt hätte, davon auszugehen,

es handle sich beim Schreiben vom 26. November 2001 um eine Verfügung, ändert

dies nichts daran, im Rahmen der freien richterlichen Beweiswürdigung aufgrund

der aufgezeigten Umstände die Zustellung jenes Schreibens zu bejahen.

Als Nächstes gilt es somit zu prüfen, ob dem Schreiben vom

26.

November 2001 überhaupt Verfügungscharakter zukommt:

4.2

Dem

Verfügungsbegriff kommen verschiedene Funktionen zu: Als Handlungsform der

Verwaltung legt die Verfügung bzw. Anordnung das verwaltungsrechtliche

Rechtsverhältnis für die Beteiligten verbindlich und erzwingbar fest; sie

bildet insoweit ein Institut des materiellen Verwaltungsrechts. Als

Anfechtungsgegenstand und Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des

Verwaltungsprozessrechts, das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt

(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc.

2002, Rz. 857; ferner VGr, 13. November 2003, VB.2003.00298, E. 1a,

www.vgrzh.ch).

Entsprechend der bundesgesetzlichen Legaldefinition in

Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968

(VwVG) ist die Verfügung ein individueller, an den Einzelnen gerichteter

Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung

rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise

geregelt wird (individuell-konkrete Anordnung; BGE 121 II 473 E. 2a).

Grundsätzlich ist bei der Auslegung des Begriffs der "Anordnung" im

Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (§§ 19 Abs. 1 und 41 VRG) an den

Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 VwVG anzuknüpfen (Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 4-31 N. 11; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 190; VGr, 11.

März 1999, VB.98.00391, E. 2b). Abzustellen ist dabei allein auf den

materiellen Verfügungsbegriff; die fehlende Verfügungsform bedeutet mit anderen

Worten nicht, dass keine Verfügung vorliegt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 15;

Häfelin/Müller, Rz. 885). Allerdings sind gemäss § 10 Abs. 2 VRG

Anordnungen schriftlich mitzuteilen, zu begründen und mit einer

Rechtsmittelbelehrung zu versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel,

die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnet.

Dem Schreiben des Beschwerdeführers vom 26. November 2001

fehlt eine Rechtsmittelbelehrung; es ist mithin der Beschwerdegegnerin

mangelhaft eröffnet worden. Das hindert aber nicht, das Schreiben als Verfügung

zu qualifizieren, da es die wesentlichen Elemente einer solchen enthält: Der

Beschwerdeführer ist eine öffentlichrechtliche Körperschaft, welche über das

Lohnnachzahlungsbegehren der Beschwerdegegnerin eine hoheitliche, einseitige

Anordnung in Anwendung von kommunalem öffentlichem Recht erlassen hat; es ist

auf Rechtswirkungen ausgerichtet, indem es rückwirkende Lohnnachzahlungen

ablehnt, und schliesslich regelt es einen konkreten Fall mit Bezug auf eine

bestimmte Adressatin (individuell-konkrete Anordnung).

4.3

Die

Vorinstanz hat sodann die als Verfügung zu qualifizierende Mitteilung des Beschwerdeführers

vom 26. November 2001 als nichtig bezeichnet. Damit Nichtigkeit anzunehmen ist,

muss eine Verfügung einen besonders schweren Mangel aufweisen und der Mangel

offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein und darf die Nichtigkeit

die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden (Evidenztheorie; BGE 122 I 97 E.

3a/aa mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Rz. 956). Als Nichtigkeitsgründe fallen

namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrens- und

Formfehler sowie schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht (Häfelin/Müller,

Rz. 959 ff.). Eine fehlende Rechtsmittelbelehrung setzt keinen

Nichtigkeitsgrund (Häfelin/Müller, Rz. 976, 1645).

Die Vorinstanz erblickt den Nichtigkeitsgrund in der

sachlichen und funktionellen Unzuständigkeit des Spitaldirektors und der

Leiterin des Personalwesens des Beschwerdeführers zum Erlass einer Verfügung,

der ein Beschluss der Delegiertenversammlung des Zweckverbandes zu Grunde

liege. Die sachliche oder funktionelle Unzuständigkeit der verfügenden Behörde

stellt nach Praxis und Lehre in der Regel einen Nichtigkeitsgrund dar, wobei

das Gebot der Rechtssicherheit auch hier zum gegenteiligen Ergebnis führen kann

(VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 3b, www.vgrzh.ch = ZBl 102/2001,

S. 581 ff.; Imboden/Rhinow, Nr. 40 B Va 1).

Die Ablehnung des Gesuchs um rückwirkende

Lohnnachzahlungen beruht auf einem Beschluss der Delegiertenversammlung des

Zweckverbandes. Nach Art. 15 Satz 1 der Zweckverbandsstatuten führen der

Präsident und Aktuar gemeinsam die rechtsverbindliche Unterschrift für die

Delegiertenversammlung und den Verband. Vorbehalten bleiben allerdings die

besonderen Zeichnungsbefugnisse der Betriebskommission, das heisst des geschäftsführenden

