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Entscheid

PB.2006.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2006.00001

21. April 2006Deutsch14 min

(URT.2006.9244)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A absolvierte die Ausbildung zur Primar- und Reallehrerin

für den Kanton Aargau an der Höheren Pädagogischen Lehranstalt in Zofingen. Das

am 4. Juli 1996 erworbene Diplom berechtigte sie, als Lehrerin der

Primar-, Real- und Sekundarstufe des Kantons Aargau alle Fächer mit Ausnahme

von Französisch zu unterrichten.

Mit Verfügung vom 25. Mai 2004 stellte die

Schulgemeinde X A auf Beginn des Schuljahres 2004 unbefristet als

Oberstufenlehrperson für ein Pensum von 100 % (28 Wochenlektionen) an. Das

Volksschulamt des Kantons Zürich anerkannte As Ausbildung lediglich als

Primarlehrerpatent und teilte ihr mit, dass sie ausnahmsweise als stufenfremde

Lehrperson für die Oberstufe angestellt werde. Sollte sie mehr als drei Jahre

an der Oberstufe unterrichten, ginge das Volksschulamt davon aus, dass sie die

Qualifikation als Oberstufenlehrperson für den Kanton Zürich an der Pädagogischen

Hochschule Zürich nachholen würde. Unter diesen Voraussetzungen bewilligte das

Volksschulamt am 5. Juli 2004 die Zulassung As als Primarlehrerin mit

stufenfremder Tätigkeit und verfügte deren Einstufung in Lohnstufe III/08,

entsprechend einem Jahreslohn von brutto Fr. 101'200.- (13. Monatslohn

inbegriffen). Auf Einsprache As hin bestätigte das Volksschulamt mit Verfügung

vom 5. August 2004 deren Einstufung.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 18. August 2004 Rekurs bei der

Bildungsdirektion und verlangte, sie sei aufgrund ihrer Ausbildung als Primar-

und Reallehrerin einzustufen. Das Volksschulamt hielt an seinem Standpunkt

fest. Nach Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels wies die

Bildungsdirektion den Rekurs mit Entscheid vom 17. November 2005 ab.

III.

Dagegen liess A am 12. Januar 2006 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die Verfügung vom 17. November

2005.

aufzuheben, sie als Reallehrerin (Oberstufenlehrperson) einzustufen und

entsprechend zu besolden. Ausserdem sei ihr eine angemessene

Prozessentschädigung auszurichten. Die Bildungsdirektion nahm einlässlich zur

Beschwerde Stellung und beantragte deren Abweisung. Das Volksschulamt

verzichtete auf Beschwerdeantwort.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über

eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG). Nach § 74 Abs. 2 VRG ist das

Verwaltungsgericht unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden

gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in

Besoldungsklassen und -stufen.

1.2

Die

Anwendung von § 74 Abs. 2 VRG kann allerdings durch höherrangiges

Recht ausgeschlossen werden. Dies ist der Fall, wenn ein Anspruch auf eine

gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht (vgl. auch § 80c in Verbindung mit

§ 43 Abs. 2 VRG). Nach der neueren Praxis des Europäischen

Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht

angeschlossen hat, stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen

Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6

Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen,

wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen

zu wahren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Dies

trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu (vgl. EGMR,

8.

Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41,

Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni 2003,

PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2004 Nr. 20; RB 2002 Nr. 24

mit weitern Hinweisen). Wie das Bundesgericht entschieden hat, gilt dies

hingegen nicht für Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen (BGE 129 I 207 E. 4.5).

§ 74 Abs. 2 VRG steht deshalb der Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts zur Anhandnahme der vorliegenden Beschwerde nicht entgegen

(vgl. dazu VGr, 12. November 2004, VB.2004.00014, E. 1.2.1; anders

noch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 13).

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Beschwerden

mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter

(vgl. § 38 VRG).

