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Entscheid

PB.2007.00034

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2007.00034

9. Juli 2008Deutsch27 min

(URT.2008.10782)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Im Juni

2001 machten verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich in

einer Eingabe an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich

geltend, dass die Krankenschwestern und weitere Berufe im Gesundheitswesen

gegenüber den Polizeibeamten lohnmässig diskriminiert würden. Sie ersuchten um

raschestmögliche Behebung der Diskriminierung und verlangten, dass

dementsprechend auch Nachzahlungen für die letzten fünf Jahre zu leisten seien.

Nachdem die Stadt Zürich das Vorliegen einer

Diskriminierung in Abrede gestellt hatte, gelangten die Berufsorganisationen an

den Bezirksrat Zürich. Dieser stellte in teilweiser Gutheissung des Rekurses

fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden, der Unterrichtsassistentinnen

und -assistenten sowie der Kliniklehrerinnen und -lehrer während des im Streit

liegenden Zeitraums vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1 und 2

des Gleich­stellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG) verstossen habe. Der

Bezirksrat schloss auf eine Besserstellung der betroffenen Gesundheitsberufe um

jeweils zwei Besoldungsklassen. Das Verwaltungsgericht schützte diesen

Entscheid in den wesent­lichen Punkten (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007,

www.vgrzh.ch). Das Bundesgericht wies die dagegen erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden

ab (BGr, 20. November 2007,2A.97/2007, www.bger.ch).

B. Auf den

1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis

des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR; AS 177.100,

www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom

27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft (Stadtrats­beschluss

[StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein

neues Lohn­system ein, welches unter anderem im Pflegebereich zu besser

entlöhnten Einreihungen führte.

C. A

arbeitet seit Oktober 1989 als Leiterin einer Fachweiterbildung im Spital X der

Stadt Zürich. Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie

per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 10 der Funktionskette 308

überführt; als nutzbare Erfahrung wurden ihr 9 Jahre angerechnet; die Lage

im Lohnband betrug 95 % des Mittelwerts (Verfügung vom 27. Oktober 2003).

Auf Einsprache von A rechnete ihr der Stadtrat von Zürich

rückwirkend per 1. Juli 2002 neu 10 Jahre an nutzbarer Erfahrung an. Im

Übrigen liess er die Einreihung unverändert (Beschluss vom 8. Februar

2006).

Erwägungen

II.

Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte

A per 1. Dezember 2002 die Einreihung in Funktionsstufe 11 und die Anrechnung

einer nutzbaren Erfahrung von 13 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 %

festzulegen. Mit Beschluss vom 30. August 2007 hiess der Bezirksrat den

Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut, wies die Sache zu neuer

Entscheidung an die Stadt Zürich zurück und wies den Rekurs im Übrigen ab. Die

Stadt Zürich wurde angewiesen, A nach Vorliegen eines rechtskräftigen

Entscheids bezüglich ihres Lohnes im alten Lohnsystem im Sinne der Erwägungen

nochmals per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem überzuleiten. Aus den Erwägungen

ergibt sich, dass der Antrag auf Einreihung in die Funktionsstufe 11

gutgeheissen, derjenige auf Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 13 Jahren

dagegen abgewiesen wurde; keine abschliessende Anordnung traf der Bezirksrat

betreffend die prozentuale Lage des Salärs im Lohnband.

III.

Gegen diesen Beschluss

gelangten sowohl die Stadt Zürich wie auch A mit Beschwerden vom 26./27.

September bzw. vom 4. Oktober 2007 an das Verwaltungsgericht.

A wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen die Rückweisung

der Angelegenheit durch den Bezirksrat und beantragt ihre Einreihung in die

Funktionsstufe 11, unter Festlegung der nutzbaren Erfahrung auf 10 Jahre und

der Lage im Lohnband auf 100 %. Ausserdem verlangt sie eine

Prozessentschädigung.

Die Beschwerde der Stadt Zürich wendet sich gegen eine

Einreihung in die höhere Funktionsstufe 11. Zudem richtet sie sich gegen die

Vorgaben, welche ihr der Bezirksrat für die neue Entscheidung hinsichtlich der

Platzierung des Salärs im Lohnband gemacht hat.

