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Entscheid

PB.2006.00039

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2006.00039

29. März 2007Deutsch15 min

(URT.2007.9886)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A ist seit dem Herbstsemester 1990/91 als Lehrer an der

Kantonsschule Q in Z angestellt. Nachdem er dort zunächst als Lehrbeauftragter,

dann als Hauptlehrer für Latein und Griechisch tätig war, wurde seine

Anstellung Anfang September 2000 in eine unbefristete Anstellung als

Mittelschullehrperson mbA mit einem 100%-Pensum überführt. Dieses Pensum

entspricht 23 Wochenlektionen.

Mit Eingabe vom 10. Juli bzw. 28. August 2003

an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich beantragte A eine Vergütung für geleistete

Überzeit. Seine Forderung basiert auf teilweise detaillierten

Arbeitszeitaufzeichnungen, die er während eines Jahres (vom 25. Februar

2002 bis 24. Februar 2003) erstellt hat. Für die Zeit vom 25. Februar

bis 21. April 2002 hat er seine Arbeitszeit nicht detailliert

aufgezeichnet, aber gemäss eigenen Angaben durchschnittlich 48 Wochenstunden

gearbeitet. Während der Frühlingsferien vom 22. April bis 5. Mai 2002

ging er von einem Durchschnitt von 22 Wochenstunden aus. Für die Zeit vom 6. Mai

2002 bis zum 24. Februar 2003 hat er detaillierte Arbeitszeitaufzeichnungen

erstellt. Davon ausgehend, dass er bei seinem vollen Pensum 42 wöchentliche

Arbeits­stunden zu leisten habe, machte A Überzeit im Umfang von insgesamt 280

Stunden geltend. Davon seien ihm – falls für ihn die Überzeitregelung für

Kaderpersonal (§ 128 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

19. Mai 1999 [VVPG; LS 177.111]) gelte, wonach Überstunden erst ab

120 Stunden auszugleichen sind – mindestens 160 Stunden zu vergüten. Gestützt

auf einen Stundensatz von Fr. 75.60 bzw. 77.80 ergibt sich daraus eine

Forderung in der Höhe von rund Fr. 12'500.-. Dieses Begehren wies die

Bildungsdirektion – nachdem sie den erbetenen Mitbericht der

Finanzdirektion vom 7. Mai 2004 erhalten hatte – mit Verfügung vom 5. Juli

2004 ab.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung liess A mit Eingabe vom 5. August

2004.

Rekurs erheben, welchen der Regierungsrat am 13. September 2006

abwies.

III.

Mit Beschwerde vom 19. Oktober 2006 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen, die Verfügung der Bildungsdirektion und der

Entscheid des Regierungsrates seien aufzuheben und ihm sei als Abgeltung für

geleistete Überzeit der Betrag von Fr. 12'500.- zu bezahlen, zuzüglich

Zins zu 5 % ab 1. September 2003, alles unter Entschädigungsfolgen.

In ihrer Beschwerdeantwort vom 21./23. November 2006 beantragt die

Bildungsdirektion die Abweisung der Beschwerde. Gleiches beantragt die

Staatskanzlei namens des Regierungsrates mit Vernehmlassung vom 30./31. Oktober

2006.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerde richtet sich

gegen eine personalrechtliche Anordnung der Bildungsdirektion. Diese konnte

gemäss § 33 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG;

LS 177.10) in Verbindung mit §§ 19 und 19a Abs. 1 des

Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) mit Rekurs an

den Regierungsrat weitergezogen werden. Für die dagegen erhobene Beschwerde ist

gemäss § 74 Abs. 1 VRG das Verwaltungsgericht zuständig. Da

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten. Gerichtsintern ist für Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates

die Kammer zuständig (§ 38 Abs. 3 Satz 2 VRG).

2.

2.1

Lehrkräfte

an Seminaren, Mittelschulen und Berufsschulen unterstehen wie das übrige

Staatspersonal dem Personalgesetz, soweit für sie nicht besondere Bestimmungen

gelten (§ 1 Abs. 1 und 2 PG). Gestützt auf § 56 PG hat der

Regierungsrat kompetenzgemäss die Mittel- und Berufsschullehrerverordnung vom

7.