1.3.1

Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich

der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt

der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur

nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b

N. 3).

1.3.2

Die Beschwerdeführerin hat ihre neue Funktion an der Oberstufe in X auf den

16.

August 2004, also auf Beginn des Schuljahres 2004/2005, übernommen. Ihr

gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel datiert vom 12. Januar

2006.

und ist beim Verwaltungsgericht am 13. Januar 2006 eingegangen.

Gemäss § 8 des Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG) war das

Dienstverhältnis damals frühestens auf Ende des Schuljahres 2005/2006 kündbar.

Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für zwei

Jahre.

1.3.3

Die Beschwerdeführerin wurde besoldungsmässig in Lohnklasse 10,

Kategorie II (Lehrpersonen an der Primarschule) eingestuft, aufgrund des

Kategorienwechsels von der Primar- in die Oberstufe jedoch der Kategorie III

(Lehrpersonen an der Oberstufe), Lohnklasse 08 zugeteilt. Dies entspricht

einem Bruttolohn von Fr. 101'200.- (Anhang zur Lehrerpersonalverordnung

vom 19. Juli 2000 [LPV], Ziff. A Lohnskalen Kategorie III). Die

Beschwerdeführerin unterlässt es jedoch, einen Antrag auf eine konkrete

Lohneinstufung zu stellen. Geht man davon aus, dass sie sich gegen den

Kategorienwechsel wehrt und als Oberstufenlehrkraft eingestuft sein will, wäre

demnach von Lohnklasse III/10 auszugehen, was einem Jahreslohn von brutto Fr. 107'243.-

entspricht. Im in Frage stehenden Zeitraum von zwei Jahren ergäbe sich daraus

eine Differenz von Fr. 12'086.-.

Dies führt zur einzelrichterlichen Zuständigkeit.

2.

2.1

Nach § 7

Abs. 1 und 2 LPG stellt die Gemeindeschulpflege die Lehrpersonen an. Die

Anstellung setzt insbesondere die Zulassung zum Schuldienst gemäss den

gesetzlichen Bestimmungen über die Lehrerbildung voraus. Lehrkräfte mit

ausserkantonalem Lehrdiplom werden nach Massgabe der Interkantonalen

Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen zum Schuldienst

zugelassen (§ 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule

vom 25. Oktober 1999). Die Anerkennung weist aus, dass der

Ausbildungsabschluss den in dieser Vereinbarung und im betreffenden

Anerkennungsreglement festgelegten Voraussetzungen entspricht. Die

Vereinbarungskantone gewähren den Inhabern und Inhaberinnen eines anerkannten

Ausbildungsabschlusses den gleichen Zugang zu kantonal reglementierten Berufen

wie den entsprechend diplomierten Angehörigen des eigenen Kantons (§ 8 Abs. 1

und 2 des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen

Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22. September

1996).

2.2

Die

Lehrpersonen werden auf Grund ihrer Anstellung in die Lohnkategorien I–IV eingeteilt.

Kategorie III entspricht dabei der Einstufung von Lehrpersonen an Regelklassen

der Oberstufe (§ 14 Abs. 1 LPV). Allerdings ist nicht ausgeschlossen,

dass Lehrpersonen Anspruch auf Lohn in einer höheren Kategorie haben, als ihrer

Einstufung entspricht (vgl. § 15 LPV); die Zulassung zum Schuldienst

für eine bestimmte Abteilung der Volksschule ist insofern nicht zwingend an die

entsprechende Lohneinstufung gebunden.

2.3

Das

aargauische Schulsystem unterscheidet sich in wesentlichen Punkten vom zürcherischen.

Zwar dauert die Schulpflicht hier wie dort neun Jahre, sie ist indessen anders

unterteilt. Im Kanton Aargau gliedert sich die Volksschule in die Primarschule

von fünf Jahren und in die Oberstufe von vier Jahren (§ 11 des

Schulgesetzes des Kantons Aargau vom 17. März 1981, fortan SchulG).