Mit ihren Beschwerdeantworten beantragen die Parteien

jeweils die Abweisung der Begehren der Gegenseite; A verlangt zusätzlich eine

Parteientschädigung zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer. Der Bezirksrat hat für

beide Beschwerden auf Vernehmlassung verzichtet.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

Beschwerden richten sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine

personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

Die Einreihung in Besoldungsklassen und -stufen ist trotz § 74

Abs. 2 VRG kraft § 43 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 VRG in Verbindung

mit § 80c VRG stets dann überprüfbar, wenn ein Anspruch auf gerichtliche

Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht (vgl. VGr, 28. Mai 2003, PB.2002.00049,

E. 2a/aa, www.vgrzh.ch). Gemäss der Rechtsprechung des Europäischen

Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt die Geltung von Art. 6 Abs. 1

EMRK für öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse nur unter zwei

Voraussetzungen: Erstens muss im nationalen Recht für die entsprechende

Kategorie von Angestellten bzw. bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht

ausdrücklich ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv

im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April

2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, § 62; 21. Juni 2007, Redka,

17788/02, § 25 [Steuerinspektor]; 21. Juni 2007, Pridatchenko et al.,

2191/03, 3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] –

alles unter www.echr.coe.int; vgl. auch VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046,

E. 2.2.1, www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeitsverhältnis ist der Zugang

zum Verwaltungsgericht somit grundsätzlich zu bejahen.

1.2

Als

Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere

dann legitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in

gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 21

lit. b in Verbindung mit §§ 70 und 80c VRG). Dies ist in der vorliegenden

Streitigkeit ohne weiteres zu bejahen, weshalb auch die Stadt Zürich

grundsätzlich beschwerdelegitimiert ist.

1.3

Bezüglich

Einreihung in die Funktionsstufe 11 hat die Vorinstanz den Rekurs gutgeheissen.

Insofern handelt es sich um einen Endentscheid, der ohne weiteres anfechtbar

ist. Zu beachten ist demgegenüber, dass der Bezirksrat die Sache im anderen

heute noch umstrittenen Punkt, nämlich bezüglich der prozentualen Lage des

Salärs im Lohnband, an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat.

1.3.1

Obschon Rückweisungsentscheide nur das Verfahren vor einer bestimmten

Instanz abschliessen, hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Möglichkeit

des Weiterzugs solcher Entscheide an die Voraussetzungen von § 19 Abs. 2

bzw. von § 48 Abs. 2 VRG zu binden (vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2.

A., Zürich 1999, § 19 N. 57, § 48 N. 48).

Die neuere Praxis des

Verwaltungsgerichts verlangt für die Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden

immerhin prozessökonomische Gründe im Sinne einer erheblichen Verfahrensverkürzung

(VGr, 2. November 2007, VB.2007.00350, E. 1.1 – 8. November 2006,

VB.2006.00279, E. 1.2 – 17. Juni 2005, VB.2005.00037 [RB 2005 Nr. 82],

E. 1.1.1 [je unter www.vgrzh.ch]; RB 2002 Nr. 20).

1.3.2

Der Rückweisungsentscheid des Bezirksrats beinhaltet die Anweisung an die

Stadt Zürich, mit der Einreihung im Lohnband zuzuwarten, bis ein

rechtskräftiger Entscheid bezüglich des Lohnes im alten Lohnsystem vorliegt (Dispositiv-Ziff. I).

Damit hat der Bezirksrat die erste Instanz im Ergebnis angewiesen, das

Verfahren einstweilen zu sistieren.

1.3.3

Nach Meinung der privaten Beschwerdeführerin ist der Entscheid des

Bundesgerichts zur Frage, ob die altrechtlichen Besoldungen diskriminierend

waren (vgl. vorn I), für das vorliegende Verfahren nicht präjudiziell. Die

Sache sei spruchreif und es bestehe kein Anlass für eine Rückweisung. Der

Entscheid des Bundesgerichts betreffend die altrechtlichen Besoldungen liegt

inzwischen vor. Damit sprechen prozessökonomische Gründe heute offensichtlich

für die Anhandnahme der Beschwerde.