April 1999 (MBVO; LS 413.111) sowie die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung

vom 26. Mai 1999 (MBVVO; LS 413.112) erlassen, welchen der Beschwerdeführer

als Mittelschullehrer untersteht.

2.2

Diese

beiden Verordnungen regeln die Arbeitsbedingungen von Lehrpersonen an Mittel-

und Berufsschulen, insbesondere auch deren Arbeitszeit (vgl. §§ 14 ff.

MBVVO). Dabei sind die §§ 116–134 VVPG betreffend Arbeitszeit auf Mittel-

und Berufsschullehrer ausdrücklich nicht anwendbar (§ 14 Abs. 2

MBVVO). Die Arbeitszeiten der Lehrkräfte werden durch Pflichtpensen festgelegt.

Für eine Vollzeitstelle betragen sie je nach Fach zwischen 22 und 26 Lektionen

à je 45 Minuten (§ 14 Abs. 1 lit. a MBVVO). Das Schuljahr dauert

39.

Wochen und die Lehrpersonen sind verpflichtet, ihre Ferien in der unterrichtsfreien

Zeit zu beziehen (§ 16 Abs. 1 MBVVO). Ferner sind sie verpflichtet,

an den sie betreffenden Konventen, Konferenzen und Veranstaltungen der Schule

teilzunehmen sowie bei Aufnahme- und Abschlussprüfungen mitzuwirken (§ 4

Abs. 2 MBVO). Darüber hinaus haben Lehrpersonen mit besonderen Aufgaben

(mbA) zusätzliche Aufgaben im Rahmen der Klassen- und Schulführung sowie der

Schulverwaltung wahrzunehmen (§ 4 Abs. 1 MBVO).

3.

3.1

Staatliches

Handeln muss stets auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Art. 5 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Dabei gilt das

Gesetz­mässigkeitsprinzip grundsätzlich sowohl für die Eingriffs- wie auch für

die Leistungsverwaltung. Zwar sind die Anforderungen an das Gesetzmässigkeitsprinzip

im Bereich der Leistungsverwaltung weniger streng; eine rechtssatzmässige

Grundlage (Verfassungsbestimmung, Gesetz, Staatsvertrag oder Verordnung) muss

aber mindestens vorhanden sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 383,

414.

ff.; BGE 130 I 1 ff. E. 3.1). Insofern muss sich auch die vorliegend

verlangte Vergütung von Überzeit auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage

stützen können.

3.1.1

Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ist eine gesetzliche Grundlage im

kantonalen Recht nicht vorhanden. Es kann diesbezüglich vorab auf ihre

Ausführungen verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG). Wie der Beschwerdeführer selbst einräumt, kann sich die

Vergütung wegen der Ausschlussklausel in § 14 Abs. 2 MBVVO nicht auf

§§ 125 ff. VVPG stützen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers

stellt auch § 17 Abs. 3 MBVVO keine gesetzliche Grundlage für die

Ausrichtung einer Überzeitentschädigung im Sinne der Beschwerde dar. Eine

Auslegung von § 17 Abs. 3 MBVVO sowohl gestützt auf dessen Wortlaut

wie auch gestützt auf gesetzessystematische und teleologische Erwägungen führt

zum Resultat, dass sich der darin vorgesehene Vergütungsanspruch allein auf

zuviel geleistete bzw. fehlende Lektionen bezieht. So enthält der

gesamte Abschnitt IV der MBVVO über die Arbeitszeit Bestimmungen, welche die Lektionenverpflichtung

von Mittel- und Berufsschullehrern regeln, und Abs. 1 von § 17 nimmt

ausdrücklich auf Lektionen Bezug. Im Übrigen entspricht es dem Zweck des § 17

MBVVO, die erteilten Lektionen in Einklang mit dem Pensum der jeweiligen Lehrperson

zu bringen. Deshalb statuiert Abs. 1 die Pflicht, die zuviel oder zuwenig

erteilten Lektionen einer Lehrperson seien mittelfristig auszugleichen. Mit der

Bilanz der Stundenkonti, welche von der Schulleitung zu führen ist (Abs. 2),

ist die Einhaltung der Lektionszuteilung zu kontrollieren. Sollte ein

mittelfristiger Ausgleich infolge besonderer Umstände – etwa bei

vorzeitiger Auflösung des Arbeitsverhältnisses – nicht mehr möglich sein,

sind diese zuviel erteilten Lektionen zu vergüten oder es ist der Lohn

entsprechend zu kürzen (Abs. 3).