Innerhalb der Oberstufe ist die Realschule die unterste Stufe und vermittelt

eine breite Grundausbildung. Die Sekundarschule vermittelt eine erweiterte

Grundausbildung, während die Bezirksschule durch umfassende Grundausbildung die

Voraussetzungen für den Eintritt in die Mittelschulen und für die berufliche

Ausbildung schafft (§ 23, 25, 26 und 27 je Abs. 1 SchulG). Die

Volksschulstufe im Kanton Zürich besteht dagegen aus einer Primarstufe mit

sechs Klassen und der nur drei Jahre dauernden Sekundarstufe I (§ 8 Abs. 2

des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 [BildungsG] in Verbindung mit § 11

Abs. 1, § 18 und § 54 Abs. 1 des Volksschulgesetzes vom 11. Juni

1899.

[Volks­schulG]; § 1 Abs. 1, § 9 und 9a, je Abs. 1 der

Volksschulverordnung vom 31. März 1900 [VolksschulV]). Die Dreiteilung der

Oberstufe im Kanton Aargau entspricht etwa der im Kanton Zürich (und in X)

bestehenden dreiteiligen Sekundarschule mit den Abteilungen A (früher

Sekundarschule, entsprechend der Bezirksschule im Kanton Aargau), B (früher

Realschule, entsprechend der Sekundarschule im Kanton Aargau), und C (früher

Oberschule, entsprechend der Realschule im Kanton Aargau; § 61

VolksschulG, § 11 Abs. 2–4 VolksschulV). Mit dem Begriff

"Realschule" meinen die Schulgesetze des Kantons Aargau und des

Kantons Zürich daher offensichtlich nicht dasselbe.

3.

3.1

Im Rekurs

vom 18. August 2004 machte die Beschwerdeführerin geltend, sie sei als

Primar- und Reallehrerin ausgebildet und habe die letzten acht Jahre im Kanton

Aargau in der Oberstufe unterrichtet, weshalb sie dieselbe Einstufung im Kanton

Zürich verlange. Bereits in der Stellungnahme vom 3. September 2004 wies

das Volksschulamt darauf hin, dass die Anerkennung des Primar- oder Reallehrerdiploms

des Kantons Aargau 1996 vertieft erörtert worden sei. Für die Anerkennung des

Reallehrerdiploms im Kanton Zürich sind demnach zusätzliche Voraussetzungen zu

erfüllen. So muss die Lehrperson entweder im Besitz des Sekundarlehrerpatents

des Kantons Aargau sein oder den "Studienausweis für Französisch"

beibringen sowie die Bestätigung, dass sie den Stufenschwerpunkt während des 2. Ausbildungsjahres

an der Oberstufe absolviert hat. Die Beschwerdeführerin erfüllt diese

Bedingungen nicht; insbesondere verfügt sie nicht über die Lehrberechtigung in

Französisch. Ihre Ausbildung wurde vom Volksschulamt entsprechend als Primarlehrerausbildung

anerkannt; in ihrer Tätigkeit an der Oberstufe liegt ein sogenannt "stufenfremder"

Einsatz. Diese Umstände werden in der Beschwerde nicht bestritten.

3.2

Die

Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, vorerst sei zu prüfen, ob die Befähigung

für die entsprechende Funktion vorliege, wobei sich die erwähnte Funktion nach

der Anstellungsverfügung richte. Diese Frage sei im Rahmen von § 7 LPG zu

beantworten. Dabei seien entweder die Voraussetzungen über die Zulassung zum

Schuldienst erfüllt oder nicht. Es gebe daher keinen stufenfremden Einsatz. Die

Beschwerdeführerin sei von der Gemeindeschulpflege X und dem Volksschulamt als

für den Einsatz als Oberstufenlehrperson qualifiziert erachtet worden.