1.4

Die

Beschwerde der Stadt Zürich betrifft bezüglich der Rückweisung dieselbe Frage

wie die Beschwerde der Gegenpartei, nämlich die Platzierung des Lohns innerhalb

des Lohnbands. Die Verfahrensökonomie verlangt deshalb von vornherein auch ein

Eintreten auf die Beschwerde der Stadt Zürich. Hinzu kommt, dass der Stadt

Zürich beim angefochtenen Rückweisungsentscheid kein grosser Spielraum gelassen

wird. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen die Gemeinden

einen Rückweisungsentscheid grundsätzlich anfechten können, wenn

dieser ihren Entscheidungsspielraum derart einschränken würde, dass sie

gezwungen wäre, im zweiten Rechtsgang entgegen ihrer Rechtsauffassung zu

entscheiden und hernach ihren eigenen Neuentscheid anzufechten. Dies würde

einen prozessualen Leerlauf darstellen, ganz abgesehen davon, dass die Anfechtung

einer Verfügung durch die verfügende Behörde dem Verwaltungsverfahrensrecht

fremd ist (VGr, 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.3,

und 19. August 2004, VB.2004.00154, E. 1 [je unter

www.vgrzh.ch]; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 17).

1.5

Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten.

1.6

Aus

Gründen der Prozessökonomie kann das Gericht mehrere Verfahren vereinigen,

namentlich wenn sich zwei Beschwerden gegen denselben Entscheid richten (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 34). In diesem Sinne sind die

beiden Verfahren zu vereinigen.

1.7

Beschwerden

mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter.

Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38

VRG).

1.7.1

Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich

der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt

der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur

nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten

Person (Andreas Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung für die

Zürcher Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff., 572, mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 80b N. 3).

1.7.2

Die private Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der

revidierten städtischen Besoldungsordnung per 1. Juli 2002 neu eingereiht

worden. Die erste gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde ging hierorts

Ende September 2007 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1 und Abs. 4 PR

war das Dienstverhältnis damals auf Ende Dezember 2007 kündbar. Massgeblich für

die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für 66 Monate.

Die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin ist heute

noch in zwei Punkten umstritten. Gegenüber den Erwägungen der Vorinstanz

verlangt die private Beschwerdeführerin, ihren Lohn von 95 % auf

100.

% des Mittelwertes im Lohnband zu erhöhen. Die Beschwerde der Stadt

Zürich richtet sich gegen eine solche Anhebung im Lohnband. Insoweit liegen vor

Verwaltungsgericht rund 5 % der per 1. Juli 2002 festgesetzten

Besoldung im Streit. Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich zudem gegen

die vom Bezirksrat vorgenommene Überführung der privaten Beschwerdeführerin in Funktionsstufe

11.

statt Funktionsstufe 10. Die Differenz zwischen diesen beiden

Lohnklassen macht knapp 10 % aus (vgl. AB PR Anhang A). Insgesamt ergibt sich somit

eine strittige Lohndifferenz von rund 15 %.

Das der privaten Beschwerdeführerin rückwirkend per 1.

Juli 2002 festgesetzte Jahressalär betrug Fr. 110'189.-. Auf der Basis von

jährlich zwölf Monatslöhnen ergibt dies Fr. 9'182.40.- pro Monat. Die

strittige Anhebung dieses Salärs um rund 15 % ergibt einen monatlichen Betrag

von rund Fr. 1'380.-. Umgerechnet auf 66 Monate resultiert damit ein

Streitwert von ca. Fr. 90'000.-. Dies führt zur Zuständigkeit der Kammer.

2.

Gemäss Art. 47 PR (in der bis Ende Juni 2007 gültigen

Fassung) richtete sich der Lohn der Angestellten nach dem Schwierigkeitsgrad

der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag. Bei seiner

Festsetzung konnte auch die Situation auf dem Arbeitsmarkt berücksichtigt

werden. In der neuen Fassung lautet Art. 47 PR wie folgt: "Der Lohn

der Angestellten richtet sich nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der

nutzbaren Erfahrung sowie nach Leistung und Verhalten."

2.1

Die drei

hauptsächlichen Elemente der Lohnfestsetzung finden ihren Niederschlag im

städtischen Lohnsystem wie folgt: Unter Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrades

der einzelnen Funktionen legt der Stadtrat einen Funktionsraster und Funktionsum­schrei­bungen

fest. Die Funktionsumschreibungen zeigen modellhaft den Schwierigkeitsgrad der

einzelnen Funktionen auf; sie basieren auf analytischen

Arbeitsplatzbewertungen, mit denen die Anforderungen an die Fach-, Selbst-, Sozial-,

Führungs- und Beratungskompe­tenz sowie die Arbeitsbedingungen erfasst werden.

