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Entscheid

PB.2008.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2008.00005

14. Mai 2008Deutsch29 min

(URT.2008.10659)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A, geboren 1954, unterrichtete ab 1975 als Primarlehrerin

in X an der Mittelstufe während sechs Jahren ein volles Pensum. Von 1981 bis

1983 war sie zu 30 % in X tätig, von 1983 bis 2003 in S zu 40 %, je im Bereich

Deutsch als Zweitsprache (DaZ bzw. ehedem Deutsch für Fremdsprachige [DfF]).

Als ISF-Lehrperson (ISF = Integrative Schulungsform) hatte sie von 2003 bis

2005 ein Pensum mit unterschiedlichen Lektionenzahlen in S inne. Bis Ende

Schuljahr 2006 (Juli 2006) war sie kommunal besoldet und von der Schulgemeinde

S in Lohnstufe 14 des Lohnreglements 11.01/12.01 eingeteilt (Jahressalär 100 %

= Fr. 118'313.-). Im Laufe des Jahres 2001 absolvierte A eine

Zusatzausbildung für Lehrpersonen von Fremdsprachigen an der Pädagogischen

Hochschule Zürich (Nachdiplomkurs Migra­tion und Schulerfolg). Am 14. Juli

2006 erlangte sie den Titel eines Master of Arts in "Special Needs

Education" an der Interkantonalen Hochschule für Heilpädagogik in Zürich.

Auf Beginn des Schuljahrs 2006/2007 (ab August 2006) wurde A für 15 Wochenlektionen

ISF-Unterricht an der Oberstufe kantonal angestellt und vom Volksschulamt mit

Verfügung vom 7. August 2006 in Stufe 9 des Lohn­reglements 12.02 eingereiht

(Kategorie IV für Lehrpersonen in der Oberstufe mit Diplom in schulischer

Heilpädagogik, Jahressalär 100 % = Fr. 112'013.-). Grundlage dieser

Einstufung war, dass ihr die Tätigkeiten als Primarlehrerin und ISF-Lehrperson

zu 100 % angerechnet wurden, der DaZ-Unterricht und die von ihr geleistete

Familienarbeit jedoch nur zu insgesamt 50 %. Nachdem A gegen diese

Einstufung am 22. August 2006 Einsprache erhoben hatte, bestätigte das

Volksschulamt seinen Entscheid mit Verfügung vom 22. September 2006.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 24. Oktober 2006 bei der

Bildungsdirektion Rekurs erheben. Sie verlangte darin die Aufhebung der

Verfügung vom 22. September 2006 und die Einstufung als ISF-Lehrerin in

Lohnstufe 13 des Lohnreglements 12.02 (Jahressalär 100 % = Fr. 124'836.-).

Mit Verfügung vom 30. November 2007 wies die Bildungsdirektion den Rekurs

ab.

III.

Gegen den Rekursentscheid liess A am 22. Januar 2008

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es seien die

Verfügung des Volksschulamtes vom 22. September 2006 sowie der

Rekursentscheid der Bildungsdirektion vom 30. November 2007 aufzuheben.

Ferner sei sie als ISF-Lehrerin ab Schuljahr 2006/2007 neu in Lohnstufe 16 des

Lohnreglements 12.02 einzustufen. Die Bildungs­direktion liess sich – verspätet

– am 28./29. Februar 2008 vernehmen und Abweisung der Beschwerde beantragen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Nach

§ 74 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) ist das Verwaltungsgericht unter anderem nicht zuständig zur Behandlung

von Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und

Beförderung in Besoldungsklassen und -stufen. Die Anwendung von § 74

Abs. 2 VRG kann jedoch durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden.

Dies ist der Fall, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund

von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)

besteht. Nach neuer Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte

stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich

zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar

(vgl. VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1, www.vgrzh.ch, mit

Hinweisen), weshalb auf die vorliegende Beschwerde einzutreten ist.

1.2

Bei

Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert

aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit

beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen

Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 80b N. 3).

Die Beschwerde ist am

25.

Januar 2008 beim Verwaltungsgericht eingegangen. Gemäss § 8

Abs. 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG;

LS 412.31) wäre damals das Dienstverhältnis frühestens auf Ende des

Schuljahrs 2007/2008 (Juli 2008) kündbar gewesen. Die umstrittene Einstufung

der Beschwerdeführerin erfolgte mit Verfügung vom 7. August 2006.

Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für zwei

Jahre. Dabei ist zu bedenken, dass die Beschwerdeführerin bis Ende des Schuljahres

2006/2007 (Juli 2007) zu 53.57 %, ab Schuljahr 2007/2008 jedoch zu 100 % beschäftigt

war (und ist). Weiter ist zu berücksichtigen, dass sie im Unterschied zum

Rekursverfahren nunmehr die Einstufung in Lohnstufe 16 des Lohnreglements 12.02

verlangt (vorn III). Gemäss dem Lohnreglement 12.02 (Kategorie IV) beträgt

der Jahresgrundlohn (13. Monatslohn inbegriffen) für die Lohn­stufe 9, in

welche die Beschwerdeführerin eingeteilt wurde, Fr. 112'014.- für ein

100.