3.2.1

Wie bereits ausgeführt, gewähren die Vereinbarungskantone den Inhabern und

Inhaberinnen eines anerkannten ausserkantonalen Ausbildungsabschlusses den

gleichen Zugang zu kantonal reglementierten Berufen wie den entsprechend

diplomierten Angehörigen des eigenen Kantons (vorn 2.1). Dies ist aber nur

dann der Fall, wenn der ausserkantonale Ausbildungsabschluss dem kantonalen für

den vorgesehenen Einsatz gleichwertig ist, woran es vorliegend gerade

fehlt (vorn 3.1). Dies bedeutet indessen nicht zwangsläufig, dass eine

ausserkantonal ausgebildete Lehrperson deswegen gar nicht zum Schuldienst

zugelassen würde, wie die Beschwerdeführerin geltend macht. Hingegen muss sie

sich gefallen lassen, dass ihre ausserkantonale Ausbildung dem kantonalen Äquivalent

zugeordnet wird, so wie sie vorliegend als Primarlehrerin anerkannt wurde.

3.2.2

Dabei trifft nicht zu, dass es für einen stufenfremden Einsatz an

rechtlichen Grundlagen fehlt. So enthält § 15 Abs. 1 LPV gerade eine

Regelung über Ansprüche von Lehrpersonen auf Lohn in einer höheren Kategorie,

falls sie mehrheitlich auf einer höheren Schulstufe unterrichten oder die

Mehrheit der Schülerinnen und Schüler der höheren Schulstufe zugehört (vorn

2.

). Ferner regelte der Regierungsrat mit Beschluss vom 4. Dezember 1996 (RRB 3415/1996)

unter anderem die Einstufung beim Kategorienwechsel, worauf bereits im

angefochtenen Entscheid hingewiesen wurde: Wechselt eine Primarlehrperson in

die Oberstufe, führt dies bei Einstufung in Besoldungsstufe 10 zum Verlust von

zwei Stufen (in Besoldungsstufe 8). Dasselbe legte der Regierungsrat im Beschluss

vom 18. August 1999 fest (RRB 1547/1999): Für die ab 16. August

1999.

neu eintretenden Lehrpersonen resultierte beim Wechsel aus Kategorie II in

Kategorie III wiederum ein Verlust von zwei Besoldungsstufen.

Diese Beschlüsse des Regierungsrats sind mit Bezug auf die

Kategorienwechsel generell-abstrakter Natur. Der Regierungsrat ging in seinem

Beschluss vom 4. Dezember 1996 offenbar davon aus, damit Richtlinien zu

erlassen. Im Beschluss vom 18. August 1999 ist dagegen von einer

Ermächtigung durch den Kantonsrat die Rede, wonach der Regierungsrat die

Einzelheiten zu regeln habe. Ob es sich bei den Beschlüssen des Regierungsrates

um verwaltungsinterne Richtlinien oder um an die Allgemeinheit gerichtete

Rechtsverordnungen handelt, bleibt für das Verfahren vor Verwaltungsgericht

ohne Relevanz. Denn gerügt wird nicht etwa, dass die konkrete Einreihung der

Beschwerdeführerin die Regelung gemäss den beiden Beschlüssen verletzen würde,

was bei der Annahme von Verwaltungsverordnungen vor dem Verwaltungsgericht

ohnehin nicht oder nur eingeschränkt geltend gemacht werden könnte (dazu

Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 63 ff.). Anderseits kann nicht vom

gänzlichen Fehlen einer rechtlichen Grundlage ausgegangen werden: Vielmehr greifen

die erwähnten Regierungsratsbeschlüsse gerade dort ein, wo es an einer

gesetzlichen Regelung fehlt, womit ihnen zweifellos eine gewisse rechtliche

Bedeutung zukommt (dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich etc. 2002, Rz. 134). Das

Verwaltungsgericht stellte hierzu fest, dass ein Widerspruch zwischen den

erwähnten Regierungsratsbeschlüssen zum Kategorienwechsel und dem geltenden

Lehrerpersonalgesetz nicht ersichtlich sei, denn weder Lehrerpersonalgesetz

noch -verordnung äusserten sich zum Kategorienwechsel (VGr, 12. November

2004, PB.2004.00014, E. 3.4). Ein solcher ist daher als zulässig zu

erachten.

