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Entscheid

PB.2007.00027

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2007.00027

19. Dezember 2007Deutsch28 min

(URT.2007.10396)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Im Juni

2001 machten verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich in

einer Eingabe an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich

geltend, dass die Krankenschwestern und weitere Berufe im Gesundheitswesen

gegenüber den Polizeibeamten lohnmässig diskriminiert würden. Sie ersuchten um

raschestmögliche Behebung der Diskriminierung und verlangten, dass

dementsprechend auch Nachzahlungen für die letzten fünf Jahre zu leisten seien.

Nachdem die Stadt Zürich das Vorliegen einer

Diskriminierung in Abrede gestellt hatte, gelangten die Berufsorganisationen an

den Bezirksrat Zürich. Dieser stellte in teilweiser Gutheissung des Rekurses

fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden, der Unterrichtsassistentinnen

und -assistenten sowie der Kliniklehrerinnen und -lehrer während des im Streit

liegenden Zeitraums vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8

Abs. 3 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1

und 2 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG) verstossen habe. Der

Bezirksrat schloss auf eine Besserstellung der betroffenen Gesundheitsberufe um

jeweils zwei Besoldungsklassen. Das Verwaltungsgericht schützte diesen

Entscheid in den wesentlichen Punkten (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007,

www.vgrzh.ch). Das diesbezügliche Verfahren ist vor Bundesgericht pendent.

B. Auf den

1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis

des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR;

AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen

vom 27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft (Stadtrats­beschluss

[StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein

neues Lohn­system ein, welches unter anderem im Pflegebereich zu besser

entlöhnten Einreihungen führte.

C. A

arbeitet seit 1991 in einem Spital der Stadt Zürich als Krankenschwester.

Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie unter der

Funktionsbezeichnung "Krankenschwester maD" rückwirkend per

1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 der Funktionskette 303

überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr 8 Jahre angerechnet; die Lage

im Lohnband betrug 95 % des Mittelwertes. Daraus resultierte eine

Lohnerhöhung von 0,41 %. Eine dagegen erhobene Einsprache wies der

Stadtrat von Zürich am 21. Dezember 2005 ab.

Erwägungen

II.

Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte

A per 1. Juli 2002 die Einreihung in Funktionsstufe 9, unter Anrechnung einer

nutzbaren Erfahrung von 14 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 %

festzulegen. Mit Beschluss vom 26. Juli 2007 hiess der Bezirksrat den

Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut und wies die Sache zu neuer

Entscheidung an die Stadt Zürich zurück. Diese wurde angewiesen, A nach Vorliegen

eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres Lohnes im alten Lohnsystem im

Sinne der Erwägungen nochmals per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem überzuleiten.

Aus den Erwägungen ergibt sich, dass der Antrag auf Einreihung in die

Funktionsstufe 9 und auf Anrechnung von 14 Jahren nutzbarer Erfahrung

abgewiesen wurde; keine abschliessende Anordnung traf der Bezirksrat dagegen

betreffend die Lage des Salärs im Lohnband.

III.

Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Zürich

wie auch A mit Beschwerden vom 12. bzw. vom 19. September 2007 an das

Verwaltungsgericht.

A wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen die Rückweisung

der Angelegenheit durch den Bezirksrat und beantragt ihre rückwirkende

Einreihung per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7, unter Festlegung der

nutzbaren Erfahrung auf 8 Jahre und der Lage im Lohnband auf 100 %. Ausserdem

verlangt sie eine Prozessentschädigung.

Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich gegen die

Vorgaben, welche ihr der Bezirksrat für die neue Entscheidung hinsichtlich der

Platzierung des Salärs im Lohnband gemacht hat.

Mit ihren Beschwerdeantworten beantragen die Parteien

jeweils die Abweisung der Begehren der Gegenseite; A verlangt zusätzlich eine

Prozessentschädigung. Der Bezirksrat hat für beide Beschwerden auf

Vernehmlassung verzichtet.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

Beschwerden richten sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine

personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet

§ 74 Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets

insoweit überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige geschlechts­diskriminierende

Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (VGr, 23. Oktober 2002,

PB.2002.00022, E. 1b, www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des

Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997,

S. 433 ff., 451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen

Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12). In der vorliegenden Streitigkeit

stellt sich die Frage nach einer lohnmässigen Diskriminierung einer Angehörigen

des Pflegeberufs. Dabei handelt es sich um einen so genannt "typischen

Frauenberuf" (vgl. VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 2a;

22.

