PB.2006.00020

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2006.00020

2. Mai 2007Deutsch56 min

(URT.2007.9954)

Zuständigkeit, Streitwert (E. 1). Die fristlose Kündigung setzt wichtige Gründe voraus, bei deren Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses unzumutbar ist (Art. 22 Abs. 1 und 2 PG). Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung richten sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (E. 3). Die fristlose Kündigung ist grundsätzlich unverzüglich nach der Kenntnis des wichtigen Grundes zu erklären. Eine gewisse Bedenkzeit wird der berechtigten Person allerdings zugestanden, insbesondere wenn die Arbeitgeberin eine juristische Person ist, die infolge ihrer Kompetenzordnung längere Zeit für die Entscheidung benötigt, etwa weil diese durch ein mehrköpfiges Organ gefällt werden muss (E. 4.1).

Konkret stellt sich die Frage, ob eine Zeitspanne von neun Tagen zwischen dem Ablauf der dem Beschwerdeführer eingeräumten Frist zur Stellungnahme und der fristlosen Kündigung durch den Regierungsrat zu lang war (E. 4.2.2). Dies wird aus verschiedenen Gründen verneint (E. 4.2): Einmal verschafft der Anspruch auf rechtliches Gehör auch einen Anspruch darauf, dass die Behörde Vorbringen sorgfältig und ernsthaft prüft. Es kann und darf vom Regierungsrat daher nicht erwartet werden, dass er seinen Entscheid bereits während der Frist zur Stellungnahme vorbereitet, um die fristlose Kündigung gleich nach Fristablauf auszusprechen (E. 4.2.5). Ausserdem handelt es sich um einen komplexen Sachverhalt, über den der Regierungsrat als mehrköpfiges, mit stark arbeitsbelasteten Mitgliedern besetztes Gremium zu entscheiden hatte. Ferner lagen innerhalb der neuntägigen Zeitspanne noch die Osterfeiertage (E. 4.2.6). Dass dem Beschwerdeführer der Lohn aus sozialen Gründen für weitere zehn Tage (bis zum Monatsende) ausbezahlt wurde, darf nicht als Hinweis auf die Zumutbarkeit einer weiter dauernden Anstellung verstanden werden und spricht damit nicht gegen die Zulässigkeit der fristlosen Kündigung (E. 5).

Sachverhalt

A wurde vom Regierungsrat mit Beschluss vom 30. April

2002 als Chef des Steueramts mit Stellenantritt am 1. Juni 2002 angestellt.

Vorher war er in leitender Funktion bei der Firma X tätig gewesen.

Die Finanzdirektion beauftragte am 11. November 2005

Dr. C, Abteilungsvorsitzender am Bezirksgericht Zürich und Ersatzrichter am Obergericht,

mit einer Administrativuntersuchung gegen A, um die Vorwürfe abzuklären, dieser

habe bei Steuereinschätzungen rechtswidrige Anordnungen erteilt. Untersucht

wurden 24 Steuerfälle, deren Überprüfung gemäss einer Befragung von

Mitarbeitenden des Steueramts angezeigt erschien. In ihrem Schlussbericht vom

17. März 2006 hielten Dr. C und lic. iur. D fest, A habe in fünf

Fällen das Prinzip des rechtsgleichen Vollzugs des Steuerrechts und in zwei

dieser Fälle auch das Prinzip des gesetzeskonformen Vollzugs verletzt; in

sieben Fällen seien Kompetenzanmassungen bzw. Umgehungen des vorgegebenen

Verfahrenswegs festzustellen; schliesslich habe A in einem Fall in richterliche

Befugnisse eines Mitarbeiters eingegriffen und das Ermessen krass

überschritten. Die Fälle betrafen zum Teil mehrere Steuerpflichtige. Anscheinend

habe A in einzelne Fälle eingegriffen, wenn die Steuerpflichtigen sich an ihn

gewandt hätten, ohne dass er daraus persönliche Vorteile habe erzielen wollen;

in einzelnen Fällen könne angenommen werden, dass er "selber aus einer

wohl kaum ganz richtig verstandenen 'Wirtschaftsfreundlichkeit' unstatthafte

Zugeständnisse gemacht oder den Druck aus 'standortwettbewerblichen Gründen' an

Mitarbeiter weitergegeben" habe. In Bezug auf die Personalführung wurde

festgestellt, A habe in einzelnen Fällen "Leute missbräuchlich eingesetzt

und grossen Druck erzeugt", und es bestehe der Eindruck, zumindest in

Teilen des Steueramts herrsche ein "Klima der Angst, Irritation und

Verunsicherung". Der Bericht empfahl abschliessend, nicht näher bezeichnete

personalrechtliche Massnahmen gegen A zu prüfen. Mit Schreiben vom

22. März 2006 räumte die Finanzdirektion A Gelegenheit zur Stellungnahme

ein, die dieser mit Schreiben seines Rechtsvertreters vom 3. April 2006

wahrnahm. Mittlerweile war A auf sein eigenes Gesuch hin per 1. April 2006

freigestellt worden, nachdem gegen ihn Anklage wegen Falschbeurkundung im

Rahmen seiner Tätigkeit für die Firma X erhoben worden war.

Mit Schreiben vom 6. April 2006 teilte die Finanzdirektion

A mit, der Regierungsrat erwäge die fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses,

und setzte ihm eine nicht erstreckbare Frist zur Stellungnahme bis zum

11. April 2006 an. Begründet wurde dies damit, dass A gemäss dem

Schlussbericht der Administrativuntersuchung erstens gegen das Gebot der

rechtsgleichen Behandlung von Steuerpflichtigen sowie gegen gesetzliche

Bestimmungen verstossen habe und dass zweitens durch sein Fehlverhalten gegenüber

Mitarbeitenden schwerwiegende Führungsprobleme entstanden seien. Drittens habe

er den Regierungsrat nicht über dessen Irrtum aufgeklärt, wonach er einen

akademischen Titel besitze, und viertens sei aufgrund der Anklageerhebung die

für die Amtsführung erforderliche Autorität derart beeinträchtigt, dass die

weitere Ausübung der Leitungsfunktion im Steueramt nicht mehr realistisch sei. A

liess hierauf dem Finanzdirektor am 11. April 2006 mitteilen, dass er das

Arbeitsverhältnis unter Wahrung der ordentlichen Frist, also auf den

31. Oktober 2006, kündige. Mit Beschluss vom 19. April 2006 (RRB

Nr. 599/2006) löste der Regierungsrat das Arbeitsverhältnis aus wichtigen

Gründen per sofort – unter Lohnzahlung bis zum 30. April 2006 – auf, wobei

er die Kündigung als von A verschuldet erklärte.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss liess A am 22. Mai 2006

Beschwerde ans Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen erheben:

"1. Ziff. I

des Dispositivs von RRB 599/2006 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass

die fristlose Kündigung nicht zulässig war;

2.

der

Regierungsrat sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer bis zum Ablauf der

ordentlichen Kündigungsfrist den Lohn auszuzahlen, vorbehältlich der Ansprüche

der Arbeitslosenversicherung;

3.

es sei dem

Beschwerdeführer eine Entschädigung von drei Monatslöhnen infolge

ungerechtfertigter fristloser Entlassung zu bezahlen;

...

4.

Es sei dem

Beschwerdeführer die Möglichkeit zu geben mitzuteilen, welche Beträge im Sinn

von Art. 337c Abs. 2 OR [Obligationenrecht] anzurechnen sind",

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des

Regierungsrats. Zur Begründung liess er im Wesentlichen geltend machen: Zum

einen habe der Regierungsrat die fristlose Kündigung nicht rechtzeitig

ausgesprochen; zum andern lägen auch keine genügenden materiellen Gründe für

eine fristlose Kündigung vor. Die Administrativuntersuchung sei ohne das nötige

Fachwissen durchgeführt worden; die Vorwürfe seien unzutreffend. Die Anmassung

des akademischen Titels würde aus verschiedenen Gründen keine Grundlage für

eine fristlose Kündigung bilden, selbst wenn der Vorwurf stimmen sollte. Was

die Anklageerhebung im Zusammenhang mit der früheren Tätigkeit bei der Firma X

betreffe, so sei die fristlose Kündigung auf den blossen Verdacht einer

strafbaren Handlung hin unzulässig, und im Übrigen habe der Finanzdirektor die

Anklage anlässlich der Freistellung sinngemäss als von untergeordneter

Bedeutung für das Anstellungsverhältnis von A bezeichnet.

In der Beschwerdeantwort vom 29. Juni/3. Juli

2006.

beantragte die Finanzdirektion namens des Kantons Zürich Abweisung der

Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. In Replik und

Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerde richtet sich

gegen eine personalrechtliche Anordnung des Regierungsrats gemäss § 74

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;

LS 175.2). Die Eintretensvoraussetzungen sind erfüllt.

Aufgrund des Streitwerts

ist die Kammer zur Behandlung der Sache zuständig (§ 80c in Verbindung mit

§ 38 Abs. 1 und 2 VRG): Bei einem Jahreslohn von rund Fr. 250'000.- ergibt

sich aus Antrag 3 ein Streitwert von Fr. 62'500.-. Antrag 2 beinhaltet Lohn von

anfangs Mai bis Ende Oktober 2006, also von sechs Monaten, was nochmals

Fr. 125'000.- ergibt. Abzüglich der Fr. 15'000.-, die sich der Beschwerdeführer

anrechnen lässt, beläuft sich der Streitwert von Antrag 2 somit auf Fr.

110'000.-. Damit beträgt der Streitwert gesamthaft Fr. 172'500.-.

2.

Der Beschwerdeführer macht im Rahmen der Ausführungen zu

den Kündigungsgründen geltend, der Regierungsrat habe die Würdigungen der Administrativuntersuchung

unbesehen übernommen und den Einwand der fehlenden fachlichen Kompetenz des

Untersuchungsführers nicht berücksichtigt. Aus den Beschwerdeanträgen sowie der

Systematik und der Formulierung der Beschwerdebegründung ist zu entnehmen, dass

mit diesen Vorbringen nur die Ergebnisse der Administrativuntersuchung in

Zweifel gezogen werden sollen und nicht etwa die Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV]; § 31 des

Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG; LS 177.10]) gerügt

werden soll. Eine solche Rüge wäre auch nur schon deshalb nicht berechtigt,

weil der Regierungsrat bereits in seiner Aufforderung vom 6. April 2006

zur Stellungnahme die Vorbringen des Beschwerdeführers ausdrücklich – wenn auch

summarisch – zurückgewiesen hat.

3.

Nach § 22 Abs. 1 PG kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen

beidseits ohne Einhaltung von Fristen jederzeit – schriftlich und mit

Begründung – aufgelöst werden. Als wichtiger Grund gilt jeder Umstand, bei

dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses

nicht zumutbar ist (§ 22 Abs. 2 PG). Tatbestand und Rechtsfolgen der

fristlosen Auflösung richten sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts

(§ 22 Abs. 4 PG). Praxis und Lehre zu Art. 337 OR sind somit bei

der Auslegung von § 22 PG heranzuziehen, unter dem Vorbehalt von

Abweichungen aufgrund des Gesetzes, des Verfassungsrechts oder allgemeiner

Rechtsgrundsätze des öffentlichen Rechts.

4.

