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Entscheid

PB.2006.00025

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2006.00025

24. Januar 2007Deutsch28 min

(URT.2007.9762)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A, geboren 1955, ist seit dem Jahr 1991 als

Sekundarlehrerin phil. II an der Schule X tätig und seit 2001 dort angestellt.

Sie unterrichtet im Schulhaus C. Gemäss Mitarbeiterbeurteilung (MAB) vom 13.

Februar 2002 übertraf sie die an sie gestellten Anforderungen (Beurteilung:

Stufe II), weshalb die Schulpflege X eine lohnwirksame Beförderung per 1. Juli 2002

beantragte. Ende 2003 kam es zwischen der Lehrerschaft des Schulhauses C und

der Schulpflege X zu Unstimmigkeiten im Anschluss an einen Besuchsmorgen. In

der Folge erhielten alle Lehrpersonen des Schulhauses C einen Verweis.

A. Anlässlich

eines Gesprächs im Sommer 2004 kritisierte die Präsidentin der Schulpflege A's

Leistungen als Lehrerin; insbesondere stellte sie einen zu lehrer­zentrierten

Unterricht fest. Aus verschiedenen Gründen wurde eine vorgezogene MAB

angesetzt. Gemäss MAB vom 15. Dezember 2004 entsprach A den an sie

gestellten Anforderungen nur mehr teilweise (Beurteilung: Stufe III, genügend).

Kritisiert wurde darin neben der Unterrichtsgestaltung unter anderem ihr

mangelndes Engagement für Lehrerteam und Schule; zudem fiel der ausgesprochene

Verweis negativ ins Gewicht. In der Folge bewilligte die Schulpflege X A

zehn Sitzungen Supervision zum Thema "zielgerichteter und

schülerzentrierter Unterricht". In einer MAB vom 16. November 2005

erreichte A jedoch wiederum nur Stufe III. Ihr wurde erneut vorgehalten, der

Unterricht sei zu lehrerzentriert und die Förderung der Schülerinnen und

Schüler zu selbst gesteuertem Lernen komme zu kurz; zudem habe sie zu wenig

Eigeninitiative im Engagement für Lehrerteam und Schule.

Mit Beschluss vom 24. Januar 2006 sah die

Schulpflege X von einem Antrag auf lohnwirksame Beförderung für A ab. Sie

ordnete eine weitere MAB für Herbst 2006 an; die Zeit bis dahin sollte als Bewährungsfrist

für A gelten. Bei einer nochmaligen Einstufung in Stufe III oder schlechter

würde das Anstellungsverhältnis aufgelöst. Mit einem weiteren Beschluss vom 24.

Januar 2006 lehnte die Schulpflege X den Antrag von A auf Bewilligung und

Bezahlung einer Intensivberatung am Arbeitsplatz durch die Pädagogische

Hochschule Zürich ab (vgl. VGr, 24. Oktober 2006, PB.2006.00022,

unveröffentlicht).

B. Gegen

den Beschluss der Schulpflege X vom 24. Januar 2006 betreffend Verweigerung

eines Antrags auf lohnwirksame Beförderung liess A am 27. Februar 2006 Rekurs

beim Volksschulamt erheben. Dieses behandelte das Rechtsmittel als Antrag auf

Beförderung. Es erkannte keine Mängel in der Mitarbeiterbeurteilung 2005.

Entsprechend wurde A mit Verfügung des Volksschulamtes vom 28. März 2006 nicht

befördert.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A Rekurs bei der Bildungsdirektion erheben und

im Wesentlichen verlangen, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihr

die lohnwirksame Beförderung zu gewähren. Mitte Juni 2006 scheiterten

Vergleichsgespräche zwischen Vertretern der Schulpflege X und A. Mit Verfügung

vom 20. Juli 2006 wies die Bildungsdirektion den Rekurs von A ab.

III.

Am 23. August 2006 liess A dagegen Beschwerde am

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Entscheid der Bildungsdirektion

sei aufzuheben, und ihr sei die Beförderung zu gewähren. Die Bildungsdirektion

stellte mit Eingabe vom 31. August/ 15. September 2006 Antrag auf

Abweisung der Beschwerde. Die Schulpflege X beantragte am 6./7. September

2006.

ebenfalls Abweisung des Rechtsmittels. Das Volksschulamt verzichtete am

18.

/19. September 2006 auf Beschwerdeantwort. Nachdem die Vertreterin

von A Einsicht in die von der Schulpflege X eingelegten Akten erhalten hatte,

nahm sie dazu mit Eingabe vom 31. Oktober 2006 Stellung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zuständig

für Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten und

Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, wozu unter anderen die

Lehrpersonen der Volksschule gehören. Als Vorinstanz wirkte die Bildungsdirektion,

die als Rekursinstanz einen Personalentscheid des Volksschulamtes beurteilte.

Ihr Entscheid unterliegt der Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Dieses ist

demnach grundsätzlich zuständig (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.

zu §§ 74-80d N. 4; § 74 N. 5 f., 15).

1.2

Mitarbeiterbeurteilungen

bilden nach Lehre und Praxis keine der Anfechtung unterliegenden personalrechtlichen

Anordnungen (vgl. dazu VGr, 3. November 2004, PB.2004.00077, E. 3,

www.vgrzh.ch). Sie dienen lediglich der Sachverhaltsfeststellung und als

Begründung von Beförderungen, Rückstufungen und dergleichen und lassen sich nur

im Zusammenhang mit solchen Anordnungen im Rechtsmittelverfahren überprüfen

(Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem

revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S.