Januar 2001, VK.1996.00013, E. 2a; 20. Dezember 2006, PB.2006.00007,

E. 1.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Dies führt zur grundsätzlichen Zuständigkeit

des Verwaltungsgerichts.

Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und

-stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein

Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Gemäss aktueller

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt

die Geltung von Art. 6 Abs. 1 EMRK für öffentlichrechtliche

Arbeitsverhältnisse nur noch unter zwei Voraussetzungen: Erstens muss im

nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von Angestellten bzw.

bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich

ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen

Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April 2007, Vilho

Eskelinen et al., 63235/00, § 62; 21. Juni 2007, Redka, 17788/02,

§ 25 [Steuerinspektor]; 21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03,

3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] – alles unter

www.echr.coe.int; vgl. auch VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1,

www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeitsverhältnis ist der Zugang zum

Verwaltungsgericht somit auch gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK zu bejahen.

1.2

Als

Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere

dann legitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in

gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§

21.

lit. b in Verbindung mit § 70 und § 80c VRG). Dies ist in der

vorliegenden Streitigkeit ohne weiteres zu bejahen, weshalb auch die Stadt

Zürich grundsätzlich beschwerdelegitimiert ist.

1.3

Zu

beachten bleibt allerdings, dass der Bezirksrat die Sache im heute einzig noch

umstrittenen Punkt (prozentuale Lage des Salärs im Lohnband) zu neuer

Entscheidung an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat.

1.3.1

Obschon Rückweisungsentscheide nur das Verfahren vor einer bestimmten

Instanz abschliessen, hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Möglichkeit

des Weiterzugs solcher Entscheide an die Voraussetzungen von § 19 Abs. 2 bzw.

von § 48 Abs. 2 VRG zu binden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, §

19.

N. 57, § 48 N. 48).

Die neuere Praxis des Verwaltungsgerichts verlangt für die

Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden immerhin prozessökonomische Gründe

im Sinne einer erheblichen Verfahrensverkürzung (VGr, 2. November 2007,

VB.2007.00350, E. 1.1; 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.2; 17. Juni 2005,

VB.2005.00037 [Regest in RB 2005 Nr. 82], E. 1.1.1 – je unter

www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 20).

1.3.2

Der Rückweisungsentscheid des Bezirksrats beinhaltet unter anderem die

Anweisung an die Stadt Zürich, mit der Einreihung zuzuwarten, bis ein

rechtskräftiger Entscheid bezüglich des Lohnes im alten Lohnsystem vorliegt.

Damit hat der Bezirksrat die erste Instanz im Ergebnis angewiesen, das

Verfahren einstweilen zu sistieren.

1.3.3

Nach Meinung der privaten Beschwerdeführerin ist der Entscheid des Bundesgerichts

zur Frage, ob die altrechtlichen Besoldungen diskriminierend waren (vgl.

vorn I), für das vorliegende Verfahren nicht präjudiziell. Die Sache sei

deshalb spruchreif und es bestehe kein Anlass für eine Rückweisung. Sollte

dieser Standpunkt der privaten Beschwerdeführerin zutreffen, könnte sofort ein

Endentscheid herbeigeführt werden und eine Sistierung des Verfahrens würde sich

erübrigen. Ihre Beschwerde ist daher aus verfahrensökonomischen Gründen zuzulassen.

1.4

Die

Beschwerde der Stadt Zürich betrifft materiell dieselbe Frage wie die

Beschwerde der Gegenpartei, nämlich die Platzierung des Lohns innerhalb des

Lohnbands. Die Verfahrensökonomie verlangt deshalb von vornherein auch ein

Eintreten auf die Beschwerde der Stadt Zürich. Hinzu kommt, dass der Stadt

Zürich beim angefochtenen Rückweisungsentscheid kein grosser Spielraum gelassen

wird. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen die Gemeinden

einen Rückweisungsentscheid grundsätzlich anfechten können, wenn

dieser ihren Entscheidungsspielraum derart einschränken würde, dass sie

gezwungen wäre, im zweiten Rechtsgang entgegen ihrer Rechtsauffassung zu

entscheiden und hernach ihren eigenen Neuentscheid anzufechten. Dies würde

einen prozessualen Leerlauf darstellen, ganz abgesehen davon, dass die

Anfechtung einer Verfügung durch die verfügende Behörde dem Verwaltungsverfahrensrecht

fremd ist (VGr, 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.3;

19.