Organs des Verbandes sowie des Spitalverwalters (Art. 15 Satz 2 in Verbindung

mit Art. 18 und Art. 30 Abs. 2 Zweckverbandsstatuten). So ist gemäss dem von

der Delegiertenversammlung (Art. 16 lit. o Zweckverbandsstatuten) erlassenen

Reglement über die Anstellungsverhältnisse des Personals die Betriebskommission

die Anstellungsinstanz; die Anstellungskompetenz kann zudem von der

Betriebskommission weiter delegiert werden (Art. 3 Personalreglement).

Daraus erhellt, dass ein vom Spitalverwalter

(Spitaldirektor) und der Leiterin des Personalwesens unterzeichnetes, das

Anstellungsverhältnis betreffendes Schreiben zuhanden einer Spitalangestellten

nicht einen besonders schweren, leicht zu erkennenden Mangel aufweist:

Einerseits ist der der Verfügung zu Grunde liegende Beschluss vom zuständigen

Organ des Zweckverbandes beschlossen worden, andererseits ist der

Spitaldirektor allein oder zusammen mit dem Präsidenten der Betriebskommission

(Art. 20 f. Zweckverbandsstatuten) für die Führung des Spitals verantwortlich.

Es kann daher dahin gestellt bleiben, ob Vollzugsvorschriften – was sich den

Akten nicht entnehmen lässt – dem Spitaldirektor allein oder gemeinsam mit der

Leiterin des Personalwesens die Zeichnungsberechtigung im Zusammenhang mit dem

Anstellungsverhältnis der Beschwerdegegnerin einräumen. Die Nichtigkeit des

Schreibens vom 26. November 2001 ist nach der Evidenztheorie so oder anders zu

verneinen.

4.4

Als Zwischenergebnis ist

festzuhalten, dass der Beschwerdeführer eine Verfügung erlassen hat, gegen die

das ordentliche Anfechtungsverfahren offen steht. Darin, dass es der

Beschwerdeführer im Jahr 2004 abgelehnt hat, eine anfechtbare Verfügung zu

erlassen, liegt also keine Rechtsverweigerung. Als

Rechtsverweigerungsbeschwerde liess sich demnach die Eingabe der

Beschwerdegegnerin an die Vorinstanz nicht an die Hand nehmen. Es gilt insofern

Entsprechendes wie bei der nach zürcherischer Praxis subsidiären Aufsichtsbeschwerde,

der regelmässig dann nicht Folge zu geben ist, wenn es der beschwerdeführenden

Partei zumutbar und möglich ist, die Verletzung ihrer Rechte und schutzwürdigen

Interessen mit einem ordentlichen Rechtsmittel geltend zu machen

(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 31; VGr, 3. Dezember

2003, VB.2003.00341, E. 1.3 Abs. 3, www.vgrzh.ch).

5.

5.1

Wie gesehen wäre die Verfügung des Beschwerdeführers vom

26.

November 2001 mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen gewesen (§ 10

Abs. 2 VRG). Das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung stellt eine mangelhafte

Eröffnung der Verfügung dar, aus der der Beschwerdegegnerin kein Rechtsnachteil

erwachsen darf, wenn sie sich in guten Treuen darauf verlassen durfte. Diese

Regel entspringt dem Grundsatz von Treu und Glauben, welcher indessen zugleich

ihren Anwendungsbereich begrenzt: Danach kann sich derjenige, der die

Unrichtigkeit einer Rechtsmittelbelehrung kennt oder bei gebührender Aufmerksamkeit

hätte erkennen können, nicht auf die darin enthaltenen unzutreffenden Angaben

berufen (RB 1995 Nr. 1 mit Hinweisen). Dabei darf zwar kein allzu strenger

Massstab angelegt werden; nur grobe Fehler der von der Verfügung

betroffenen Partei oder ihres Vertreters sind geeignet, eine falsche

Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. Von "grobem" Fehler spricht das

Bundesgericht allerdings schon dann, wenn der Betroffene die Mängel der

Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes

allein hätte erkennen können, während von ihm nicht erwartet werden dürfe, dass

er neben diesem Text auch Literatur oder Judikatur nachschlage (BGE 112 Ia 305

E. 3, 122 IV 344 E. 4f; Rhinow/Krähenmann, Nr. 86 B III). Sodann wird

– auch dies Ausfluss des Grundsatzes von Treu und Glauben – von

Anwälten und anderen berufsmässig vor den Behörden auftretenden Rechtskundigen

ein höheres Mass an Sorgfalt erwartet als von rechtsunkundigen Privatpersonen

(BGE 118 Ib 326 E. 1c, 117 Ia 297 E. 2).