%-Pensum. Der Jahreslohn für Lohnstufe 16 (ebenfalls 100 %) beläuft

sich auf Fr. 133'996.-. Angesichts der verschiedenen Arbeitspensen ergibt

sich ein Streitwert für das Schuljahr 2006/2007 von Fr. 11'776.- (Lohnstufe

16.

bei 53.57 % = Fr. 71'782.- abzüglich Lohnstufe 9 bei 53.57% =

Fr. 60'006.-). Für das Schuljahr 2007/2008, als die Beschwerdeführerin ihr

Arbeitspensum auf 100 % erhöhte, ergibt sich eine Differenz von

Fr. 21'982.- (Fr. 133'996.- abzüglich Fr. 112'014.-). Total

beträgt der Streitwert Fr. 33'758.-, weshalb die Kammer zum Entscheid

berufen ist (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).

1.3

Neue

Sachbegehren sind sowohl im Rekursverfahren als auch im Beschwerdeverfahren

nicht zugelassen. Der Antrag darf nur Begehren enthalten, über welche die

Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 20 N. 35, § 52 N. 3, § 54 N. 4). Demnach ist auf die

Beschwerde insofern nicht einzutreten, als die Beschwerde­führerin eine über

die im Rekurs beantragte Einstufung (Lohnstufe 13) hinausgehende Lohneinstufung

verlangt.

2.

Die Beschwerdeführerin behauptet in verschiedener Hinsicht

eine lohnmässige Diskriminierung. Die Anwendung des Gleichstellungsgesetzes vom

24.

März 1995 (GlG) erfordert aber eine geschlechtsdiskriminierende

Lohnbenachteiligung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 74 N. 12; Sabine

Steiger-Sackmann in: Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann [Hrsg.],

Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 6 Rz.

46). Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, dass mit wenigen Ausnahmen

ausschliesslich Frauen DaZ-Unterricht erteilten. Diese frauenspezifischen

Tätigkeiten würden, anders als auch die männlich besetzten, grundsätzlich nur

zu 50 % angerechnet, was nicht gerechtfertigt sei. Zudem würden bei einer

Lehrerin, die neben der Tätigkeit als Hausfrau und Mutter noch DaZ-Unterricht

erteile, trotz der Doppelbelastung nur 50 % der Tätigkeit als Erfahrungsjahre

angerechnet. Sie sei daher gegenüber einer Familienfrau, die während der Familienphase

nie unterrichtet habe, insofern benachteiligt, als ihr die mit der

Unterrichtserteilung erworbene Erfahrung nicht angerechnet werde. Schliesslich

liege eine indirekte Diskriminierung vor, indem keine Kumulierung der Tätigkeit

als Hausfrau und Mutter und als DaZ-Lehrerin möglich sei, weshalb die

Teilzeittätigkeit im Unterschied zu männlich definierten Lohnkarrieren keinen

Einfluss auf die Lohnhöhe habe.

Soweit die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sich ihre

Doppelbelastung als Hausfrau und Mutter und als DaZ-Lehrerin lohnmässig

gegenüber einer Lehrerin, die sich lediglich als Hausfrau und Mutter betätige,

nicht auswirke, liegt von vornherein keine geschlechtsdiskriminierende

Schlechterstellung vor. Eine indirekte geschlechtsspezifische Diskriminierung

liegt aber auch nicht darin, dass mit wenigen Ausnahmen nur Frauen

DaZ-Unterricht erteilten und sich diesen zu nur 50 % anrechnen lassen

könnten. Die überwiegende Zahl der Lehrpersonen an der Volksschule ist

weiblich. So wird auch der ISF-Unterricht zu rund 73 % von weiblichen

Lehrpersonen erteilt. Demnach übernimmt ein überwiegender Anteil an Frauen

nicht nur Lehrtätigkeiten, die zu 50 % (wie DaZ-Unterricht), sondern auch zu

100.

% (wie ISF-Unterricht) angerechnet werden. Insofern kann gerade bezüglich

der Anrechnung der Berufserfahrung nicht von einer – auch nicht indirekten –

geschlechtsspezifischen Diskriminierung der Beschwerdeführerin ausgegangen

werden. Schliesslich richtet sich die Frage, ob eine Teilzeittätigkeit Auswirkungen

auf die Lohneinstufung habe und welche, im Wesentlichen nicht danach, ob ein

Voll- oder ein Teilpensum ausgeübt wird, sondern danach, welche Art Unterricht

erteilt wird (wie beispielsweise DaZ- oder ISF-Unterricht). Auch diesbezüglich

kann nicht von einer geschlechtsspezifischen Diskriminierung die Rede gehen.

3.

3.1

Vor

Verwaltungsgericht ist vorab strittig, ob die Beschwerdeführerin durch den Beschwerdegegner

am 22. September 2006 korrekt eingestuft wurde (Lohnklasse 9 statt 13).

Gemäss § 13 Abs. 1 LPG regelt die Lehrerpersonalverordnung vom

19.

