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Entscheid

PB.2007.00017

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2007.00017

22. August 2007Deutsch15 min

(URT.2007.10129)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1944, war seit November 1971 an der Berufsschule G für das Fach B als

Hauptlehrerin mit einem Beschäftigungsgrad von 64 % (16 Lektionen pro

Woche) angestellt. Mit Verfügung vom 8. September 2000 wurde sie per

1. September 2000 aufgrund des inzwischen in Kraft getretenen

Personalgesetzes vom 27. September 1998 in die Anstellung als Berufsschullehrperson

mbA gemäss § 15 Abs. 1 f. und § 3 Abs. 1 lit. c der Mittel-

und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 (LS 413.111) überführt.

Das unbefristet zugesicherte Grundpensum wurde auf wiederum 64 % (16 Lektionen)

festgelegt. Die Überführung geschah unter dem Vorbehalt einer nachträglichen

Reduktion der (zugesicherten) 16 auf 14 Pflichtlektionen, sofern

rückläufige Schülerinnenzahlen eine entsprechende Anpassung erforderlich

machten. Im damaligen Zeitpunkt erhielt A 16 Lektionen ausbezahlt,

erteilte aber bloss 14 Lektionen Unterricht; zwei Lektionen wurden ihr zu

Lasten ihres Saldos aus Dienstaltersgeschenk und Weiterbildungen angerechnet.

Weiter wurde festgehalten, dass die Entlastungsstunden saldiert bzw. von den

16 Lektionen abgezogen würden, sollte A als teilzeitlich beschäftigte

Lehrperson in den Genuss einer Altersentlastung kommen.

Da A seit dem Herbstsemester 2000 nie mehr als 14 Lektionen

pro Woche unterrichtet hatte und ihr Stundensaldo aufgebraucht war, wurde ihr

Arbeitspensum mit Verfügung des Mittelschul- und Berufsbildungsamtes vom

25. August 2003 nach einer Änderung der Mittel- und

Berufsschullehrervollzugsverordnung im Sinne einer Altersentlastung, die nunmehr

auch bei Teilzeitpensen möglich war, auf 15 Wochenlektionen (von 23)

reduziert (Beschäftigungsgrad neu 65,22 %). Mit Verfügung der Bildungsdirektion

vom 8. Juli 2004 wurde A per 28. Februar 2005 aufgrund rückläufiger

Schülerinnenzahlen unter Einhaltung der Kündigungsfrist von sechs Monaten

teilpensioniert und ihr zugesichertes Pensum ab 1. März 2005 auf 56,52 %

(13 Wochenlektionen von 23) festgelegt. Auf ihre Kündigung hin wurde A per

31. August 2005 in den Ruhestand versetzt und ihr der Lohn bis dahin

ausgerichtet. Zudem erhielt sie eine Abfindung.

B. Am

14. September 2004 hatte A beim Mittelschul- und Berufsbildungsamt des

Kantons Zürich verlangt, es sei ihr für die Zeit vom Herbstsemester 2001 bis

und mit Frühlingssemester 2003 nachträglich eine Altersentlastung

gutzuschreiben und ihr zur Tilgung ihres negativen Stundensaldos anzurechnen.

Sie berief sich darauf, dass sie seit Vollendung des 57. Altersjahres Anspruch

auf anteilsmässige Anrechnung der Altersentlastung gehabt hätte, was ihr jedoch

aufgrund des damaligen Haushaltsanierungsprogramms nicht gewährt worden sei.

Der Regierungsrat habe inzwischen jedoch den Anspruch einer Altersentlastung

auch für Lehrkräfte mit Teilpensum anerkannt. Mit Verfügung vom 30. Januar

2006 verweigerte die Bildungsdirektion die Gewährung einer rückwirkenden

Altersentlastung.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 20. Februar 2006 Rekurs beim

Regierungsrat. Sie verlangte in Gutheissung ihres Rekurses die Gewährung eines

Anspruchs auf anteilsmässige Altersentlastung und somit die Ausrichtung einer

Nachzahlung von Fr. 18'709.- (brutto). Mit Beschluss vom 11. April

2007.

wies der Regierungsrat den Rekurs ab.