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt bei

fehlender Rechtsmittelbelehrung sogar ein strengerer Massstab als in Fällen

unrichtiger Rechtsmittelbelehrung. Es wird als allgemein bekannt vorausgesetzt,

dass Entscheide definitiv werden, wenn sie nicht innert einer bestimmten Frist

angefochten werden. Das Fehlen jedwelcher Angabe sollte einen geradezu

veranlassen, sich umgehend zu informieren (BGE 119 IV 330 E. 1c =

Pra 84/1995 Nr. 239). Entsprechend wird vom Rechtsuchenden erwartet,

dass er sich nach dem zulässigen Rechtsmittel erkundigt und letztlich innert

angemessener und vernünftiger Frist allenfalls ein solches ergreift (zum Ganzen

VGr, 3. November 2004, PB.2004.00021, E. 4.1, und 1. Dezember 2004,

VB.2004.00377, E. 2.3, und 9. Juni 2004, VB.2004.00105, E. 4.2.2 mit Hinweis,

alle unter www.vgrzh.ch; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, S. 242 mit Hinweisen).

Vorliegend fehlt der Anordnung des Beschwerdeführers nicht

nur die Rechtsmittelbelehrung, sondern ist auch umstritten, ob überhaupt der

Verfügungscharakter des Schreibens vom 26. November 2001 für die

Beschwerdegegnerin erkennbar war. In einem solchen Fall vermag nur eine grobe

prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei – analog der Rechtsprechung bei

falscher Rechtsmittelbelehrung – die Unklarheit eines formal nicht als

Verfügung abgefassten Schreibens aufzuwiegen (BGE 129 II 125 E. 3.3 f.,

mit Hinweisen).

5.2

Die

Beschwerdegegnerin stellte am 19. September 2001 bei der "Zentralstelle

Lohnnachzahlungen" das Gesuch um Lohnnachzahlungen. Der Beschwerdeführer

wies dieses mit Schreiben vom 26. November 2001 ab. Wann genau dieses Schreiben

der Beschwerdegegnerin zugestellt wurde, lässt sich zwar nicht belegen (vorn

4.

); indessen kommt es darauf auch nicht weiter an. Jedenfalls ist aufgrund

der Umstände davon auszugehen, dass sie es im Zeitraum zwischen Ende

November/Anfang Dezember 2001 erhalten haben muss. So leitete sie denn auch am

21.

Februar 2002 Betreibung gegen den Beschwerdeführer in der Höhe von Fr.

60'000.- ein.

Zunächst nützt es der Beschwerdegegnerin nichts, dass sie

durch die Betreibung eine verjährungsunterbrechende Handlung vorgenommen hat.

Zwar gilt für die nachträgliche Geltendmachung des Anspruchs auf diskriminierungsfreien

Lohn analog den Verjährungsvorschriften des Obligationenrechts eine fünfjährige

Verjährungsfrist (BGE 124 II 436 E. 10f+k; VGr, 22. Januar 2001,

VK.1996.00011, E. 11a, www.vgrzh.ch). Das bedeutet indes nur, dass bei einer

Klage, die – anders als die Beschwerde – an keine Frist gebunden ist, eine

Verjährung des materiellrechtlichen Anspruchs verhindert wird

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 5). Ist hingegen wie hier eine Verfügung ergangen

und überhaupt nur das Beschwerdeverfahren gegeben, so kann die Rechtsmittelfrist,

bei der es sich zwingend um eine gesetzliche Verwirkungsfrist handelt (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 12 N. 5), weder gehemmt noch unterbrochen werden (vgl. Häfelin/Müller, Rz.

795.

f.).

5.3

Allerdings

trifft die Beschwerdegegnerin als Laiin kein Vorwurf grober Unsorgfalt, wenn

sie davon ausging, dass ihr zur Durchsetzung ihrer Lohnnachzahlungsforderung das

Klageverfahren offen stehe. So konnte sie nicht erkennen, dass für Forderungen

aus ihrem Dienstverhältnis – zumal diesem ein (vermeintlicher)

"Arbeitsvertrag" zu Grunde liegt (dazu vorn 3.3) – der Anfechtungsweg

zu beschreiten ist. Die zumutbare Konsultation des Gesetzes lässt ohne weiteres

auf die Klagemöglichkeit schliessen (§ 80a VRG). Das Schreiben des Beschwerdeführers

vom 26. November 2001 enthält sodann keinen Hinweis auf einen förmlichen

Beschluss; abgesehen vom Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung und einer

