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Entscheid

PB.2005.00058

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00058

15. März 2006Deutsch12 min

(URT.2006.9191)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit

Gemeinderatsbeschluss vom 28. November 2001 erliess die Stadt Zürich ihr

neues Personalrecht (PR). Gestützt auf Art. 85 Abs. 1 PR, der ihm die

entsprechende Kompetenz einräumte, beschloss der Stadtrat von Zürich am 27. März

2002 die Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht (AB PR). Aufgrund der Einführung

des neuen Rechts auf 1. Juli 2002 sowie der damit verbundenen Änderungen

legte der Stadtrat mit Beschluss vom 6. November 2002 unter anderem fest,

dass im Jahr 2003 die Anpassung der Lohn­skala und die Lohnmassnahmen

ausnahmsweise auf den 1. April 2003 (statt auf 1. Januar) erfolgen

sollten. Im Jahre 2004 wurden Teuerungsausgleich und Lohnmassnahmen erneut per

1. April ausgeführt und Art. 65 Abs. 1 AB PR, welcher die

Anpassung der Löhne und der Lohnskala jährlich auf 1. Januar vorsieht, im

Rahmen der Lohnmassnahmen 2004 nicht angewandt.

In Würdigung der Ergebnisse

des Vernehmlassungsverfahrens zum Teuerungsausgleich und zu den Lohnmassnahmen

2005 schlug der Stadtrat eine Ausnahmeregelung für die Übergangszeit bis zum

Inkrafttreten des revidierten Lohnsystems im Frühling 2007 vor. Die Vorschläge

zum Teuerungsausgleich, welche in der Vernehmlassung grundsätzlich breite

Zustimmung gefunden hatten, sollten getrennt von den Massnahmen für die Übergangszeit

wie geplant auf 1. April 2005 in Kraft gesetzt werden. Demnach war die aktuelle

Lohnskala auf Basis des städtischen Indexes der Konsumentenpreise per 1. April

2005 der Teuerung anzupassen. Entsprechend beschloss der Stadtrat am 9. März

2005, dass die Lohnskala gemäss Art. 51 PR gestützt auf Art. 56 Abs. 1

PR auf den 1. April 2005 derart erhöht werde, dass der Zürcher Städteindex

der Konsumentenpreise, Stand 103,6 Punkte (Stand Februar 2005, Basis Mai 2000),

ausgeglichen sei (Dispositiv-Ziffer 1). Es folgten weitere, einzelne

Gruppen von Mitarbeitenden betreffende Regelungen (Dispositiv-Zif­fer 2).

Erwägungen

II.

Dagegen liessen die

städtischen Angestellten A, B und C sowie sechs weitere Personen Rekurs erheben

und beantragen, es seien Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses vom 9. März

2005.

so abzuändern und die Lohnskala statt auf 1. April 2005 auf 1. Januar

2005.

derart zu erhöhen, dass der Zürcher Städteindex der Konsumentenpreise

statt auf Stand 103,6 Punkte (Februar 2005) auf Stand 104,1 Punkte

(November 2004) auszugleichen sei. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer 2

des angefochtenen Beschlusses seien die entsprechenden Löhne ebenfalls per 1. Januar

2005.

der Teuerung gemäss Ziffer 1 anzupassen. Demgemäss sei den

Betroffenen ab dem 1. Januar 2005 die Differenz zwischen dem ausbezahlten

und dem antragsgemäss zu gewährenden Lohn nachzuzahlen. Am 18. Mai 2005

zogen die sechs weiteren Personen den Rekurs zurück; es verblieben die drei namentlich

erwähnten im Rekursverfahren. Der Bezirksrat wies deren Rekurs mit Beschluss

vom 29. September 2005 ab.

III.