August 2004, VB.2004.00154, E. 1 [je unter

www.vgrzh.ch]; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 17).

1.5

Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten.

1.6

Aus

Gründen der Prozessökonomie kann das Gericht mehrere Verfahren vereinigen,

namentlich wenn sich zwei Beschwerden gegen denselben Entscheid richten (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 34). In diesem Sinne sind die beiden Verfahren

zu vereinigen.

1.7

Beschwerden

mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter.

Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung

(§ 38 VRG).

1.7.1

Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich

der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt

der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur

nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten

Person (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).

1.7.2

Die private Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der

städtischen Besoldungsrevision per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Ihr

gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am

20.

September 2007 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1 und

Abs. 4 PR war das Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende

Dezember 2007 kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die

Lohndifferenz für 66 Monate.

Der Bezirksrat hat die städtische Einreihung der privaten Beschwerdeführerin

in Funktionsstufe 7, unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 8 Jahren,

bestätigt. Diese Einreihung bleibt im Beschwerdeverfahren unangefochten. Die

private Beschwerdeführerin verlangt damit einzig noch, den Lohn von 95 %

auf 100 % des Mittelwertes im Lohnband zu erhöhen. Die Beschwerde der

Stadt Zürich richtet sich gegen eine solche Anhebung im Lohnband. Damit liegen

vor Verwaltungsgericht rund 5 % der per 1. Juli 2002 festgesetzten

Besoldung im Streit. Der Stundenlohn der privaten Beschwerdeführerin beträgt

rund Fr. 37.-, woraus pro Stunde eine Differenz von ca. Fr. 1.85 resultiert.

Bei einer vollen Jahresarbeitszeit von ca. 2'000 Stunden ergäbe sich ein

jährlicher Streitwert von ungefähr Fr. 3'700.-. Gemäss Rekursschrift vom 20.

Februar 2006 beträgt das Arbeitspensum der privaten Beschwerdeführerin indes

nur ca. 30 %. Daraus resultiert ein Streitwert von rund Fr. 1'110.- pro

Jahr und umgerechnet auf 5,5 Jahre von insgesamt etwas über Fr. 6'000.-.

Somit übersteigt der Streitwert Fr. 20'000.- nicht.

Angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Sache wird

der Entscheid in Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG aber dennoch durch die

Kammer gefällt.

2.

2.1

Gemäss

Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der

Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut

Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund

ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter

anderem gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Wer von

einer solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten

Lohns verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).

2.1.1

Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung

ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt,

das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie

sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409 E. 7

S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.

2.1.2

Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal

geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend

Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen

benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409

E. 7 S. 425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung

von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin

Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993,

S. 1327 ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten

Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.;

Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV

als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 338 ff.).

2.2

2.2.1

Laut dem

am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Besoldungssystem der Stadt Zürich richtet

sich der Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad

der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47

PR; gemäss der am 1. Juli 2007 in Kraft getretenen neuen Fassung ist zusätzlich

das Verhalten zu beachten). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18

Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund

der betreffenden Funktionsumschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen

(Art. 48 ff. PR, Anhang B AB PR; eine leichte Modifikation

erfuhr Art. 50 PR per 1. Juli 2007). Gemäss der bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung

war den 18 Funktionsstufen gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert

zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb eines von

diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare

berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende Leistungs­beitrag

geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen

(Art. 51 ff. PR, Anhang A AB PR, jeweils in der

damaligen Fassung). Die Bandbreite des Lohnbandes betrug für jede Funktionsstufe

plus/minus 5 %, ausgehend vom Mittelwert (Art. 52 PR, in der

damaligen Fassung).

2.2.2

Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der

Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen

zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich

vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die

Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und

Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss

vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass

der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung

ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnis­mässigen,

in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen,

die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu

korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche

Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89

Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom

27.

Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen und

in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB

Nr. 828, Dispositiv-Ziffer 3; vgl. dazu VGr, 8. September 2006,

PB.2005.00060, E. 2.2, www.vgrzh.ch).

2.3

Strittig

ist zwischen den Parteien zunächst, ob es sich bei der Platzierung des Lohnes

auf 95 % des Mittelwertes um eine Korrektur handelt.

2.3.1

Das Verwaltungsgericht musste sich mit dieser Frage bereits in anderen

Verfahren befassen. Dabei verwies das Gericht auf die bis Ende Juni 2007

gültige Fassung von Art. 62 Abs. 2 AB PR, wonach der Anfangslohn

grundsätzlich auf dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe, also auf

100.

% lag (vgl. dazu auch Anhang A AB PR in der damaligen Fassung). Wohl

konnte der Anfangslohn unter dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe festgelegt

werden, soweit noch nicht alle an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt

waren (Art. 62 Abs. 4 AB PR in der damaligen Fassung). Wenn für die

Platzierung im Lohnband auf bloss 95 % des Mittelwertes aber keine Gründe

im Sinne dieser Bestimmung ersichtlich waren, so konnte die tiefere Platzierung

nur in der Absicht erfolgt sein, die mit der Besoldungsrevision einhergehenden

Lohnänderungen zu kürzen (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 3.2,

www.vgrzh.ch).

2.3.2

Daran vermögen die Ausführungen der Stadt Zürich nichts zu ändern. Aus der

damaligen Fassung von Art. 62 Abs. 2 und 4 AB PR ergibt sich klar,

dass neu eintretende Angestellte einen Anfangslohn entsprechend dem

Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe (also 100 % im Lohnband) erhalten mussten,

soweit die an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt waren. Der

Durchschnitt der Angestellten sollte bei 100 % im Lohnband liegen. Erfolgte die

Überführung bisheriger Angestellten zur Vermeidung von (grösseren) Lohnerhöhungen

auf 95 % im Lohnband, so ergab sich – bei gleichen Qualifikationen – die unerträgliche

Konstellation, dass der Lohn einer neu eintretenden Angestellten, welche die

Anforderungen erfüllte, dennoch auf 100 % zu liegen kommen musste. Um solches

zu vermeiden, wurden deshalb – im klaren Widerspruch zur damaligen Fassung von

Art. 62 Abs. 2 und 4 AB PR – offenbar auch die neu eintretenden

Pflegepersonen im Lohnband unter 100 % des Mittelwertes platziert.

All dies zeigt mit genügender Deutlichkeit, dass in der

leistungsunabhängigen Lohnüber-führung einer Angestellten auf einstweilen 95 %

eine Kürzung der Lohnerhöhung liegt. Wie die Stadt Zürich denn auch selbst

ausführt, will sie die Löhne in denjenigen Fällen, wo die bisherigen Löhne von

den neuen ausnahmsweise deutlich abweichen, stufenweise in das neue System

hineinführen. Diese bloss stufenweise Erhöhung des Lohnes auf den nach neuem

Recht ermittelten Lohn ist nichts anderes als eine (einstweilige) Kürzung der

Lohnerhöhung. Dabei ist es irrelevant, ob dieses Vorgehen, welches die Stadt

Zürich auch als Etappierung bezeichnet, von Anfang an vorgesehen war.

Unerheblich ist auch, wenn die Stadt Zürich für Angehörige aufholender

Berufsgruppen mit Blick auf deren Motivation eine Lage im Lohnband von weniger

als 100 % vorgesehen hätte. Selbst­verständlich hätten Angestellte, die

den Anforderungen nur teilweise genügten, in analoger Anwendung von Art. 62

Abs. 4 AB PR (alte Fassung) im Lohnband von Anfang an – und nicht im Sinne

einer allgemeinen Kürzungsmassnahme – auf eine Lage unterhalb von 100 %

überführt werden können.

2.3.3

Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die private

Beschwerdeführerin die an ihre Funktion gestellten Anforderungen nicht erfüllt

hätte. Somit lag ihr Lohn nach dem im Juli 2002 in Kraft getretenen

Besoldungsrecht grundsätzlich auf 100 % im Lohnband. In der Festlegung auf 95 %

liegt eine Kürzungsmassnahme bzw. eine Etappierung des Lohnanstiegs. Damit

bleibt zu prüfen, ob diese Korrektur zulässig ist.

