PB.2008.00028

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2008.00028

8. Juli 2009Deutsch27 min

(URT.2009.11538)

Streitwert (E. 1.1). Zuständigkeit (E. 1.2). Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.3). Assistierende mit einem Abschluss auf Hochschulstufe waren in die Lohnklasse 17 einzustufen. Die Einreihung der Beschwerdegegner in Lohnklasse 14 steht nicht im Einklang mit der Personalverordnung und ist damit unrechtmässig; es ist von einer ursprünglich fehlerhaften Verfügung auszugehen (E. 2.1 f.). In der - durch die Nachzahlung an einen Teil der Assistierenden - eingetretenen unterschiedlichen Entlöhnung liegt eine offensichtliche Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV (E. 3.3). Die Überlegungen der Beschwerdeführerin zu ihrem Entscheid, den höheren Lohn rückwirkend nur an die über April 2007 hinaus weiter beschäftigten Assistierenden nachzuzahlen, ist sachlich nicht haltbar. Die Benachteiligung gegenüber den bei der Beschwerdeführerin weiter beschäftigten Assistierenden ist rückwirkend zu korrigieren (E. 4.3). Das Interesse an der Gleichbehandlung und damit an der richtigen Rechtsanwendung ist höher zu gewichten als das Interesse an der Rechtssicherheit; die Nachzahlung des Lohns schafft keine Rechtsunsicherheit. Es ist unerheblich, ob die zu tiefe Einreihung den Parteien bewusst gewesen war oder nicht (E. 5.2). Schranke bleibt damit nur die Verjährung. Die Ansprüche der Beschwerdegegner 1-4 sind nicht verjährt. Der Beschwerdegegner 5 hat die Verjährung nur für seine Lohnforderungen mit Bezug auf den Zeitraum ab August 2002 unterbrochen. Neue rechtliche Vorbringen wie die Einrede der Verjährung sind im vorliegenden Beschwerdeverfahren zulässig und zu berücksichtigen (E. 5.5). Die Vorinstanz hat das angefochtene Schreiben der Beschwerdeführerin in zutreffender Weise als materielle Behandlung des Wiedererwägungsgesuchs qualifiziert (E. 6).

Sachverhalt

Mit Schreiben an ihre Angehörigen vom 1. Juni 2007 teilte die

Zürcher Hochschule Winterthur (ZHW) mit, dass die Assistierenden gemäss

gängiger Praxis der ZHW in Lohnklasse 14 eingestuft seien. In Nachachtung einer

Aufforderung des Hochschulamts erfolge neu eine Einstufung in die Lohnklasse 17

Stufe 3. Diese Einstufung erfolge rückwirkend auf den Zeitpunkt der ersten

Anstellung und betreffe alle wissenschaftlichen Assistierenden mit Abschluss

auf Hochschulstufe, welche per 1. Mai 2007 eine Anstellungsverfügung bei

der ZHW hätten.

B. B, C, D,

E und F waren bei der ZHW als wissenschaftliche Assistenten tätig gewesen.

Sämtliche Arbeitsverhältnisse sind spätestens im Jahr 2006 beendet worden.

Besoldungsmässig waren alle fünf Assistenten in Lohnklasse 14 eingereiht. Mit

Schreiben an die ZHW vom 6. bzw. vom 9. August 2007 machten sie

geltend, dass sie in die Lohnklasse 17 hätten eingereiht werden müssen, und

forderten deshalb Lohnnachzahlungen.

Unter

Bezugnahme auf diese Begehren wies die ZHW mit Schreiben vom 7. bzw. 14. August

2007 darauf hin, dass eine rückwirkende Lohnnachzahlung nur denjenigen Assistierenden

gewährt werde, die per 1. Mai 2007 einen Arbeitsvertrag mit der ZHW

hatten. Für jene Assistierenden, die früher aus der ZHW ausgeschieden seien,

werde eine Rechtspflicht nicht anerkannt.