193.

ff., 201 f.; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 74 N. 7; RB 2001 Nr. 30).

Vorliegend wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen ihre Nichtbeförderung,

welche auf die Qualifikation in der Mitarbeiter­beurteilung vom

16.

November 2005 gestützt wurde. Es liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt

vor.

1.3

Nach § 74

Abs. 2 VRG ist die Beschwerde jedoch unzulässig gegen Anordnungen und

Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen und

-stufen. In der Verfügung vom 28. März 2006 nahm das Volksschulamt (Beschwerdegegner

2) mangels Erfüllung der Voraussetzungen keine Beförderung der Beschwerdeführerin

vor. Das Interesse an der vorliegenden Streitigkeit liegt demnach in der

ausgebliebenen finanziellen Besserstellung der Beschwerdeführerin. Wie sie

zutreffend festhält, ergibt sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

vorliegend gestützt auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK), da eine zivilrechtliche Streitigkeit vorliegt.

Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des

Bundesgerichts stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlich-rechtlichen

Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von

Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur

ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine

Staatsinteressen zu wahren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt

mitwirken, was auf die Beschwerdeführerin nicht zutrifft (vgl. VGr,

20.

November 2002, PB.2002.00027, E. 2b, www.vgrzh.ch, mit weiteren

Hinweisen; EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung

mit §§ 37-41, Rec. 1999-VIII, www.echr.coe.int; Jens Meyer-Ladewig,

Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar,

Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 10 ff.).

1.4

Als

Streitwert des vorliegenden Verfahrens ist der lohnmässige Umfang einer allfälligen

Beförderung zu betrachten. Die genaue Einstufung der Beschwerdeführerin geht

aus den Akten nicht hervor. In aller Regel geht es bei Beförderungen um den Aufstieg

um ein bis zwei Lohnstufen, allenfalls in eine höhere Lohnklasse. Damit wird

ein Streitwert von Fr. 20'000.- jedenfalls nicht erreicht (dazu Anhang A

zur Lehrerpersonalverordnung vom 19. Juli 2000, LPV). Da sich jedoch Fragen von

grundlegender Bedeutung stellen, ist die Entscheidung durch die Kammer zu fällen

(§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).

2.

2.1

Schränkt

eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, so ist darin eine

Verweigerung des rechtlichen Gehörs zu sehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20

N. 3 mit Hinweisen; BGE 130 II 449 E. 4.1). Der Anspruch auf

rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich

ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur

Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs

kann geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene

Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine

Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE

126.

I 68 E. 2, 126 V 130 E. 2b; vgl. zur

Kontroverse über die Heilung von Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die

"formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen

im Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der "Heilung",

ZBl 106/2005, S. 169 ff.; Hansjörg Seiler, Abschied von der

formellen Natur des recht­lichen Gehörs, SJZ 100/2004,

S. 377 ff.). Dies gilt vor allem dann, wenn eine Rückweisung der

Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen

Leerlauf darstellt und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde

(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im

Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 459; vgl. auch

Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 49).

2.2

Nach

§ 46 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG)

haben Staatsangestellte – und damit auch die an der Volksschule kantonal

angestellten Lehrpersonen – Anspruch auf eine regelmässige

Mitarbeiterbeurteilung ihrer Leistungen und ihres Verhaltens. Für die

Beurteilung der Lehrpersonen hat die für das Bildungswesen zuständige Direktion

zuhanden der Gemeinden verbindliche und einheitliche Grundlagen zu schaffen

(§ 20 des Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999, LPG). Vorliegend sind

die Richtlinien zur Mitarbeiterbeurteilung für Lehrkräfte der Volksschule vom

12.

Juni 2003 anwendbar ("MAB-Richtlinien", www.volks­schul­amt.ch;

diese Richtlinien werden erst auf Beginn des Schul­jahres 2008/2009 aufgehoben

[vgl. Verfügung der Bildungsdirektion vom 10. Juli 2006, www.volks­schulamt.ch]).

Ziff. 3 der MAB-Richtlinien beschreibt neun obligatorische Beurteilungs­dimensionen.

Die Schulpflegen können zusätzlich einzelne "lokale Dimensionen"

aufnehmen (Ziff. 3 MAB-Richtlinien a.E.).

2.3

Im

Gegensatz zur Rechtslage bei Examensleistungen (vgl. etwa VGr,

22.

November 2006, VB.2006.00248, E. 2.2, www.vgrzh.ch) ist

vorliegend die Kognition der Vorinstanz nicht auf eine Rechts- und

Willkürkontrolle beschränkt. Diese hat vielmehr auch die Angemessenheit einer

Verfügung zu überprüfen (§ 20 Abs. 1 VRG). Allerdings darf auch eine

Rechtsmittel­behörde, welcher eine volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen

einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz respektieren. Sie hat eine

unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl

unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 130 II 449

E. 4.1). Angesichts des Ermessenspielraums, der nach den erwähnten

MAB-Richtlinien den Schulpflegen zusteht, durfte sich die Vorinstanz bei der

Beurteilung der angefochtenen Anordnung zwar eine gewisse Zurückhaltung auferlegen.