III.

Dagegen erhob A am 14./15. Mai 2007 Beschwerde am

Verwaltungsgericht und stellte dieselben Anträge wie im Rekursverfahren. Die

Bildungsdirektion stellte Antrag auf Abweisung der Beschwerde; die

Staatskanzlei beantragte namens des Regierungsrates ebenfalls Abweisung der

Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Der angefochtene Entscheid des

Regierungsrats vom 11. April 2007 ist ein Rekursentscheid im Sinne von § 74

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), zu

dessen Beurteilung das Verwaltungsgericht zuständig ist, sofern nicht ein Ausschlussgrund

nach § 74 Abs. 2 VRG vorliegt. Nach dieser Bestimmung ist die

Beschwerde unzulässig gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die

Begründung von Dienstverhältnissen und die Einreihung und Beförderung in

Besoldungsklassen und -stufen. Da der Regierungsrat

als Vorinstanz gewaltet hat, ist die Sache – ungeachtet des Streitwerts –

in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 3 VRG).

1.2

§ 74 Abs. 2

VRG wäre dann unbeachtlich, wenn eine Verletzung von Art. 8 Abs. 3

Satz 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gerügt würde, wonach

Mann und Frau Anspruch auf gleichwertigen Lohn für gleichwertige Arbeit haben,

denn dann gelangte das Gleichstellungsgesetz vom 24. März 1995 (GlG) zur

Anwendung. Die Beschwerdeführerin beruft sich indessen nicht auf eine

geschlechtsbezogene Diskriminierung, sondern ausdrücklich auf das allgemeine

Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV. Entsprechend kommt das

Gleichstellungsgesetz nicht zur Anwendung (Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG).

Geht es wie vorliegend um die Rüge einer Verletzung von Art. 8 Abs. 1

BV, bleibt § 74 Abs. 2 VRG dagegen anwendbar (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 74 N. 11 f.; Andreas Keiser,

Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Bea Rotach Tomschin, Die

Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff.,

451).

1.3

Vorliegend

geht es weder um die (erstmalige) Begründung eines Dienstverhältnisses noch um

eine Beförderung der Beschwerdeführerin, worunter ausschliesslich die gehaltsmässige

Besserstellung aufgrund besonderer Leistungen verstanden wird (Kölz/Bosshart/

Röhl, § 74 N. 11). Demnach stellt sich die Frage, ob die rückwirkend

verlangte Gewährung einer Altersentlastung als "Einreihung" in

Besoldungsklassen und -stufen verstanden werden kann. Diese Frage ist zu

verneinen: Zwar geht es bei der Altersentlastung – wenigstens im vorliegenden

Fall – ebenfalls um eine vermögensrechtliche Streitigkeit. Allerdings betrifft

sie nicht vorrangig die Höhe der Besoldung, sondern die für eine bereits festgelegte

Besoldung zu leistende Arbeitszeit. Demnach liegt kein Ausschlussgrund im Sinne

von § 74 Abs. 2 VRG vor, weshalb das Verwaltungsgericht zur

Erledigung der Beschwerde zuständig ist.

1.4

Daran

würde sich im Übrigen nichts ändern, wenn man davon ausginge, bei der Streitigkeit

um die zu gewährende Altersentlastung handle es sich um eine Einreihungsstreitigkeit

im Sinne von § 74 Abs. 2 VRG. Dessen Anwendung ist jedenfalls dann

ausgeschlossen, wenn Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK) einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung

zivilrechtlicher Angelegenheiten verleiht. Streitigkeiten aus dem öffentlichen

Dienstverhältnis sind immer dann zivilrechtlicher Natur, wenn die betroffenen

Bediensteten keine Aufgabe im allgemeinen Interesse wahrnehmen bzw. nicht an

der öffentlichen Gewalt teilhaben. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung

gilt das auch für Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen (BGE 129 I 207 E.