2.4

Das

Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen

zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden

Besoldungsrevision vorgenommen hatte. Dabei erachtete es das Verwaltungsgericht

als mit dem städtischen Personalrecht vereinbar, Lohnkorrekturen allgemein bei

einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen.

2.4.1

Im Speziellen qualifizierte das Gericht Lohnkorrekturen bei den

Kundenberatern und -beraterinnen eines öffentlichen Transportbetriebs

grundsätzlich als zulässig. Zu bean­standen war allerdings, dass Lohnanpassungen

in Abweichung von Art. 89 Abs. 3 PR auch dort vorgenommen wurden, wo

der bisherige Lohn nicht deutlich vom ermittelten Lohn abgewichen war. Im

Ergebnis hatte dies zur Folge, dass den Angehörigen der Berufsgruppe

Kundenberatung Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5 % zustanden,

soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem oder noch

grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (VGr, 26. Januar 2005,

PB.2004.00054, E. 2.5 und 2.6, www.vgrzh.ch).

Allerdings handelte es sich bei der Tätigkeit

"Kundenberatung" nicht um einen so genannten aufholenden Beruf;

Kundenberaterinnen und -berater wurden deshalb auch als "unechte

Aufholer" bezeichnet. Das Gericht fügte bei, dass es kaum zulässig wäre,

die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen –

also bei erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich identifizierten Tätigkeiten –

abzuschwächen. Dazu wies das Gericht auch darauf hin, dass die Verbesserung der

internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der so genannten

aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen war

(VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.4, www.vgrzh.ch). Die

höhere Einreihung für Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren

Bewertung ihrer Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip

des gleichen Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neube­wertung

profitierten daher insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich

(vgl. Weisung des Stadtrats betreffend Erlass eines neuen städtischen

Personalrechts vom 25. Oktober 2000, S. 13 und S. 15 f.). Die so genannten

unechten Aufholer gelangten dagegen in Funktionsstufen, die über den Resultaten

der Arbeitsbewertung lagen.

2.4.2

In einem nachfolgenden Entscheid präzisierte das Verwaltungsgericht seine

Recht­sprechung bezüglich der aufholenden Berufe: Entsprechend ihrer Funktion

und Erfahrung hätte sich für eine Hortleiterin gemäss dem neuen Personalrecht

eine Lohnerhöhung von 12,5 % ergeben; tatsächlich gewährte ihr die Stadt Zürich

jedoch eine Lohnerhöhung von lediglich 2,55 %. Bei dieser Sachlage hatte die

Hortleiterin allein schon bei gleicher Anwendung der personalrechtlichen

Bestimmungen wie bei den Kundenberatern Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 5 %.

Zusätzlich war zu berücksichtigen, dass es sich bei der Funktion Hortleitung um

einen vorwiegend weiblich identifizierten Beruf mit echtem Aufholbedarf

handelte. Infolgedessen wirkte sich deren Gleichbehandlung mit unechten Aufholern

wie den Kundenberatern, d.h. die generelle Beschränkung der Lohnanhebung auf

rund 5 %, diskriminierend im Sinne des Gleichstellungsgesetzes aus (VGr, 8.

September 2006, PB.2005.00060, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch).

An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten: Dem echten

Aufholbedarf bezüglich Funktionsstufen wird ungenügend Rechnung getragen, wenn

die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts an sich verbundenen

Lohnerhöhungen ebenso stark gekürzt bzw. in gleicher Weise etappiert werden wie

bei den unechten Aufholern. Die formal geschlechts­neutrale Regelung, wonach

der neue Lohn erst nach Jahren greift, trifft deshalb die Angehörigen weiblich

besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem Aufholbedarf

weit härter als die unechten Aufholer. Das Verbot der indirekten Diskriminierung

verlangt deshalb, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich

besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer

ermittelten Lohnerhöhungen.