Sie beschränkte sich jedoch auf eine Rechts- bzw. Willkürprüfung. Darin ist

eine Gehörsverletzung zu erblicken (vgl. Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999). Dieser Mangel ist grundsätzlich

nicht heilbar, da dem Verwaltungsgericht eine engere Kognition zukommt als der

Vorinstanz (§ 50 VRG). Schon aus diesem Grund ist der vorinstanzliche

Entscheid aufzuheben. Eine Rückweisung der Angelegenheit zur Gewährung des

rechtlichen Gehörs würde jedoch vorliegend einem formalistischen Leerlauf

gleichkommen, da zum einen – wie noch aufzuzeigen ist – der vorinstanzliche

Entscheid unabhängig von der Frage der Angemessenheit der angefochtenen

Anordnung rechtsverletzend im Sinn von § 50 Abs. 1 VRG ist, und zum

anderen die Beschwerdeführerin aus verfahrensökonomischen Gründen die Fällung

eines reformatorischen Entscheides nicht ablehnt.

3.

3.1

Als

Rechtsverletzung im Sinne von § 50 Abs. 2 VRG gelten unter anderem

Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (lit. c). Die bloss

unzweckmässige Ermessensausübung kann beim Verwaltungsgericht nicht gerügt

werden. Ermessensüber­schreitung liegt vor, wenn die rechtsanwendende Behörde

Ermessen übt, ohne dass ihr nach dem Gesetz solches zukommt.

Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler, der als Rechtsverletzung

gilt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70, 78 und 80).

Die Mitarbeiterbeurteilung

vom 16. November 2005, die als Grundlage für den Entscheid diente, die

Beschwerdeführerin nicht zu befördern, ist aufgrund der eingeschränkten Kognition

des Verwaltungsgerichts in der Folge lediglich darauf zu überprüfen, ob sie nachvollziehbar

ist, keine offensichtlichen Mängel aufweist oder auf sachfremden Kriterien

beruht.

3.2

Aus der

Mitarbeiterbeurteilung muss sich für jedermann (beurteilte und beurteilende,

allenfalls mitbeteiligte weitere Personen) erkennbar ein klares und begründbares

Bild der Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch die Stelleninhaberin oder

den Stelleninhaber ergeben. Der sachlich begründete Soll-/Ist-Vergleich muss

die Grundlage für ein konstruktives Förderungsgespräch sein. Das Gespräch soll

der beurteilten Person ein klares Bild darüber geben, wie die Vorgesetzten über

sie denken (Kantonale Verwaltung, Handbuch Personalrecht, Unterlage VIII.2.1,

Ziffern 3.1.3 S. 7, 4.7.1 S. 23). Die Schulgemeinde (Beschwerdegegnerin 1)

verwendet zudem ein Arbeitspapier zur Mitarbeiterbeurteilung der Lehrpersonen

im Kanton Zürich von Dezember 2002, worin die einzelnen Beurteilungs­kriterien

verdeutlicht werden ("Beurteilungskriterien/Beurteilungs­indikatoren".

4.

Die Beschwerdeführerin

bringt vor, die Beschwerdegegnerin 1 sei im Sinne eines Mobbings systematisch

gegen sie vorgegangen und habe einen eigentlichen "Rachefeldzug"

geführt. Ursache dafür soll die Unstimmigkeit mit der Schulpflege anlässlich

des Besuchstages Ende 2003 gewesen sein (vorn I.A Abs. 1). Die

Beschwerdegegnerin 1 verneint einen solchen Zusammenhang und wehrt sich gegen

den Vorwurf, Mobbing gegen die Beschwerdeführerin betrieben zu haben.

4.1

Mobbing

ist nach einer auch vom Bundesgericht verwendeten Definition ein systematisches,

feindliches, über einen längeren Zeitraum anhaltendes Verhalten, mit dem eine

Person an ihrem Arbeitsplatz isoliert, ausgegrenzt oder gar von ihrem Arbeitsplatz

entfernt werden soll (BGr, 22. April 2005,2A.312/2004, E. 6.2, www.bger.ch;

VGr, 8. Februar 2006, VB.2004.00085, E. 2.1.3 mit weiteren Hinweisen,

www.vgrzh.ch). Zu diesem Verhalten gehört unter anderem die Verbreitung von

Gerüchten und dass hinter dem Rücken des Kollegen schlecht über ihn gesprochen

wird (Manfred Rehbinder/Alexander Krausz, Psychoterror am Arbeitsplatz, in ArbR

1996, S. 17 ff.), aber auch das Abblocken von Kontaktversuchen, das

Unterbrochenwerden in mündlichen Vorträgen, das Ausbleiben einer Reaktion beim

Ansprechen einer Person, die Einteilung zu Aufgaben, welche der Gesundheit

schaden, oder scheinbar sachliche, jedoch immer nur bei der betreffenden Person

angebrachte Kritik an Leistung und Verhalten (vgl. zur sog. "Leymann'schen

Definition": seco – Staatssekretariat für Wirtschaft (Hrsg.), Mobbing und

andere psychosoziale Spannungen am Arbeitsplatz in der Schweiz, Bern 2002,

S. 22; Ullin Streiff/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag, 6. A., Zürich etc.

2006, Art. 328 N. 17). Mobbing kann auch von vorgesetzten Stellen

ausgehen (sog. "Bossing").

4.2

Vorliegend

fehlt es an Hinweisen auf Mobbing. Zwar hat die Beschwerdegegnerin 1 bis

heute nicht dargetan, welcher Art die angeblichen Beschwerden von Eltern gegenüber

der Beschwerdeführerin sind. Auch erscheinen die beanstandeten Absenzen der

Beschwerdeführerin nicht als übermässig. Diese und weitere Umstände sowie die

Rückmeldungen einer Schulpflegerin dienten jedoch der Beschwerdegegnerin 1

nur dazu, eine vorgezogene Mitarbeiterbeurteilung bei der Beschwerdeführerin

anzuordnen. Dies erscheint in vorliegendem Zusammenhang zulässig und nicht als

Schikane, denn es ging darum, die am Unterricht der Beschwerdeführerin

kritisierten Punkte abzuklären, wozu eine Mitarbeiterbeurteilung geeignet ist.