Juli 2000 (LPVO) die Entlöhnung der Lehrpersonen. Gestützt auf

§ 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen

in Stufe 1 eingeteilt, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und

Berufstätigkeit zu einer höheren Einstufung führt. Bei Primarlehrerinnen und

Primarlehrern wird die Unterrichts- und Berufstätigkeit ab dem 23. Altersjahr

dann zu 100 % angerechnet, wenn sie an einer Klasse oder Abteilung der

Volksschule und staatlich anerkannten Tagessonderschulen oder Sonderschulheimen

unterrichtet haben. Voll angerechnet werden damit nur Unterrichtstätigkeiten,

die bezüglich der Fächervielfalt und Betreuungsaufgabe der Tätigkeit der

Volksschullehrperson gleichgestellt sind. Unterrichtstätigkeiten im Teilpensum

werden anteilsmässig berücksichtigt (§ 16 Abs. 2 lit. a LPVO). Zwar

wurde § 16 Abs. 2 lit. a LPVO auf Beginn des Schuljahres 2007

(16. August 2007) insofern geändert, als nunmehr auch die

Unterrichtstätigkeit als Förderlehrperson zu 100 % angerechnet wird (OS 61, 249

und 255). Dies könnte sich – würde man den DaZ-Unterricht als Förderunterricht

betrachten – vorliegend aber erst auf die Einstufung der Beschwerdeführerin ab

Schuljahr 2007/2008 auswirken. Allerdings ist der Begründung des einschlägigen

Regierungsratsbeschlusses vom 28. Juni 2006 zu entnehmen, dass die Anpassung

von § 16 Abs. 2 lit. a LPVO vorab erfolgte, um die neu eingesetzten

Schulleitungen zu berücksichtigen (ABl 2006, 808 ff., 812 f.). Die

Schuldienste anderer Art, beispielsweise Fachunterricht, Stütz- und

Fördermassnahmen oder Deutschunterricht für Fremdsprachige (heute

Aufnahmeunterricht DaZ) sowie anderweitige Berufstätigkeiten, Aus- und Weiterbildungen,

Haus-, Erziehungs- und Betreuungsaufgaben werden nach wie vor zu 50 %

angerechnet. Unter die Tätigkeit als Förderlehrperson fallen dabei nur die Integrative

Förderung und die Integrative Schulungsform ISF (§ 16 Abs. 2

lit. b LPVO; Merkblatt zur Anrechnung von Unterrichts- und

Berufstätigkeiten sowie Einreihung in die Lohnstufen vom 1. Januar 2008,

www.vsa.zh.ch, Auswahl Löhne).

3.2

Für die

Ermittlung der anrechenbaren Erfahrungsjahre werden vom aktuellen Alter der

Lehrperson an der Primarschule 23 Jahre abgezogen, womit die maximal mögliche

Zahl anrechenbarer Jahre bestimmt ist. Wie viele davon zu welchem Prozentsatz angerechnet

werden, hängt wie dargestellt von der Art der geleisteten Schuldienste ab. Beim

Wechsel der Schulgemeinde oder beim Wiedereintritt in den Schuldienst binnen

zweier Jahre – seit Beginn des Schuljahres 2007/2008 innert drei Jahren – wird

die bisherige Einstufung im zürcherischen Volksschuldienst übernommen

(§ 16 Abs. 4 bzw. 5 LPVO in der bis 15. August 2007 bzw. hernach

geltenden Fassung). Andernfalls erfolgt – wie vorliegend – eine neue Einstufung.

3.3

Nach

§ 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion

die individuelle Lohneinstufung der einzelnen Lehrperson vor. Unter das

Lehrpersonalgesetz fallen nur Lehrpersonen, die mit kantonaler Beteiligung

entlöhnt werden (§ 1 LPG in der bis 15. August 2007 geltenden und

deshalb hier massgeblichen Fassung). Das Lehrpersonalgesetz gilt nicht

subsidiär für gemeindeeigene Lehrpersonen, Therapeutinnen und Therapeuten,

Logopädinnen und Logopäden etc. (Weisung des Regierungsrates vom 8. Juli

1998.

zum Lehrerpersonalgesetz; ABl 1998, 844, 846). Es steht den Gemeinden

bloss frei, eine entsprechende Regelung zu treffen. Abweichungen bei der

Einstufung von gemeindeeigenen Lehrpersonen sind daher möglich.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin macht vorerst geltend, sie werde beim Wechsel von einer

kommunal zu einer kantonal angestellten Lehrperson zu Unrecht wie eine

Primarlehrerin mit einem Diplom in Heilpädagogik behandelt, die neu in den

Schuldienst eintrete, obwohl sie seit 31 Jahren ununterbrochen an der

Volksschule tätig sei. Sie sei schon vor August 2006 von der Schulgemeinde S

als ISF- und DaZ-Lehrperson angestellt gewesen, und zwar nach kantonalen

Vorgaben. Sie habe ihre Arbeit beibehalten. Eine andere Einstufung sei nicht

gerechtfertigt, denn § 16 LPVO liefere keine verfassungskonforme Antwort

auf diesen Sachverhalt und könne nicht angewandt werden. Mit der vorgenommenen

Einstufung werde sie sodann wie eine gleichaltrige Oberstufenlehrkraft mit

Diplom in Heilpädagogik behandelt, die neu in den Schuldienst eintrete. Demgegenüber

ist der Beschwerdegegner der Ansicht, § 16 Abs. 2 LPVO sei von der

Gemeindeschulpflege S nicht gemäss Praxis des Volksschulamtes angewandt worden,

was zur Einstufung in Lohnstufe 14 geführt habe, denn diese Einstufung könne

nur erfolgen, wenn sämtliche Tätigkeiten der Beschwerdeführerin zu 100 %

angerechnet worden seien. Er sei aber an eine unzutreffende Einstufung durch

die Gemeinde nicht gebunden. Da die Beschwerdeführerin als ausgebildete Primarlehrerin

an der Oberstufe "stufenfremd" unterrichte, lasse sie sich nicht mit

einer gleichaltrigen Oberstufenlehrkraft vergleichen.