Erwägungen

II.

Entsprechend der

Rechtsmittelbelehrung gelangten die fünf Assistenten mit Eingabe vom 10. September

2007.

an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Darin verlangten sie für

den Zeitraum ihrer Anstellung die Einreihung in Lohnklasse 17 bei gleich bleibenden

Lohnstufen und substantiierten ihre Forderungen betragsmässig; daneben

verlangten sie Verzugszinsen und eine Parteientschädigung.

Die Rekurskommission vereinigte

die Rekurse und hiess sie mit Beschluss vom 27. Juni 2008 teilweise gut.

Sie verpflichtete die ZHW bzw. die Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften

(ZHAW) zu Lohnnachzahlungen an sämtliche Rekurrenten für die Dauer ihrer

Anstellung; sie legte fest, dass ihnen die Differenz zwischen den seinerzeit

ausbezahlten Salären (Lohnklasse 14 Stufen 3–8) und der Lohnklasse 17 Stufe 3

zu entrichten ist, zuzüglich 5 % Verzugszins seit 6. bzw. 9. August

2007.

III.

Mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht vom 14. Juli 2008 beantragte die ZHAW, den Beschluss

der Rekurskommission aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Gegenpartei. Die Rekurskommission ersuchte um Abweisung der Beschwerde. Die

Assistenten beantragten in der Beschwerdeantwort vom 20. Oktober 2008, die

Beschwerde vollumfänglich abzuweisen, eventualiter das Verfahren zur

Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der ZHAW; zudem stellten sie Anträge zur

Beweisabnahme. Am 25. November 2008 erging die Replik, welche am folgenden

Tag an die Gegenpartei zur Kenntnisnahme versandt wurde.

Das Verwaltungsgericht hat in

einer über weite Teile analogen Streitigkeit zwischen der ZHAW und einem

ehemaligen Assistierenden bereits einen Entscheid gefällt (VGr, 13. Mai

2009, PB.2008.00019, www.vgrzh.ch).

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten grundsätzlich in Dreierbesetzung. Beschwerden,

deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, kann allerdings der

Einzelrichter behandeln (§ 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG]).

1.1.1

Das kantonale Besoldungsrecht umfasst 29 Besoldungsklassen mit jeweils 17

Stufen; die beiden tiefsten Stufen heissen Anlaufstufen, hernach folgen 9

Erfahrungsstufen und schliesslich 6 Leistungsstufen (Anhang 2 zur

Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVPG], LS 177.111).

Laut

dem Entscheid der Rekurskommission haben die Beschwerdegegner rückwirkend

Anspruch auf eine Entlöhnung gemäss Lohnklasse 17 Stufe 3. Dabei bestehen keinerlei

Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz – wie dies mit der Beschwerdeantwort

allenfalls suggeriert wird – mit Stufe 3 die Erfahrungsstufe 3 meint. Die

genannte Stufe 3 entspricht vielmehr der Erfahrungsstufe 0 der kantonalen

Lohnskala (VGr, 13. Mai 2009, PB.2008.00019, E. 1.1.2, www.vgrzh.ch).

Die

Beschwerdeführerin lehnt diese Nachzahlungen ab.

1.1.2

Im Streit liegt somit die Differenz zwischen den seinerzeit verfügten

Salären und dem jeweiligen Betrag von Lohnklasse 17 Stufe 3 (= Erfahrungsstufe

0) gemäss den damaligen Lohnskalen. Allerdings ergibt sich aus den Akten nicht,

ob für die Dauer der Anstellungen (in der Regel für ein Jahr) die Besoldungen

unverändert galten oder ob sie mit einer Erhöhung der Beträge im erwähnten

Anhang 2 ebenfalls angehoben wurden. Der Streitwert ist somit zu schätzen.