Aus dem Umstand allein, dass eine Schulpflegerin für die Beurteilung der Beschwerdeführerin

eingesetzt wurde, welche an den Unstimmigkeiten am Besuchstag von Ende Dezember

2003.

beteiligt war (vorn I.A Abs. 1), lässt sich sodann ein Mobbingvorwurf

nicht begründen. Auch wenn die betreffende Schulpflegerin den Unterricht der

Beschwerdeführerin zunehmend negativ beurteilt haben mag, so wirkten an der MAB

2005.

auch noch weitere Personen mit.

4.3

Zutreffend

ist, dass die Beschwerdeführerin in den MAB 2004 und 2005 nicht besonders gut

beurteilt wurde. Eine solche Beurteilung muss der vorgesetzten Behörde aber erlaubt

sein und kann – selbst wenn sie sich im Ergebnis als unzutreffend erweist –

nicht als Mobbing gelten. Die Äusserung des Schulleiters anlässlich des

Gesprächs vom 30. Januar 2006 zur MAB 2005, wonach sich die

Beschwerdeführerin ernsthaft überlegen solle, ob sie am richtigen Ort sei, und

sie sich auswärts bewerben solle – ohne jedoch eine Kündigung auszusprechen –

waren zweifellos deplatziert. Hingegen hatte der Schulleiter am damaligen

Gespräch offenkundig das Gefühl, von der Beschwerdeführerin hintergangen worden

zu sein. Das rechtfertigt die entsprechenden Bemerkungen zwar nicht, jedoch

sind diese nicht im Sinne des oben beschriebenen Verhaltens als Mobbing zu

qualifizieren. Dies trifft ebenso wenig zu auf die Ansetzung einer Bewährungsfrist

gemäss § 19 Abs. 1 PG. Weitere Handlungen, die auf eine

Mobbingsituation hinweisen würden, werden im Übrigen nicht substantiiert dargetan.

5.

5.1

Grundlage

der Nichtbeförderung war die Mitarbeiterbeurteilung 2005. Bei deren Überprüfung

ist vorab auf Folgendes hinzuweisen: Die Beschwerdeführerin hatte bereits im

Rekursverfahren die von ihr verfassten Berichte über die einzelnen, von Mitgliedern

der Beschwerdegegnerin 1 besuchten Unterrichtsstunden und deren Ablauf

eingelegt. Die Beschwerdegegnerinnen haben sich dazu weder im Rekurs- noch im

Verfahren vor Verwaltungsgericht geäussert. Beobachtungs- und Erkundungsberichte

gehören zu den Elementen einer Mitarbeiterbeurteilung. Solche Berichte liegen

aber nicht vor. Die Beschwerdegegnerinnen müssen sich deshalb die

Aufzeichnungen der Beschwerdeführerin entgegenhalten lassen.

Voraussetzung für eine Beförderung ist mindestens die

Beurteilungsstufe II (= gut, entspricht den Anforderungen vollumfänglich) in

der Mitarbeiterbeurteilung. Die Stufe II entspricht in den Einzelkriterien der

Note B (= entspricht den Anforderungen). Die Prüfung der Bewertung der

einzelnen Teilkriterien kann sich darauf beschränken, ob die Beschwerdeführerin

in einzelnen Beurteilungspunkten nachvollziehbar nur mit der Note C (= entspricht

den Anforderungen teilweise) bewertet wurde.

5.2

Das

Kriterium "A. Klassenführung" ist in die Kriterien

"Grundhaltung", "Gemeinschaftsförderung" und

"Beziehung zu den einzelnen Schülerinnen und Schülern" unterteilt.

5.2.1

Im Kriterium "Grundhaltung" wurde die Beschwerdeführerin in der

MAB 2002 mit der Note A, in den MAB 2004 und 2005 je mit B eingestuft, wobei

sich die einzelnen Beurteilungen inhaltlich nicht wesentlich unterscheiden.

Angesichts der guten Qualifizierung erübrigt es sich aber, auf diese Bewertung

näher einzugehen.

5.2.2

Zum Beurteilungspunkt "Gemeinschaftsförderung" hielt die

Beschwerdegegnerin 1 in der MAB 2005 fest, ein Klima von Respekt und

Rücksichtnahme sei vor allem in eng geführten Unterrichtssequenzen

festzustellen. In freieren Unterrichtsformen lasse dies deutlich nach.

Sozialformen des "sich gegenseitigen Unterstützens oder sich Hilfe

bietens" seien noch wenig erkennbar. Die Beschwerdeführerin bestreitet,

dass in freieren Unterrichtsformen das Klima von Respekt und Rücksichtnahme

deutlich nachlasse. Sie führe vielmehr Gruppenarbeiten durch, in denen die

Schülerinnen und Schüler zu gegenseitiger Hilfe und Unterstützung angehalten

würden. Deren Gemeinschaft werde auf den verschiedensten Ebenen gefördert. Die

Beschwerdegegnerin 1 äussert sich dazu nicht.