4.1.1

Es trifft zu, dass der Beschwerdegegner an die Einstufung der kommunalen

Behörde nicht gebunden ist (vorn 3.3). Aus der Einstufung durch die

Schulgemeinde S in Lohnklasse 14 mit Fr. 118'313.- Jahressalär bei einem

vollen Pensum (entsprechend Lohnklasse 14 Kategorie III) kann die

Beschwerdeführerin daher nichts zu ihren Gunsten ableiten. Da der Unterbruch

der Arbeitsleistung beim Beschwerdegegner mehr als zwei Jahre dauerte, kam es

zu einer Neueinstufung. Entsprechend musste auch ein Kategorienwechsel nicht

auf Basis der bestehenden kommunalen Lohnstufe vorgenommen werden. Kategorienwechsel

sind im Übrigen zulässig (VGr, 21. April 2006, PB.2006.00001, E. 3.2

und 3.3, www.vgrzh.ch).

4.1.2

Die Beschwerdeführerin hält § 16 LPVO für nicht verfassungskonform

unter Hinweis auf Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV). Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass im

öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 129 I

161.

E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen). Das Gleichheitsgebot

verschafft jedoch nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen

rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit.

Es kann lediglich indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche Arbeitgeber

einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechts­ungleichheit höhere Leistungen

ausrichten muss (BGE 131 I 105 E. 3.6). Dabei überlässt das Bundesgericht den

politischen Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von

Besoldungsordnungen (BGE 129 I 161 E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen).

Gemäss § 75 VRG greift auch das Verwaltungsgericht nicht in dieses Ermessen

ein, welches den Verwaltungsbehörden bei der Besoldungsfestlegung zukommt

(Kölz/Bosshart/ Röhl, § 75 N. 1). In Beachtung dieses Spielraums hat das

Bundesgericht beispielsweise eine Lohndifferenz von rund 6.6 % bzw. 12 %

zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten als haltbar anerkannt, obwohl

hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich

kein Unterschied bestand. Immerhin bezeichnete es bei besonders lange dauernden

Lehrauftragsverhältnissen (länger als 15 Jahre) eine Ungleichbehandlung bei

sonst gleichen Voraussetzungen als verfassungswidrig (BGE 129 I 161 E. 3.2 mit

Hinweisen). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung führte das Bundesgericht in

einem neueren Entscheid aus, die geltend gemachte Ungleichentlöhnung gleichwertiger

Arbeit im Umfang von lediglich 3.5 % erreiche bei weitem nicht das erforderliche

Mindestmass, das unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen

Rechtsgleichheitsgebots von Art. 8 Abs. 1 BV und damit von Verfassung

wegen zwingend die Beseitigung dieser lohnmässigen Ungleichbehandlung innert

angemessener Frist bzw. deren nachträgliche finanzielle Ausgleichung verlangen

würde (BGr, 12. April 2006,2P.287/2005, E. 2.6, www.bger.ch; vgl. ferner

VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067, E. 4.3, www.vgrzh.ch).

4.1.3

Hinsichtlich des Lohngleichheitsgebots fragt sich, inwieweit die

Beschwerdeführerin gegenüber anderen Lehrpersonen ungleich entlöhnt wird. Auf

die in der Beschwerde erwähnten Vergleichspersonen kann dabei nicht abgestellt

werden, denn diese haben teilzeitlich – im Unterschied zur Beschwerdeführerin –

ISF-Unterricht erteilt und wurden bereits 1995 bzw. 1998 vom Beschwerdegegner

angestellt. Gegenüber der vormaligen Einstufung der Gemeinde S (Lohnstufe 14,

Kategorie III, Jahreslohn Fr. 118'313.-) erleidet die Beschwerdeführerin

mit der Einstufung in Lohnstufe 9, Kategorie IV (Jahreslohn Fr. 112'014.-

bei vollem Pensum) eine Einbusse von 5.32 %, was nach der dargestellten

Rechtsprechung des Bundesgerichtes kaum das erforderliche Mindestmass für eine

zwingende Beseitigung der behaupteten Lohnungerechtigkeit erreicht (vorn

4.1

). Der Unterschied der bestehenden zur beantragten Lohneinstufung

(Lohnstufe 13, Kategorie IV, Jahressalär Fr. 124'836.-) betrüge dagegen

10.27

%. Auch dieser Wert erforderte nicht zwingend eine Beseitigung der

behaupteten Lohnungleichheit, insbesondere auch deswegen, weil die Einstufung

der Beschwerdeführerin erst auf Schuljahr 2006/2007 erfolgte und noch nicht als

langfristig gelten kann. Im Übrigen wäre aber eine solche Einstufung ohnehin nur

dann möglich, wenn die Unterrichtstätigkeit der Beschwerdeführerin zwischen

1981.

und 2003 zu mehr als 50 % anzurechnen wäre, was zu prüfen bleibt. Unter

diesen Umständen erscheint aber die Anwendung von § 16 LPVO nicht

verfassungswidrig.

4.2

Zwischen

verschiedenen Tätigkeiten innerhalb von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO ist

keine Kumulierung über die Anrechnungsquote von 50 % hinaus vorgesehen. War

eine Person neben ihrer Tätigkeit als Familienfrau zwar zusätzlich im Schuldienst

berufstätig, jedoch nicht in Klassenlehrerfunktion, bleibt es deshalb bei der

50%-Anrechnung der anderen Tätigkeit nach § 16 Abs. 2 lit. b LPVO.