Gegen den Entscheid des

Bezirksrats liessen A, B und C am 1. November 2005 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben mit denselben Anträgen wie im Rekursverfahren

(ausgenommen denjenigen betreffend Dispositiv-Ziffer 2 im Stadtratsbeschluss

vom 9. März 2005). Die Stadt Zürich bestritt in der Beschwerdeantwort vorab

die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, verlangte die Überweisung der Beschwerde

als Rekurs an den Regierungsrat und beantragte eventualiter die Abweisung des

Rechtsmittels.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Vorab stellt sich die Frage nach der Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass die Beschwerde an

das Verwaltungsgericht nur gegen letztinstanzliche Anordnungen – Verfügungen

und Rechtsmittelentscheide über individuell-konkrete Akte – von

Verwaltungsbehörden zulässig sei. Ihr Beschluss vom 9. März 2005 regle

jedoch die Anpassung der Löhne der städtischen Mitarbeitenden an die Teuerung

per 1. April 2005 und lege damit die Löhne für eine anschliessende

unbefristete Zeit fest. Der Beschluss betreffe eine unbestimmte Zahl von

Personen und unbestimmt viele Lohnauszahlungen. Er sei generell-abstrakter

Natur und stelle damit kein Beschwerde­objekt für das Verwaltungsgericht dar.

Vielmehr sei das Beschwerdeverfahren als Rekurs an den Regierungsrat zu

überweisen.

Das Verwaltungsgericht hat seine Zuständigkeit von Amtes

wegen zu überprüfen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG). Ungeachtet des

Streitwerts kann in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung die Entscheidung einer

Kammer übertragen werden (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG). Vorliegend stellt

sich insbesondere die Frage, ob sich die Beschwerdeführer gegen den Beschluss

vom 9. März 2005 wehren können oder ob dieser als generell-abstrakter

Erlass zu qualifizieren ist.

Mit dem Gemeinderekurs und der Gemeindebeschwerde an den

Bezirksrat können auch generell-abstrakte Erlasse angefochten werden, welche in

der Zuständigkeit der Behörden ergehen. Das Gemeindegesetz kennt auch auf

dieser Ebene die abstrakte Normenkontrolle (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13 ff., § 19 N. 8, § 41

N. 7; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil

2000, § 152 N. 2.2). Die Vorinstanz stützte sich im angefochtenen

Entscheid auf § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

(GemeindeG). Danach kann gegen Anordnungen und Erlasse anderer Gemeindebehörden

und weiterer Träger öffentlicher Aufgaben Rekurs gemäss

Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben werden. Als "andere Gemeinde­behörden"

gelten die Exekutivbehörden der Gemeinden, sofern sie zur selbständigen Erledigung

von Geschäften im Sinne von § 57 GemeindeG befugt sind. Da der Weiterzug

an das Verwaltungsgericht gemäss § 41 VRG jedoch nur in Bezug auf

Anordnungen, nicht aber auf Erlasse möglich ist, scheiden generell-abstrakte

Normen als Anfechtungsobjekt aus. Hierfür ist zweitinstanzlich der Rekurs an

den Regierungsrat vorgesehen. Vor Verwaltungsgericht ist lediglich die

akzessorische, nicht jedoch die abstrakte Normenkontrolle zulässig (§§ 19b

Abs. 1, 19c Abs. 2 VRG; Thalmann, § 152 N. 2.1, 5.1 f.;

Kölz/Bosshart/ Röhl, § 50 N. 116 ff.).

2.

Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist nur zulässig,

wenn sich der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 9. März 2005 als

individuell-konkrete Anordnung (oder allenfalls als Allgemeinverfügung)

erweisen würde. Das ist zu prüfen.

2.1

Die

Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht sind ihrem Wesen nach eine Verordnung.

Verordnungen sind generell-abstrakte Rechtsnormen, die in einer anderen Form

als derjenigen der Verfassung oder des Gesetzes im formellen Sinn ergangen

sind, d.h. auf einer Stufe unterhalb des Gesetzes im formellen Sinn stehen, und

keine autonomen Satzungen darstellen. Für den Begriff der Verordnung ist die

erlassende Behörde nicht massgeblich. Das Personalrecht sowie dessen

Ausführungsbestimmungen sind als Gesetze im materiellen Sinn zu betrachten. Solche

enthalten Rechtsnormen, die sich an die Allgemeinheit richten, d.h. dem

Einzelnen Rechte einräumen oder Pflichten auferlegen oder die Organisation und

das Verfahren der Behörden regeln. Vorliegend regeln die erwähnten Erlasse die

Rechtsstellung einer grösseren Gruppe von Einzelpersonen gegenüber der sie beschäftigenden

öffentlichen Körperschaft, weshalb keine blossen Verwaltungsverordnungen

vorliegen, sondern Gesetze im materiellen Sinn, die in der Gesetzessammlung

publiziert werden müssen, um für die Privaten rechtswirksam zu sein (Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc.