4.

).

Zum gleichen Ergebnis gelangt man, wenn man sich auf die

neuste Praxis des Euro-päischen Gerichtshofs stützt: Danach lässt sich der

Schutz durch Art. 6 Abs. 1 EMRK öffentlich-rechtlich Bediensteten –

und zwar wohl bloss jenen, die ihn bislang nicht genossen – nur noch unter

zwei Voraussetzungen verweigern: Erstens hat das nationale Recht für die

entsprechende Kategorie von Arbeitnehmenden bzw. bestimmte Stelleninhaberinnen

und -inhaber den Zugang zu einem Gericht ausdrücklich auszuschliessen; zweitens

muss der Ausschluss objektiv im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt

sein (EGMR, 19. April 2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, § 62;

seither bestätigt: vgl. statt vieler EGMR, 21. Juni 2007, Redka, 17788/02,

§ 25 [Steuerinspektor], oder 21. Juni 2007, Pridatchenko et al.,

2191/03, 3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] –

alles unter www.echr.coe.int). Das trifft auf Lehrkräfte nicht zu.

2.

2.1

Hintergrund

der vorliegenden Auseinandersetzung ist folgender: Die Beschwerdeführerin wurde

1944.

geboren. Sie vollendete ihr 57. Altersjahr im Juni 2001. Zu diesem Zeitpunkt

galt noch die ursprüngliche Fassung von § 15 Abs. 1 der Mittel- und

Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO; OS 55, S. 327 ff.,

329). Danach verringerte sich die Pflichtlektionenzahl der vollbeschäftigten

Lehrpersonen ohne Besoldungskürzung um je zwei Lektionen pro Woche auf

Beginn des Semesters, in dessen Verlauf sie das 57. und das 61. Altersjahr

zurücklegten. Eine entsprechende Regelung für Lehrpersonen, die ein Teilpensum

versahen, war nicht vorgesehen.

2.2

Dies

änderte sich erst mit Inkrafttreten der heutigen Fassung von § 15 MBVVO

(LS 413.112) auf Beginn des Schuljahres 2003/2004 (18. August 2003),

basierend auf einem Regierungsratsbeschluss vom 29. Januar 2003 (OS 58,

19; vgl. ferner § 14 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 31. März

1900). Danach steht vollbeschäftigten Lehrpersonen auf Beginn des Schuljahres, in

dem sie das 57. Altersjahr vollenden, ein Anspruch auf Reduktion der

Pflichtlektionenzahl um zwei Lektionen pro Woche ohne Besoldungskürzung zu. Bei

einem Teilpensum erfolgt die Reduktion anteilsmässig. Eine weitere Reduktion

mit Vollendung des 61. Altersjahrs ist nicht mehr vorgesehen. Hingegen

wird Lehrpersonen, denen gestützt auf früheres Recht mit Erreichen des 61.

Lebensjahres eine zusätzliche Altersentlastung gewährt worden war, diese

Pensumsreduktion weiterhin gewährt. Die Beschwerdeführerin verlangt, es sei ihr

eine anteilsmässige Altersentlastung rückwirkend ab dem Herbstsemester 2001 bis

und mit Frühlingssemester 2003 zu gewähren.

2.3

Nach Art. 8

Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Das Bundesgericht hat

in ständiger Rechtsprechung nach der Formel geurteilt, dass nach Gleiches nach

Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner

Verschiedenheit ungleich zu behandeln sei. Die Ungleich- bzw. Gleichbehandlung

muss sich dabei auf wesentliche, relevante Tatsachen beziehen. Das

Rechtsgleichheitsgebot erlaubt aber Ungleichbehandlungen, wenn diese mit

ernsthaften sachlichen Gründen gerechtfertigt werden können. In dieser Hinsicht

birgt Art. 8 Abs. 1 BV eine Garantie der Differenzierung, die auf

sachlich begründete Unterscheidungen abstellt. Für den Gehalt der

Gleichbehandlung ist es daher entscheidend, die relevanten, sachlich

wesentlichen Unterscheidungskriterien überhaupt zu erkennen.