Dass insgesamt nicht über ein 100%-Pensum hin­ausgegangen werden kann, lässt

sich nicht beanstanden, beträgt die obere Beschäftigungslimite doch auch bei

vollzeitlichen Lehrpersonen 100 %. Dies hat zur Konsequenz, dass die

vollzeitlich als Familienfrauen tätigen Personen grundsätzlich gleich gestellt

sind wie Personen, welche – wie die Beschwerdeführerin – nebenbei noch einer

schulischen Tätigkeit im Sinne von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO

nachgegangen sind. Zwar gibt es durchaus Grün­de, einer Lehrkraft, welche neben

der Tätigkeit als Familienfrau auch noch einige Wochenlektionen Schulunterricht

erteilte, grundsätzlich eine höhere Erfahrung zuzubilligen als einer

Wiedereinsteigerin, die sich vollumfänglich der Familienarbeit widmete (vgl.

VGr, 10. März 2006, PB.2005.00044, E. 4.4.2, www.vgrzh.ch). Indessen fehlt

es vorliegend entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin an einer rechtlichen

Grundlage, diese zusätzliche Erfahrung über die Anrechnung der Tätigkeit von 50

% hinaus zu berücksichtigen. Anders wäre nur dann zu entscheiden, wenn die Erteilung

von DaZ-Unterricht zu 100 % angerechnet werden müsste, weil er dem

ISF-Unterricht gleichkäme.

4.3

Die Frage,

ob die Erteilung von DaZ-Unterricht analog dem ISF-Unterricht zu 100 %

anzurechnen sei, stellt sich erst ab Schuljahr 2007/2008. Zuvor war nämlich die

Unterrichtserteilung als Förderlehrperson in § 16 Abs. 2 lit. a LPVO

gar nicht enthalten (vorn 3.1). Dass die Erteilung von DaZ-Unterricht aber dem

Unterricht in Klassenlehrerfunktion gleichzustellen wäre (und nicht nur der

Erteilung von ISF-Unterricht), macht die Beschwerdeführerin nicht geltend.

Fragen könnte sich zudem, ob darüber im vorliegenden Verfahren überhaupt zu

entscheiden ist, denn die Beschwerdeführerin verlangte am 3. Oktober 2007

vom Volksschulamt dieselbe Einstufung, wie sie im Rekurs verlangt hatte

(Lohnklasse 13, Kategorie IV), nachdem sie ihr Pensum auf 100 % erhöht hatte.

Ob darüber bereits entschieden wurde, geht aus den Akten nicht hervor. Indessen

würde sich dieselbe Frage in einem nächsten Verfahren jedenfalls dann stellen,

wenn sie vorliegend nicht beurteilt würde, und dürfte die Beantwortung dieser

Frage für die Einstufung der Beschwerdeführerin generell von Bedeutung sein,

weshalb darüber zu entscheiden ist.

4.4

Die

Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Vorinstanz, welche einen grundsätzlichen

Unterschied zwischen DaZ- und ISF-Unterricht erkannt habe, das künftige

ISF-Modell mit dem alten DaZ-Modell verglichen habe, was der Beschwerdegegner

bestreitet.

4.4.1

Nach dem Informationsblatt für Lehrpersonen und Eltern über die Integrative

Schulungsform, herausgegeben von der Bildungsdirektion im Mai 2002, können

Kinder mit speziellem Förderbedarf in einzelnen Fächern in Kleingruppen von

einer ISF-Lehrperson gefördert werden. In den übrigen Fächern bleibt das

Schulkind in der Regelklasse. Die Zusammenarbeit von Eltern, Klassenlehrperson,

ISF-Lehrperson, Therapeut/Therapeutin und Schulpsychologischem Dienst ist eine

wichtige Grundlage für die individuelle Förderung des Kindes. Der Unterricht

erfolgt in Kleingruppen mit der ISF-Lehrperson, allenfalls gemeinsam mit der

Klassenlehrperson (Teamteaching), und für jedes Kind wird ein individueller

Förderplan erstellt. Mindestens halbjährlich haben Gespräche zur Förderplanung

stattzufinden. Als gleichwertiges Angebot ersetzt die ISF die Sonderklassen B

und D (dazu §§ 16 und 25 des Sonderklassenreglements vom 30. Mai 1989

[SonderklassenR]; Sonderklasse B für Schulkinder mit geringer intellektueller

Leistungsfähigkeit, die dem Unterricht in Normalklassen nicht zu folgen

vermögen; Sonderklasse D für normalbegabte Schul­kinder mit Lern- und

Verhaltensschwierigkeiten). Entsprechend ist eine Ausbildung der ISF-Lehrkraft in

schulischer Heilpädagogik erforderlich. Die Zuteilung zur Integrativen

Schulform erfolgt durch Beschluss der Schulpflege aufgrund der Bestimmungen des

Sonderklassenreglementes, setzt also eine Abklärung durch den Schularzt, den

Schulpsychologen und eine Anhörung der Eltern voraus (§ 34, insbesondere

Abs. 5, SonderklassenR). Das Schulungskonzept für die ISF sieht dagegen

den Einbezug neuzugezogener fremdsprachiger Schulkinder in die integrative

Schulungsform gerade nicht vor, da deren Schulung primär keine heilpädagogische

Aufgabe darstelle. Dasselbe ergibt sich aus den Empfehlungen für den

Deutschunterricht für Fremdsprachige, wonach die Sonderklassen-Typen A–D für

die Einschulung von Neuzuzügern und für die Einführung in die deutsche Sprache

nicht angezeigt seien.

Die beteiligten Lehrpersonen

sind zur Zusammenarbeit und zur Mitarbeit im Schulhausteam und im Projektteam

verpflichtet, ausserdem zur Förderplanung, indem die Unterrichts- und

Erziehungssituation des Schulkindes regelmässig zu überprüfen und für eine neue

Phase festzulegen ist (Informationen zum Schulversuch mit ISF, www.vsa.zh.ch).