Bezeichnung als Anordnung weist auch die Begründung lediglich darauf hin, dass

das Begehren abgelehnt worden sei. Zudem ging auch der Beschwerdeführer davon

aus, dass die Forderung auf dem Klageweg geltend zu machen sei (oben I.C); erst

in der vorliegenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht stellt er sich auf den

– freilich richtigen – Standpunkt, dass er bereits im November 2001 eine

anfechtbare Verfügung erlassen habe. Vor diesem Hintergrund und wegen des

letztlich widersprüchlichen Verhaltens des Beschwerdeführers lässt sich der

rechtsunkundigen Beschwerdegegnerin keine grobe Sorgfaltspflichtverletzung

anlasten. Sie konnte im Gegenteil auf die Zulässigkeit des Klagewegs vertrauen,

sodass der Grundsatz von Treu und Glauben einer Behandlung ihres Begehrens,

trotz ihres langen Zuwartens bis zum Beizug einer Rechtsanwältin, nicht entgegensteht.

Die Rechtsanwältin, die den Verfügungscharakter des

Schreibens vom 26. November 2001 erkennen musste (sofern es ihr – was

bestritten wird – überhaupt vorlag), hat sodann innert angemessener und

vernünftiger Frist vom Zeitpunkt der Mandatierung (14. Januar 2004) an

gehandelt, indem sie am 16. Februar 2004 den Beschwerdeführer um Lohnachzahlung

bzw. um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersuchte. Richtig besehen handelt

es sich bei dieser Eingabe um den eigentlichen Rekurs in der Sache, den der

Beschwerdeführer von Amtes wegen an den Bezirksrat hätte weiterleiten müssen (§

5.

Abs. 2 VRG).

5.4

Nach all

dem Gesagten ergibt sich somit, dass dem Beschwerdeführer keine Rechtsverweigerung

vorzuwerfen ist. Hingegen liegt ein anderer Fehler im Verfahren vor, nämlich dass

es der Beschwerdeführer unterlassen hat, die Eingabe der Beschwerdegegnerin vom

16.

Februar 2004 an den Bezirksrat zur Bearbeitung als Rekurs zu überweisen. In

diesem Sinn ist die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids an den

Bezirksrat zurückzuweisen.

6.

Gemäss § 80b VRG werden in personalrechtlichen

Streitigkeiten mit einem Streitwert von unter Fr. 20'000.- keine Gerichtskosten

erhoben. Bei fehlendem Streitwert erhebt die Kammer lediglich dann Kosten, wenn

es um Entscheide von grosser Tragweite geht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3; Keiser,

S. 572 f.). Ob die dieses Verfahren auslösende

Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdegegnerin einen Streitwert hat, kann

offen gelassen werden (vorn 1.3 Abs. 2): Die ihr zu Grunde liegende Forderung stützt

sich wohl auf Art. 3 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG;

SR 151.1), sodass gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG keine Kosten zu erheben sind.

Der Beschwerdeführer obsiegt zwar formal mit seinem Antrag

auf Aufhebung des vor-instanzlichen Entscheids; er unterliegt hingegen

insofern, als die Streitsache entgegen seinem Ansinnen nicht erledigt ist,

sondern zur materiellen Behandlung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz

zurückgewiesen wird. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Parteientschädigungen

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Stützte sich der diesem Verfahren betreffend

Rechtsverweigerung zu Grunde liegende materielle Anspruch auf Lohnnachzahlungen

auf öffentliches Recht des Bundes (vorn 6 Abs. 1), steht gegen diesen

Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen. Rückweisungsentscheide des

Verwaltungsgerichts, welche eine für die Streiterledigung grundsätzliche

(bundesrechtliche oder staatsvertragliche Haupt-)Frage beurteilen, lassen sich

wie Endentscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht

weiterziehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 9). Solches ist hier denkbar, und in

diesem Sinn erteilt das nachfolgende Dispositiv eine Rechtsmittelbelehrung.

Sollte es sich hier lediglich um einen Zwischenentscheid handeln, bedürfte es

für seine Anfechtbarkeit eines nicht wieder gut zu machenden Nachteils

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 11+13); alsdann müsste die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht gemäss Art. 106 Abs. 1 OG

innert zehn Tagen seit Eröffnung eingereicht werden. Es ist im Übrigen

Sache der Parteien, ihre Legitimation zur

verwaltungsgerichtlichen Beschwerde abzuschätzen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrates Dielsdorf vom

30.

November 2004 aufgehoben. Im Sinn der Erwägungen wird die Sache zur Anhandnahme

der Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 16. Februar 2004 als Rekurs gegen den

Entscheid des Beschwerdeführers vom 26. November 2001 an den Bezirksrat

zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Im Sinn der

Erwägungen kann gegen diesen Entscheid innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung an: …