2.4.3

Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten Aufholbedarf zu beseitigen,

erachtete das Gericht in besagtem Entscheid betreffend die Hortleiterin einen

Lohnanstieg von 10 % als erforderlich – selbstverständlich immer unter der

Voraussetzung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem gemäss

neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv 10 % betrug. Tiefere Werte, das

heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %, würden der Lohnerhöhung,

wie sie die Kundenberater erhielten, zu nahe kommen (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060,

E. 4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit anderen Worten: Für die Angehörigen

überwiegend weiblich besetzter aufholender Berufe sind allgemeine Korrekturen bei

der ermittelten Lohnerhöhung nur zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine

Lohnerhöhung von über 10 % ergab.

2.5

Die private

Beschwerdeführerin übt als Krankenschwester bzw. Pflegefachfrau einen Beruf

aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf hatte. Mit

der Besoldungsrevision ist die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin

deshalb – entspre­chend dem Arbeitswert – einer besser bezahlten Funktionsstufe

zugeordnet worden.

Damit durfte die nach neuem Personalrecht ermittelte

Lohnerhöhung nicht auf 5 % oder noch weniger gekürzt werden. Vielmehr hat die private

Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs auf den nach neuem

Personalrecht ermittelten Lohn – soweit diese Erhöhung nicht mehr als 10 %

ausmacht.

2.6

Laut

Überleitungsverfügung vom 2. Juli 2003 war der privaten Beschwerdeführerin

gegenüber der altrechtlichen Besoldung eine Lohnerhöhung von 0,41 % gewährt

worden.

2.6.1

Dabei ist allerdings zu beachten, dass der Gemeinderat der Stadt Zürich dem

Pflegepersonal und weiteren Personalgruppen im Gesundheitswesen ab 1. Juli

2001.

monatliche Zulagen gewährte. Wie sich aus der stadträtlichen Weisung ergibt,

entsprachen die Besoldungen damals weder den Anforderungen des Arbeitsplatzes

noch der Marktsituation, weshalb sich Sofortmassnahmen aufdrängten. Dies galt um

so mehr, als der Kanton bereits plante, verschiedene Funktionen auf denselben

Zeitpunkt höher einzustufen. Diese Zulagen erhöhte der Stadtrat am 23. Mai 2001

und besonders im Hinblick auf das gewichtige Lohngefälle zum Kanton am 21.

November 2001 nochmals erheblich. Die Zulagen betrugen ab 1. Januar 2002

zwischen Fr. 150.- und Fr. 600.- monatlich (vgl. VGr, 20. Dezember 2006,

PB.2006.00007, E. 4.3.1, www.vgrzh.ch). Wie das Verwaltungsgericht weiter festhielt,

wären diese Zulagen nicht bezahlt worden, wenn das betroffene Pflegepersonal bereits

damals entsprechend dem Wert seiner Arbeit um zwei Klassen höher eingereiht gewesen

wären. Die Zulagen waren somit im Ergebnis – auch wenn damit formal keine Höhereinreihung

erfolgt war – dazu geeignet, einen Beitrag an die Beseitigung einer Diskriminierung

des Pflegepersonals im Lohngefüge der Stadt Zürich zu leisten (a.a.O.).

2.6.2

Aus der Überleitungsverfügung vom 2. Juli 2003 ergibt sich, dass der privaten

Beschwerdeführerin unter Geltung des alten Personalrechts eine Stundenzulage

von Fr. 1.92 (ohne Ferien- und Ruhetagszuschlag) ausbezahlt worden war.

Soweit es sich dabei um Zulagen gemäss dem erwähnten

Stadtratsbeschluss vom 21. No­vember 2001 handelte, wurde damit bereits

vor Inkrafttreten des neuen Personalrechts ein Beitrag an den Aufholbedarf des

Pflegepersonals geleistet. Massgeblich für die Recht­sprechung des

Verwaltungsgerichts betreffend die Hortleitenden war der hohe Aufhol­bedarf der

vorwiegend weiblich besetzten Funktionen. Wurde dieser Aufholbedarf mit

altrechtlich bezahlten Zulagen bereits (teilweise) abgegolten, so muss der alte

Lohn ohne Zulagen Ausgangspunkt für die Berechnung sein; andernfalls würde der

Aufholbedarf zweimal berücksichtigt. Ohne die erwähnte Zulage betrug der

altrechtliche Stundenlohn der privaten Beschwerdeführerin Fr. 35.17 statt Fr. 37.09;

auf dieser Basis beträgt die massgebliche Lohnerhöhung per 1. Juli 2002 Fr.