Jede Stelle wird aufgrund der Funktionsumschreibung einer von 18

Funktionsstufen zugeordnet. Der Stadtrat erlässt eine Lohnskala, indem er den

18.

Funktionsstufen je einen Jahreslohn zuordnet (Art. 48–51 PR). Gemäss

der bis Ende Juni 2007 geltenden Fassung richtete sich der Lohn innerhalb einer

Funktionsstufe nach der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag der

Angestellten (Art. 52 f. PR; zur leicht modifizierten Regelung ab 1.

Juli 2007 vgl. insbesondere die Art. 52 und 56 PR).

Für die Wahl der Funktionsstufe ist somit grundsätzlich

allein der Schwierigkeitsgrad einer Funktion massgeblich. Allenfalls könnte die

in Art. 47 Satz 2 PR (alte Fassung) erwähnte Situation auf dem

Arbeitsmarkt zusätzlich berücksichtigt werden. Diese Frage kann indes offen

gelassen werden, da vorliegend keine Hinweise dafür vorhanden sind, dass die Einreihung

der privaten Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 10 durch Arbeitsmarktüber­legungen

beeinflusst worden wäre. Es bleibt somit dabei, dass für die Einreihung der privaten

Beschwerdeführerin in die Funktionsstufe der Schwierigkeitsgrad ihrer Tätigkeit

entscheidend ist.

2.2

Nach

übereinstimmender und zutreffender Auffassung der Beteiligten ist die Funktion

der privaten Beschwerdeführerin der Kette 308 (Praktische Lehrtätigkeit in der

Pflege) zuzuordnen. Strittig ist allein, ob die Einreihung in Funktionsstufe 10

oder in die besser entlöhnte Funktionsstufe 11 zu erfolgen hat.

2.2.1

Die Funktionsstufe 11 der Kette 308 umfasst neben den in Funktionsstufe 10

genannten die folgenden zusätzlichen Aufgaben (AB PR Anhang B):

-

Erarbeitung und Einführung von pädagogischen Konzepten

-

Durchführung von Spezialaufgaben

-

Leitung von Teilprojekten

-

Betreuung und Beratung von Kliniklehrerinnen/-lehrern

Unter dem Titel

"Ausbildung, Praxiskenntnisse, Fertigkeiten" nennt die Funktionsstufe

11.

zusätzlich:

-

Fachhochschule (Therapie, Pflege)

-

Hohe Praxiskenntnisse

-

Hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe innerhalb des Betriebes

2.2.2

Der Bezirksrat führte im angefochtenen Entscheid aus, dass die private

Beschwerdefüh­rerin (im Wesentlichen) die Aufgaben der Funktionsstufe 11

wahrnehme. Sodann zog er in Betracht, dass die private Beschwerdeführerin zwar

nicht über einen Fachhochschulabschluss verfüge, dass dies aber nicht

entscheidend sei; ein rein formales Abstellen auf einen Ausbildungsabschluss widerspreche

vielmehr der Grundregel, wonach für die Funk­tionsstufenzuordnung der

Schwierigkeitsgrad einer Funktion massgebend sei.

2.2.3

Mit der Beschwerde misst die Stadt Zürich dem fehlenden

Fachhochschulabschluss keine entscheidende Bedeutung mehr zu. Indessen ist sie

der Meinung, dass es bei einer gesamthaften Würdigung der Tätigkeit nicht

gerechtfertigt wäre, die private Beschwerde­führerin eine Funktionsstufe höher

als andere Lehrerinnen einzureihen.

2.2.4

Mit diesen Ausführungen nimmt die Stadt Zürich keinen relevanten Bezug auf

die Umschreibung von Funktionsstufe 11 der Kette 308. Angesichts dessen und

gestützt auf die Stellenbeschreibung ist mit dem Bezirksrat da­von auszugehen,

dass die private Beschwerdeführerin die Aufgaben der Funktionsstufe 11 ausübt. Zu

Recht hat der Bezirksrat auch erwogen, dass der fehlende Fachhochschulab­schluss

eine tiefere Einreihung nicht rechtfertigt; es kann hierauf in Anwen­dung von § 28

Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit §§ 70 und 80c VRG verwiesen werden.