Gemäss dem Schulkonzept von März 1994 zur integrativen Schulung von

Schulkindern mit Schulschwierigkeiten unterstützt die Schulische Heilpädagogin

die Teilnahme der Schülerinnen und Schüler am Regelunterricht und an sonstigen

schulischen Anlässen, besucht und beobachtet die Schülerinnen und Schüler der

Fördergruppe in der Regelklasse und ist bei der Zeugnisausstellung für die Leistungsbeurteilung

in bestimmten Unterrichtsgegenständen verantwortlich oder mitverantwortlich,

erteilt auch Noten oder verfasst Lernberichte. Davon ging auch die Vorinstanz

aus. Wenn sie aus den beschriebenen Umständen schloss, dass an ISF-Lehrpersonen

bezüglich Fächervielfalt, Betreuungsaufgaben und Klassenverantwortung gleiche

Anforderungen wie an Klassenlehrpersonen gestellt würden, ist dies nicht zu

beanstanden. Inwiefern sie sich dabei auf das erst ab 2008 geltende Modell des

ISF-Unterrichtes abgestützt haben soll, das auf dem neuen Volksschulgesetz

basiert, ist nicht erkennbar.

4.4.2

Grundlage für den DaZ-Unterricht sind die "Empfehlungen für den

Deutschunterricht für Fremdsprachige (DfF)" vom 18. April 1989;

fortan Empfehlungen). Der Unterricht in Deutsch als Zweitsprache (DaZ) ist ein

Zusatzunterricht in Kleingruppen mit dem Ziel, fremdsprachige Schüler in der

deutschen Sprache und in ihrem Integrations­prozess entsprechend ihrem

Leistungsvermögen zu fördern. Immer aber ist und bleibt die Deutschförderung im

Klassenverband und in jedem Unterricht auch eine grundlegende Aufgabe des

Klassenlehrers. Die Empfehlungen unterscheiden zwischen dem Intensivkurs für

neuzugezogene Schüler an der Volksschule und dem Stützunterricht in Deutsch.

Zielgruppe für einen Intensivkurs sind Schulkinder, die keine oder fast keine

Deutschkenntnisse haben; normalerweise sind das Schulkinder, die aus einem

nicht deutsch-sprachigen Gebiet in die Deutschschweiz zugezogen und einer

Normalklasse zugeteilt worden sind. Erstes Ziel ist die Vermittlung von

Basisfertigkeiten in der deutschen Sprache in möglichst kurzer Zeit und mit

Schwergewicht auf Verständigung, weniger auf Korrektheit. Die Schüler arbeiten

einen Deutschaufbaukurs durch, erwerben einen Wortschatz, üben sich im Verstehen,

Sprechen, Lesen und Schreiben. Sie erhalten eine Ein­führung und Unterstützung

in neuer Mathematik auf Deutsch und sind in der Regel während des Deutschkurses

vom Unterricht dispensiert. Der Klassenlehrer muss seinerseits bestrebt und in

der Lage sein, einen neuzugezogenen Schüler unter Beachtung der Verhältnisse in

seiner Klasse auf sprachlicher und stofflicher Ebene individuell zu fördern.

Die sprachliche Förderung muss koordiniert sein zwischen dem Klassen- und dem

DfF-Lehrer. Sie tragen zusammen die Verantwortung dafür, dass ein neuzugezogenes

Schulkind rasche und seinen Fähigkeiten entsprechende Fortschritte macht.

Zielgruppe des

Stützunterrichtes sind dagegen Schüler aller Klassen, die sich in Alltags­situationen

zwar auf Deutsch verständigen können, aber noch grosse Schwierigkeiten mit der

deutschen Sprache haben. Der Klassenlehrer beantragt Stützunterricht, soweit er

diesen als notwendig erachtet. Im Stützunterricht werden Schwerpunkte gesetzt;

unter anderem wird Stoff aus der Normalklasse, aus dem Fach Deutsch oder aus

anderen Fächern vor- oder nachbereitet. Stützunterricht wird in der Regel unter

Angabe von genauen Zielen für ein Jahr angeordnet und bei Bedarf um ein

weiteres Jahr verlängert. Der Klassenlehrer koordiniert Ziele und didaktische

Massnahmen der Sprachförderung jedes einzelnen Schülers mit dem DfF-Lehrer. Der

Klassenlehrer behält auch bei Anordnung von DfF eine entscheidende Funktion in

der Sprachförderung fremdsprachiger Schüler. So bespricht er unter anderem

Schullaufbahnentscheide von fremdsprachigen Schülern mit dem DfF-Lehrer, soweit

es sinnvoll ist. Er beurteilt zusammen mit der DfF-Lehrperson nach Ablauf eines

Jahres die Resultate des DfF und die Lernfortschritte des Schülers. Die

Schulpflege prüft auf Gesuch der Eltern oder auf Antrag des Klassenlehrers oder

des Schulpsychologischen Dienstes die Anordnung von DfF. Die DfF-Lehrperson

wählt ein auf die Bedürfnisse des einzelnen Schulkindes ausgerichtetes

Lehrmittel und Materialien aus und erstattet am Jahresende Bericht über die

Lernfortschritte des fremdsprachigen Schülers. Im Übrigen ist auf die

zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen (§ 70 in Verbindung

mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

4.4.3

Aus der Gegenüberstellung der ISF- und der DfF-Lehrtätigkeit geht hervor,

dass sich die Erteilung von ISF- und von DaZ-Unterricht nicht als gleichwertig

erweisen. Schon die Zielgruppen der verschiedenen Massnahmen unterscheiden sich

klar: Während für ISF-Unterricht das Schulkind einen besonderen Förderbedarf in

einzelnen Fächern aufweisen muss und weiter eine Abklärung durch den Schulpsychologischen