2.15

statt der in der Verfügung ausgewiesenen Fr. 0.23. Dies entspricht einer

Lohnerhöhung von 6,11 %. Die verlangte Anhebung der privaten

Beschwerdeführerin von 95 % auf 100 % im Lohnband würde damit eine Lohnerhöhung

von insgesamt rund 11 % (6,11 % + 5 %) ergeben. Wie gesehen dürfen

die ermittelten Lohnerhöhungen bei aufholenden Berufen auf 10 % gekürzt

werden. Soweit sich die erwähnte Zulage tatsächlich auf den Stadtratsbeschluss

vom 21. November 2001 stützte, ist die verlangte Platzierung im Lohnband bei

100.

%, welche eine Erhöhung der Besoldung um insgesamt rund 11 % bedeuten

würde, gemäss der Rechtsprechung zur Diskriminierung der Hortleitenden somit

nicht vollumfänglich ausgewiesen.

2.6.3

Die Vorinstanz hat für die Rückweisung an die Stadt Zürich im Speziellen

festgehalten, dass die private Beschwerdeführerin bei 100 % im Lohnband

einzureihen sei, falls sie bei der neuerlichen Überleitung – auf der Basis

eines diskriminierungsfreien Lohnes – auf unter 100 % im Lohnband zu liegen

kommt und ihr im Vergleich zum Ausgangslohn nicht mindestens eine Lohnerhöhung

von 5 % gewährt wurde.

Dazu ist Folgendes festzuhalten: Gemäss der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Überführung ins neue städtische

Personalrecht dürfen die nach neuem Recht ermittelten Lohnerhöhungen für

Angehörige überwiegend weiblich identifizierter Berufe aufgrund von deren

Aufholbedarf nur insoweit gekürzt werden, als sie 10 % überschreiten. Ausgangs­punkt

für die Ermittlung der Lohnerhöhung ist der altrechtliche, entsprechend der

früheren Einreihung bezahlte Lohn – unbeachtlich sind die Zulagen, die die

Stadt Zürich schon im ersten Halbjahr 2002 zur (teilweisen) Abgeltung des

Aufholbedarfs bezahlt hatte. Ebenso unberücksichtigt bleibt für diese Praxis eine

nachträgliche Erhöhung des altrechtlichen Lohns wegen Diskriminierung. Eine

festgestellte Diskriminierung würde lediglich den angenommenen Aufholbedarf

(teilweise) manifestieren, würde indessen nicht etwa den Umfang des

Aufholbedarfs begrenzen; denn ein Aufholbedarf kann auch dort bestehen, wo die

Lohnhöhe im Vergleich zum Arbeitswert zwar tief ist, jedoch die gesetzlichen

Voraussetzungen für die Annahme einer Diskriminierung noch nicht erfüllt sind.

Somit bleibt es – unabhängig von Ausgang des Verfahrens betreffend den Zeitraum

bis Ende Juni 2002 – dabei, dass eine ermittelte Lohnerhöhung für Angehörige

der Pflegeberufe aufgrund des Aufholbedarfs nicht unter 10 % gekürzt werden darf,

und zwar wegen des Vergleichs mit den unechten Aufholern (vgl. oben E. 2.4.1–3).

Daneben besteht kein Platz für die Auffassung des Bezirksrats, wonach die private

Beschwerdeführerin bei 100 % im Lohnband einzureihen sei, falls sie bei der

neuerlichen Überleitung – auf der Basis eines diskriminierungsfreien Lohnes –

auf unter 100 % im Lohnband zu liegen kommt und ihr im Vergleich zum

Ausgangslohn nicht mindestens eine Lohnerhöhung von 5 % gewährt wurde.

