Lexipedia

Entscheid

PB.2008.00017

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2008.00017

5. November 2008Deutsch12 min

(URT.2008.11003)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A, Primarlehrerin im Schulhaus D in X, ersuchte am 5. Januar

2006, sie für die Zeit vom 1. bis 7. Februar 2006 für die Teilnahme

an der Hochzeit einer ehemaligen Austauschschülerin im Ausland freizustellen.

Am 19. Januar 2006 beschloss die Primarschulpflege X, A einen Tag

bezahlten und drei Tage unbezahlten Urlaub zu gewähren. Das Volksschulamt des

Kantons Zürich verfügte am 9. Februar 2006 eine Lohnsistierung inklusive

Schulferienanteil vom 2. bis 9. Februar 2006. Die dagegen erhobene Einsprache von

A wies das Volksschulamt am 9. März 2006 ab und bestätigte die Lohndaten zum

unbezahlten Urlaub.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid rekurrierte A am 15. März 2006

an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich und beantragte sinngemäss, ihr für

die gesamte Zeit bezahlten Urlaub zu gewähren, eventualiter die Lohneinbusse

auf 20 % zu beschränken oder ihren Lohn lediglich im Umfange der

Vikariatskosten zu reduzieren.

Mit Schreiben vom 31. Januar 2008 teilte das

Generalsekretariat der Bildungsdirektion A mit, die Primarschulpflege X hätte mangels

gesetzlicher Grundlage gar keinen bezahlten Urlaub gewähren dürfen. A müsse

deshalb damit rechnen, dass einerseits die angefochtenen Verfügungen

nicht in ihrem Sinn neu entschieden werden würden und anderseits im

Falle eines Rekursentscheides auch der unzulässigerweise erteilte bezahlte

Urlaub korrekt als unbezahlter abgerechnet werden müsste. Zur Wahrung des rechtlichen

Gehörs sowie zum Rückzug des Rekurses setzte die Bildungsdirektion eine

dreissigtägige Frist an. A äusserte sich nicht dazu.

Am 13. März 2008 wies die Bildungsdirektion den Rekurs ab,

hob die Verfügungen des Volksschulamts vom 9. Februar und

9.

März 2006 auf und sistierte den Lohn vom 1. bis zum 7. Februar

2006.

für eine Unterrichtswoche respektive für zehn Kalendertage.

III.

A gelangte am 15./16. April

2008.

an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Beschluss der

Primarschulpflege X vom 19. Juli 2006 und die darauf basierenden Verfügungen des Volksschulamts beziehungsweise der

Bildungsdirektion aufzuheben und die Sache an die Primarschulpflege zur

erneuten Beurteilung zurückzuweisen mit der Vorgabe, den Vorgang als ein

"familiäres Ereignis" zu bewerten und den bezahlten Urlaub zu bewilligen.

Die Bildungsdirektion beantragte die kostenpflichtige Abweisung

der Beschwerde; das Volksschulamt verzichtete stillschweigend auf die

Beantwortung der Beschwerde.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

Vorliegende Beschwerde

richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Bildungsdirektion des Kantons

Zürich in einer personalrechtlichen Angelegenheit. Dagegen ist die Beschwerde

an das Verwaltungsgericht gegeben (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Vorliegend geht es um die

Sistierung der Lohnzahlung für zehn Kalendertage. Damit übersteigt der

Streitwert Fr. 20'000.- nicht und die Beschwerde ist gemäss § 38 Abs. 1

und 2 VRG einzelrichterlich zu behandeln.

2.

Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin richtet sich

nach dem Lehrpersonalgesetz vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) und,

wenn dieses keine ausdrückliche Regelung enthält, nach den allgemeinen

personalrechtlichen Bestimmungen (§ 1 [in der bis 15. August 2007

geltenden Fassung] und § 2 LPG).

Die Gewährung von bezahltem Urlaub für familiäre

Ereignisse ist in § 85 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19.

Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) geregelt. Für die Hochzeit eines eigenen

Kindes ist demnach ein Tag bezahlter Urlaub zu gewähren, wobei diese Regelung

auch für Stief- und Pflegeverhältnisse gilt (§ 85 Abs. 1 und 3 lit. b

VVPG).

Unbezahlter Urlaub ist zu gewähren, wenn die dienstlichen

Verhältnisse es gestatten (§ 92 Abs. 1 VVPG).

Zuständig für die Gewährung von bezahltem Urlaub (bis zu

einer Woche) und unbezahltem Urlaub ist die Gemeindeschulpflege bzw. Gemeinde (§ 28

Abs. 1 [in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung] und § 29 Abs. 1

der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]).

Bei unbezahltem Urlaub wird der Schulferienanteil an die

Lohnsistierung in dem Sinn angerechnet, dass eine Schulwoche 9,69 Kalendertagen

entspricht (§ 29 Abs. 2 [in der bis 15. August 2007 geltenden

Fassung] in Verbindung mit § 18 LPVO).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Beziehung zu G sei als Pflegeverhältnis

zu betrachten. Da die Teilnahme an deren Hochzeit im Ausland inklusive An- und

Rückreise eine Woche beansprucht habe, sei dies die minimal erforderliche Zeit

für dieses familiäre Ereignis. Somit stehe ihr für die ganze Zeit bezahlter

Urlaub zu.