Die rechtsanwendenden Behörden sind gehalten, gleiche

Sachverhalte mit gleichen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei

denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung. Falls

nur in einem oder in vereinzelten Fällen vom Gesetz abgewichen wird, besteht

kein Anspruch auf Gleichbehandlung. Eine generell-abstrakte Regelung eines Sachverhalts

enthält notwendigerweise Schematisierungen. Damit werden vom Gesetzgeber

Ungerechtigkeiten für untypische Sachverhalte in Kauf genommen. Besteht aber

eine ständige gesetzeswidrige Praxis der Behörde und ist keine Bereitschaft der

Behörde zu erkennen, davon abzuweichen, so haben die Betroffenen einen Anspruch

darauf, genau so behandelt zu werden (Rainer Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller

et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc.

2002, Art. 8 N. 22, 24, 43 und 46 mit Hinweisen).

2.4

Im

Unterschied zum Gleichstellungsgesetz ergibt sich aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot

von Art. 8 Abs. 1 BV kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende

Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung. Von Verfassung wegen kann lediglich

verlangt werden, dass der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und in

angemessener Frist behoben wird. Was die Angemessenheit der Frist anbelangt, so

darf in vertretbarer Weise berücksichtigt werden, wann sich ein Betroffener

erstmals gegen die beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat. Es ist nicht

unhaltbar, einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt

zu korrigieren, in dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren

überhaupt gestellt worden ist. Auch bei Lohnforderungen, die an sich

rückwirkend erfüllt werden könnten, erscheint es weder stossend noch

willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche

Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruchs

zu gewähren (BGE 131 I 105 E. 3.7). Im erwähnten Fall erschien es dem

Bundesgericht nicht unvernünftig und mit dem Gerechtigkeitsgebot durchaus

vereinbar, dass jene Lehrkräfte, die das Risiko eines Prozesses auf sich

genommen hatten, früher in den Genuss des verlangten Lohnausgleichs kamen als

die übrigen, welche ihre Ansprüche erst nach Kenntnis des entsprechenden

Rechtsmittelentscheides angemeldet hatten.

3.

3.1

Die

Vorinstanz berief sich in ihrem Entscheid gerade auf die dargestellte bundesgerichtliche

Praxis. In einem Entscheid vom 6. Januar 2004 hatte sie zwar einer anderen

Lehrkraft, die ihr Gesuch um Altersentlastung noch vor Vollendung des 57.

Altersjahres gestellt hatte, Leistungen ab dem 1. März 2001 bis zum

Altersrücktritt im August 2003 zugesprochen. Allerdings hatte jene Lehrkraft

trotz des damals geltenden § 15 Abs. 1 MBVVO, wonach sich die

Pflichtlektionenzahl einzig für vollbeschäftigte Lehrpersonen altershalber

reduzierte, das Prozessrisiko auf sich genommen, um ihren Anspruch, unter Berufung

auf eine Ungleichbehandlung der teilzeitbeschäftigten Lehrkräfte, durchzusetzen.

Demgegenüber machte die Beschwerdeführerin ihren Anspruch erst im Alter von 60

Jahren geltend, als es nur noch um eine rückwirkende finanzielle Entschädigung

gehen konnte und ihr längst eine Pensenreduktion gewährt worden war, nämlich

per Herbstsemester 2003 (vorn I.A).