3.1.2

Ebenso wenig stellt die Weisung des Regierungsrats zur Revision der

Lehrerbesoldung vom 3. Oktober 1990 (ABl 1990/II, S. 1979 ff.) eine

gesetzliche Grundlage dar. Regierungsrätliche Weisungen sind Materialien: Sie

begründen und erläutern die Anträge des Regierungsrates an den Kantonsrat im

Gesetzgebungsverfahren (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

3.

A., Zürich etc. 2005, Rz. 611). Unmittelbare Rechte und Pflichten

für die Rechtsunterworfenen können daraus jedenfalls nicht abgeleitet werden.

Den Materialien kommt vor allem im Rahmen der historisch orientierten Auslegung

Gewicht zu: mit ihrer Hilfe wird der Wille des Gesetzgebers und der

entstehungszeitliche Sinn einer Norm ermittelt (Ulrich Häfelin/Walter Haller,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A. Zürich etc. 2005,

N. 101 ff.). In diesem Sinne kommt der Weisung des Regierungsrates,

auf die sich der Beschwerdeführer beruft, vor allem im Bezug auf die Auslegung

von § 14 MBVVO Bedeutung zu. Darauf wird im Folgenden – im Rahmen der

Prüfung, ob das Rechtsgleichheitsgebot verletzt ist – näher eingegangen.

4.

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass das

Vollpensum eines kantonalen Angestellten (42 Wochenstunden) dem Vollpensum

eines Mittelschullehrers, bestehend aus der Erteilung der in § 14 MBVVO

vorgesehenen Pflichtlektionen unter Einschluss der Vor- und

Nachbearbeitungszeit sowie unter Berücksichtigung der Ferien, entspreche. Diese

Interpretation stützt er auf die Weisung des Regierungsrates über die Revision

der Lehrerbesoldung vom 3. Oktober 1990 (ABl 1990/II, S. 1982), wo

dieser ausführt: "Bei der Ermittlung der Arbeitswerte und den Einreihungen

wurde davon ausgegangen, dass es sich bei jeder bewerteten Funktion um ein

volles Pensum handelt, das unter Einschluss der Vor- und Nachbereitungsarbeiten

für die Lektionen insgesamt dem vollen Pensum eines Beamten oder Angestellten

von 42 Wochenstunden entspricht". Der Beschwerdeführer bringt vor, er

leiste – gemessen am für ihn ebenfalls geltenden Pflichtpensum der kantonalen

Angestellten – dauernd und in erheblichem Masse Überzeit, welche ihm, wegen der

fehlenden Möglichkeit, die geleistete Mehrarbeit in Form von Freizeit zu

kompensieren, zu vergüten sei. Für seine Überzeitforderung stützt er sich

sowohl auf eigene Arbeitszeitaufzeichnungen als auch auf die Resultate einer

Studie über die Arbeitszeit und -belastung von Lehrpersonen im Kanton Zürich

aus dem Jahr 2001 (Hermann J. Forneck/Friederike Schriever, Die individualisierte

Profession. Untersuchung der Lehrer/-innenarbeitszeit und -belastung im Kanton

Zürich, Zürich 2001 [im Folgenden "Forneck-Studie"], verfügbar unter http://www.bildungsdirektion.zh.ch/­internet/bi/de/publi­ka­tionen/evaluationen.html).

5.