G, geboren 1979, wohnte 1996/1997 im Rahmen eines

Studentenaustauschprogramms für ein Jahr im Haushalt der Beschwerdeführerin und

besuchte die Kantonsschule M in Z. Während dieses Aufenthalts kam die

Beschwerdeführerin für Kost und Logis von G auf und sie erhielt weder von der

Veranstalterin des Austauschprogramms noch vom Gastkind eine Vergütung.

Ob damit ein Pflegeverhältnis begründet wurde oder nicht,

kann vorliegend offen bleiben: Anders als ein Kinds- oder Stiefkindsverhältnis

endet ein Pflegeverhältnis grundsätzlich mit der Aufgabe der

Haushaltsgemeinschaft, vorliegend also mit Ablauf des Austauschjahres im Januar

oder November 1997. Diese Beziehung war somit von vornherein befristet und

nicht auf Dauer angelegt. Hinweise darauf, dass der Kontakt zwischen der

Beschwerdeführerin und ihrem ehemaligen Gastkind auch nachher noch so eng

geblieben wäre, dass dies mit einer Eltern-(Stief-)Kind-Beziehung vergleichbar

wäre, liegen nicht vor. In Bezug auf den Zeitpunkt der Hochzeit im Februar 2006

liegt somit kein Pflegeverhältnis vor.

Im Übrigen behandelt § 85 Abs. 3 lit. b (in

Verbindung mit Abs. 1) VVPG die Gewährung von bezahltem Urlaub bei der

Hochzeit von Angehörigen abschliessend. Es bleibt der Primarschulpflege bei der

Anwendung und Auslegung dieser kantonalen Bestimmung somit kein

Ermessensspielraum, um hier auch für weitere Fälle bezahlten Urlaub zu

gewähren.

Somit steht der Beschwerdeführerin für die Teilnahme an

der Hochzeit der ehemaligen Austauschschülerin kein bezahlter Urlaub zu.

3.2

Die

Beschwerdeführer kritisiert zudem die Anwendung des Umrechnungsfaktors zur

Berechnung der Lohnsistierung. Dies führe dazu, dass sich der Kanton mit der

Gewährung von unbezahltem Urlaub bereichere.

Vorliegend haben der Beschwerdegegner und die Vorinstanz

die Lohnsistierung aufgrund der massgeblichen Bestimmung von § 29 Abs. 2

(in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung) in Verbindung mit § 18 LPVO

berechnet. Dies führt dazu, dass aus dem unbezahlten Urlaub von einer Schulwoche

eine Lohnsistierung von 9,69 Kalendertagen resultiert. Vorliegend sind die

Aufwendungen für die Vikarin effektiv etwas geringer ausgefallen als der sistierte

Lohn. Dies liegt aber einzig an der im Vergleich zur Beschwerdeführerin

tieferen Einstufung der Vikarin (Stufe 1 gegenüber Stufe 12). Im Übrigen könnte

die Beschwerdeführerin aus einer dem Arbeitgeber entstehenden Einsparung ohnehin

nichts ableiten: Der Lohn stellt die Gegenleistung für persönlich zu

erbringende Arbeit dar. Wird diese wegen eines unbezahlten Urlaubes nicht

persönlich geleistet, so entsteht auch kein Lohnanspruch.

3.3

Die

Beschwerdeführerin beruft sich auch darauf, sie sei "altersentlastet"

und ihr dadurch freier Nachmittag sei ebenfalls in die fragliche Zeit gefallen.

Somit sei ihr auch für diesen freien Nachmittag die Zeit mit 1,969

multipliziert worden und so fast ein ganzer Tag zu Unrecht abgezogen worden.

Die Altersentlastung bewirkt lediglich eine Reduktion der

individuellen wöchentlichen Pflichtstunden. Der Umrechnungsfaktor ist bestimmt

durch das allgemeine Verhältnis der Anzahl der Schultage zu der schulfreien

Zeit. Die Reduktion des individuellen wöchentlichen Pensums hat deshalb darauf

keinen Einfluss.

3.4

Die

Primarschulpflege hatte der Beschwerdeführerin einen Tag als bezahlten Urlaub

gewährt. Nachdem die Vorinstanz zum (zutreffenden) Schluss gelangt war, ein

solcher Anspruch habe nie bestanden, änderte sie diesen Entscheid ab und verfügte,

dass die gesamte Abwesenheit als unbezahlter Urlaub zu betrachten und der Lohn

dementsprechend zu sistieren sei.