Dabei ist für die einzelnen Beschwerdegegner – auf der Grundlage der bei den

Akten liegenden Anstellungsverfügungen und der jeweils angewendeten Lohnskala –

gerundet jeweils Folgendes als Streitwert anzunehmen (vgl. zu den einzelnen Zahlen

die Fassungen von Anhang 2: LS 177.111 – Historische

Fassung – Band 2 – Nachtragsnummern 033, 036, 038, 039,

043, 047 und 051, www.zhlex.zh.ch):

Beschwerdegegner

2003/4: Fr. 81'108 ./. Fr. 74'769 = Fr. 6'339 à 80%-Pensum ca. Fr.

5'100

- 2004/5: Fr.

81'108 ./. Fr. 77'090 = Fr. 4'018 à 50%-Pensum

ca. Fr. 2'000

- 2005/6: Fr.

81'716 ./. Fr. 80'006 = Fr. 1'710 à 30%-Pensum

ca. Fr. 500

total

ca. Fr. 7'600

Beschwerdegegner

- 2003: Fr. 80'544 ./. Fr. 67'336 = Fr. 13'208 à 11 Monate ca. Fr. 12'100

- 2004: Fr.

81'108 ./. Fr. 70'128 = Fr. 10'980 à 8 Monate ca. Fr. 7'300

total

ca. Fr. 19'400

Beschwerdegegner

- 2003: Fr. 80'544 ./. Fr. 74'249 = Fr. 6'295 à ca. Fr. 6'300

- 2004: Fr.

81'108 ./. Fr. 77'090 = Fr. 4'018 à

ca. Fr. 4'000

total

ca. Fr. 10'300

Beschwerdegegner

- 2003/4: Fr. 81'108 ./. Fr. 74'769 = Fr. 6'339 à ca. Fr. 6'300

- 2004/5: Fr.

81'108 ./. Fr. 77'090 = Fr. 4'018 à

ca. Fr. 4'000

- 2005/6: Fr.

81'716 ./. Fr. 77'668 = Fr. 4'048 à ca.

Fr. 4'000

total

ca. Fr. 14'300

Beschwerdegegner

- 2002: Fr. 80'143 ./. Fr. 67'001 = Fr. 13'142 à 11 Mt., 80%-Pens. ca. Fr. 9'600

- 2003: Fr. 80'544 ./. Fr. 71'945 = Fr. 8'599 à 80%-Pensum ca. Fr. 6'900

- 2004: Fr.

81'108 ./. Fr. 74'769 = Fr. 6'339 à 80%-Pensum

ca. Fr. 5'000

- 2005: Fr.

81'108 ./. Fr. 74'769 = Fr. 6'339 à 2 Monate

ca. Fr. 1'000

total

ca. Fr. 22'500

Insgesamt ist die

Streitwertgrenze von Fr. 20'000.- weit übertroffen, weshalb die Sache in

Dreierbesetzung zu erledigen ist.

1.2

Mit

Beschwerde können erstinstanzliche Rekursentscheide über personalrechtliche

Anordnungen angefochten werden (§ 74 Abs. 1 VRG). Beim angefochtenen

Beschluss handelt es sich um einen solchen Entscheid. Gemäss Abs. 2 gilt

die Beschwerde zwar als unzulässig gegen Rekursentscheide über die Einreihung

in Besoldungsklassen und -stufen. Bei einer Forderung auf Lohnnachzahlung

handelt es sich indessen um eine zivilrechtliche Streitigkeit, für die das

Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention trotz des Ausschlussgrundes von § 74 Abs. 2

VRG sachlich zuständig ist (vgl. etwa VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 1.1 Abs. 2 – 3. Oktober 2007,

PB.2006.00016, E. 1.2 Abs. 3 – je unter www.vgrzh.ch). Die Zuständigkeit

des Verwaltungsgerichts ist damit grundsätzlich gegeben.

1.3

Zu prüfen

ist weiter, ob die ZHW zur Beschwerde legitimiert ist.