3.2

Die

Beschwerdeführerin gesteht zu, ihren Anspruch infolge der Kenntnis des Regierungsratsentscheides

vom 6. Januar 2004 erhoben zu haben. Sie ist allerdings der Meinung, aus

diesem "Grundsatzentscheid" lasse sich generell ein Anspruch auf

Entschädigung ableiten, da die früher bestehende Regelung das Gleichheitsgebot

verletzt habe. Das trifft nicht zu. Wie dargelegt, kann von Verfassung wegen

lediglich verlangt werden, dass eine Ungleichbehandlung nach Art. 8 Abs. 1

BV auf geeignete Weise und dann behoben wird, wenn sich ein Betroffener

erstmals gegen eine Ungleichbehandlung gewehrt hat (vorn 2.4). Die

Beschwerdeführerin stellte ihr Begehren erst am 14. September 2004 (vorn

I.A). Hier kam der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin mindestens insofern

zuvor, als sie – wie im Sachverhalt dargelegt – schon nach Inkraftsetzung

des revidierten § 15 MBVVO (ab Herbstsemester 2003) in den Genuss einer

Pensenreduktion bzw. Altersentlastung gelangte (vorn I.A). Das wird von ihr

weder beanstandet noch bestritten.

Im Übrigen war die Frage einer möglichen Altersentlastung

bereits Thema bei der Überführung der Beschwerdeführerin in das neue Personalrecht

im August 2000 (vorn I.A) sowie anlässlich eines Gesprächs vom 23. November

2000.

über die Aufteilung der Schulstunden in ihrem Fach. Der Beschwerdeführerin

musste demnach die Problematik um eine allfällige Altersentlastung entgegen

ihrer Ansicht längst bekannt sein, ohne dass sie indessen – wie eine andere

Lehrperson – deswegen bei Vollendung des 57. Altersjahres aktiv geworden wäre.

Darin liegt in der Sache der Hauptunterschied zum Entscheid der Vorinstanz vom

6.

Januar 2004 und ein sachlicher Grund für eine unterschiedliche

Behandlung auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung; nichts anderes

ergibt sich aus dem von der Beschwerdeführerin zitierten

Bundesgerichtsentscheid (BGE 125 I 161 E. 3a). Entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin geht es im Zusammenhang mit dem sachlichen Grund, der eine

unterschiedliche Behandlung rechtfertigt, gerade darum, wann der Anspruch geltend

gemacht wurde (zur angemessenen Frist vorn 2.4). Dass die im erwähnten

Bundesgerichtsentscheid zu beurteilenden Ansprüche mit denjenigen der

Beschwerdeführerin nicht identisch sind, steht dem nicht entgegen. Sie sind

aber mindestens vergleichbar, wie auch die Beschwerdeführerin zugesteht.

3.3

Soweit

sich die Beschwerdeführerin auf die Verjährungsfrist von fünf Jahren beruft,

die noch nicht abgelaufen sei, geht ihr Vorbringen an der Sache vorbei. Die

Beschwerdeführerin übersieht, dass sich die Verjährungsfrage nur stellt, wenn es

überhaupt einen Anspruch gibt. Vorliegend fehlt es aber an einem solchen, weil

die Beschwerdeführerin im fraglichen Zeitpunkt kein entsprechendes Begehren

gestellt hat (vgl. vorn 2.4). Mit anderen Worten kann die Wirkung der Korrektur

einer Ungleichbehandlung nicht auf einen Zeitpunkt vor dem gestellten Begehren

vorverschoben werden, worauf der Einwand der Beschwerdeführerin letztlich

abzielt.

3.4

Im Übrigen

ist auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen, welche zu

Recht zu einem abweisenden Entscheid kam (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 Satz 2 VRG).

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

4.1

Bei diesem

Ausgang wären die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Da

indessen ein Streitwert von Fr. 20'000.- nicht erreicht wird und

vorliegend nicht von einer mutwilligen Prozessführung der Beschwerdeführerin auszugehen

ist, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b VRG).

4.2

Vorliegend

beträgt der Streitwert auf dem Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses

mehr als Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

an das Bundesgericht nicht ausgeschlossen ist (Art. 85 Abs. 1 lit. b des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]).

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'860.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne, einzureichen.

5.

Mitteilung an…