5.1

Wie

die Vorinstanz zutreffend ausführt, macht der Beschwerdeführer mit seinen Vorbringen

sinngemäss geltend, es sei das Rechtgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1

BV) in der Rechtsetzung verletzt. Ein Erlass verletzt das

Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche

Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen

nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der

Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe

seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit

ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte

Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die

Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten

unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser

Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 131 I 1 E. 4.2, 129 I 1

E. 3, je mit weiteren Hinweisen).

Gestützt auf diese Grundsätze ist vorliegend

zu prüfen, ob § 14 Abs. 2 MBVVO, welcher die Mittel- und

Berufsschullehrer von der Arbeits- und Überzeitregelung der Vollzugsverordnung

zum Personalgesetz (§§ 116–134 VVPG) ausdrücklich ausnimmt, eine

rechtliche Unterscheidung trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist.

5.1.1

Die gesetzliche Ungleichbehandlung durch § 14 Abs. 2 MBVVO

resultiert aus der Tatsache, dass für Lehrpersonen im Vergleich zu den übrigen

kantonalen Angestellten ein anderes, speziell auf ihren Berufsauftrag und die

Bedürfnisse der Schule zugeschnittenes Arbeitsmodell gilt, welches grosse

Gestaltungsfreiheiten bezüglich Zeit, Ort und Inhalt der Arbeit mit sich

bringt.

Einmal bemisst sich die Arbeitszeit von Lehrpersonen nach

Pflichtlektionen und nicht nach einer fixen Anzahl zu leistender Wochenstunden.

Das gilt auch für die Mittelschulleh­rer/-innen: Sie müssen je nach Fach 22 bis

26.

Lektionen pro Woche erteilen (§ 14 Abs. 1 lit. a MBVVO).

Darüber hinaus können sie ausserhalb der Unterrichtszeiten und sofern sie nicht

im Rahmen anderer Präsenzpflichten (Teilnahme an Konventen, Konferenzen und

Veranstaltungen, Mitwirkung bei Aufnahme- und Abschlussprüfungen, Weiterbildung

[§ 4 Abs. 2 MBVO und § 20 MBVVO]) an der Schule oder sonst an

einem bestimmten Ort arbeiten müssen, auch ihren Arbeitsort frei bestimmen. Das

Gesagte gilt ganz besonders auch während der neun unterrichtsfreien Wochen (13

Wochen Schulferien minus vier Wochen Ferien der Lehrpersonen; vgl. § 16

MBVVO und § 23 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 [LS 413.21]),

in denen Lehrer/-innen nicht an der Schule arbeiten müssen. Diese

unterrichtsfreie Zeit ermöglicht es ihnen nach freiem Ermessen, Überzeit aus

den stärker belasteten Unterrichtswochen zu kompensieren. Darüber hinaus kommen

den Lehrpersonen im Allgemeinen und den Mittelschullehrern/-innen im Besonderen

im Bezug auf die Gestaltung ihrer Arbeitsinhalte und -methoden erhebliche

Freiheiten zu. So können sie im Rahmen ihrer pädagogischen Freiheit, namentlich

auch der davon umfassten Methodenfreiheit, weitgehend selbst bestimmen, wie sie

ihren Unterricht gestalten und wie sie die Leistungen der Schüler bewerten

wollen (vgl. dazu Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern

etc. 2003, S. 568 ff.).

Diese Gestaltungsfreiheit der Lehrpersonen bezüglich ihrer

Arbeit kommt den kantonalen Angestellten normalerweise nicht zu. Sie haben in

der Regel 42 Stunden pro Woche zu arbeiten und ihre Arbeitszeit wird

grundsätzlich auf fünf Tage verteilt, wobei das Wochenende arbeitsfrei ist (§ 116