3.3

Die

Beschwerdeführerin wurde für den Einsatz in der Oberstufe eingestellt. Sie

macht dazu geltend, wenn die Befähigung für den Einsatz als Oberstufenlehrperson

vorliege, sei sie entsprechend zu entlöhnen. Sie sei als Lehrperson für die

Oberstufe und zum entsprechenden Schuldienst zugelassen worden, weshalb sie

nicht aufgrund eines Kategorienwechsels entlöhnt werden dürfe. Die Vorinstanz

verweist in ihrer Stellungnahme darauf, dass die Beschwerdeführerin in

Kategorie III (Oberstufe) eingereiht sei. Der tatsächlich bestehenden

ungleichen Ausbildung von Lehrkräften an derselben Schulstufe habe der

Regierungsrat mit dem Kategorienwechsel Rechnung getragen. Danach habe eine

Lehrperson, die ohne stufenspezifische Ausbildung dennoch gemäss der

Lohnkategorie entlöhnt werde, in der sie unterrichte, einen Abzug in den

Erfahrungsstufen zu gewärtigen. Damit werde nicht nur verhindert, dass

Lehrpersonen mit ungleicher Ausbildung, die auf derselben Stufe unterrichteten,

denselben Lohn erhielten, sondern es werde auch ein Anreiz dafür gesetzt, dass

die stufenfremd unterrichtende Lehrperson ihre stufenspezifische Ausbildung

noch nachhole.

3.3.1

Hintergrund des Kategorienwechsels war der grosse Lehrermangel an den

Sekundarklassen B und C. Ab Schuljahr 2004/2005 zeichnete sich eine Beruhigung

der Situation ab, weshalb neue stufenfremde Lehrpersonen nur noch eingesetzt

werden durften, wenn nachweislich keine geeigneten Bewerberinnen und Bewerber

der entsprechenden Stufe vorhanden waren. Diese Situation lag der Bewerbung der

Beschwerdeführerin zugrunde. Beim Einsatz stufenfremder Lehrpersonen handelt es

sich demnach mittlerweile um eine Ausnahmeregelung, was der Beschwerdeführerin

kommuniziert wurde.

3.3.2

Wie dargelegt, besteht eine rechtliche Grundlage für den Kategorienwechsel.

Sofern die Beschwerdeführerin die mit dem Kategorienwechsel verbundene

Reduktion von Lohnstufe 10 in Lohnstufe 8 beanstandet, liegt diese in ihrer der

stufenfremden Tätigkeit nicht entsprechenden Ausbildung begründet. Dies befindet

sich in Einklang mit der regierungsrätlichen Regelung (vorn 3.2). Im Übrigen

ging das Volksschulamt im Schreiben vom 14. Juni 2004 an die

Beschwerdeführerin gerade davon aus, dass sie bei längerfristiger Tätigkeit an

der Oberstufe die noch fehlenden Ausbildungsschritte an der Pädagogischen

Hochschule nachholen würde. Die Beschwerdeführerin hat es demnach in der Hand,

durch Nachholen der für die aktuelle Tätigkeit noch fehlenden Ausbildungsschritte

die Nachteile des Kategorienwechsels zu beheben.

Die Beschwerde ist somit

abzuweisen.

4.

Bei diesem Ausgang ist die Beschwerdeführerin als

unterliegende Partei zu betrachten, weshalb ihr keine Parteientschädigung

zuzusprechen ist (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Kosten des Verfahrens sind

hingegen auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b VRG).

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Mitteilung an …