Die seinerzeitige Einreihung der privaten

Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 10 steht damit im Widerspruch zu den Art. 47

ff. PR, wonach der Lohn entsprechend dem Schwie­rigkeitsgrad einer Funktion

festzusetzen ist und wonach eine Stelle aufgrund der Funkti­onsumschreibung der

entsprechenden Funktionsstufe zuzuordnen ist. Die Funktionsraster und

Funktionsumschreibungen gelten überdies als integrierender Bestandteil der

Ausfüh­rungsbestimmungen zum Personalrecht (Art. 60 AB PR).

2.2.5

Die Missachtung dieser Bestimmungen lässt sich auch nicht damit

rechtfertigen, dass drei andere, von der Stadt Zürich genannte Personen

allenfalls auch in Funktionsstufe 10 eingereicht wurden. Es handelt sich

dabei nicht um vergleichbare Leitungsfunktionen in der Weiterbildung.

Schliesslich bleibt es für die Einreihung per 1. Juli 2002 auch belanglos,

wenn die Kette 1406 seit 1. Juli 2007 keine Funktionsstufe 11 aufführt; es

ist jedenfalls kein plausibler Grund dafür ersichtlich, um einer solchen

Gesetzesänderung ausnahms­weise eine Vorwirkung zuzugestehen.

2.3

Zusammenfassend

liegt in der vorinstanzlichen Anordnung, die private Beschwerdeführerin per 1.

Juli 2002 in Funktionsstufe 11 statt Funktionsstufe 10 einzureihen, keine

Rechtsverletzung. Im Gegensatz zur erstinstanzlichen Einreihung in Funktionsstufe

10.

entspricht der Rekursentscheid vielmehr den städtischen personalrechtlichen

Bestimmungen und stellt entgegen der Auffassung der Stadt Zürich keinen

unzulässigen Eingriff in ihr Ermessen dar. Die Beschwerde der Stadt Zürich ist

in diesem Punkt abzuweisen.

3.

3.1

Gemäss Art. 8

Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der

Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut Art. 3

Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres

Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter anderem

gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Wer von einer

solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten Lohns

verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).

3.1.1

Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung

ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt,

das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie

sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409 E. 7

S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.

3.1.2

Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal

geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend

Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen

benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409

E. 7 S. 425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung

von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin

Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993,

S. 1327 ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten

Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.;

Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV

als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 338 ff.).

Bei der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin als

Angehörige eines Pflegeberufs handelt es sich um einen so genannt

"typischen Frauenberuf" (vgl. VGr, 22. Januar 2001,

VK.1996.00011, E. 2a – 22. Januar 2001, VK.1996.00013, E. 2a – 20. Dezember

2006, PB.2006.00007, E. 1.1 – 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 1.1 Abs. 1

[je unter www.vgrzh.ch]). Sie kann daher unter dem Aspekt des

Diskriminierungsverbots zu Recht eine Überprüfung ihrer Entlöhnung verlangen.

3.2

Gemäss der

bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung des städtischen Personalrechts war den 18

Funktionsstufen gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet,

wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert

abhängigen Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare berufliche und ausserberufliche

Erfahrung und der zu erwartende Leistungs­beitrag geschlechtsneutral nach

einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen (Art. 51 ff. PR,

Anhang A AB PR, jeweils in der damaligen Fassung). Die Bandbreite des

Lohnbandes betrug für jede Funktionsstufe plus/minus 5 %, ausgehend vom

Mittelwert (Art. 52 PR, in der damaligen Fassung).

3.3

Gemäss Art. 89

Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem

gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei

denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn

gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser

Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den

jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss vom 12. Juni 2002 legte

der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass der aufgrund der

Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung ermittelte

individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnis­mässigen, in

dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen, die

diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu korrigieren.

Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche Ergebniskorrekturen auf Art. 87

Abs. 3 PR (jetzt Art. 89 Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss

Gemeinderatsbeschluss vom 27. Feb­ruar 2002, Inkraftsetzung auf den

1.