Gemäss den Berichten der

Beschwerdeführerin waren in den jeweiligen Lektionen vielfach Arbeiten

gemeinsam (in Gruppen) auszuführen (so Mathematikstunde im Oktober oder

November 2005 [ohne Datum]; Geographie, 8. November 2005; gegenseitiges

Porträtieren im Zeichnen, 8. November 2005). Die Schüler seien bei den

Gruppenarbeiten teilweise etwas unruhiger gewesen, worauf sie jeweils

interveniert habe. Aus der MAB 2005 geht jedoch nicht hervor, worauf sich die

Bemerkung bezieht, "Rücksichtnahme und Respekt" hätten in freieren

Unterrichtsformen abgenommen. Wesentlicher erscheint ohnehin der Vorwurf, die

Beschwerdeführerin lasse Sozialformen des Sich-gegenseitigen-Unterstützens und

Helfens vermissen, was in den erwähnten drei Unterrichtsstunden jedoch – gemäss

unwidersprochen gebliebenem Bericht der Beschwerdeführerin – nicht der Fall

war. Die Schülerinnen und Schüler hatten zwar Gelegenheit, während eines Teils

des Unterrichts in Gruppen zu arbeiten. Die Beschwerdegegnerin 1 hatte

jedoch schon in der MAB 2004 darauf hingewiesen, dass die Gruppenarbeit öfter

zu praktizieren sei. Die Einstufung als (nur) "genügend" ist deshalb

nachvollziehbar und nicht zu beanstanden.

5.2.3

Im Teilkriterium "Beziehung zu den einzelnen

Schülerinnen/Schülern" wird beanstandet, dass schriftliche Aufgaben oder

Hausarbeiten von der Beschwerdeführerin nur teilweise korrigiert und nicht

kommentiert würden. Der Vorwurf ist neu. Der MAB 2004 lässt sich lediglich

entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin 1 im Einzelfall die Nachhaltigkeit der

Schülerbegleitung vermisst habe. Was damit konkret gemeint war, ist unklar. Es

ist aber davon auszugehen, dass den Mitgliedern des Mitabeiterbeurteilungsteams

mangelhafte Korrekturarbeit der Beschwerdeführerin als wesentlicher Punkt ihrer

Lehrtätigkeit bereits damals aufgefallen wäre, umso mehr, als verschiedentlich

Einblick in Arbeiten und Hefte von Schülerinnen und Schülern gewährt worden war

(Geographie und Zeichnen, 25. Oktober 2004; Geometrie, 16. November

2004). Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin dargelegt, dass sie zwar selten

Kommentare in die Hefte hineinschreibe (ausser bei mangelhafter Heftführung),

indessen regelmässig Mathematik- und Geometriehefte korrigiere zur Kontrolle,

ob die Aufgaben richtig und vollständig gelöst worden seien. Weiter würden in

Naturkunde- und Geographieunterricht Rechtschreibefehler mit Bleistift korrigiert

und die Heftführung kontrolliert; danach könnten die Schülerinnen und Schüler

die Korrekturen ausradieren. Die MAB 2002 bezeichnete die Korrekturarbeit der

Beschwerdeführerin noch als "sorgfältig und aufbauend". Es ist nicht

ersichtlich, inwiefern sich die Korrektur-Tätigkeit der Beschwerdeführerin

seither negativ entwickelt haben soll.

Soweit in der MAB 2005

festgehalten wird, die Beschwerdeführerin habe auf sich wiederholende Fragen

der Kinder oder auf gewisses Schülerverhalten mit einer spürbaren Ungeduld,

teilweise auch etwas genervt reagiert, lässt sich dies nicht auf die Akten stützen.

Die Beschwerdegegnerin 1 attestierte der Beschwerdeführerin in der MAB

2004.

vielmehr Geduld. Die Einstufung mit der Note C erscheint nicht

nachvollziehbar und damit ungerechtfertigt.

Entsprechend lässt sich die

Gesamtwürdigung im Bereich "A. Klassenführung" mit der Note C nicht

aufrechterhalten.

5.3

Auch im

Kriterium "B. Unterrichtsgestaltung" wurde die Beschwerdeführerin

überwiegend mit C benotet. Im Teilkriterium "zielorientiertes Unterrichten"

bestreitet sie, dass die vorgegebenen Ziele von ihr nur unzureichend überprüft

würden. Sie wurde diesbezüglich allerdings mit der Note B eingestuft, weshalb

weiter darauf nicht einzugehen ist.

Was die Frage der geeigneten

Lehr- und Lernformen anbelangt, wird in der MAB 2005 kritisiert, dass der

Lebendigkeit der Unterrichtsform zu wenig Rechnung getragen werde; der

Unterricht sei noch zu lehrerzentriert. Die Beschwerdeführerin beruft sich für

den gegenteiligen Standpunkt auf den Bericht von G vom 28. Februar 2006 über

die von ihm besuchten Lektionen. Schliesslich bemängelt die MAB 2005 im Bereich

Förderung eigenverantwortlichen Lernens auch zu wenig Freiräume für die

Schülerinnen und Schüler, in denen sie selbständig und eigenverantwortlich

lernen, handeln und urteilen, ihre Lernfortschritte selber planen und sich

selber realistisch einschätzen können. Auch dies bestreitet die Beschwerdeführerin.