1.3.1

Eine Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen

Rechts ist zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur

Beschwerde legitimiert (§ 21 lit. b in Verbindung mit §§ 70 und 80c

VRG). Dabei ist zu präzisieren, dass die Rechtsmittellegitimation nur

denjenigen Anstalten des öffentlichen Rechts zukommen kann, welche selbständiger

Natur sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21

N. 74; Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinden im Zürcher

Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der

juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer zum

65.

Geburtstag, Bern 2007, S. 3 ff., 5). Gemäss der am 21. August

2006.

in Kraft getretenen Ergänzung von § 21 lit. b VRG ist die Rechtsmittellegitimation

insbesondere dann anzunehmen, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben

in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen

hat.

Nach gefestigter Praxis bejaht das

Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der Gemeinde neben anderem dann, wenn

sie einen Eingriff in ihr Vermögen geltend macht (RB 2001 Nr. 9 = ZBl

102/2001, S. 525 ff.; Bertschi, S. 7). Es besteht kein Anlass, an die

Legitimation der selbständigen Anstalten des öffentlichen Rechts strengere Anforderungen

zu stellen als bei den Gemeinden. Somit ist auch nach der Ergänzung von § 21

lit. b VRG davon auszugehen, dass für die übrigen juristischen Personen des

öffentlichen Rechts grundsätzlich dasselbe gilt wie für die Gemeinden (VGr, 13. Mai

2009, PB.2008.00019, E. 1.3.1, www.vgrzh.ch).

Für die Beschwerdeführerin als selbständige Anstalt des öffentlichen

kantonalen Rechts gelten somit grundsätzlich dieselben

Legitimationsvoraussetzungen wie für Gemeinden.

1.3.2

Die ZHW ist per 1. Januar 2008 durch die ZHAW übernommen worden (vgl. § 39

des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [FaHG, LS 414.10], § 2

der Übergangsordnung für die Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom 27. Juni 2007 [LS 414.109.1]).

Die ZHAW ist damit Universalsukzedentin der ZHW. Insoweit ist es von Gesetzes

wegen zu einem Parteiwechsel gekommen (Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und

Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

[VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, Vorbem. zu § 38 Rz. 25;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 106).

Die

Vorinstanz hat die ZHAW denn auch bereits mit ins Rubrum aufgenommen und "die ZHW bzw. die ZHAW" verpflichtet, den

Beschwerdegegnern Lohn nachzuzahlen. Die ZHAW ist legitimiert, gegen diese

finanzielle Verpflichtung Beschwerde zu erheben.

1.4

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Wie die

Vorinstanz zu Recht ausführt, bestimmte sich die Lohneinreihung der Assistierenden

nach der Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 29. August 2000

(aPVF, in Kraft bis Ende Juli 2008; vgl. LS 414.112

– Historische Fassung – Band 7 – Nachtragsnummer

035, www.zhlex.zh.ch). Laut § 22 Abs. 2 aPVF waren Assistierende mit

einem Abschluss auf Hochschulstufe in die Lohnklasse 17 einzureihen. Die

Vorinstanz legte dar, dass diese Bestimmung klar und verbindlich sei. Die

Einreihung der Beschwerdegegner in Lohnklasse 14 stehe nicht im Einklang mit

der Personalverordnung und sei somit unrechtmässig; es sei von einer

ursprünglich fehlerhaften (Anstellungs-)Verfügung auszugehen.

2.2

Diese

Ausführungen sind zutreffend.

2.2.1

Es mag zwar Gründe dafür geben, die Tätigkeit der Assistierenden an einer

Fachhochschule leicht tiefer zu bewerten als die Tätigkeit der Assistierenden

an der Universität. So werden die Assistierenden mit einem Abschluss auf

Hochschulstufe gemäss § 31 Abs. 2 der neuen Personalverordnung der

Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 (PVF, LS 414.112) inzwischen

nicht mehr ausschliesslich in Lohnklasse 17, sondern in die Lohnklassen 15–17

eingereiht. Die Assistierenden an der Universität sind demgegenüber weiterhin

in Lohnklasse 17 einzureihen (vgl. § 29 Personalverordnung der Universität

Zürich vom 5. November 1999, LS 415.21).