2.7

Dennoch

kann der Ausgang des zurzeit vor Bundesgericht hängigen Verfahrens präju­diziell

für die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 sein: Wie

gese­hen kann die private Beschwerdeführerin nach der Rechtsprechung des

Verwaltungs­gerichts zum allgemeinen Aufholbedarf eine Lohnerhöhung von rund 10

% gegenüber dem altrechtlich ausbezahlten Lohn (ohne Zulagen gemäss

Stadtratsbeschluss vom 21. Novem­ber 2001) beanspruchen. Wenn sich im vor Bundesgericht

pendenten Verfahren allerdings ergeben würde, dass ein diskriminierungsfreier

Lohn bereits unter dem alten Personalrecht hätte höher sein müssen als die der privaten

Beschwerdeführerin ab 1. Juli 2002 ausbezahlte Besoldung, so wäre der

höhere Lohn jedenfalls auch unter dem neuen Personal­recht zu bezahlen – formal

durch eine entsprechende Anhebung der Lage im Lohnband. Und nochmals zu

erwähnen bleibt, dass eine Anhebung des Stundenlohnes über den Betrag von Fr. 37.32

(= neu bezahlter Stundenlohn) hinaus denkbar ist, wenn der Rechtsgrund für die

der privaten Beschwerdeführerin gemäss Überleitungsverfügung bis Ende Juni 2002

bezahlten Zulagen nicht ausschliesslich im Stadtratsbeschluss vom 21. November

2001.

gelegen haben sollte. Eine zusätzliche Lohnerhöhung wäre im Übrigen auch

denkbar, wenn das Bundesgericht im dort hängigen Verfahren die Lohnzulagen

gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 – abweichend vom Verwaltungs­gericht

(vgl. VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 4.3.1, www.vgrzh.ch) – nicht

als teilweise Beseitigung der seinerzeitigen Diskriminierung qualifizieren

würde.

Vor diesem Hintergrund hat der Bezirksrat zu Recht

angenommen, das noch hängige Verfahren betreffend den Lohn des Pflegepersonals

bis Ende Juni 2002 sei für die vorliegende Streitigkeit präjudiziell. Daran

ändert auch nichts, dass die private Beschwerdeführerin keine Beschwerde

bezüglich ihres Lohnes vor der Besoldungsrevision eingereicht hat. Nach

Abschluss der von den Verbänden angestrengten Verfahren wird die Frage, wie

hoch der altrechtliche Lohn der privaten Beschwerdeführerin zur Beseitigung

einer Diskriminierung anzuheben gewesen wäre, durchaus zuverlässig beantwortet

werden können.

2.8

Damit

vermag das Rechtsmittel der privaten Beschwerdeführerin insofern nicht durchzudringen

als es sich gegen die Rückweisung der Sache durch den Bezirksrat an die Stadt

Zürich richtet und einen Sachentscheid durch das Verwaltungsgericht verlangt. Weil

die Ausführungen des Bezirksrats zur Rückweisung in verschiedener Hinsicht

ergänzt bzw. korrigiert werden, erweisen sich indes beide Beschwerden als

teilweise begründet. Der neue Entscheid der Stadt Zürich wird die Erwägungen

des Verwaltungsgerichts zusätzlich zu beachten haben. Dabei wird auch zu klären

sein, ob es sich bei der Zulage von Fr. 1.92 pro Stunde gemäss Verfügung vom 2. Juli

2003.

vollumfänglich um solche gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. November

2001.

handelte; dies legt die Verfügung zwar nahe, lässt sich im vorliegenden

Beschwerdeverfahren, in dem sich die Parteien zu dieser Frage nicht geäussert

haben, aber nicht abschliessend beurteilen.

3.

3.1

Gemäss

Art. 13 Abs. 5 GlG sind keine Kosten zu erheben.

3.2

Die private

Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren eine Ent­schädigung. Im

Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle

zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite ver­pflich­tet

werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und

schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechts­beistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Da die Stadt

Zürich nicht überwiegend unterliegt, entfällt eine Entschädigungspflicht.

4.

Nach der Regelung von §§ 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide

als Vor- oder Zwischen­entscheide im Sinne von Art. 93 BGG zu qualifizieren

(Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz,

Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur

direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken

können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Auf­wand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist einer

dieser beiden Voraussetzungen erfüllt, so kann gegen vorliegenden Entscheid,

wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden,

andernfalls subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Die

Verfahren PB.2007.00027 und PB.2007.00030 werden vereinigt;

und entscheidet:

1.

Die

Beschwerden werden im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde geführt werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…