4.1

Die

fristlose Kündigung ist unverzüglich nach der Kenntnis des wichtigen Grundes zu

erklären; andernfalls wird das Recht zur sofortigen Auflösung des

Arbeitsverhältnisses verwirkt: Einerseits ist aus einem längeren Zuwarten nach

Treu und Glauben zu schliessen, dass die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses

doch zumutbar ist; anderseits soll ein betroffener Arbeitnehmer nicht über

Gebühr in der Ungewissheit verbleiben, ob er mit sofortiger Wirkung entlassen

werde (Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1992, Art. 337 OR N. 16

S. 141; Adrian Staehelin/Frank Vischer, Zürcher Kommentar, 1996,

Art. 337 OR N. 35). Aufgrund der schwerwiegenden Folgen der

fristlosen Kündigung wird der berechtigten Person jedoch eine gewisse

Bedenkzeit eingeräumt, um die Entscheidung mit der notwendigen Sorgfalt

vorbereiten zu können (Gustav Wachter, Der Untergang des Rechts zur fristlosen

Auflösung des Arbeitsverhältnisses, ArbR 1990, S. 37 ff.,

42.

f.). Diese Frist bestimmt sich nach den Umständen des jeweiligen

konkreten Falls (Wachter, S. 41 f.). In der Regel liegt sie bei etwa

2–3 Arbeitstagen, doch kann sie bei Vorliegen besonderer Umstände bis etwa eine

Woche betragen (BGE 130 III 28 E. 4.4 mit Hinweisen; BGr,

16.

Mai 2002,4C.345/2001, E. 3.2, www.bger.ch). Letzteres gilt vor

allem, wenn die Arbeitgeberin eine juristische Person ist, die infolge ihrer

Kompetenzordnung längere Zeit für die Entscheidung benötigt, etwa wenn diese

durch ein mehrköpfiges Organ gefällt werden muss (BGr, 13. Dezember 2005,

4C.291/2005, E. 3.2, www.bger.ch; 21. Mai 1995, JAR 1997

S. 208 ff.; Rehbinder, Art. 337 N. 16 lit. a;

Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 35; Ullin Streiff/Adrian von Kaenel,

Arbeitsvertrag, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 337 N. 17; Wachter,

S. 43 f.). Wird eine Stellungnahme der zu kündigenden Person eingeholt,

so verlängert sich die Bedenkzeit um die Zeitspanne bis zu deren Eintreffen

bzw. bis zum Ende der Anhörungsfrist (BGr, 10. Februar 2004,2A.518/2003,

E. 5.2, www.bger.ch; BGE 93 II 18). In der Literatur wird

vereinzelt die Auffassung vertreten, dies gelte nur für zwingend vorzunehmende

Anhörungen (Denis Humbert/Alfons Volken, Fristlose Entlassung [Art. 337

OR], Unter besonderer Berücksichtigung der Verdachtskündigung und der Erklärung

der fristlosen Entlassung, AJP 2004, S. 564 ff., 574, wobei jedenfalls

die dort angeführten Belege diese Aussage nicht stützen). Ist die

Sachverhaltsermittlung erst mit der Stellungnahme abgeschlossen, so beginnt die

Frist mit deren Eintreffen zu laufen (Humbert/Volken, S. 574 f.; Wachter,

S. 47 mit Hinweis). In der Lehre wird die strenge Praxis in Bezug auf die

Fristen teilweise kritisiert (Humbert/Volken, S. 572 ff.; Streiff/von

Kaenel, Art. 337 N. 17 a.E. mit weiteren Hinweisen).

4.2

4.2.1

Die fristlose Kündigung wurde hier in erster Linie mit den Vorwürfen

begründet, die sich aus dem Schlussbericht über die Administrativuntersuchung

ergaben. Nachdem der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 3. April 2006

(eingetroffen am 4. April 2006) zu diesem Bericht Stellung genommen hatte,

setzte ihm die Finanzdirektion am 6. April 2006 eine Frist bis zum

11.

April 2006, um sich zur ins Auge gefassten sofortigen Auflösung des

Arbeitsverhältnisses zu äussern. Das Schreiben vom 11. April 2006, mit dem

der Beschwerdeführer sein Arbeitsverhältnis auf den 31. Oktober 2006

kündigte und zugleich den Verzicht auf eine Stellungnahme mitteilte, wurde per

Kurier am gleichen Tag dem Finanzdirektor überbracht. Der Regierungsrat

entschied über das Geschäft in der übernächsten ordentlichen Sitzung, jener vom

19.

April 2006; der Entscheid wurde dem Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers am 20. April 2006 überbracht.

4.2.2

Im vorliegenden Fall lautet die entscheidende Frage, ob die Zeitspanne

zwischen dem 11. April 2006, als der Beschwerdeführer der Finanzdirektion

seine Kündigung und den Verzicht auf eine Stellungnahme mitteilte, und dem

20.

April 2006, als die fristlose Kündigung dem Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers zugestellt wurde, zu lang war. Dies gilt unabhängig davon, ob

die Bedenkzeit bereits mit dem Eintreffen der Stellungnahme vom 3. April

2006, also am 4. April 2006, oder erst am 11. April 2006 begann: Da

die Gewährung des rechtlichen Gehörs zur in Aussicht gestellten Verfügung zwingend

war (Art. 29 Abs. 2 BV; § 31 PG), wäre die Frist für die

entsprechende Stellungnahme jedenfalls miteinzuberechnen (vgl. BGr,

10.

Februar 2004,2A.518/2003, E. 5.2, www.bger.ch). Diese Frist

wurde zügig angesetzt und nicht zu lange bemessen. Dass die Untersuchung nicht

rechtzeitig eingeleitet worden wäre, nachdem genügende Hinweise auf allfällige

Unregelmässigkeiten zusammengekommen waren, oder dass sie nicht rasch genug

durchgeführt worden wäre, wird nicht geltend gemacht und ergibt sich auch nicht

aus den Akten.

4.2.3

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass sich der Regierungsrat so hätte

einrichten müssen, dass er nach dem Eintreffen der Stellungnahme eine sofortige

Kündigung hätte aussprechen können. Insbesondere hätte der Regierungsrat die

Möglichkeit eines sofortigen Entscheids für den denkbaren Fall vorsehen müssen,

dass der Beschwerdeführer auf eine Stellungnahme verzichten und deshalb keine

weitere Auseinandersetzung mit dessen Argumenten notwendig würde. Die vom

Gesetz vorgesehenen Möglichkeiten des Präsidialentscheids bei Dringlichkeit

oder der ausserordentlichen Sitzung hätten genutzt werden müssen.

4.2.4

Laut der bundesgerichtlichen Praxis zum Arbeitsvertragsrecht muss ein

Arbeitgeber die fristlose Entlassung sofort – ohne weitere Überlegungsfrist –

nach dem Abschluss von Abklärungen aussprechen, sofern nur zu ermitteln war, ob

ein von Anfang an klarer Vorwurf zutrifft oder nicht. In einem solchen Fall

könne der Arbeitgeber nämlich bereits während der Abklärungen überlegen, wie er

reagieren wolle, wenn sich der Vorwurf als zutreffend erweise (BGr,

25.

September 2006,4C.188/2006, E. 2 mit weiteren Hinweisen,

www.bger.ch). Es fragt sich, ob der Arbeitgeber entsprechend auch die Frist,

die er dem Arbeitnehmer zur Stellungnahme eingeräumt hat, zum Überdenken der

Möglichkeiten nutzen muss.

4.2.5

Gegen die erwähnte Bundesgerichtspraxis wird eingewendet, dass sie

beachtenswerten, praktischen Interessen der Beteiligten widerspreche und auch

logisch nicht überzeuge, weil die Abklärungen den Beginn des Fristenlaufs

aufschieben, die Frist aber nicht abändern oder hinfällig machen könnten

(Humbert/Volken, S. 574 f.). Vor allem aber steht einer analogen

Anwendung dieser Praxis auf den vorliegenden Fall ein spezifisch öffentlichrechtlicher

Grund entgegen: Der Anspruch auf rechtliches Gehör verschafft der betroffenen

Person nicht nur das Recht, sich zu äussern, sondern auch einen Anspruch darauf,

dass die Behörde ihre Vorbringen sorgfältig und ernsthaft prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt (vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige

Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,

Bern 2000, S. 367 ff.). Deshalb darf die Behörde nicht ermuntert oder

gar verpflichtet werden, noch vor Ablauf der entsprechenden Frist einen

Entscheid für den Fall vorzubereiten, dass die betroffene Person auf eine

Stellungnahme verzichtet. Sie könnte dann nämlich versucht sein, auf eine

allfällige Stellungnahme inhaltlich nicht gebührend einzugehen, um sich nicht

dem Einwand auszusetzen, sie habe zuviel Zeit für die Überprüfung irrelevanter

Äusserungen aufgewendet und auf diese Weise das Recht auf sofortige Entlassung

verwirkt. Somit würde die Gefahr geschaffen, dass der Anspruch auf rechtliches

Gehör ausgehöhlt würde, was mit der Tragweite dieses verfassungsmässigen Rechts

nicht vereinbar wäre. Das Bundesgericht hat denn auch im Fall der fristlosen

Kündigung eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses nicht

angenommen, dass die Arbeitgeberschaft ihren Entscheid bereits während der

Frist zur Stellungnahme vorzubereiten habe (BGr, 10. Februar 2004,

2A.518/2003, E. 5.2, www.bger.ch).

4.2.6

Bei der Prüfung der konkreten Umstände des vorliegenden Falls ist zunächst

zu beachten, dass er einen durchaus komplexen Sachverhalt betrifft. Sodann

teilte der Beschwerdeführer in seinem am selben Tag zugestellten Schreiben vom

11.

April 2006 zwar den Verzicht auf eine Stellungnahme zur in Aussicht

genommenen Verfügung mit, doch kündigte er zugleich sein Arbeitsverhältnis

unter Wahrung der ordentlichen Kündigungsfrist auf den 31. Oktober 2006.

Damit schuf er eine veränderte Situation, deren Auswirkungen der Regierungsrat

mit der gleichen Sorgfalt zu prüfen hatte, mit der er eine inhaltliche

Stellungnahme hätte überprüfen müssen. Aufgrund der gesetzlichen Verfahrensvorschriften,

namentlich § 38 Abs. 3 des Gesetzes betreffend die Organisation und

Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom

26.

Februar 1899 (OGRR; LS 172.1), wonach die Anträge der Direktionen dem

Regierungsrat in Beschlussesform vorzulegen sind, und weil der Entscheid von

einem siebenköpfigen Organ zu treffen war, konnte auch nicht erwartet werden,

dass der Regierungsrat seinen Beschluss bereits an der ordentlichen Sitzung vom

12.

April 2006, also nach weniger als einem Arbeitstag, treffen würde.

§ 12 OGRR sieht vor, dass "in minder wichtigen,

jedoch dringlichen Fällen einzelne Geschäfte" durch Präsidialentscheid erledigt

werden können, wobei "[s]olche Verfügungen ... in der nächsten Sitzung der

Genehmigung der Gesamtbehörde zu unterbreiten" sind. Da der hier zu

beurteilende Entscheid nicht einen "minder wichtigen" Fall betraf und

der Schwebezustand wegen der Notwendigkeit einer Genehmigung durch die

Gesamtbehörde nicht beendet worden wäre, wäre ein Vorgehen nach § 12 OGRR

nicht angemessen gewesen. Der Regierungsrat war sodann auch nicht gehalten,

einen Termin für eine ausserordentliche Sitzung im Sinn von § 39 f. OGRR

zu vereinbaren: Zum einen fielen im vorliegenden Fall die Osterfeiertage in die

fragliche Woche bis zur nächsten ordentlichen Sitzung. Zum andern muss sich

auch der Regierungsrat auf die von Praxis und Lehre anerkannte Notwendigkeit

einer verlängerten Bedenkzeit bei fristlosen Kündigungen durch juristische Personen

mit komplizierteren Entscheidstrukturen stützen können, namentlich angesichts

der Arbeitsbelastung seiner Mitglieder, die als bekannt gelten kann. Es ist weiter

zu berücksichtigen, dass gerade das Einhalten der üblichen Abläufe auch

geeignet war, die Ungewissheit des Beschwerdeführers zu verringern: Dieser

durfte und musste angesichts der Umstände damit rechnen, dass der Regierungsrat

den Entscheid an der ordentlichen Sitzung vom 19. April 2006 fällen würde.