2.2.2

Wenn der Regierungsrat in der seinerzeitigen Personalverordnung für die

Assistierenden der Fachhochschule eine Einreihung in dieselbe Lohnklasse

vorsah, wie sie für die Assistierenden an der Universität grundsätzlich gilt,

so kann darin allerdings noch keine Rechtsverletzung erblickt werden. Zu berücksichtigen ist zwar, dass Art. 8 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verlangt, Arbeit im öffentlichen

Dienstrecht entsprechend ihrem Wert zu entschädigen (vgl. etwa BGE 129 I

161.

E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen). Dabei gesteht das Bundesgericht

den politischen Behörden allerdings einen grossen Spielraum in der

Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu (vgl. BGE 129 I 161

E. 3.2, 123 I 1 E. 6a–c; BGr, 14. November 2001,

2P.95/2001, E. 4, www.bger.ch; je mit Hinweisen). Die Regelung von § 22

Abs. 2 aPVF bewegte sich durchaus noch innerhalb dieses grossen

Ermessensspielraums.

2.2.3

War die Regelung von § 22 Abs. 2 der seinerzeitigen

Personalverordnung demnach rechtmässig, so war sie für die Organe der ZHW

verbindlich. Dementsprechend erweist sich die Einreihung der Beschwerdegegner

in Lohnklasse 14 als rechtswidrig.

2.3

Ob bereits

in diesem Widerspruch zwischen der tatsächlichen Einreihung und den Vorgaben

gemäss der seinerzeitigen Verordnung eine schwerwiegende Rechtsverletzung liegt,

kann offen gelassen werden. Denn die seinerzeitige Einreihung läuft, wie

nachstehende Erwägungen aufzeigen, mit Blick auf die geleisteten

Lohnnachzahlungen an andere Assistierenden in stossender Weise dem

Gerechtigkeitsgedanken zuwider (hinten 5.2). Immerhin sei bereits an dieser

Stelle angemerkt, dass die Einreihung in Lohnklasse 14 jedenfalls nicht einen

Mangel von solcher Schwere darstellt, dass hieraus auf Nichtigkeit der Anstellungsverfügung

geschlossen werden müsste.

3.

Die ZHW reihte diejenigen

Assistierenden, die per 1. Mai 2007 eine Anstellung bei der ZHW hatten,

rückwirkend auf den Zeitpunkt der ersten Anstellung in Lohnklasse 17 Stufe 3

ein und leistete entsprechende Lohnnachzahlungen. Den Beschwerdegegnern – und

den anderen Assistierenden, die am 1. Mai 2007 bei der ZHW keine

Anstellung mehr hatten – leistete sie demgegenüber keine Lohnnachzahlungen.

3.1

Vor diesem

Hintergrund vertreten die Beschwerdegegner die Auffassung, das Rechtsgleichheitsgebot

erfordere für den Zeitraum ihrer Anstellung die Gleichbehandlung mit denjenigen

Assistierenden, welche per 1. Mai 2007 weiterhin bei der ZHW beschäftigt

gewesen seien. Es sei ihnen deshalb im selben Umfang wie diesen Lohn

nachzuzahlen. Die Vorinstanz hat diese Auffassung übernommen.

3.2

Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) ist

verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich

entlöhnt wird. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des

Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer

Anknüpfungspunkte die Kriterien auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten

massgebend sein sollen. Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung

allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten

Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig

begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein (BGE 131 I 105 E. 3.1). So hat das

Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 BV (bzw. Art. 4 Abs. 1 der

alten Bundesverfassung) nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf

objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten,

Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich

oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (BGE 123 I 1

E. 6a–c S. 7 f., mit Hinweisen, und 124 II 436 E.

7a). Dies gilt auch für den Bereich der Rechtsanwendung, in welchem die

Behörden nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit verpflichtet sind, gleiche

Sachverhalte mit gleichen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn,

ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (BGE 125 I

161.