2002, Rz. 114 f., 120 f., 123; Ulrich Häfelin/Walter Haller,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich etc. 2005, N. 1849 f.,

1854; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2005, Rz. 408 f., 412; BGE 104 Ia 161 E. 2).

2.2

Die

Verfügung ist eine von einem Träger der öffentlichen Verwaltung erlassene hoheitliche

Anordnung. Hoheitlich ist der Akt, der im Rahmen der einer Behörde zustehenden

öffentlichrechtlichen Befugnisse ergeht und im Bereich ihrer öffentlich-rechtlichen

Zuständigkeit liegt. Nur individuell-konkrete Anordnungen sind Verfügungen. Das

bedeutet, dass sich ein Verwaltungsakt an eine einzelne Person oder an mehrere

bestimmte Adressaten richten und einen konkreten Sachverhalt oder eine Vielzahl

von konkreten Sachverhalten regeln muss. Die Verfügung erfasst somit ein

einmaliges, auf einen ganz bestimmten Sachverhalt bezogenes Rechtsverhältnis.

Als konkret erweist sich eine Anordnung, wenn sie dermassen spezifiziert und

typisiert ist, dass sie sich unmittelbar vollziehen lässt. Die unmittelbare

Vollziehbarkeit ist damit das entscheidende Kriterium dafür, ob ein individueller

Akt genügend konkretisiert ist, um als Verfügung zu gelten. Keine Verfügungen

sind dagegen Akte, die allgemeine Regeln enthalten, wie namentlich

generell-abstrakte Erlasse. Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist nicht

entscheidend dafür, ob eine Anordnung als Verfügung zu qualifizieren ist oder

nicht (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13 ff.;

Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern

2005, S. 209 ff., 214).

2.3

Vorliegend

änderte der Stadtrat als Exekutivbehörde mittels Beschlusses vom 9. März

2005.

die von ihm erlassenen Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht –

ebenfalls ein Stadtratsbeschluss – teilweise ab, nämlich was den Zeitpunkt des Teuerungsausgleichs

und der Anpassung der Löhne durch Lohnmassnahmen anbelangt. Zwar blieben die

betreffenden Bestimmungen (Art. 65 Abs. 1 und 2 AB PR) unverändert; deren

Geltung wurde jedoch für das Jahr 2005 faktisch ausgesetzt, indem der Stadtrat den

Zeitpunkt für Teuerungsausgleich und Lohnmassnahmen vom 1. Januar auf den 1. April

2005.

verschob. Die Art der Abänderung der Ausführungsbestimmungen – mittels

separaten Beschlusses – ist unerheblich; relevant ist vielmehr, dass mit dem

Beschluss vom 9. März 2005 ein generell-abstrakter Erlass (vorn 2.1)

mindestens faktisch abgeändert wurde.

Dies geht auch aus dem Erlass

selber hervor: Gemäss Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses vom 9. März

2005.

wird die "Lohnskala gemäss Art. 51 PR (…) gestützt auf Art. 56

Abs. 1 PR auf den 1. April 2005 derart erhöht, dass der Zürcher

Städteindex der Konsumentenpreise, Stand 103.6 Punkte (Basis Mai 2000),

ausgeglichen ist. Der Jahreslohn von Funktionsstufe 1 (minimal gefordertes Mass

an Erfahrung und guter Leistung) gemäss Art. 51 Abs. 2 PR und die

Lohnbegrenzung gemäss Art. 90 PR werden entsprechend angepasst". Anschliessend

werden gewisse Gruppen von Mitarbeitenden von diesem Beschluss ausgenommen oder

besonders berücksichtigt. Gemäss Dispositiv-Ziffer 3 sollten Ende April

2005.

alle Angestellten ihre Lohnabrechnungen mit dem neuen Lohn und einer erläuternden

Zahltagsbeilage über den Teuerungsausgleich erhalten; nur die Personalverbände,

Departementsvorstehenden und Dienstabteilungen erhielten den Beschluss selber.