Januar 2003) stützen und in erster Linie bei der angerechneten

nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB Nr. 828,

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer 3; vgl. dazu VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060,

E. 2.2, und 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 2.2.2, je unter

www.vgrzh.ch).

3.4 Das

Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen

zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden

Besoldungsrevision vorgenommen hatte. Dabei erachtete es das Gericht als mit

dem städtischen Personalrecht vereinbar, Lohnkorrekturen allgemein bei einer

bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen.

3.4.1

Im Speziellen qualifizierte das Gericht Lohnkorrekturen bei den

Kundenberatern und - beraterinnen eines öffentlichen Transportbetriebs

grundsätzlich als zulässig. Zu beanstanden war allerdings, dass Lohnanpassungen

in Abweichung von Art. 89 Abs. 3 PR auch dort vorgenommen wurden, wo

der bisherige Lohn nicht deutlich vom ermittelten Lohn abgewichen war. Im

Ergebnis hatte dies zur Folge, dass den Angehörigen der Berufsgruppe

Kundenberatung Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5 % zustanden,

soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem oder noch

grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (VGr, 26. Januar 2005,

PB.2004.00054, E. 2.5 und 2.6, www.vgrzh.ch).

Allerdings handelte es sich bei der Tätigkeit

"Kundenberatung" nicht um einen so genannten aufholenden Beruf;

Kundenberaterinnen und -berater wurden deshalb auch als "unechte

Aufholer" bezeichnet. Das Gericht fügte bei, dass es kaum zulässig wäre,

die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen –

also bei erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich identifizierten Tätigkeiten –

abzuschwächen. Dazu wies das Gericht auch darauf hin, dass die Verbesserung der

internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der so genannten

aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen war

(VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.4 – 19. Dezember 2007,

PB.2007.00027, E. 2.4.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Die höhere Einreihung für

Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren Bewertung ihrer

Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip des

gleichen Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neubewertung profitierten

daher insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich (vgl. VGr,

19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1, www.vgrzh.ch; Weisung des

Stadtrats betreffend Erlass eines neuen städtischen Personalrechts vom 25.

Oktober 2000, S. 13 und S. 15 f.). Die so genannten unechten Aufholer

gelangten dagegen in Funktionsstufen, die über den Resultaten der Arbeitsbewertung

lagen (vgl. VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1,

www.vgrzh.ch).

3.4.2

In einem nachfolgenden Entscheid präzisierte das Verwaltungsgericht seine

Rechtsprechung bezüglich der aufholenden Berufe: Entsprechend ihrer Funktion

und Erfahrung hätte sich für eine Hortleiterin gemäss dem neuen Personalrecht

eine Lohnerhöhung von 12,5 % ergeben; tatsächlich gewährte ihr die Stadt Zürich

jedoch eine Lohnerhöhung von lediglich 2,55 %. Bei dieser Sachlage hatte die

Hortleiterin allein schon bei gleicher Anwendung der personalrechtlichen

Bestimmungen wie bei den Kundenberatern Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 5 %.

Zusätzlich war zu berücksichtigen, dass es sich bei der Funktion Hortleitung um

einen vorwiegend weiblich identifizierten Beruf mit echtem Aufholbedarf

handelte. Infolgedessen wirkte sich deren Gleichbehandlung mit unechten Aufholern

wie den Kundenberatern, d.h. die generelle Beschränkung der Lohnanhebung auf

rund 5 %, diskriminierend im Sinne des Gleichstellungsgesetzes aus (VGr,

8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch).

An dieser Rechtsprechung ist

festzuhalten: Dem echten Aufholbedarf bezüglich Funktionsstufen wird ungenügend

Rechnung getragen, wenn die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts an

sich verbundenen Lohnerhöhungen ebenso stark gekürzt bzw. in gleicher Weise

etappiert werden wie bei den unechten Aufholern. Die formal geschlechtsneutrale

Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren greift, trifft deshalb die Angehörigen

weiblich besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem

Aufholbedarf weit härter als die unechten Aufholer. Das Verbot der indirekten

Diskriminierung verlangt deshalb, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige

weiblich besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte

Aufholer ermittelten Lohnerhöhungen (vgl. auch VGr, 19. Dezember 2007,

PB.2007.00027, E. 2.4.2 – 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 2.3.2 [je unter

www.vgrzh.ch]).