Darauf deutete im Übrigen auch die Ankündigung der Finanzdirektion im Schreiben

vom 6. April 2006 hin, sie werde nach Prüfung der Stellungnahme des

Beschwerdeführers dem Regierungsrat Antrag für das weitere Vorgehen stellen.

4.2.7

Zusammenfassend: Angesichts der Anforderungen des Anspruchs auf rechtliches

Gehör, angesichts der Komplexität des zu beurteilenden Sachverhalts, angesichts

der Organisation des Regierungsrats, angesichts der Voraussehbarkeit der

Verfahrensabläufe, durch welche die Ungewissheit des Beschwerdeführers über den

Zeitpunkt des Entscheids stark relativiert wurde, und weil die Osterfeiertage

in die Bedenkzeit fielen, erweist sich die fristlose Kündigung, die beim

Beschwerdeführer neun Tage bzw. fünf Arbeitstage nach dessen Verzicht auf eine

Stellungnahme eintraf, nicht als verspätet.

4.2.8

Ob auch die Tatsache, dass der Beschwerdeführer im fraglichen Zeitraum

bereits freigestellt war, eine längere Bedenkfrist rechtfertigen würde, kann

demnach offen bleiben. Dies wird in Praxis und Lehre teilweise mit der

Begründung bejaht, in einem solchen Fall könne aus dem vorläufigen Ausbleiben

der Kündigung nicht geschlossen werden, die weitere Zusammenarbeit sei zumutbar

(Arbeitsgericht Zürich, 27. Dezember 1988, JAR 1990 S. 254; Gabriel

Aubert, in: Luc Thévenoz/Franz Werro [Hrsg.], Commentaire romand, Code des

obligations I, Genf u.a. 2003, Art. 337 N. 11 a.E.). Dagegen wird

eingewendet, auch hier dürfe der Arbeitnehmer nicht in der Ungewissheit

verbleiben, ob das Anstellungsverhältnis fristlos gekündigt werde

(Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 35).

4.3

Der

Beschwerdeführer wurde mit der Frage, ob er über einen Studienabschluss verfüge,

erstmals am 9. März 2006 in einer Besprechung konfrontiert. Er äussert die

Vermutung, es sei womöglich schon länger bekannt gewesen, dass er keinen

akademischen Titel erworben habe.

4.3.1

Ist ein Grund zur fristlosen Auflösung des Arbeitsverhältnisses der

kündigungsberechtigten Person nicht hinreichend bekannt, beginnt die

Erklärungsfrist mit der definitiven Kenntnis des Grundes. Wird die betroffene

Person angehört, verlängert sich die Bedenkzeit entsprechend – zumindest wenn

die Anhörung zwingend vorgeschrieben ist, was bei der Kündigung durch einen

öffentlichrechtlichen Arbeitgeber der Fall ist; dient die Stellungnahme der

Sachverhaltsabklärung, beginnt die Bedenkfrist erst mit deren Abgabe zu laufen

(vorn 4.1). Wird trotz konkretem Verdacht die Untersuchung und Aufklärung

unterlassen, führt dies allerdings zum Verlust des Rechts auf fristlose

Kündigung (Rehbinder, Art. 337 N. 16 lit. b; Wachter,

S. 45 ff.).

4.3.2

Laut der Aktennotiz zur Besprechung vom 9. März 2006 waren es

"neu aufgetauchte Unsicherheiten" bezüglich des Studienabschlusses,

die zur entsprechenden Frage führten. Wenn die Beweislast für die Tatsachen,

aus denen das Recht zur fristlosen Kündigung abgeleitet wird, bei der

kündigenden Person liegt (BGE 130 III 213 E. 3.2; Staehelin/Vischer,

Art. 337 N. 42), so muss die Beweislast für die Behauptung, dieses

Recht sei durch Aufschieben der Untersuchung trotz einem konkreten Verdacht

verwirkt worden, bei der gekündigten Person liegen. Dies ergibt sich aus der in

Art. 8 des Zivilgesetzbuchs verankerten, hier im Sinn eines allgemeinen

Rechtsgrundsatzes anwendbaren Regel, wonach diejenige Partei das Vorhandensein

einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet. Der

Beschwerdeführer vermag die Behauptung nicht näher zu begründen, wonach schon

länger bekannt gewesen sei, dass er keinen akademischen Titel habe. Im Übrigen

liesse sich gemäss den Regeln über die fristlose Kündigung aufgrund eines Dauerzustands

selbst hieraus noch nicht ohne weiteres ableiten, dass das Kündigungsrecht verwirkt

wäre (vgl. Wachter, S. 48 ff.). Es kann dem Beschwerdegegner sodann

nicht vorgehalten werden, er habe nicht umgehend reagiert; da das Administrativverfahren

in jenem Zeitpunkt seinem Abschluss entgegenging – die Besprechung fiel in

jenen Zeitraum, in dem aufgrund der Stellungnahme des Beschwerdeführers zum

Entwurf der Schlussbericht erstellt wurde –, drängte es sich geradezu auf, die

an sich selbständigen Vorwürfe im selben Verfahren weiterzubehandeln. Darin

scheinen die Beteiligten an der Besprechung vom 9. März 2006, an der im

Übrigen noch eine einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses ins Auge

gefasst wurde, gemäss der Aktennotiz sinngemäss übereingekommen zu sein. Dem

Beschwerdeführer wurde entsprechend auch in dieser Sache am 6. April 2006

eine Frist zur Stellungnahme bis zum 11. April 2006 eingeräumt. In Bezug

auf die Bedenkfrist des Regierungsrats kann daher auf die obenstehenden

Erwägungen (4.2) verwiesen werden.

4.4

Nachdem

gegen den Beschwerdeführer am 31. März 2006 Anklage wegen Urkundenfälschung

im Zusammenhang mit seiner früheren beruflichen Tätigkeit bei der Firma X

erhoben worden war, wurde er auf sein eigenes Gesuch hin noch am selben Tag von

der Finanzdirektion mit Wirkung ab 1. April 2006 freigestellt. Bis zur

fristlosen Kündigung traten in dieser Angelegenheit keine neuen relevanten

Ereignisse ein. Mit der Freistellung fiel deshalb diese Sache als Grund der fristlosen

Kündigung grundsätzlich ausser Betracht: Die berechtigte Person ist an ihre

erste Reaktion gebunden; hat sie die Wahl zwischen mehreren Gestaltungsrechten,

so verliert sie mit der Option für das eine die Möglichkeit der Ausübung der

andern. Deshalb darf zum Beispiel keine fristlose Kündigung ausgesprochen

werden, wenn aus denselben Gründen bereits eine ordentliche Kündigung erfolgt

ist oder bloss eine Verwarnung ausgesprochen wurde (BGE 123 III 86

E. 2b; Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 15 mit weiteren

Hinweisen). Mit dem Hinweis auf die Unschuldsvermutung in der Medienmitteilung

vom 31. März 2006 zur Freistellung brachte die Finanzdirektion überdies

zum Ausdruck, dass sie die Anklageerhebung nicht als Grund für weiter gehende

personalrechtliche Massnahmen ansah. Fraglich ist, ob der Beschwerdegegner infolge

des Abschlusses des Administrativuntersuchungsverfahrens auf die Anklageerhebung

zurückkommen durfte, was offen bleiben kann (vgl. hinten 8.4 und 9).

5.

Der Regierungsrat hat das Arbeitsverhältnis per sofort

aufgelöst, jedoch die Auszahlung des Lohns bis zum Ende des Monats beschlossen.

In der Lehre zum Arbeitsvertragsrecht ist umstritten, ob eine vorzeitige

Kündigung – d.h. eine Kündigung mit verkürzter Frist bzw. eine sofortige

Kündigung unter Einräumung einer sogenannten Sozialfrist im Sinn eines

Entgegenkommens zugunsten der gekündigten Person – zulässig ist, wenn eine fristlose

Kündigung ausgesprochen werden könnte, oder ob ein solches Vorgehen anzeigt,

dass die Weiterbeschäftigung des Gekündigten zumutbar ist (für Ersteres:

Rehbinder, Art. 337 N. 19; Manfred Rehbinder/Wolfgang Portmann,

Basler Kommentar, 2003, Art. 337 OR N. 6; Staehelin/Vischer,

Art. 337 N. 40; für Letzteres: Jürg Brühwiler, Kommentar zum

Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Bern etc. 1996, Art. 337 N. 12;

Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 14). Das Bundesgericht scheint bei

privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen die Zulässigkeit einer vorzeitigen

Kündigung unter Gewährung einer Sozialfrist dann anzunehmen, wenn die Frist im

Interesse der gekündigten, nicht der kündigenden Partei liegt (BGr,

27.

Oktober 2003,4C.174/2003, E. 3.2.1 f., www.bger.ch). Dies

muss umso mehr für das kantonalzürcherische Personalrecht gelten, weil der

Kanton Zürich laut dem Willen des Gesetzgebers ein sozialer Arbeitgeber sein

soll (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrates vom 22. Mai 1996 zum

Personalgesetz, ABl 1996 II 1105 ff., 1139 f.). Die Auszahlung

des Lohns aus sozialen Gründen für weitere zehn Tage bis zum Ende des Monats entspricht

diesem Ziel. Sie darf daher nicht als Hinweis auf die Zumutbarkeit einer weiter

dauernden Anstellung des Beschwerdeführers verstanden werden und spricht nicht

gegen die Zulässigkeit der fristlosen Kündigung.

6.

Zu prüfen ist somit, ob die fristlose Kündigung inhaltlich

gerechtfertigt war. Nach Art. 337 Abs. 2 OR, auf den § 22

Abs. 4 PG verweist, gilt als wichtiger Grund namentlich jeder Umstand, bei

dessen Vorhandensein der kündigenden Person nach Treu und Glauben die

Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden darf. Die

fristlose Kündigung ist ultima ratio und muss dem Grundsatz der

Verhältnismässigkeit entsprechen. Sie ist ausgeschlossen, wenn der kündigenden

Person mildere Massnahmen zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des

Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben (Staehelin/Vischer,

Art. 337 N. 4 mit Hinweisen; VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017,

E. 3.1, www.vgrzh.ch). Eine Verfehlung des Arbeitnehmers muss einerseits

objektiv geeignet sein, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche

Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern,

dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr

zuzumuten ist. Anderseits muss sie auch tatsächlich zu einer derartigen

Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens geführt haben (gegen

diese zweite Voraussetzung: Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 2

S. 735 mit weiteren Hinweisen). Wiegen die Verfehlungen des Arbeitnehmers

weniger schwer, so müssen sie trotz Verwarnung wiederholt vorgekommen sein (BGE

130.