5.3.1

Schon in der MAB 2002 war darauf hingewiesen worden, dass betreffend den

schülerzentrierten Unterricht Entwicklungen möglich und erwünscht seien. In der

MAB 2004 wurde kritisiert, ausserhalb von Mathematik und Geometrie würden die

Unterrichtsformen kaum Variationen erfahren. In der MAB 2005 werden die

gewählten Unterrichtsformen als noch immer zu lehrerzentriert beanstandet. Es

lässt sich vorab feststellen, dass die Lehrerzentriertheit des Unterrichts seit

2002.

ein Thema ist. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Sie verweist auf

den von ihr besuchten Kurs für schülerzentrierten Unterricht sowie darauf, dass

sie die Schülerinnen und Schüler dazu anleite, selbständig etwas zu erarbeiten

oder herauszufinden, nicht zuletzt anhand von Kontrollblättern zu selbst gesteuertem

Lernen. Sie wechsle auch die Lern- und Lehrformen. Die Schülerinnen und Schüler

könnten sich zudem sehr gut selber einschätzen.

5.3.2

Nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin hat es in jeder Lektion Sequenzen

gegeben, in denen die Schüler selbständig oder zu zweit erteilte Aufträge lösen

mussten. Allerdings waren nicht in jeder Lektion Gruppenarbeiten verlangt. Dies

zeigt auch der Bericht von G, der sich zu Unterrichtsbesuchen vom 31. März

2005.

äussert. Demnach konnten die Schüler in Mathematik/Geometrie nach der

Einführung in die Punktsymmetrie Arbeitsblätter bearbeiten, nachfragen und sich

gegenseitig helfen. In Menschenkunde wurde ein Kurzfilm über den Knochenaufbau

und Bewegungsapparat gezeigt, wozu die Schülerinnen und Schüler anschliessend

ein Arbeitsblatt zu bearbeiten hatten, mit Unterstützung der

Beschwerdeführerin. G schloss auf abwechslungsreichen Unterricht. Allerdings

waren die Schülerinnen und Schüler nur in Mathematik/Geometrie aufgerufen, sich

gegenseitig bei Bedarf zu helfen.

Die Beschwerdegegnerin 1

wünscht sich aber wechselnde Lern- und Sozialformen, um vermehrt die

verschiedenen Lerntypen und Lernkanäle anzusprechen. Auch wenn Gruppenarbeiten

angesichts der Klassengrösse nicht einfach durchzuführen sein mögen und die

einzelnen besuchten Lektionen nur einen Ausschnitt aus der Tätigkeit der

Beschwerdeführerin zeigen können, steht fest, dass die Beschwerdeführerin den

Schülerinnen und Schülern nur zurückhaltend Möglichkeiten bot, gemeinsam etwas

zu erarbeiten und sich nicht nur gegenseitig auszuhelfen. Diesen Punkt vermag

die Beschwerdeführerin nicht substantiiert zu widerlegen. Somit ist die

Einstufung mit der Note C im Bereich der geeigneten Lehr- und Lernformen nachvollziehbar.

5.3.3

Entsprechend dem eben Ausgeführten erscheint auch der Vorwurf berechtigt,

dass die Beschwerdeführerin den Schülerinnen und Schülern zu wenig Freiräume

biete, in denen sie sich selbständig und eigenverantwortlich etwas erarbeiten

könnten. Gemäss MAB 2005 sind Schülerinnen und Schüler anzuleiten, ihre

Lernfortschritte zunehmend selber zu planen und zu verfolgen. Damit soll

erreicht werden, dass die Schülerinnen und Schüler lernen, innerhalb eines

vorgegebenen Zeitrahmens ein Thema zu bearbeiten und dabei die Zeit richtig

einzuteilen. Die Beschwerdeführerin äussert sich auch hierzu nicht schlüssig.

Damit erscheint die Beurteilung der Förderung eigenverantwortlichen Lernens in

der MAB 2005 mit der Note C angebracht.

5.3.4

In diesem Zusammenhang ist schliesslich zu beachten, dass die Beschwerdeführerin

von sich aus im Verfahren PB.2006.00022 eine Intensivberatung am Arbeitsplatz

im Sinne einer Fortbildungsmassnahme beantragte, ohne dass von einer zwingend

angeordneten Bildungsmassnahme gesprochen werden konnte (VGr, 24. Oktober 2006,

PB.2006.00022, E. 3.1.2). Insofern scheint auch sie Verbesserungsbedarf

anerkannt zu haben.

5.4

Im

Kriterium "C. Engagement für Lehrerteam und Schule" wurde die

Beschwerdeführerin im Bereich Mitwirkung im Schulhaus, in der Schulgemeinde und

im Schulwesen mit der Note C bewertet, im Bereich Zusammenarbeit im Lehrerteam,

mit Spezialisten und Eltern jedoch mit B benotet. Die Beschwerdeführerin

beanstandet die Gesamteinstufung mit C und bringt vor, in der Beurteilung werde

nichts Negatives über sie ausgesagt. Als ehemaliger Hausvorstand (bis Sommer

2004) und Teamleiterin, die sich bei der Erarbeitung der Hausordnung und des

Leitbildes engagiert habe, sei der Vorwurf der mangelnden Eigeninitiative

ungerechtfertigt. Zudem werde sie im Lehrerteam sehr geschätzt. Die Beschwerdegegnerin

1.

äussert sich hierzu nicht.

5.4.1

Gemäss ihrer Stellungnahme vom 3. Dezember 2005 arbeitete die

Beschwerdeführerin bei neuen Strukturen wie Leitbild, Elternrat, PISA-Studie

und internen Massnahmen (neue Hausordnung als Teamleiterin) mit. Sie

unterstütze jüngere Kollegen und springe ein, wenn ihre Hilfe benötigt werde.