E. 3a).

3.3

Im vorliegend interessierenden Bereich der Rechtsanwendung stellt sich

somit die Frage, ob ein sachlicher Grund dafür besteht, Lohn ausschliesslich an

diejenigen Assistierenden nachzuzahlen, die am 1. Mai 2007 noch in einem

Anstellungsverhältnis mit der ZHW standen. Es ist offensichtlich, dass ein

solcher Grund fehlt: Die Tätigkeit der Assistierenden hatte selbstverständlich

nichts damit zu tun, ob ihr Anstellungsverhältnis per 1. Mai 2007 noch

bestand oder nicht. Für eine unterschiedliche Entlöhnung der identischen Tätigkeit

im gleichen Zeitraum war ein sachlicher Grund nicht vorhanden. In der – durch

die Nachzahlung an einen Teil der Assistierenden – eingetretenen unterschiedlichen

Entlöhnung liegt somit eine offensichtliche Verletzung von Art. 8 Abs. 1

BV.

4.

Die Beschwerdeführerin

macht allerdings geltend, aus Art. 8 Abs. 1 BV könne kein Anspruch

auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung abgeleitet

werden.

4.1

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verschafft das allgemeine

Rechtsgleichheitsgebot nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen

rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der

Ungleichheit. Es kann lediglich indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche

Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere

Leistungen ausrichten muss (BGE 131 I 105 E. 3.6). Aus dem

Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich deshalb kein direkter bundesrechtlicher

Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung; von

Verfassung wegen kann lediglich verlangt werden, dass der rechtsgleiche Zustand

auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben wird. Es ist deshalb

nicht unhaltbar, einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem

Zeitpunkt zu korrigieren, in dem durch den Betroffenen ein entsprechendes

Begehren überhaupt gestellt worden ist. Dies gilt, wo der zu niedrige Lohn in

Form einer anfechtbaren und in Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt

worden ist, doch kann die Beschränkung der Korrektur auf den künftigen Zeitraum

auch dann eine verfassungsrechtlich ausreichende Massnahme darstellen, wenn der

rechtsungleiche Lohn vom Betroffenen bis zur Geltendmachung des Anspruches

widerspruchslos akzeptiert worden ist (BGE 131 I 105 E. 3.7).

4.2

Dies bedeutet allerdings nicht, dass eine Gleichbehandlung prinzipiell

erst ab dem Zeitpunkt erfolgen kann, in welchem ein Angestellter ein

Gleichstellungsbegehren gestellt hat. Leistet ein Gemeinwesen Lohnnachzahlungen

an Angehörige einer Berufsgruppe, so akzentuiert sich der Streit unter dem

Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV vielmehr auf die Frage nach der Zulässigkeit,

die Lohnnachzahlungen nur einem Teil dieser Angehörigen zu gewähren.

Zu prüfen ist in solchen

Fällen, ob die angestellten Überlegungen zur Rechtfertigung der zeitlichen

Differenzierungen für die Vornahme der Lohnkorrektur sachlich haltbar sind. In

diesem Zusammenhang hat es das Bundesgericht als vertretbar erachtet, jene

Beschäftigten, welche das Risiko eines Prozesses auf sich genommen hatten,

früher in den Genuss des Lohnausgleiches kommen zu lassen als die übrigen,

welche den Ausgang des Prozesses abwarten wollten bzw. ihre Ansprüche erst nach

Kenntnis des betreffenden Rechtsmittelentscheides angemeldet haben (vgl.

BGE 131 I 105 E. 3.8).