III 213 E. 3.1). Weniger gewichtige Vorfälle, die für sich allein die

fristlose Kündigung nicht rechtfertigen, können bei ihrem Zusammentreffen einen

wichtigen Grund darstellen (Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 9;

Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 5 lit. d S. 741). Ob ein

wichtiger Grund vorliegt, ist nach der Art des Arbeitsverhältnisses und der zu

leistenden Arbeit zu beurteilen; an höhere Angestellte sind strengere

Anforderungen zu stellen als an Angestellte in untergeordneter Stellung (BGE 130 III 28

E. 4.1; VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017, E. 3.2.2,

www.vgrzh.ch). Auch die Dauer des Arbeitsverhältnisses ist zu berücksichtigen

(Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 6). Wenn im Folgenden die

vorgebrachten Gründe für die fristlose Kündigung grundsätzlich einzeln geprüft

werden, so ist doch zu beachten, dass der Regierungsrat letztlich das

Gesamtbild als entscheidend betrachtete.

7.

7.1

Der

Regierungsrat hebt hervor, dass die Administrativuntersuchung schwerwiegende

Mängel in der Amtsführung durch den Beschwerdeführer aufgezeigt habe. Dessen

Verbleib im Amt sei insbesondere nicht mehr zumutbar gewesen, weil er unter

Umgehung der verordnungsmässigen Zuständigkeiten zu Gunsten von

Steuerpflichtigen Einzelentscheide gefällt habe, welche den Grundsatz der rechtsgleichen

Behandlung der Steuerpflichtigen verletzt und teilweise direkt gegen die

Steuergesetzgebung verstossen hätten. Hinzu kämen die in der Untersuchung

festgestellten Führungsmängel. Der Beschwerdeführer wendet hiergegen im

Wesentlichen ein, dass die Untersuchungsführer kein unternehmenssteuerrechtliches

Fachwissen besässen. Ohne die Situation bei der Amtsübernahme durch den

Beschwerdeführer, dessen ursprünglichen Auftrag und dessen sehr gute Qualifikationen

bis zum Wechsel im Amt des Finanzdirektors zu berücksichtigen, habe sich der

Untersuchungsbericht auch in materiellrechtlicher Hinsicht einseitig auf die

Aussagen der Auskunftspersonen – Angestellte des Steueramts sowie den

Vorgänger des Beschwerdeführers – abgestützt, soweit diese übereingestimmt

hätten. Die einzelnen Vorwürfe würden bestritten.

7.2

Das

Verwaltungsgericht würdigt den Untersuchungsbericht frei (§ 70 in

Verbindung mit § 7 Abs. 4 VRG).

Es scheint zuzutreffen, dass die Untersuchungsführer nicht

über spezielle Kenntnisse des (Unternehmens-)Steuerrechts verfügen. Solche

wurden jedenfalls nie geltend gemacht, und Dr. C scheint ihr Fehlen in seinem

Schreiben vom 24. Januar 2006 an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers

auch einzuräumen. Sodann trifft auch zu, dass der Untersuchungsbericht in manchen

– nicht in allen – Fällen die Annahme, der Beschwerdeführer habe gegen

materielles Recht verstossen, mit der übereinstimmenden Ansicht der

Auskunftspersonen begründet. Im Untersuchungsbericht wird die Kritik des

Beschwerdeführers, bei dieser Vorgehensweise werde der ihm erteilte Auftrag

zur Reorganisation des Amts zuwenig berücksichtigt, sinngemäss mit der

Begründung für unerheblich erklärt, an der Geltung von Gesetz, Verordnung,

Weisungen und Richtlinien sowie der verfassungsmässigen Prinzipien vermöge

dieser Auftrag nichts zu ändern. Diese Argumentation greift jedoch zu kurz: Bei

der Auslegung der genannten Normen und Prinzipien können im Einzelfall oft in

guten Treuen verschiedene Lösungen vertreten werden. Haltbar kann auch eine

Meinung sein, die derjenigen sämtlicher Auskunftspersonen widerspricht – ungeachtet

dessen, dass Letztere unbestrittenermassen alle fachkundig sind: Gemäss dem

Bericht der Vermittlungsagentur vom 17. September 2001 an den damaligen

Finanzdirektor suchte dieser für die Stelle des Chefs des Steueramts einen

Quereinsteiger, der Schwung in das eher konservativ geführte Amt bringe, alte

Zöpfe abschneide und die Strukturen modernisiere. Entsprechend wurde denn auch

in der Stellenausschreibung ein "Manager und Macher" gesucht, für den

die "Anwendung von modernen Führungsinstrumenten ... selbstverständlich"

sei und der sich "an modernen, dynamischen Strukturen" orientiere. In

der Mitarbeiterbeurteilung vom 7. Juni 2004 wird explizit positiv

vermerkt, dass der Beschwerdeführer die Defizite der Untergebenen und der

früheren Geschäftsleitung zu verbessern suche. Der Beschwerdeführer wurde

demnach mit dem Auftrag angestellt, das Amt grundlegend umzugestalten. Angesichts

dieser Umstände wurde im Untersuchungsbericht generell zu wenig berücksichtigt,

dass der Vorgänger des Beschwerdeführers wie auch die Mitarbeitenden des Steueramts

von den früheren Verhältnissen im Amt gleichermassen geprägt sein könnten und

dass deshalb selbst die von ihnen einhellig vertretenen Auslegungen sowohl von

organisatorischen als auch von materiellen Normen nicht zwingend die einzig

zutreffenden Lösungen darstellen müssen.

Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, hat dies

jedoch im Ergebnis keinen entscheidenden Einfluss. Deshalb betreffen auch die

Rügen des Beschwerdeführers, eine Auskunftsperson – sein Vorgänger im Amt – sei

trotz Befangenheit faktisch als Sachverständiger aufgetreten und die

Untersuchungsführer hätten nicht über genügende Kenntnis des Unternehmenssteuerrechts

verfügt, für das Ergebnis des vorliegenden Entscheids irrelevante Umstände.

7.3

7.3.1

Der Untersuchungsbericht wirft dem Beschwerdeführer Eigenmacht bei der Unterzeichnung

sogenannter Rulings sowie unstatthafte Eingriffe in Buchprüfungen und in ein

Steuerhinterziehungsverfahren vor. Der Beschwerdeführer hat dagegen in der

Stellungnahme vom 8. Februar 2006 vorgebracht, er habe "in welcher

Sache auch immer" für das Steueramt entscheiden dürfen und können.

Angesichts dessen sind die im Untersuchungsbericht als verletzt bezeichneten

organisatorischen Bestimmungen sowie die anwendbaren Rechtsgrundsätze näher zu

betrachten.

7.3.2

Nach § 106 Abs. 1 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG;

LS 631.1) obliegt die Durchführung des Gesetzes im Kanton dem kantonalen

Steueramt. Dieses nimmt unter anderem die Einschätzung vor (§ 107

Abs. 1 StG) und ahndet Steuerhinterziehungen (§ 243 Abs. 1 StG).

Gemäss § 106 Abs. 2 StG regelt der Regierungsrat die Organisation des

kantonalen Steueramts, einschliesslich der Zuständigkeiten der

Steuerkommissäre, Revisoren, juristischen Sekretäre und weiteren Mitarbeiter.

Die untersuchten Vorgänge fanden teilweise statt, als noch der Beschluss des

Regierungsrates über die Organisation des kantonalen Steueramtes vom

14.

Oktober 1998 (RRB OKStA; OS 54, 723) galt, teilweise nach dem Inkrafttreten

der Verordnung über die Organisation des kantonalen Steueramtes vom

28.

April 2004 (VO OKStA; LS 631.51). Gemäss § 2 VO OKStA trägt der

Chef des Steueramts die Verantwortung für die Geschäftsführung. Zu seinen

Aufgaben gehört unter anderem die Leitung des Steueramts, der Fachstäbe und

einzelner Dienstabteilungen sowie der Erlass der in die Zuständigkeit des

Steueramts fallenden allgemeinen Anordnungen (§ 6 lit. a, b und e VO

OKStA). Die Fachstäbe unterstützen die Geschäftsleitung in Sachfragen (§ 9

VO OKStA). Für die Einschätzungen sind die Divisionen zuständig; die

Durchführung von Buchprüfungen im Einschätzungsverfahren obliegt der Division

Bücherrevision. Bei wirtschaftlich und rechtlich bedeutenden Angelegenheiten

haben die Divisionen den Chef des Steueramts und den Fachstab Einschätzungspraxis

zu informieren (§ 10 lit. a und e, § 11 lit. a, b und g VO

OKStA). Die Koordination der Einschätzungspraxis mit dem betreffenden Fachstab

ist Sache des Chef-Stellvertreters (§ 7 lit. d VO OKStA). Für Untersuchung

und Entscheid in Nachsteuer- und Hinterziehungsverfahren ist die

Dienstabteilung Spezialdienste zuständig (§ 19 lit. a VO OKStA). Gemäss

lit. C Ziff. I.1 (Rz. 7) des früheren RRB OKStA oblagen dem Chef des

Steueramts unter anderem die Amtsleitung, der Erlass der in die Zuständigkeit

des Steueramts fallenden allgemeinen Anordnungen, die Koordination der

Einschätzungspraxis und die Kontrolle der Tätigkeit der Hauptabteilungen

(lit. a, b und e).

7.3.3

Die Verwaltung ist hierarchisch strukturiert (vgl. für den Kanton Zürich:

Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2005, Rz. 1405 ff.). Die übergeordnete Amtsstelle oder

der übergeordnete Amtsträger ist demnach befugt, generelle Weisungen und

konkrete Anordnungen zu erlassen und auch in einer bestimmten Sache anstelle

der untergeordneten Dienststelle oder Person zu handeln (sogenanntes Evokations-

oder Selbsteintrittsrecht; vgl. zum Ganzen Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern

1986, S. 63; Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. A., Basel/Frankfurt

a.M. 1992, Nrn. 7 ff. [besonders in Bezug auf die

Exekutivspitze]; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992,

S. 9 ff.; vgl. auch Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des

schweizerischen Steuerrechts, 6. A., Zürich 2002, S. 386 f., zu

den Weisungskompetenzen der Aufsichtsbehörde im Steuerwesen; für die Bundesverwaltung:

Art. 47 Abs. 4 f. des Regierungs- und

Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [SR 172.010]). Den

genannten Grundsätzen entsprechend geht die Literatur zum Zürcher Steuergesetz

davon aus, dass es aufgrund der hierarchischen Struktur der Verwaltung selbst

der übergeordneten Finanzdirektion bzw. dem Regierungsrat erlaubt ist, konkrete

Weisungen zur Erledigung einer einzelnen Steuersache zu erlassen (Felix Richner

et al., Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, 2. A., Zürich

2006, § 110 N. 9, § 265 N. 11).

7.3.4

Die entsprechende Kompetenz kommt auch dem Chef des Steueramts zu. Dem Gesetz

sind keine gegenteiligen Hinweise zu entnehmen. Daran ändert nichts, dass der

Wortlaut von § 107 Abs. 1 StG, demgemäss das kantonale Steueramt die

Einschätzung vornimmt, während § 88 Abs. 1 des Steuergesetzes vom

8.

Juli 1951 (GS IV, 247) noch den Steuerkommissär für zuständig

erklärt hatte, nicht die vom Beschwerdeführer angenommene Bedeutung hat. Mit

dem neuen Wortlaut sollte nämlich nicht das Amt als Ganzes – und damit

dessen Chef – gegenüber den Steuerkommissären gestärkt werden; es handelt

sich gemäss der Weisung des Regierungsrats vielmehr um eine im Wesentlichen

formelle Änderung. Sie sollte ermöglichen, dass die Revisoren der damaligen

Abteilungen für Bücherrevisionen ohne spezielle Ermächtigung der

Finanzdirektion Einschätzungen vornehmen konnten und dass Spezialverfahren von

Personen, die eine andere Funktionsbezeichnung trugen (etwa von juristischen

Sekretären), erledigt werden konnten (Antrag und Weisung des Regierungsrates

vom 13. Juli 1994 zum Steuergesetz, ABl 1994 II 1335 ff.,

1498). Im Kantonsrat führte der Kommissionspräsident aus, dass mit der neuen

Formulierung nach aussen die Zuständigkeit des Amts unterstrichen werden sollte

(Prot. KR 1995–1999, 4867).