2.4

Der

Beschluss vom 9. März 2005 bildete damit lediglich die mögliche Grundlage

für individuell-konkrete Anordnungen, wonach für die Angestellten der

Beschwerdegegnerin Teuerungs- und Lohnanpassungen in Abweichung vom bestehenden

Art. 65 Abs. 1 und 2 AB PR per 1. April erfolgen sollten, ist

aber selbst nicht als individuell-konkrete Anordnung zu qualifizieren.

Insbesondere liess sich der Beschluss vom 9. März 2005 den Beschwerdeführern

gegenüber mit Bezug auf den Teuerungsausgleich per Ende April 2005 nicht unmittelbar

vollziehen. Das geschah erst mit der Lohnabrechnung per Ende April 2005, der

insofern Verfügungscharakter zukam (zur Form der Verfügung vorn 2.2); andernfalls

hätten die Beschwerdeführer gestützt auf die Mitteilung in der Lohnabrechnung

per April 2005 eine separate Verfügung verlangen müssen. Schon ihr Rekurs

richtete sich indessen gegen den Beschluss vom 9. März 2005 und wurde in

einem Zeitpunkt erhoben, als sie die Lohnabrechnung per April 2005 noch gar

nicht erhalten hatten. Geht dem Beschluss vom 9. März 2005 aber aus den

erwähnten Gründen der Charakter als individuell-konkrete Anordnung ab, liegt im

vorinstanzlichen Entscheid keine letztinstanzliche Anordnung, für deren Beurteilung

das Verwaltungsgericht zuständig wäre.

Dass der Beschluss vom 9. März

2005.

nicht in der Gesetzessammlung publiziert wurde, wie dies formell

vorgeschrieben wäre (vorne 2.1), ist dagegen von untergeordneter Bedeutung. Aus

einem aus formellen Gründen – mangels Publikation – ungültigen Rechtssatz wird

deswegen noch keine Einzel- oder Allgemeinverfügung (RB 1980 Nr. 15).

3.

Die Beschwerdeführer stellten nicht nur den Antrag, den

Stadtratsbeschluss teilweise aufzuheben, sondern verlangten ausserdem eine auf

die gewünschte Änderung des Beschlusses gestützte Lohnnachzahlung. Wie gesehen,

fehlt es jedoch an einem individuell-konkreten Anfechtungsobjekt (vorn 2.4).

Dieser bereits in der Rekursschrift vom 11. April 2005 gestellte Antrag

ist aber immerhin als sinngemässes Begehren um Erlass einer anfechtbaren

Verfügung aufzufassen und zuständigkeitshalber an die Beschwerdegegnerin

weiterzuleiten. Es wird sich angesichts der Überweisung an den Regierungsrat

(vgl. dazu sogleich nachstehend) dann allerdings die Frage einer Sistierung stellen.

4.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten

und diese, soweit sie einen generell-abstrakten Erlass anficht, als Rekurs im

Sinne von § 19c Abs. 2 VRG dem Regierungsrat zu überweisen. Bei

diesem Ausgang sind angesichts der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung der

Vorinstanz die Kosten des Beschwerdeverfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen;

eine Entschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Vorinstanz

hat ihrerseits keine Kosten erhoben.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

Sie wird zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat überwiesen, soweit

sie eine Änderung des Stadtratsbeschlusses vom 9. März 2005 beantragt.

Das Begehren, den Beschwerdeführern ab dem 1. Januar 2005

die Differenz zwischen dem ausbezahlten und dem antragsgemäss zu gewährenden

Lohn nachzuzahlen, wird an die Beschwerdegegnerin weitergeleitet.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'560.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Mitteilung an …