Dem Dossier der Beschwerdeführerin für die MAB 2005 ist zu entnehmen, dass sie

von 2000 bis 2004 Hausvorstand war, nun noch immer das Musikressort betreue und

als Vertreterin der Oberstufe im Ausschuss für Sonderschulung sitze. Sie sei

Aids-Beauftragte der Schule und habe bei der Ausarbeitung des Leitfadens für

den Elternrat mitgewirkt. Ferner betreue sie die administrative Organisation

für die PISA-Studie.

5.4.2

Tatsächlich ist der Beschreibung der Mitwirkung der Beschwerdeführerin im

Bereich Schulhaus, Schulgemeinde und Schulwesen nichts Negatives zu entnehmen.

Dennoch gelangte die Beschwerdegegnerin 1 in der Würdigung des Kriteriums

"C. Engagement für Lehrerteam und Schule" zur Bewertung mit der Note

C, weil der selbstgesteuerte Ansatz (Eigeninitiative) zu wenig erkennbar sei.

Aus den beschriebenen Tätigkeiten geht jedoch gerade das Gegenteil hervor. So

setzte und setzt sich die Beschwerdeführerin in vielen Bereichen – und in

Übereinstimmung mit den Beurteilungskriterien/Beurteilungsindikatoren von

Dezember 2002 – erfolgreich für die Schule ein, und den Akten ist nicht zu

entnehmen, dass sie dies nur unter Druck getan hätte. Sie war auch als

Praktikumslehrerin für die Pädagogische Hochschule tätig, wovon die

Beschwerdegegnerin 1 sie inzwischen abmeldete. Wenig aufschlussreich sind die

Bemerkungen im Gespräch zur MAB 2005 vom 30. Januar 2006, wonach es gemäss

Ansicht des Schulleiters darum geht, "sich mitverantwortlich zu fühlen,

den Karren mitzuziehen, eigengesteuerte Entwicklungen anzugehen und geordnete

Abläufe fristgerecht einzuhalten". Nach Ansicht der Präsidentin der Beschwerdegegnerin

1.

geht es um die Identifikation mit der Schule, Freude an der Arbeit,

Mitdenken, Mitziehen – der "Funke" soll überspringen. Damit ist nicht

konkret erkennbar, was der Beschwerdeführerin vorgeworfen wird (vgl. vorn 3.2).

Worin die gewünschte vermehrte Eigeninitiative bestehen soll, ist unklar. Die

Bewertung mit der Note C erscheint daher nicht nachvollziehbar. Entsprechend

lässt sich die Gesamtwürdigung des Kriteriums "Engagement für Lehrerteam

und Schule" mit der Note C nicht rechtfertigen.

5.5

Im

Kriterium "D. Öffnung der Schule" wurde die Beschwerdeführerin

ebenfalls mit der Note C bewertet. In der MAB 2005 wurde ihr ein fundiertes

Fachwissen sowie die Nutzung ihrer Erfahrungen und Erkenntnisse für die Schule

attestiert und ihre Weiterbildung im Bereich Informatik erwähnt. Hingewiesen

wurde ferner darauf, dass sie seit Januar 2005 in einer Supervision sei zum

Thema "schülerzentrierter Unterricht" und beabsichtige, sich zu

diesem Thema weiterzubilden, unter Hinweis auf einen zweijährigen Weiterbildungskurs,

der ab Januar 2006 angeboten werde. In der Würdigung wurde dagegen kritisiert,

dass fundierte, interaktive Weiterbildung und Auseinandersetzung erforderlich

wäre und diesbezüglich [erst] Ansätze erkennbar seien. Die Beschwerdeführerin

rügt, dass wesentliche Aspekte für die Bewertung weggelassen worden seien.

Verschiedene, von ihr besuchte Kurse seien unberücksichtigt geblieben, ebenso

ihr Dossier zur MAB 2005. Schliesslich erscheine der Vorwurf mangelnder

Weiterbildung treuwidrig, da die Beschwerdegegnerin 1 gerade den Beitrag zur

Intensivberatung am Arbeitsplatz verweigert habe. Die Beschwerdegegnerin 1

äussert sich auch hierzu nicht.

5.5.1

Dem Arbeitspapier "Beurteilungskriterien/Beurteilungsindikatoren"

von Dezember 2002 wird beim Thema "Öffnung der Schule" bezüglich

Umgang mit Veränderungen Folgendes vorausgesetzt: Die Lehrperson kann ihren

Unterricht kritisch reflektieren, sich an Intervisionen/Supervisionen

beteiligen, ihre Laufbahn planen und Flexibilität bei Änderungen/Entwicklungen

zeigen. Bei der persönlichen Weiterbildung wird sodann verlangt, dass die

Lehrperson über ein Weiterbildungskonzept verfügt, sich aus eigenem Antrieb und

in der Regel in der Freizeit weiterbildet, ihre Stärken ausbaut, obligatorische

Weiterbildungsveranstaltungen besucht und ein breit gefächertes Weiterbildungsangebot

wählt.

5.5.2

Die Beschwerdegegnerin 1 hatte der Beschwerdeführerin – nach erfolgter MAB

2005.

– am 22. November 2005 die Weiterbildung "schülerzentriertes

Unterrichten und personenzentrierte Beratung" bewilligt und bezahlt. Ausserdem

hatte sie schon ab März 2005 zehn Sitzungen Supervision zum Thema

"zielgerichteter und schülerzentrierter Unterricht" bewilligt. Die Beschwerdeführerin

weist darauf hin, dass sie sich hier weiterbilden möchte (zwei Jahre dauernder

Kurs ab Januar 2006). Im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. Oktober

2006.