Ebenso wenig beschränkt die Verordnung die Kompetenzen des

Chefs des Steueramts, die sich aus dem hierarchischen Aufbau der Verwaltung

ergeben. So überträgt § 2 VO OKStA dem Chef des Steueramts die

Verantwortung für die Geschäftsführung, deren Korrelat die Leitungsbefugnisse

sind (vgl. in Bezug auf die Bundesverwaltung: Botschaft vom 20. Oktober

1993.

zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, BBl 1993 III 997 ff.,

1098; Giovanni Biaggini in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die

schweizerische Bundesverfassung, Zürich etc. 2002, Art. 178 N. 16).

Dabei spielt im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle, dass die Verantwortung

des Amtschefs – im Gegensatz zu derjenigen des Finanzdirektors und des

Gesamtregierungsrats – nicht politischer Natur ist. Die Verordnung regelt die

Kompetenzen des Amtschefs auch nicht abschliessend: Die §§ 6–8 VO OKStA

teilen (offensichtlich im bewussten Gegensatz zu den §§ 10–21 VO OKStA)

dem Chef des Steueramts, dem Chef-Stellvertreter und dem Stabschef nicht

"Aufgaben", sondern "Hauptaufgaben" zu (so bereits

lit. C Ziff. 1.1 [Rz. 7] RRB OKStA). Daran ändert der Wortlaut von

§ 6 lit. b, § 10 lit. e und § 11 lit. g VO OKStA

nichts, obwohl dieser bei isolierter Betrachtung suggerieren mag, dass der

Amtschef auch in "wirtschaftlich und rechtlich bedeutenden

Angelegenheiten" bloss passiver Empfänger von Informationen sein dürfe und

dass diesem demzufolge nur der Weg über den Erlass allgemeiner Anordnungen im

Sinn von § 6 lit. b VO OKStA bliebe, wollte er diese Informationen

verwerten. Eine solche Auslegung wäre im Übrigen auch kaum wirklichkeitsnah.

Aus alledem folgt, dass die Verordnung zwar die Kompetenzen

des Amtschefs im Einzelfall – im Gegensatz zu dessen Zuständigkeit zum Erlass

allgemeiner Anordnungen – nicht erwähnt und somit auch nicht regelt, sie aber

auch nicht ausschliesst. Sollte der Untersuchungsbericht davon ausgehen, dass

Durchbrechungen der Zuständigkeiten gemäss Verordnung generell nicht mit dem

Hierarchieprinzip gerechtfertigt werden können, wäre ihm somit nicht zu folgen.

Immerhin enthält die Verordnung Anhaltspunkte dafür, dass solche Entscheidungen

grundsätzlich im koordinierten Zusammenwirken des Amtschefs, gegebenenfalls der

Geschäftsleitung, der zuständigen Fachstäbe und der zuständigen Divisionen

erfolgen sollten (vgl. §§ 5, 9, 10 lit. e und 11 lit. g VO OKStA). In

Bezug auf die frühere Rechtslage gilt sinngemäss dasselbe.

7.3.5

Praxis und Lehre äussern sich kaum zu Umfang und Voraussetzungen der

Weisungsbefugnis und des Evokationsrechts eines Amtsvorstehers in Einzelfällen.

Ausgangspunkt entsprechender Überlegungen muss sein, dass die Organisationsvorschriften

letztlich der effizienten Durchsetzung des materiellen Rechts gemäss den

Anforderungen des Verfassungsrechts dienen; Letztere ergeben sich im

Steuerrecht namentlich aus dem Legalitätsprinzip und der Rechtsgleichheit, bei

der verschiedene – hier nicht im Einzelnen interessierende – steuerrechtliche

Teilgehalte unterschieden werden (vgl. Art. 5 Abs. 1, Art. 8

Abs. 1 sowie Art. 127 Abs. 1 und 2 BV; Art. 2, Art. 19

Abs. 1, 3 und 4 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom

18.

April 1869 [GS I, 3] bzw. Art. 2 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1

sowie Art. 125 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 [KV; LS 101]; BGE 131 II 562 E. 3.1,

128.

I 240 E. 2.3). Entsprechend will das Hierarchieprinzip nicht

die Machtfülle des Vorgesetzten als Selbstzweck absichern, sondern die

Verpflichtung der Verwaltung auf die korrekte und einheitliche Umsetzung der im

demokratischen Verfahren zustande gekommenen Rechtsnormen (vgl. Giovanni

Biaggini, Theorie und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat, Basel/Frankfurt

a.M. 1996, S. 48 f. mit Hinweisen; Gygi, S. 63; vgl. auch Moor,

S. 10). Weisungsbefugnis und Evokationsrecht können daher nicht

voraussetzungslos ausgeübt werden; die blosse Berufung auf das

Hierarchieprinzip zu ihrer Begründung greift zu kurz. Die Inanspruchnahme der Leitungsfunktionen

muss mit der Aufgabe der Verwaltung übereinstimmen: Sie muss letztlich der

Rechtsverwirklichung dienen. Allerdings muss dem Amtschef beim Entscheid über

die Ausübung seiner Leitungsbefugnisse ein grosser Ermessensspielraum zukommen.

Dies ergibt sich daraus, dass sie notwendiges Gegenstück zu seiner Verantwortlichkeit

sind (§ 2 VO OKStA; vorn 7.3.4).

7.3.6

Aufgrund des weiten Ermessensspielraums des Amtschefs sind verschiedenste

Gründe für die Inanspruchnahme des Weisungs- oder des Evokationsrechts denkbar,

etwa die rechtliche, politische oder wirtschaftliche Bedeutung eines Falles,

die Durchsetzung einer Praxisänderung oder auch Mängel der Verfahrensleitung

durch die eigentlich zuständige Verwaltungseinheit oder Person. Selbst die

Verbesserung des Umgangstons kommt als Grund in Frage, obwohl im hier

interessierenden Zeitraum noch keine Bestimmung in Kraft stand, die wie der

heutige Art. 70 Abs. 2 KV die Verwaltung auf "kooperativ[es]"

und "bürgerfreundlich[es]" Handeln verpflichtet hätte. Zielvorgaben

wie "Kundenorientiertheit" und "Dialogkultur ... zwischen

Mitarbeitern und Steuerpflichtigen", die der Beschwerdeführer in seiner

Stellungnahme vom 8. Februar 2006 anführte, waren zwar in der fraglichen

Zeit noch nicht in der Rechtsordnung verankert, aber keineswegs unzulässig.

7.3.7

Die Frage, ob die Ausübung der konkreten Weisungsbefugnis oder des

Evokationsrechts rechtmässig war, kann nur anhand einer Gesamtbetrachtung der

betreffenden Fälle beantwortet werden. Zu prüfen ist erstens das Ziel oder der

Grund der Eingriffe, wobei nach dem Gesagten nur ein klar sachfremder Grund

bereits für sich allein genommen auf eine unzulässige Ausübung der

Weisungsbefugnis oder des Evokationsrechts schliessen liesse. Zweitens sind die

gewählten Mittel, drittens ist das Verhältnis von Ziel und Mitteln und viertens

ist das Ergebnis des Eingriffs zu beachten.

7.4

In Bezug

auf die konkreten Vorwürfe ist Folgendes festzuhalten:

7.4.1

Das "Ruling" – die Verständigung über bestimmte Elemente des

steuerrechtlich relevanten Sachverhalts – hat keine ausdrückliche gesetzliche

Grundlage. Es gilt aber als zulässig und beidseitig bindend, soweit es – anders

als die unzulässigen Steuerabmachungen bzw. -abkommen – auf eine gesetzmässige

Einschätzung abzielt. Verständigungen, die dem klaren Gesetzeswortlaut

widersprechen, sind dagegen unzulässig (VGr, 24. November 2004,

SB.2004.00025, E. 2.2.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; RB 2003 Nr. 95;

Richner et al., Vorbem. zu §§ 119–131 N. 18). Da eine spezielle

Regelung fehlt, ist davon auszugehen, dass sich die Zuständigkeit für den

Abschluss von Rulings nach den allgemeinen Zuständigkeiten für die Einschätzung

richtet. Der Untersuchungsbericht wirft dem Beschwerdeführer in fünf Fällen

vor, ohne (genügenden) Einbezug des Steuerkommissärs und der allenfalls zuständigen

Fachstäbe Rulings unterzeichnet zu haben. Der Beschwerdeführer stellt dies

nicht grundsätzlich in Abrede, wenn er die Sachverhaltsdarstellungen auch teilweise

relativiert. Anscheinend handelte er jeweils auf Kontaktnahme durch die

betreffenden Steuerpflichtigen hin; als Begründung nennt er allgemein

Kundenfreundlichkeit und Beschleunigung der Entscheidprozesse. In drei Fällen

sollte der Zuzug Steuerpflichtiger in den Kanton Zürich erleichtert werden. Die

Begründungen als solche sind haltbar. Indem der Beschwerdeführer sich nicht an

die ordentlichen Zuständigkeiten hielt und sein Vorgehen sowie seine Entscheide

nur mangelhaft oder gar nicht mit den grundsätzlich in der Sache zuständigen

Stellen und ihrer Praxis koordinierte, nahm er allerdings Gefährdungen der

Durchsetzung elementarer Verfassungsgrundsätze – namentlich des Legalitätsprinzips

und der Rechtsgleichheit – ohne entsprechende Notwendigkeit in Kauf.

Immerhin ist zu seinen Gunsten anzufügen, dass nicht abschliessend geklärt erscheint,

inwieweit er die Kontrolle bei Rulings verbessert hat (vgl. die Stellungnahmen

vom 8./10. Februar 2006 und den Untersuchungsbericht).