3.4.3

Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten Aufholbedarf zu beseitigen,

erachtete das Gericht in besagtem Entscheid betreffend die Hortleiterin einen

Lohnanstieg von 10 % als erforderlich – selbstverständlich immer unter der

Vorausset­zung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem gemäss

neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv mindestens 10 % betrug.

Tiefere Werte, das heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %,

würden der Lohnerhöhung, wie sie die Kundenberater erhielten, zu nahe kommen

(VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit

anderen Worten: Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender

Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung zulässig,

wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10 % ergab (VGr,

19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.3 – 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 2.3.3

[je unter www.vgrzh.ch]).

3.5 Die private

Beschwerdeführerin übt als Leiterin einer Fachweiterbildung im Pflegebereich

einen Beruf aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf

hatte. Mit der Besoldungsrevision ist die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin

deshalb – entsprechend dem Arbeitswert – einer besser bezahlten Funktionsstufe

zugeordnet worden.

Damit durfte die nach neuem Personalrecht ermittelte

Lohnerhöhung nicht auf 5 % oder noch weniger gekürzt werden. Vielmehr hat

die private Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs um 10 %,

sofern der nach neuem Personalrecht ermittelte Lohn eine Erhöhung in mindestens

diesem Umfang ergeben hatte.

3.6 Laut

Überleitungsverfügung vom 27. Oktober 2003 war der privaten Beschwerdefüh­rerin

gegenüber der altrechtlichen Besoldung eine Lohnerhöhung von 7,75 %

gewährt worden. Weitere Erhöhungen ergaben sich mit der bereits durch den

Stadtrat vorgenom­menen Anrechnung von zusätzlich einem Jahr an nutzbarer

Erfahrung sowie mit der vom Bezirksrat beschlossenen Einreihung in die Funktionsstufe

11 statt 10. Mit diesen nach­träg­lich gewährten Lohnerhöhungen beläuft sich

der Saläranstieg der privaten Beschwerdeführerin rückwirkend per 1. Juli 2002

auf weit über 10 %.

Die private Beschwerdeführerin hat deshalb keinen Anspruch

auf ungeschmälerte Lohnerhöhung per 1. Juli 2002. Die Lohnerhöhung gegenüber

dem Ausgangslohn lag deutlich über der in einem ersten Schritt minimal zu

gewährenden Lohnerhöhung von 10 %. Die Festsetzung des neuen Salärs auf

95 % des Mittelwertes im Lohnband war demnach nicht diskriminierend.

Die Beschwerde der Stadt Zürich erweist sich insofern als

begründet.

3.7 Allerdings

bleibt es insoweit nicht bei einer inhaltlichen Änderung der vorinstanzlichen

Erwägungen zur Rückweisung. Nachdem das präjudizierende Urteil des Bundesgerichts

bezüglich Einreihung der Pflegeberufe für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten

des neuen Personalrechts am 1. Juli 2002 inzwischen vorliegt, ist der vom

Bezirksrat für die Rückweisung angeführte Grund dahin gefallen. Demzufolge ist

der Beschluss des Bezirksrats, soweit damit die Sache an die Stadt Zürich zurückgewiesen

wurde (mit anderen Worten: betreffend die prozentuale Festsetzung des Salärs im

Lohnband) – entsprechend dem Antrag der privaten Beschwerdeführerin –

aufzuheben.

4.

4.1 Hebt das

Verwaltungsgericht eine Anordnung auf, so entscheidet es grundsätzlich selbst (§ 63

Abs. 1 VRG). Die Stadt Zürich ist zwar mit der erfolgten Rückweisung in formaler

Hinsicht einverstanden; indes wendet sie gegen eine materielle Entscheidung

nichts Substanzielles ein. Der neue Entscheid ist daher durch das Gericht zu

fällen.

4.2 Wie

dargelegt, stellt die Kürzung der per 1. Juli 2002 ermittelten Lohnerhöhung auf

95 % im Lohnband keine Diskriminierung dar (oben 3.6). Es besteht deshalb für

diesen Zeitpunkt kein Anspruch auf eine Anhebung im Lohnband auf 100 % des

Mittelwertes. Die Stadt Zürich war vielmehr berechtigt, die ermittelte

Lohnerhöhung durch eine Platzierung auf 95 % im Lohnband zu kürzen. Der

Rekurs der privaten Beschwerdeführerin bleibt in diesem Punkt erfolglos.