Dienst, den Schularzt und die Anhörung der Eltern vorausgesetzt ist, wie es der

Sonderschulbedürftigkeit entspricht, kommt der DaZ-Unterricht nur teilweise

einer Stütz- und Fördermassnahme nach Sonderschulreglement gleich, nämlich dort,

wo es um Stützunterricht geht (etwa im Sinne einer auf die deutsche Sprache

beschränkten Aufgabenhilfe, § 55 SonderklassenR), aber nicht im

Deutsch-Intensivkurs. Entsprechend ist keine heilpädagogische Ausbildung der

Lehrperson erforderlich. Zudem unterscheiden sich die Pflichten der

Lehrpersonen massgeblich: Während die ISF-Lehrperson die Unterrichts- und

Erziehungssituation regelmässig zu überprüfen und die Förderplanung ständig

anzupassen hat, zudem die Schulkinder in der Regelklasse im Unterricht besuchen

und beobachten muss und bei der Zeugnisausstellung eigene Notengebungskompetenz

hat, hat die DfF-Lehrperson die Lernziele zwar auch den Fortschritten des

Schulkindes anzupassen, doch bleibt der Klassenlehrer die mass­gebende Person

sowohl für die Koordination mit dem Regelunterricht als auch in der Notengebung

und für die Sprachförderung. Während im Bereich des ISF-Unterrichtes der

ISF-Lehrperson eine dem Klassenlehrer vergleichbare Position zukommt, ist dies

im DaZ-Unterricht gerade nicht der Fall.

4.5

Was die

Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nicht geeignet, ein Abweichen von

diesem Ergebnis zu bewirken.

4.5.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, im DaZ-Unterricht seien je nach

Vorkenntnissen der Schulkinder alle Fächer zu unterrichten, um den stofflichen

Anschluss an die Klasse zu erreichen. So sei den DaZ-Schülern auch eine

Einführung und (aber nicht "weitergehende") Unterstützung in (neuer)

Mathematik auf Deutsch zu gewähren. Zudem sei der Stoff aus der Normalklasse

sprachlich vor- und nachzubereiten. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin

liegt das Schwergewicht der Unterstützung dabei im sprachlichen und nicht im

stofflichen Bereich. So erhalten die Schulkinder neben anderem (Aneignung eines

Wortschatzes, Lernen der Lautung, Übungen im Verstehen, Sprechen, Lesen und

Schreiben etc.) eine Einführung in die neue Mathematik auf Deutsch. Demzufolge

ist dies nicht im Sinne eines Stützunterrichtes in neuer Mathematik, sondern in

Deutsch, nämlich als Anwendung der deutschen Sprache auf ein bestimmtes Fach zu

verstehen. Auch der behauptete Unterricht "in allen Fächern" ist

primär darauf ausgerichtet, den Schulkindern den Stoff in diesen Fächern sprachlich

verständlich zu machen und nicht darauf, sie im Sinne einer Stütz- und

Fördermassnahme in diesen Fächern auch noch (stofflich) zu unterrichten.

4.5.2

Nachdem anerkanntermassen eine Integration rasch und effizient über das

Beherrschen der Landessprache erfolgt, liegt im DaZ-Unterricht zweifellos eine

die Integration unterstützende Komponente. Hingegen ist die Integration in eine

Schulklasse nicht allein mit der sprachlichen Ausbildung zu bewältigen, wenn

das Schulkind dem Schulstoff nicht folgen kann. Das aber bleibt die Aufgabe des

Klassenlehrers, dem zusätzlich auch die Sprachförderung obliegt.

4.5.3

Wie dargelegt, trifft die ISF-Lehrperson eine auf ihren Bereich beschränkte

Klassenverantwortung, hat sie doch dafür zu sorgen, dass die von ihr betreuten

Schulkinder den Schulstoff so weit als möglich zu bewältigen vermögen

(Förderungsplan, Notengebung). Ausserdem ist eine intensive Zusammenarbeit mit

anderen Lehrpersonen, mit Aussenstellen (Schularzt, Schulpsychologischer

Dienst), mit den Eltern und dem ganzen Schulhausteam Pflicht. Gleiches ist der

DaZ-Lehrkraft zwar teilweise möglich, aber nicht vorgeschrieben. Von einer

Klassenverantwortung kann nicht die Rede gehen.

4.5.4

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin war und ist Teamteaching

schliesslich seit Beginn der ISF-Versuche möglich, ebenso aber die separate

Schulung in Klein­gruppen. Dasselbe gilt für DaZ-Unterricht. Im Zeitpunkt der

Einstufung der Beschwerdeführerin war sodann für die DfF- bzw. DaZ-Lehrpersonen

keine besondere Ausbildung vorgeschrieben.

Demnach hat der Beschwerdegegner die Tätigkeit der

Beschwerdeführerin als DaZ-Lehrperson zu Recht nur zu 50 % angerechnet. Die

Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

5.

Gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG sind für Verfahren

gestützt auf das Gleichstellungsgesetz keine Kosten zu erheben. Das gilt indessen

nur, soweit überhaupt die Anwendung des Gleich­stellungsgesetzes zur Diskussion

steht (BGE 124 I 223 E. 3). Da der Streitwert vorliegend über Fr. 20'000.-

beträgt und die Beschwerdeführerin ihren behaupteten Anspruch ausser auf das

Gleichstellungsgesetz auch auf andere Rechtsgrundlagen stützt, ist das

Verfahren insofern nicht mehr kostenlos (§ 80b VRG, Art. 13 Abs. 5

GlG). Dem Gewicht der verschiedenen Argumente und dem damit verbundenen

Gerichtsaufwand entsprechend rechtfertigt es sich, 1/6 der Gerichtskosten auf

die Gerichtskasse zu nehmen. Die übrigen Kosten sind ausgangsgemäss der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Beim vorliegenden Streitwert (oben 1.2 Abs. 2) ist die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht

zulässig (Art. 83 lit. g und 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 [BGG] e contrario).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 5/6 auferlegt und im Übrigen

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …

Abweichende

Meinung der Gerichtssekretärin

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 138

Abs. 4 GVG)

Dem Entscheid der Kammer ist insoweit nicht

beizupflichten, als die Verfassungsmässigkeit von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO

bejaht wird.

Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass im öffentlichen

Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird, wobei das Bundesgericht

den politischen Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von

Besoldungsordnungen zugesteht. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu

betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen

können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des

Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer

Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung

von Beamten massgebend sein sollen (BGE 129 I 161 E. 3.2 mit

Hinweisen). – Willkür in der Rechtsetzung liegt vor, wenn sich eine Norm nicht

auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE

116.

Ia 83 E. 6b; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich etc., Rz. 811). Nach dem Grundsatz

der Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung ist Gleiches nach Massgabe seiner

Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu

behandeln. Der Gesetz- und Verordnungsgeber verfügt dabei über eine erhebliche

Gestaltungsfreiheit; es ist ihm allerdings verboten, Differenzierungen zu

treffen, für die sachliche und vernünftige Gründe fehlen, oder sich über

erhebliche tatsächliche Unterschiede hinwegzusetzen. Bei der Beurteilung, ob

die tatsächlichen Unterschiede erheblich und die vorgenommenen Differenzierungen

sachlich gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des Erlasses auszugehen. Nicht jede

tatsächliche Ungleichheit kann zu einer rechtlichen Verschiedenbehandlung

führen. Gewisse Schematisierungen sind unerlässlich, auch wenn sie Grenzfällen

nicht immer gerecht werden (Häfelin/Haller, Rz. 752 ff.).

Der Sinn und Zweck von § 16 LPVO liegt in der

Festlegung von Kriterien, welche eine lohnmässig höhere Einstufung von

Lehrpersonen ermöglichen. Als sachgerecht erweisen sich damit insbesondere

Kriterien, die auf Erfahrung im Zusammenhang mit der Unterrichtstätigkeit

abstellen, da sich diese nutzbringend auf den Lehrberuf auszuwirken vermag. –

§ 16 Abs. 2 lit. b LPVO erscheint problematisch, weil keine

Unterscheidungen getroffen werden, wo dies sachlich geboten wäre. Erstens wird

gleich behandelt, wer über Berufs­erfahrung irgendwelcher Art verfügt (also

beispielsweise eine einfache Tätigkeit im Detailhandel ausgeübt hat, wie Lagerbestände

auffüllen etc.) und wer im Lehrbereich (aber nicht gemäss lit. a) tätig war,

obwohl selbstredend die erstgenannte Tätigkeit deutlich weniger nutzbringend

für den Lehrberuf ist als die zweite. Zweitens wird nicht unterschieden

zwischen der Erfahrung von Personen, die sich ausschliesslich der Haus-,

Erziehungs- und Betreuungsarbeit widmen und von solchen, die zusätzlich (in

Teilzeit) eine Lehrtätigkeit (ausserhalb des in lit. a beschriebenen Bereichs)

ausüben, obwohl Letztere offensichtlich über eine weitaus grössere einschlägige

Berufserfahrung verfügen als Erstere. Die – wohl in zahlreichen anderen Berufs­gattungen

nicht vorgesehene – Privilegierung von berufsfremden (hier: unterrichtsfremden)

Tätigkeiten bei der Einreihung, die zur Nichtberücksichtigung einschlägiger

Berufserfahrung führen kann, erscheint als sachfremd und stossend.

Bei der Frage, ob eine Bestimmung mit Art. 8

Abs. 1 BV im Einklang steht, ist die Lohndifferenz in Prozenten ein

wichtiges Kriterium. Aus der relevanten Rechtsprechung ist aber nicht

abzuleiten, dass dies das einzige zu beachtende Kriterium darstellen würde.

Berücksichtigt wird beispielsweise auch die Dauer einer Anstellung (vgl. den in

BGE 129 I 161 E. 3.2 erwähnten Fall). Unabhängig von der resultierenden

Lohndifferenz steht eine Bestimmung deshalb in Widerspruch zu Art. 8

Abs. 1 BV, wenn sie – wie vorliegend – auf sachfremde Kriterien abstellt

bzw. Differenzierungen unterlässt, die sich aufdrängen. Diesbezüglich hat die

Kammer keine akzessorische Normenkontrolle von § 16 Abs. 2 LPVO

vorgenommen.

Ferner – was hier nicht weiter auszuführen ist – erscheint

fraglich, ob § 14 Abs. 3 LPG als genügende Delegationsnorm für den Erlass

von § 16 Abs. 2 LPVO anzusehen ist.

Diese Überlegungen müssten dazu führen, § 16

Abs. 2 LPVO im vorliegenden Fall nicht anzuwenden und die Unterrichtserfahrung

bei der Einreihung der Beschwerdeführerin angemessen zu berücksichtigen.