7.4.2

Die Buchprüfungen erfolgen seit dem 1. Juni 2004 durch die Division

Bücherrevision (§ 11 lit. a VO OKStA); vorher war die Abteilung für

Bücherrevisionen hierfür zuständig (lit. C Ziff. IV.3 lit. a

[Rz. 19] RRB OKStA). Der Untersuchungsbericht kommt zum Schluss, dass der

Beschwerdeführer in zwei Fällen – einmal ohne, einmal mit Erfolg – auf

Intervention der betroffenen Steuerpflichtigen hin versucht hat, die Durchführung

einer bereits beschlossenen Buchprüfung zu unterbinden. Der erste Fall betraf

einen Bekannten des Beschwerdeführers, wobei laut Untersuchungsbericht kein

Ausstandsgrund gegeben war. Der Beschwerdeführer gibt allerdings an, in diesem

Fall bloss eine "zeitnahe Entscheidfindung" nahegelegt und den

"Auftrag ..., Verantwortung wahrzunehmen und den Revisionsfall speditiv zu

Ende zu bringen", erteilt zu haben, weil der Steuerpflichtige sich über

die lange Verfahrensdauer beklagt habe. Der Untersuchungsbericht stützt sich in

diesem Fall auf die Aussage des damaligen Stellvertreters des Beschwerdeführers

(und späteren Chefs ad interim des Steueramts), weil an der Richtigkeit von

dessen Darstellung "keine ernsthaften und unüberwindbaren Zweifel"

bestünden und dieser "auch kaum ein Interesse an einer unrichtigen

Bezichtigung seines Vorgesetzten haben" könne, während sich die Behauptung

des Beschwerdeführers "nicht ganz überzeugend" anhöre. Damit wird die

Folgerung, es sei der Darstellung des Stellvertreters zu folgen, allerdings

nicht schlüssig begründet; die vorsichtigen Formulierungen scheinen letztlich

implizit einzuräumen, dass der Sachverhalt nicht genügend erstellt ist. So

könnte namentlich ein Missverständnis vorgelegen haben. Im zweiten Fall gibt

aber der Beschwerdeführer sinngemäss zu, den Verzicht auf eine Buchprüfung

Dispositiv

durchgesetzt zu haben, die bereits beschlossen und, so die unbestrittene

Darstellung des Untersuchungsberichts, gemäss der anscheinend festen Praxis

aufgrund der früheren Steuerakten angezeigt war. Der Beschwerdeführer begründet

dies damit, dass der damalige Finanzdirektor ihm den Auftrag gegeben habe, das

laut dem Steuerpflichtigen unangemessene Verhalten des Steuerkommissärs zu

überprüfen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, war das vom Beschwerdeführer

gewählte Vorgehen nicht nachvollziehbar: Er stützte sich anscheinend weitgehend

auf die Angaben des Steuerpflichtigen und holte nur bei einem Teamleiter

Informationen ein, ohne den Steuerkommissär oder den Revisor zu kontaktieren.

Schliesslich besteht kein Zusammenhang zwischen den angeblichen Beanstandungen

des Steuerpflichtigen und dem Entscheid; so ist nicht einzusehen, weshalb der

Fall zum Beispiel nicht einem andern Steuerkommissär hätte übertragen werden

können. Zudem fällte der Beschwerdeführer einen isolierten Entscheid: Weder

hielt er sich an die bestehende Praxis zu den Voraussetzungen von Buchprüfungen

noch handelte er in der Absicht, eine Praxisänderung einzuführen. Die Ausübung

des Evokationsrechts durch den Beschwerdeführer erweist sich daher in diesem

Fall als nicht statthaft.

In Bezug auf die Eingriffe in die Buchprüfungen ist somit

zusammenfassend festzuhalten: Aufgrund der dem Verwaltungsgericht vorliegenden

Akten ist zwar dem Beschwerdeführer im ersten Fall nur der Vorwurf zu machen,

dass er sich zumindest in einer rechtlichen Grauzone bewegt hat. Im zweiten

Fall ist jedoch ein Kompetenzmissbrauch festzustellen, der zu einer

ungerechtfertigten Bevorzugung eines Steuerpflichtigen im Verfahren führte.

7.4.3

Schliesslich wirft der Untersuchungsbericht dem Beschwerdeführer vor,

unzulässigerweise in ein Steuerhinterziehungsverfahren eingegriffen zu haben,

indem er durchsetzte, dass die Voraussetzungen einer Selbstanzeige der

betreffenden Steuerpflichtigen im Sinn von § 235 Abs. 3 StG

unzutreffenderweise als anerkannt gelten sollten und dass gestützt darauf

unüblich tiefe Bussen ausgefällt wurden. Der Beschwerdeführer räumt die

Intervention ein, bestreitet aber ihre Rechtswidrigkeit. Er bezweckte nach seinen

eigenen Angaben, das Steuerhinterziehungsverfahren gegen vier Manager einer

Unternehmung rasch abzuschliessen, um den Verkauf der Unternehmung – und damit

diese selbst und indirekt deren Steueraufkommen – nicht zu gefährden. Es

hätten zudem Klagen über die Effizienz und den Umgangston des zuständigen

juristischen Sekretärs vorgelegen, weshalb er diesen genau habe beaufsichtigen

wollen.

Bei der

Steuerhinterziehungsbusse handelt es sich um eine echte kriminalrechtliche

Strafe; das Steuerhinterziehungsverfahren betrifft eine strafrechtliche Anklage

im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Daraus folgt, dass das Verwaltungsverfahren zusammen mit dem allenfalls

anschliessenden gerichtlichen Verfahren den entsprechenden völker- und verfassungsrechtlichen

Anforderungen, namentlich dem Fairnessprinzip, zu genügen hat (vgl. RB 2000

Nr. 135; Weisung zum Steuergesetz, ABl 1994 II 1540 f.;

Richner et al., Vorbem. zu §§ 243–259 N. 18 ff.; vgl. auch Roman Sieber, Art. 182 DBG N. 6, in: Martin Zweifel/Peter

Athanas [Hrsg.], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2b,

Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], Art. 83–222, Basel etc.

2000). In der Lehre wird deshalb die Regelung der Zuständigkeit, wie sie auf

Verordnungsstufe vorgenommen wurde, kritisiert, weil sie die gesetzlich vorgesehene

und vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollte Trennung des Nach- und des

Strafsteuerverfahrens wieder rückgängig mache (Richner et al., Vorbem. zu

§§ 243–259 N. 14). Der Strafbescheid (§ 251 StG) ist zwar kein

Urteil, kommt einem solchen aber in der Wirkung gleich, wenn die gerichtliche

Beurteilung nicht verlangt wird (Richner et al., § 251 N. 1 und 3;

vgl. auch BGE 124 I 76). Die Person, welche die Untersuchung führt,

ist zwar kein Richter, doch ist ihre Funktion vorläufig – unter Vorbehalt eines

späteren Gerichtsverfahrens – als richterlich zu betrachten. Allerdings ist

ihre Unabhängigkeit in Bezug auf die Untersuchungsführung und den Erlass des

Strafbescheids gesetzlich nicht verankert, im Gegensatz zu derjenigen der

Staatsanwälte beim Erlass eines Strafbefehls nach §§ 317 ff. der Strafprozessordnung

vom 4. Mai 1919 (LS 321; vgl. § 20 der Verordnung über die Organisation

der Oberstaatsanwaltschaft und der Staatsanwaltschaften vom 27. Oktober

2004 [LS 213.21]; Niklaus Schmid, § 317 StPO N. 7 ff. [1997],

in: Andreas Donatsch/Niklaus Schmid, Kommentar zur Strafprozessordnung des

Kantons Zürich vom 4. Mai 1919, Zürich 1998). Doch fragt sich, ob sie aufgrund

der Funktion der Betreffenden gleichwohl vorausgesetzt werden müsste, was hier

nicht zu entscheiden ist (vgl. auch BGE 124 I 76,

112 Ia 142 E. 2a). Der Regierungsrat stellt sich jedenfalls auf

den Standpunkt, die Sachbearbeitenden im Steuerhinterziehungsverfahren seien an

die Weisungen der Finanzdirektion und der Amtsleitung gebunden und insofern

nicht unabhängig (Antrag des Regierungsrats vom 28. Juni 2006 zur

Einzelinitiative KR-Nr. 308/2004 betreffend Änderung des kantonalen

Steuergesetzes [Verfahren betreffend Steuerhinterziehung], Ziff. 5

lit. c, S. 10).

Zwar kann dem

Beschwerdeführer die Inanspruchnahme eines Weisungsrechts im Steuerhinterziehungsverfahren

unabhängig davon, ob ein solches gegeben ist, grundsätzlich nicht zum Vorwurf

gemacht werden, da auch der Regierungsrat die Existenz eines solchen Weisungsrechts

annimmt. Doch musste ihm bewusst sein, dass aufgrund der Natur dieses Verfahrens

jedenfalls erhöhte Anforderungen an die Regularität des Ablaufs zu stellen

sind. Das vom Beschwerdeführer genannte Motiv für seine Intervention – selbst wenn

man es wohlwollend als fiskalisch bezeichnen wollte – erscheint nicht schlüssig

und vermag den Eingriff in ein solches Verfahren keinesfalls zu rechtfertigen.

Daran ändert auch das weitere Umfeld dieses Falles, auf das sich der

Beschwerdeführer beruft, nichts. Dem Untersuchungsbericht ist deshalb zu

folgen, wenn er konstatiert, dass der Beschwerdeführer in kompetenzwidriger

Weise und mit materiell nicht haltbarem Ergebnis "in richterliche Befugnisse

eines Mitarbeiters" eingegriffen habe.

7.4.4

Der Untersuchungsbericht rügt mit Bezug auf die meisten der geprüften Fälle

die teilweise oder gänzliche materielle Unrichtigkeit von Entscheiden und

Rulings des Beschwerdeführers. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass dem

Beschwerdeführer höchstens in einem Fall – dem genannten

Steuerhinterziehungsverfahren – vorgeworfen wird, bewusst inhaltlich unrichtig

entschieden zu haben. Sodann ist ihm immerhin zugute zu halten, dass aus der

Einigkeit verschiedener Angestellter und des früheren Chefs des Steueramts in Bezug

auf materielle Fragen nicht abgeleitet werden kann, es gebe keine andern

vertretbaren Meinungen. Ob und inwieweit die beanstandeten Entscheidungen des Beschwerdeführers

trotz ihrem Abweichen von der üblichen Praxis materiell haltbar sind, ist

allerdings nicht massgebend und braucht daher auch nicht näher überprüft zu werden:

Wie dem Untersuchungsbericht zu entnehmen ist und nicht bestritten wird, hat

der Beschwerdeführer punktuell, meist auf Kontaktnahme durch die betreffenden

Steuerpflichtigen hin, in bestimmte Verfahren eingegriffen und abweichend von

der Praxis entschieden. Wenn er in der Stellungnahme vom 3. April 2006

ausführen liess, ihm seien Praxisänderungen als rechtsungleiche

Gesetzesanwendung ausgelegt worden, überzeugt dies deshalb nicht: Die Interventionen

des Beschwerdeführers erfolgten, wie sein Rechtsvertreter in der Stellungnahme

vom 10. Februar 2006 einräumt, unsystematisch – bzw. die Systematik lag

höchstens darin, dass er sich Einzelfallentscheide aufgrund von

Opportunitätsüberlegungen vorbehalten wollte. Sein Eingreifen war demnach von

vornherein gar nicht darauf ausgerichtet, die Anforderungen an Praxisänderungen

zu erfüllen (namentlich Ernsthaftigkeit und Sachlichkeit der für die neue

Praxis sprechenden Gründe, Grundsätzlichkeit der Änderung, Überwiegen des

Interesses an der richtigen Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der

Rechtssicherheit; vgl. dazu etwa Blumenstein/Locher, S. 29; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc.

2006, Rz. 509 ff. mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer nahm mit

diesem Vorgehen die Missachtung grundlegender Prinzipien des Steuerrechts,

namentlich des Legalitätsprinzips und der Rechtsgleichheit, in Kauf.