Die Vorinstanz änderte damit im Rekursverfahren den

Entscheid zu Ungunsten der Beschwerdeführerin. Eine solche sogenannte

reformatio in peius nach § 27 VRG ist unter be-stimm­ten Voraussetzungen

zulässig. Insbesondere bedarf es eines so gewichtigen Rechtsfehlers, dass die

angefochtene Anordnung als offensichtlich unrichtig erscheint und ihre

Korrektur von erheblicher Bedeutung ist, indem sie klares Recht oder

wesentliche öffentliche Interessen verletzt. Als Rechtsfehler gelten dabei auch

qualifizierte Ermessensfehler (Ermessensüberschreitung und -unterschreitung

sowie Ermessensmissbrauch), nicht jedoch die blosse Unangemessenheit (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 27 N. 12). Diese

Voraussetzung ist hier erfüllt. Die Primarschulpflege verletzte mit ihrer

Bewilligung des bezahlten Urlaubstages klares Recht, indem sie entgegen den

massgeblichen Bestimmungen und somit ohne gesetzliche Grundlage einen Tag

bezahlten Urlaub gewährte. Auch als kommunale Behörde stand ihr dabei bei der

Anwendung und Auslegung des kantonalen Rechts kein Ermessenspielraum in dem

Sinn zu, dass sie zusätzlich zu den abschliessend geregelten Fällen für

bezahlten Urlaub weitere hätte schaffen können. Somit hat sie ihr Ermessen

überschritten.

Weiter war die Beschwerdeführerin auch auf die drohende

Verschlechterung und die Möglichkeit, diese durch den Rückzug des Rekurses

abzuwenden, gebührend aufmerksam gemacht worden. Somit war ihr auch das

rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV, SR 101]) gewährt worden.

Damit erweist sich die Abänderung der Ausgangsverfügung zu

Ungunsten der Beschwerdeführerin als zulässig.

3.5

Die

Vorinstanz hat die (korrekt) auf 9,69 Kalendertage berechnete Lohnsistierung

auf 10 Kalendertage aufgerundet. Für ein solches Vorgehen fehlt aber eine

gesetzliche Grundlage. Dementsprechend ist die vorinstanzliche Verfügung

dahingehend zu korrigieren, dass der Lohn für gesamthaft 9,69 Kalendertage zu

sistieren ist.

4.

Die Beschwerdeführerin rügt weiter die lange

Verfahrensdauer vor der Vorinstanz.

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und

Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29

Abs. 1 BV; § 4a VRG, vgl. auch § 27a VRG). Der Zeitraum, welcher

für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in

Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei

der zuständigen Behörde oder, wenn – wie hier – kein Gesuch gestellt wurde, mit

der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen

Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des

Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit

des Falles, das Verhalten des Betroffenen und der Behörden sowie die für die

Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (Gerold Steinmann in:

Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,

Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 29 N. 12 mit Hinweisen; VGr, 5. April

2006, VB.2005.00579, E. 3.2, www.vgrzh.ch).

In Hinblick auf die Verletzung des Beschleunigungsgebots

ist vorliegend zu beurteilen, ob die Dauer des Rekursverfahrens, welches sich

über rund zwei Jahre erstreckt hat, unter Berücksichtigung der spezifischen

Umstände als unzulässige Rechtsverzögerung zu bewerten ist. Dies muss

vorliegend bejaht werden: Einmal weist der Fall keine besonderen

Schwierigkeiten oder Dimensionen auf. Ferner hat keine der Parteien eine

Verfahrensverzögerung verursacht. Mithin hat die Vorinstanz die ungebührlich

lange Verfahrensdauer zu vertreten.

Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots

kann im Dispositiv des Entscheids festgestellt werden und/oder bei den Kosten-

und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 [= Pra

94/2005 Nr. 13] E. 1.3 [jedenfalls bezüglich einer Verletzung von Art. 6 Abs. 1

der Europäischen Menschenrechtskonvention, SR 0.101]).

Indessen ist vorliegend – mangels ausdrücklichen

Beschwerdeantrags und mangels Auswirkungen auf den Ausgang des Verfahrens –

darauf zu verzichten, die Rechtsverzögerung im Dispositiv des Entscheids

festzustellen. Ferner ist der Beschwerdeführerin aus der Verletzung des

Beschleunigungsgebotes weder ein Schaden erwachsen, noch ist ihre Rechtsposition

sonstwie verschlechtert worden. Die Beschwerdeführerin hat im Verfahren ohnehin

keine Kosten zu tragen und keine Parteientschädigung zu bezahlen. Dem Genugtuungsaspekt

wird damit durch die vorliegende Feststellung in den Erwägungen gebührend

Rechnung getragen.

5.

Da es sich um eine personalrechtliche Streitigkeit mit

einem Streitwert unter Fr. 20'000.- handelt, sind für das vorliegende Verfahren

keine Kosten zu erheben (§ 80b VRG).

6.

Vorliegend liegt der Streitwert unter Fr. 15'000.-.

Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten an das Bundesgericht nur unter der Bedingung zulässig, dass

sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; ansonsten ist die

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. a

und Abs. 2 sowie Art. 113 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

[BGG, SR 173.110]).

Demgemäss entscheidet der

Einzelrichter:

1.

In teilweiser

Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Bildungs­direktion

vom 13. März 2008 in Satz 2 und 3 dahingehend geändert, dass der Lohn für 9,69

Kalendertage sistiert wird und der vom Volksschulamt zusätzlich zu sistierende

Betrag für 1,69 Kalendertage zu berechnen und zu verrechnen ist.

Im Übrigen

wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung

stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre

Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die

Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung

an: …