Abs. 1 VVPG). Sie können also im Vergleich zu den Lehrern/-innen grundsätzlich

nicht selbst bestimmen, ob und wieviel Zeit sie für eine bestimmte Arbeit

verwenden wollen (§§ 118 f. VVPG). Auch müssen sie in der Regel am Arbeitsplatz

erscheinen und dem Arbeitgeber Rechenschaft über ihre Arbeitszeit ablegen (§ 129

VVPG). Dies macht die Arbeitszeit kantonaler Angestellter mess- und

kontrollierbar. Infolge dieser weitreichenden Transparenz für den Arbeitgeber

ist es diesem überhaupt möglich, notwendige Überzeit anzuordnen und zu

kontrollieren. In diesem Sinne wird von Überzeit dann gesprochen, wenn sie für

bestimmte, klar abgegrenzte Zeiten und ausserordentliche Aufträge geleistet

wird und durch den Vorgesetzten angeordnet oder ausnahmsweise im Nachhinein

genehmigt wird (§ 125 VVPG). Diese Überzeit ist grundsätzlich in Form von

Freizeit oder ausnahmsweise durch Vergütung auszugleichen (§ 126 VVPG).

Eine diesbezügliche Ausnahme gilt für Kaderangestellte: sie sind verpflichtet,

Überstunden im Umfang von 120 Stunden pro Jahr ohne Ausgleich zu leisten (§ 128

VVPG).

5.1.2

Wegen des beschriebenen relativ freien und in hohem Masse selbstbestimmten

Arbeitsmodells der Lehrpersonen – dessen Eignung für den Lehrberuf übrigens von

keiner Seite bestritten wird – ist die 42-Stunden-Woche bzw. die jährliche

Normalarbeitszeit kantonaler Angestellter im Lehrberuf nur als Richtwert

verbindlich. Dies entspricht sowohl den Ausführungen des Regierungsrates in

seiner Weisung vom 3. Oktober 1990 als auch der Rechtsprechung des

Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts (vgl. BGE 124 II 409 E. 11e;

für den Bereich der Arbeitslosenversicherung BGE 107 V 119

E. 1b, 107 V 122 E. 1b; VGr, 11. Mai 2000, PK.1998.00012,

E. 3c, www.vgrzh.ch). Damit geht einher, dass die Mittelschullehrer/-innen die

Verantwortung für ihre Arbeitsorganisation selbst tragen und keinen Anspruch

auf Kompensation oder Vergütung von Überzeit geltend machen können.

Lehrerinnen und Lehrer sind indessen berechtigt, für ihre

Arbeit vom Richtwert der 42-Stunden-Woche auszugehen; sie sind deshalb nicht

gehalten, dauernd weit mehr Zeit für ihre Berufstätigkeit aufzuwenden. Die in

der Forneck-Studie ermittelten Arbeitszeiten legen zwar nahe, dass viele

Lehrpersonen bei einer Anlehnung an den Richtwert von 42 Stunden pro Woche

nicht in der Lage sind, ihre Berufsaufgaben in der Weise zu erfüllen, wie es

eine hohe Schulqualität verlangen würde. Es wäre indessen Sache der politischen

Behörden, hier Abhilfe zu schaffen, beispielsweise durch eine Verringerung der

Pflichtlektionen.

5.1.3

Nach dem Gesagten lässt sich als Schlussfolgerung festhalten, dass durch § 14

Abs. 2 MBVVO, der die Mittel- und Berufsschullehrer von der Arbeits- und

Überzeitregelung der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz ausnimmt, das Gleichbehandlungsgebot

in der Rechtsetzung nicht verletzt wird. Vielmehr liegt im speziell dem

Berufsbild angepassten, durch grosse Autonomie geprägten Arbeitsmodell der

Lehrer/-innen und der damit verbunden Verantwortung ein sachlicher Grund dafür,

diese von den entsprechenden Regelungen für kantonale Angestellte auszunehmen

und ihre Arbeitsbedingungen – soweit erforderlich – in einem separaten

Erlass zu regeln.

6.

Zusammenfassend kann festgehalten werden,

dass die Beschwerde unbegründet und damit abzuweisen ist. Eine Parteientschädigung

steht dem Beschwerdeführer nicht zu § 17 Abs. 2 VRG). Dagegen sind

die Kosten des Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'360.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten

werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung

stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;

SR 173.110) erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann

subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben

werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids

an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen. Sofern beide Beschwerden erhoben

werden, hat dies in derselben Rechtsschrift zu erfolgen.

6.

Mitteilung an…