7.4.5

Als Fazit ist somit festzuhalten, dass die Sachverhaltsdarstellungen des

Untersuchungsberichts nicht ernsthaft angezweifelt werden können, vom einen

Fall der Intervention bei einer Buchprüfung abgesehen. Was die rechtliche

Würdigung betrifft, so ist dem Bericht in zwei Punkten nicht zu folgen: Erstens

kann die Inanspruchnahme des Weisungs- und des Evokationsrechts wegen der

hierarchischen Struktur der Verwaltung nur unter bestimmten Voraussetzungen als

Kompetenzmissbrauch bezeichnet werden; zweitens kann aufgrund der vorhandenen Informationen

nicht als erwiesen gelten, dass materielles Recht verletzt wurde – vom

genannten Steuerhinterziehungsverfahren abgesehen. Dem Beschwerdeführer ist

aber der Vorwurf zu machen, dass er sein Weisungs- und Evokationsrecht in einer

Weise ausübte, die den gesetzmässigen und rechtsgleichen Vollzug des Steuerrechts

und damit auch die Rechtssicherheit erkennbar gefährden musste: Er griff punktuell

und auf Veranlassung bestimmter Steuerpflichtiger in einzelne Verfahren ein,

dies um der Kundenfreundlichkeit willen und aufgrund des Standortwettbewerbs,

also im Hinblick auf Ziele, die den genannten Verfassungsgrundsätzen

nachgeordnet sind. Dennoch vernachlässigte er die Sicherungen, welche die

Zuständigkeitsordnung zur Wahrung der Rechtmässigkeit bot, nämlich die

Koordination mit der Geschäftsleitung, den Fachstäben und den

Sachbearbeitenden. Die Rechtmässigkeit des Vollzugs wurde dadurch insgesamt

gefährdet. Der Beschwerdeführer übte somit sein Weisungs- und Evokationsrecht

übers Ganze gesehen in nicht gerechtfertigter Weise aus. Unstatthaft verhielt

er sich sodann in zwei Einzelfällen, nämlich bei der Verhinderung einer

beschlossenen Buchprüfung sowie beim Eingriff in ein laufendes

Steuerhinterziehungsverfahren. Damit verunmöglichte oder gefährdete er den

gesetzeskonformen und rechtsgleichen Vollzug.

7.5 Gestützt

auf den Untersuchungsbericht sowie aufgrund von anonymen Eingaben aus dem

Steueramt wirft der Regierungsrat dem Beschwerdeführer Führungsmängel vor, die

sein weiteres Verbleiben im Amt als unzumutbar erscheinen liessen. Der Bericht

kommt zum Schluss, dass zumindest in Teilen des Steueramts ein "Klima der

Angst, Irritation und Verunsicherung" geherrscht und der Beschwerdeführer

eine grosse Distanz zu den Mitarbeitenden gepflegt habe. Der Beschwerdeführer

bemängelt, dass die Motive der Auskunftspersonen nicht hinterfragt worden

seien, sein Personaldossier nicht beigezogen worden sei und die Aussagen im

Widerspruch zu seinen sehr guten früheren Qualifikationen stünden.

Wie der Untersuchungsbericht und der Regierungsrat

anerkennen, hatte der Beschwerdeführer seine Stelle mit dem Auftrag angetreten,

das Steueramt zu reorganisieren und zu modernisieren. Es trifft auch zu, dass

unter anderem die Führung der Mitarbeitenden in der Mitarbeiterbeurteilung vom

7. Juni 2004 und im Zwischenzeugnis vom 30. April 2005 – also bis zum

Wechsel an der Spitze der Finanzdirektion – als gut bewertet wurden. Allerdings

wurde in der Mitarbeiterbeurteilung immerhin angemerkt, dass die als

"ausreichend" bezeichnete Kommunikation, namentlich die Information,

verbessert werden müsse. Gewiss kommen in den anonymen Eingaben an den neuen

Finanzdirektor teilweise Frustrationen über die Reorganisationsmassnahmen zum

Ausdruck, die in solchen Fällen wohl zwangsläufig entstehen und über deren

Berechtigung hier nicht zu entscheiden ist. Dass der Beschwerdeführer – samt

der neuen Geschäftsleitung des Steueramts – den Mitarbeitenden zu wenig

Wertschätzung entgegenbrachte, ist jedoch ein ständiger Vorwurf. In der

Stellungnahme des Rechtsvertreters vom 10. Februar 2006 wird denn auch eingeräumt,

dass der Kontakt zu den Mitarbeitenden für den Beschwerdeführer nicht prioritär

war. Die Eingaben und die in ihnen gehäuft geäusserten – in vielem

übereinstimmenden und teilweise recht differenzierten – Vorwürfe können nicht

anders denn als Ausdruck eines starken generellen Unbehagens interpretiert

werden. Dieser Eindruck wird vom Untersuchungsbericht gestützt. Daraus muss

geschlossen werden, dass der Beschwerdeführer die Ansprüche an die

Mitarbeiterführung, die bei seiner Anstellung ebenfalls formuliert worden waren

("viel Flair für Mitarbeiterführung", Hinwendung zum "offene[n]

Gespräch", "sehr gute kommunikative Fähigkeiten",

"ausgeprägte Sozialkompetenz" gemäss dem Bericht der Vermittlungsagentur

vom 17. September 2001 "Sozialkompetenz", "ausgeprägte

Kommunikations- und Verhandlungsfähigkeit" gemäss Stellenausschreibung)

nicht zu erfüllen vermochte.

7.6

7.6.1

Als Fazit ist festzuhalten, dass der Untersuchungsbericht zu Recht

Kompetenzmissbräuche und Führungsmängel des Beschwerdeführers konstatiert. Weil

die fristlose Kündigung gestützt auf einen andern Grund bzw. auf eine

Gesamtwürdigung ausgesprochen werden durfte (dazu hinten 8), ist letztlich

nicht entscheidend, ob diese Beanstandungen allein eine fristlose Kündigung

gerechtfertigt hätten. Wohl zu verneinen wäre dies aufgrund der

Verfahrensvorschriften von § 19 PG für Kündigungen wegen mangelnder Leistung

oder unbefriedigenden Verhaltens in Bezug auf die Führungsmängel. Hier fiele zudem

in Betracht, dass der Beschwerdeführer noch in der Mitarbeiterbeurteilung vom

7. Juni 2004 – dort mit gewissen Vorbehalten – und im Zwischenzeugnis vom

30. April 2005 insoweit als gut qualifiziert wurde (vgl. auch zu den

Anforderungen an eine ordentliche Kündigung aufgrund einer neuen Beurteilung

nach einem Führungswechsel: VGr, 10. Juli 2002, ZBl 104/2003

S. 185 E. 6d/aa und bb sowie 6e/aa [Leitsatz: RB 2002 Nr. 130];

zu den Anforderungen an eine vorzeitige Entlassung aus wichtigen Gründen nach

früherem Recht, konkret wegen Führungsmängeln: VGr, 22. März 2000,

PB.1999.00021, E. 4b, c und f, www.vgrzh.ch).

7.6.2

In Bezug auf die Kompetenzmissbräuche sind die Ergebnisse des Berichts gemäss

den obigen Ausführungen teilweise zu relativieren. Zugunsten des Beschwerdeführers

ist sodann zu vermerken, dass die Beanstandungen in Zusammenhang stehen mit

seinem Auftrag zur Schaffung von mehr "Kundennähe", mit dem

Anforderungsprofil und mit Eigenschaften, die in den früheren Qualifikationen

ausdrücklich gelobt wurden: So wurde der Beschwerdeführer als "Manager und

Macher" angestellt, der sich "gerne und erfolgreich im politischen

Umfeld" bewegen und "sich an modernen, dynamischen Strukturen"

orientieren sollte (so die Stellenbeschreibung); er sollte das Amt

reorganisieren und im bewussten Gegensatz zum Stil seines Vorgängers führen;

die Mitarbeiterbeurteilung vom 7. Juni 2004 und das Zwischenzeugnis vom

30. April 2005 hoben seine Selbständigkeit, sein unternehmerisches Denken

und seine Entscheidfreudigkeit positiv hervor. Entsprechend hält der

Untersuchungsbericht denn auch fest, dass der Beschwerdeführer nicht etwa zur

persönlichen Bereicherung handelte, sondern im Sinn einer falsch verstandenen

Kundenfreundlichkeit und jedenfalls in bestimmten Fällen zur Stärkung des

Kantons Zürich im wirtschaftlichen Standortwettbewerb. Der Vorwurf, die Leitungsinstrumente

in ungerechtfertigter Weise angewandt zu haben, wird sodann relativiert durch

den grundsätzlich weiten Ermessensspielraum, der einem Amtschef bei der

Ausübung seines Weisungs- und Evokationsrechts zukommt, und den daraus

folgenden Unsicherheiten in Bezug auf dessen Grenzen. Dem Beschwerdeführer kann

schliesslich auch nicht vorgeworfen werden, dass er sich bei der Ausübung

seiner Kompetenzen nicht an Usanzen hielt, denn diese sollte er ja gerade

ändern. Allerdings hätte ihm bewusst sein müssen, dass die Gefährdung der

Durchsetzung elementarer, verfassungsrechtlich verankerter Grundsätze des

Steuerrechts oder gar deren Missachtung weder von seinem Modernisierungsauftrag

noch von einer positiven Mitarbeiterbeurteilung abgedeckt sein konnte. Namentlich

das unstatthafte Unterbinden einer Buchprüfung und die klar rechtswidrigen

Anweisungen zugunsten der Steuerpflichtigen in einem

Steuerhinterziehungsverfahren dürften – gerade vor dem Hintergrund einer

wiederholten Geringschätzung grundlegender Prinzipien des Steuerrechts – eine

fristlose Kündigung rechtfertigen.

7.6.3

Wegen des Vorliegens eines weiteren Grunds für die fristlose Entlassung ist

die Amtsführung des Beschwerdeführers jedoch – wie erwähnt – ohnehin nicht für

sich allein, sondern nur für die Würdigung der Gesamtumstände von Belang. Insofern

braucht hier lediglich festgehalten zu werden, dass die Amtsführung jedenfalls

sehr bedenkliche Mängel zeigte und zur Untermauerung der fristlosen Kündigung

herangezogen werden durfte (vgl. dagegen BGr, 28. August 1997, JAR 1998

S. 222 E. 2d, wonach die Vorinstanz die Verhältnismässigkeit einer

fristlosen Kündigung unter anderem wegen der "untadeligen Arbeitsleistung"

des Gekündigten verneinen durfte).

8.1 Der Regierungsrat

bewertete es als Verstoss gegen die Treuepflicht im Sinn von § 49 PG und

als Grund zur fristlosen Entlassung, dass der Beschwerdeführer den offensichtlichen

und massgeblichen Irrtum über seine Berechtigung, einen akademischen Titel zu

führen, nicht aufgeklärt habe. Nach Lehre und Praxis rechtfertigen falsche

Angaben des Stellenbewerbers über Fähigkeiten, Kenntnisse und Ausbildungen, die

für die betreffende Stelle massgebend sind, im Allgemeinen die fristlose

Entlassung, wobei die Lehre teilweise die sofortige Auflösung des

Arbeitsverhältnisses unter Berufung auf einen Willensmangel als dogmatisch

richtigere oder als alternative Lösung bezeichnet (vgl. Brühwiler,

Art. 337 N. 2 lit. b S. 362; Streiff/von Kaenel,

Art. 337 N. 5 lit. c; Rémy Wyler, Droit du travail, Bern 2002,

S. 372). Allerdings sind stets die gesamten Umstände zu würdigen. Das

Bundesgericht verneinte deshalb eine Ermessensüberschreitung oder eine andere

Bundesrechtsverletzung, als eine kantonale Vorinstanz in einem Fall zum Schluss

gekommen war, die unrichtigen Behauptungen des betreffenden Arbeitnehmers, er

verfüge über ein Fachdiplom, erfüllten die Voraussetzungen für eine fristlose

Kündigung nicht; es merkte aber an, in der Sache selbst liege wohl ein

"Grenzfall" vor (BGr, 28. August 1997, JAR 1998 S. 222, besonders

E. 2d).

8.2 Dem Beschwerdeführer

wurde vom Beschwerdegegner – zu Unrecht – der Titel "lic. rer.

pol." zugeordnet. Dies geht laut dem Beschwerdeführer auf ein Versehen der

Agentur zurück, die seine Anstellung vermittelte; er habe den vertraulichen Bericht,

in dem dieser Studienabschluss aufgeführt wurde, nie gesehen. Dazu ist immerhin

anzumerken, dass die Informationen über den Beschwerdeführer in diesem Bericht

grundsätzlich auf dessen eigenen Angaben beruhen müssen. Es kann hier jedoch

offen bleiben, ob sich der Beschwerdeführer allenfalls gegenüber der

Vermittlungsagentur missverständlich ausgedrückt hat. Zunächst ist

festzuhalten, dass – entgegen seiner Behauptung – in der Stellenausschreibung

ein Hochschulabschluss erwartet wurde und ein solcher somit für den Regierungsrat

bedeutsam war, was für den Beschwerdeführer erkennbar war. Sodann musste dem

Beschwerdeführer auffallen, dass ihm dieser Titel zugeschrieben wurde: So wird

er in der Anrede des Schreibens vom 12. April 2002 aufgeführt, mit dem der

damalige Finanzdirektor dem Beschwerdeführer mitteilte, dessen Anstellung dem

Gesamtregierungsrat beantragen zu wollen; er findet sich in der Anstellungsverfügung

(RRB Nr. 728/2002 vom 30. April 2002) und in der entsprechenden

Pressemitteilung sowie in einer ganzen Reihe von an den Beschwerdeführer

gerichteten Verfügungen, deren letzte vom 4. Januar 2005 stammt. Es ist

nicht glaubhaft, dass der Beschwerdeführer die Erwähnung des fraglichen Titels

in all diesen Dokumenten nicht bemerkt habe. Eine Korrektur wäre trotz der Arbeitsbelastung,

auf die er sich in diesem Zusammenhang beruft, ohne weiteres möglich gewesen.