Der Klarheit halber ist sodann im Dispositiv

zusammenzufassen, dass die private Beschwerdeführerin per 1. Juli

2002 unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 10 Jahren und einer

Lage im Lohnband von 95 % des Mittelwertes in Funktionsstufe 11 eingereiht

wird.

5.

5.1 Soweit

Streitigkeiten aus öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen das Gleichstellungsgesetz

betreffen, ist das Verfahren kostenlos (Art. 13 Abs. 5 GlG). Andere

personalrechtliche Beschwerdeverfahren sind kostenlos, wenn der Streitwert

unter Fr. 20'000.- liegt (§ 80b VRG).

5.2 Ob die private

Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Platzierung auf 100 % im Lohnband zusteht,

war unter dem Aspekt des Diskriminierungsverbots zu beurteilen (vgl. oben 3).

Demgegenüber korrigierte der Bezirksrat die Funktionsstufeneinreihung der privaten

Beschwerdeführerin nicht wegen einer Diskriminierung im Sinne von Art. 3 GlG

oder Art. 8 Abs. 3 BV, sondern gestützt auf das gemeindeeigene

Personalrecht; auch im Beschwerdeverfahren erfolgte die Überprüfung ohne

Anwendung des Gleichstellungsgesetzes. Insofern greift für die Kostenregelung

einzig § 80b VRG.

5.3 Wie

gesehen liegt vor Verwaltungsgericht eine Lohndifferenz von rund 15 % im

Streit, wovon 5 % die Lage im Lohnband und rund 10 % die Funktionsstufeneinreihung

betreffen. Vom Gesamtstreitwert von rund Fr. 90'000.- betrifft damit nur

rund 1/3, also rund Fr. 30'000.-, das Verfahren nach dem Gleichstellungsgesetz.

Insoweit sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Für den Anteil von

2/3, also von rund Fr. 60'000.-, sind dagegen Kosten zu erheben. Mit Bezug

auf diesen kostenrelevanten Streit um die Funktionsstufeneinreihung unterliegt

die Stadt Zürich vollumfänglich. Dementsprechend sind ihr die Kosten des

Beschwerdeverfahrens im Umfang von 2/3 aufzuerlegen.

6.

Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende

Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der

Gegenseite verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung

komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand

erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2

lit. a VRG).

Die private Beschwerdeführerin verlangt eine

Parteientschädigung. Angesichts der komplizierten Materie war der erfolgte Beizug

einer Rechtsanwältin ohne weiteres gerechtfertigt. Betreffend Obsiegen und Unterliegen

fällt Folgendes in Betracht: Mit Bezug auf die Lage im Lohnband ist die private

Beschwerdeführerin insofern erfolgreich, als die angefochtene Rückweisung des

Bezirksrats aufgehoben wird; materiell obsiegt diesbezüglich aber der

Standpunkt der Stadt Zürich. Hinsichtlich der Funktionsstufeneinreihung liegt

ein vollständiges Obsiegen der privaten Beschwerdeführerin vor; da die

strittige Funktionsstufeneinreihung 2/3 der gesamten Streitsumme ausmacht, gilt

die private Beschwerdeführerin insgesamt als überwiegend obsiegend; damit hat

sie Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (vgl. dazu auch

Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32). Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 2'000.-.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Die

Verfahren PB.2007.00034 und PB.2007.00039 werden vereinigt;

und entscheidet:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerden wird Dispositiv Ziff. I des Beschlusses

des Bezirksrats vom 30. August 2007 bezüglich der angeordneten Rückweisung aufgehoben.

Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.

A

wird in Abänderung der Verfügung des Direktors des Spitals X vom 27. Oktober

2003 sowie des Einspracheentscheides des Stadtrats vom 8. Februar 2006 rückwirkend

per 1. Juli 2002 unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 10 Jahren

und einer Lage im Lohnband von 95 % des Mittelwertes in die Funktionsstufe

11 eingereiht.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu 2/3 der Stadt Zürich auferlegt und zu 1/3 auf die Gerichtskasse

genommen.

4. Die

Stadt Zürich wird verpflichtet, A eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-

(zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…