(PB.2006.00022) wurde die Beschwerdegegnerin 1 verpflichtet, die Hälfte

der Kosten für die Intensivberatung am Arbeitsplatz zu übernehmen. Unbestritten

ist schliesslich die Weiterbildung der Beschwerdeführerin im Bereich

Informatik. Ferner besuchte sie einen Kurs betreffend Klassenausflug ins

Technorama sowie das Weiter­bildungsmodul Globales Lernen im Unterricht.

Weitergeführt wurde die Supervision.

5.5.3

Es ist weder in Bezug auf den Umgang mit Veränderungen noch im Hinblick auf

persönliche Weiterbildung zu erkennen, inwiefern der Einsatz der

Beschwerdeführerin lediglich "genügend" sein soll. Gerade aufgrund

der Kritik der Beschwerdegegnerin 1 engagierte sie sich im Bereich des schülerzentrierten

Unterrichts. Das Kriterium "Öffnung der Schule" bewertet dabei nicht

in erster Linie den Erfolg solcher Massnahmen, sondern die Bereitschaft der

Lehrperson, sich weiterzubilden und dabei ein gewisses Konzept zu verfolgen.

Eine konzeptlose Weiterbildung wird der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen.

Ebenso wenig kann ihr angesichts ihrer Anstrengungen zur Weiterbildung und zur

Weiterführung der Supervision vorgehalten werden, es seien erst Ansätze zur

interaktiven Weiterbildung und Auseinandersetzung erkennbar. Dass die

Beschwerdeführerin angesichts der in der MAB 2005 geäusserten Kritik und der

Kündigungsandrohung das Schwergewicht auf die Weiterbildung im

schülerzentrierten Unterrichten legte, kann ihr nicht zum Nachteil gereichen.

Andernfalls hätte solches deutlicher begründet werden müssen. Die Bewertung mit

Note C erscheint in diesem Kriterium daher nicht nachvollziehbar und teilweise

auf sachfremden Kriterien (Erfolg der Weiterbildung) beruhend.

5.6

Demnach

erscheint die Einstufung der Beschwerdeführerin mit Note C in den Teil­kriterien

"Beziehung zu den einzelnen Schülerinnen und Schülern", "Mitwirkung

im Schulhaus, in der Schulgemeinde und im Schulwesen" sowie

"Auseinandersetzung mit Veränderungen und persönliche Weiterbildung"

als zu tief. Sie erreicht damit in den Bereichen

"A. Klassenführung", "C. Engagement für Lehrerteam und

Schule" sowie "D. Öffnung der Schule" jeweils die Note B.

Einzig im Bereich "B. Unterrichtsgestaltung" bleibt es bei Note

C. Bei diesem Ergebnis erweist sich die Gesamtbewertung auf Stufe III als ungerechtfertigt.

Die Beschwerdeführerin hätte zwingend mit Stufe II bewertet werden müssen.

Damit erfüllt sie die für eine Beförderung notwendige Qualifikation. Somit

lässt sich die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 20. Juli 2006 nicht

aufrechterhalten. Diese ist ebenso aufzuheben wie diejenige des Volksschulamtes

vom 28. März 2006.

5.7

Allerdings

kann das Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin die beantragte Beförderung

aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht gewähren. Die geänderte Bewertung in

der MAB 2005 stellt lediglich die Voraussetzung für eine Beförderung dar. Ob

die Beschwerdeführerin befördert wird und gegebenenfalls in welche Lohnstufe

(oder

-klasse), kann im vorliegenden Verfahren nicht beurteilt werden. Dies wird das

Volksschulamt aufgrund der neuen Ausgangslage zu entscheiden haben.

6.

Demnach sind in teilweiser

Gutheissung der Beschwerde die Verfügung der Bildungs­direktion vom 20. Juli

2006.

sowie die Verfügung des Volksschulamtes vom 28. März 2006 aufzuheben. Die

Sache ist an das Volksschulamt zurückzuweisen, um die Frage der Beförderung der

Beschwerdeführerin neu zu entscheiden. Demnach obsiegt die Beschwerdeführerin

insoweit, als die Voraussetzungen für eine Beförderung durch die MAB 2005

erfüllt sind. Hingegen bleibt ihr die beantragte Beförderung in diesem

Verfahren versagt; diesbezüglich ist die Beschwerde abzuweisen, was als Unterliegen

in einem erheblichen Punkt zu werten ist. Es kann ihr daher keine

Parteientschädigung zugesprochen werden (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Kosten

des Verfahrens sind dagegen auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b

Abs. 2 VRG).

Nach Art. 112 Abs. 1 lit d

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG), in Kraft gesetzt auf

1.

Januar 2007, hat das Gericht den Streitwert zu ermitteln. Das Gericht

geht von einem Streitwert von unter Fr. 15'000.- aus, was für die Rechtsmittelbelehrung

von Bedeutung ist (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Sollte die

Beschwerdeführerin vorliegend von einem Fr. 15'000.- übersteigenden Streitwert

ausgehen, stünde als Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die

Verfügung der Bildungsdirektion vom 20. Juli 2006 und die Verfügung des

Volksschulamtes vom 28. März 2006 aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der

Erwägungen an das Volksschulamt zu neuer Entscheidung über die Beförderung der

Beschwerdeführerin zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung

stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre

Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden

sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim

Bundesgericht einzureichen. Sofern beide Beschwerden erhoben werden, hat dies

in derselben Rechtsschrift zu erfolgen.

6.

Mitteilung an…