Anzuzweifeln ist auch die Behauptung des Beschwerdeführers, er habe im Rahmen

der Reorganisation des Steueramts im Jahr 2005 den Auftrag erteilt, den Eintrag

im internen Adressverzeichnis zu korrigieren: Im Staatskalender des Kantons Zürich

2005/2006, abgeschlossen Mitte Juli 2005, ist der Titel jedenfalls nach wie vor

verzeichnet (S. 137), während die Reorganisation bereits im

Zwischenzeugnis vom 30. April 2005 als abgeschlossen bezeichnet wurde. Die

Frage kann jedoch offen bleiben, da es sich ohnehin um eine verspätete und –

weil eine direkte Information des Finanzdirektors angezeigt gewesen wäre –

ungenügende Reaktion gehandelt hätte.

8.3 Der

Beschwerdegegner hat mit der Beschwerdeantwort drei vom Beschwerdeführer

unterzeichnete Verfügungen aus den Jahren 2002 bis 2004 eingereicht, um zu

belegen, dass dieser den Titel – anders als von ihm behauptet – auch aktiv

geführt habe.

Vorab ist zu prüfen, ob diese nachträglich eingereichten

Beweismittel noch zu berücksichtigen sind. Form und Verfahren von Kündigungen

durch einen öffentlichrechtlichen Arbeitgeber richten sich nach dem

öffentlichen Recht, wobei namentlich der Anspruch auf rechtliches Gehör zu

beachten ist (Martin Bertschi, Auf der Suche nach dem einschlägigen Recht im

öffentlichen Personalrecht, ZBl 105/2004, S. 617 ff., 637 mit

weiteren Hinweisen). Hierauf deutet auch der Wortlaut von § 22 Abs. 4

PG hin, wonach sich nur "Tatbestand und Rechtsfolgen" der fristlosen

Auflösung des Arbeitsverhältnisses nach dem Obligationenrecht richten; diese

Auslegung wird von den Materialien bestätigt, laut denen die Verweisung nur

Art. 337 Abs. 1 und 2 (sowie Art. 337c Abs. 3) OR erfassen

sollte (Weisung zum Personalgesetz, ABl 1996 II 1175). Demnach ist

die Zulässigkeit der Noven allein nach § 52 VRG – und nicht etwa aufgrund

der privatrechtlichen Praxis zum Nachschieben von Kündigungsgründen – zu

beurteilen. Da es sich um neue tatsächliche Behauptungen im Rahmen des

Streitgegenstands bzw. die entsprechenden Beweismittel handelt, ist sie ohne

weiteres zu bejahen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 52 N. 9 ff.).

Die betreffenden Verfügungen sind also im vorliegenden

Verfahren zu beachten. Somit hat als erwiesen zu gelten, dass der

Beschwerdeführer den Titel "lic. rer. pol." auch aktiv verwendete,

indem er Dokumente unterzeichnete, in denen sein Name samt diesem Titel aufgeführt

wurde.

8.4 Bei der Würdigung

der Umstände des vorliegenden Falls ist zu beachten, dass eine

Täuschungsabsicht des Beschwerdeführers im Anstellungsverfahren nicht belegt

ist – ungeachtet dessen, dass es für den Beschwerdeführer naheliegend gewesen

wäre, den Irrtum des Finanzdirektors, der in der Anrede des Schreibens vom

12. April 2002 offensichtlich geworden war, bereits in seinem

Antwortschreiben vom 15. April 2002 zu berichtigen, in dem er ausdrücklich

die Anstellungsbedingungen bestätigte. Gravierend ist jedoch, dass der Beschwerdeführer

über Jahre hinweg den Irrtum über seine Berechtigung, einen Titel zu führen,

nicht aufgeklärt hat, obwohl er ihn bemerkt haben musste. Dies gilt auch, wenn

die Angaben des Beschwerdeführers in der Duplik zutreffen, dass er selber keine

Dokumente mit dem Titel erstellte oder erstellen liess und dass er ihn extern

nicht verwendete und sich nicht damit brüstete. Massgebend ist sodann die

exponierte Stellung des Beschwerdeführers, der eine der höchsten und

bedeutendsten Verwaltungsstellen des Kantons Zürich bekleidete (vgl.

Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz [LS 177.111],

Anhang 1: Einreihungsplan). Hinzu kommen die Mängel der Amtsführung, vor allem

die unzulässigen Eingriffe zur Unterbindung einer Buchprüfung und in ein Steuerhinterziehungsverfahren,

die nicht gerechtfertigten Durchbrechungen der Zuständigkeitsvorschriften

sowie die Gefährdung der Durchsetzung elementarer Grundsätze des Steuerrechts

und in geringerem Mass die Probleme bei der Personalführung. Die Anstellung hatte

mit knapp vier Jahren noch nicht besonders lange gedauert; dass der Beschwerdeführer

bereits von sich aus das Arbeitsverhältnis gekündigt hatte, ist nicht von

entscheidender Bedeutung. In Würdigung aller Umstände war die fristlose

Kündigung somit gerechtfertigt.

Der Regierungsrat begründet

die fristlose Kündigung schliesslich mit der Anklageerhebung im Zusammenhang

mit der früheren Tätigkeit des Beschwerdeführers bei der Firma X. Selbst wenn

diese überhaupt noch berücksichtigt werden dürfte (dazu vorn 4.4), liesse sie

sich kaum zur Begründung der fristlosen Kündigung heranziehen, was aber hier

nicht abschliessend zu beurteilen ist.

9.1 Im

Schrifttum zum Arbeitsvertragsrecht ist umstritten, ob die fristlose

Verdachtskündigung zulässig ist – ob also bereits Verdachtsmomente für das

Vorliegen einer strafbaren Handlung eine fristlose Kündigung rechtfertigen

(vgl. dazu Daniel Egli, Die Verdachtskündigung nach schweizerischem und

deutschem Recht, Bern 2000, S. 16 ff., besonders 56 ff.; Humbert/Volken,

S. 566 ff., je mit einer Darstellung der unterschiedlichen Meinungen;

BGr, 3. Januar 2006,4C.317/2005, E. 5.3, www.bger.ch). Das

Verwaltungsgericht hat tendenziell bejaht – wenn es die Frage auch letztlich

offen gelassen hat –, dass der öffentlichrechtliche Arbeitgeber an die

Unschuldsvermutung nach Art. 32 Abs. 1 BV gebunden und damit die Verdachtskündigung

ausgeschlossen ist (VGr, 21. Dezember 2005, PB.2005.00034,

E. 5.3.2 f., www.vgrzh.ch). Ist aber die Unschuldsvermutung

massgebend, muss die Berücksichtigung des Verdachts konsequenterweise auch dann

ausser Betracht fallen, wenn er nicht als einziger Grund zur Rechtfertigung der

Kündigung, sondern nur im Rahmen der Gesamtabwägung der Umstände vorgebracht

wurde. Nicht von Belang ist, dass eine Anklageerhebung erfolgte, da selbst eine

nicht rechtskräftige (zum Beispiel erstinstanzliche) Verurteilung die Geltung

der Unschuldsvermutung nicht berührt (vgl. VGr, 21. Dezember 2005,

PB.2005.00034, E. 5.3.2 f., www.vgrzh.ch). Wie erwähnt, sind diese

Fragen auch im vorliegenden Fall nicht abschliessend zu beantworten.

9.2 Von der

Verdachtskündigung muss der Fall unterschieden werden, in dem die Kündigung

aufgrund eines bestimmten, erstellten Sachverhalts erfolgt, aber unabhängig von

dessen noch nicht feststehender strafrechtlicher Würdigung. Da die fristlose

Kündigung kein strafbares Verhalten des Gekündigten voraussetzt, könnte sie

gemäss den allgemeinen Regeln in einem solchen Fall grundsätzlich zulässig sein

– wie im Übrigen der vorliegende Entscheid zeigt (vorn 7 f.; vgl. auch BGE

132 II 161 E. 4.3, wobei jener Fall in verschiedener Hinsicht

anders gelagert war als der hier zu behandelnde; VGr,

21. Dezember 2005, PB.2005.00034, E. 5.3 Ingress, www.vgrzh.ch).

Der Beschwerdegegner behauptet zwar in der Beschwerdeantwort, der Beschwerdeführer

habe unbestrittenermassen objektiv unrichtige Tatsachen beurkundet. Dieser Vorwurf

wird jedoch zum einen nicht belegt und ist zum andern in dieser Form ohnehin zu

vage, um als Grund für eine fristlose Kündigung in Betracht zu kommen.

10.

Die Beschwerde ist gemäss den obigen Ausführungen

abzuweisen.

Der Beschwerdeführer stellte den Prozessualantrag, es sei

ihm die Möglichkeit zur Mitteilung einzuräumen, welche Beträge im Sinn von

Art. 337c Abs. 2 OR an die verlangte Entschädigung anzurechnen seien.

Entsprechend hat er mit der Replik eine solche Zusammenstellung eingereicht,

auf die hier angesichts des Verfahrensausgangs nicht einzugehen ist. Damit ist

auch der Antrag des Beschwerdegegners in der Duplik gegenstandslos geworden, es

sei ihm dieses Dokument unter Einräumung einer Frist zur Stellungnahme

zuzustellen, wenn es für das vorliegende Urteil von Bedeutung sei.

11.

11.1 Da der

Streitwert nicht unter Fr. 20'000.- liegt (vgl. vorn 1), sind Gerichtskosten zu

erheben (§ 80b VRG). Die Kosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1

VRG).

11.2 Dem

Beschwerdeführer steht aufgrund seines Unterliegens keine Parteientschädigung

zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch dem Beschwerdegegner ist eine

Parteientschädigung zu versagen, da keiner der Gründe vorliegt, derentwegen dem

Gemeinwesen eine solche zugesprochen werden könnte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 17 N. 19 f.).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 8'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

6. Mitteilung an…