4.3

Es fragt sich somit, ob die Überlegungen der Beschwerdeführerin zu

ihrem Entscheid, den höheren Lohn rückwirkend nur an die über April 2007

hinaus weiter beschäftigten Assistierenden nachzuzahlen, sachlich haltbar sind.

4.3.1

Die Beschwerdeführerin begründete die Differenzierung zunächst damit, dass

für die Lohnnachzahlungen keine Rechtspflicht bestehe, und ergänzte in der Rekursantwort,

die Nachzahlungen an die weiterhin angestellten Assistierenden seien aus

personalpolitischen Gründen erfolgt. Vor Verwaltungsgericht verweist die

Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf ihre früheren Ausführungen.

4.3.2

Die Vorinstanz bezeichnete die getroffene Unterscheidung als nicht

nachvollziehbar; angesichts des langjährigen treuwidrigen und gegen klares

Recht verstossenden Verhaltens der ZHAW beruhe die Differenzierung nicht auf

einem sachlichen Kriterium, das vor dem Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten

vermöge.

4.3.3

Vorliegend kann keine Rede davon sein,

dass die Beschwerdegegner den Ausgang eines anderen Verfahrens abgewartet und

hernach für sich (ebenfalls) eine Lohnnachzahlung verlangt hätten. Die

rückwirkenden Zahlungen an einen Teil der Assistierenden erfolgten vielmehr auf

Anraten des kantonalen Hochschulamtes, ohne dass diese entsprechende Begehren

gestellt hätten. Die per 1. Mai 2007 nicht mehr beschäftigten Assistierenden

haben sich auch darüber hinaus in keiner irgendwie relevanten Weise anders verhalten

als die im Anstellungsverhältnis verbliebenen Assistierenden; das Ausscheiden

aus den Diensten der ZHW vor dem 1. Mai 2007 kann ihnen offensichtlich

nicht vorgehalten werden. Es ist auch nicht etwa so, dass die bisherigen

Assistierenden ohne die Lohnnachzahlungen gegenüber neu eintretenden

benachteiligt gewesen wären: Die unterschiedliche Entlöhnung betrifft nicht

denselben Zeitraum und demzufolge nicht bloss die an der ZHW weiter beschäftigten,

sondern im gleichen Masse auch die per 1. Mai 2007 bereits ausgetretenen

Assistierenden; für die Zukunft wäre der Lohn der weiterhin beschäftigten

Angestellten – selbstverständlich auch ohne die Lohnnachzahlungen – nicht

tiefer gewesen als der Lohn der Neuangestellten; dass sich ein früherer

tieferer Lohn negativ auf das Arbeitsklima oder die Arbeitsmotivation

ausgewirkt hätte, ist nicht plausibel. Es liegt somit kein

sachlich haltbarer Grund dafür vor, nur den über den 1. Mai 2007 hinaus

weiter beschäftigten Assistierenden rückwirkend mehr Lohn zu bezahlen. In der

Ungleichbehandlung liegt eine klare Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV.

Die Benachteiligung gegenüber den an der ZHW weiter beschäftigten

Assistierenden ist rückwirkend zu korrigieren.

5.

5.1

Dieses Ergebnis stimmt mit dem überein, was nach Lehre und

Rechtsprechung im allgemeinen – also über den Bereich der Lohnnachzahlungen

hinaus – für die nachträgliche Anpassung bzw. die Wiedererwägung von

Verfügungen gilt: Gemäss Rechtsprechung und Lehre ist eine Behörde dann

verpflichtet, sich mit einem Wiedererwägungsgesuch zu befassen, wenn die

Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der

Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im

früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen

für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung

bestand (BGE 113 Ia 146 E. 3a, mit Hinweisen). Es besteht ein

verfassungsmässiger Anspruch darauf, eine fehlerhafte Verfügung an die

wesentliche Änderung der Verhältnisse anzupassen, wenn die Weitergeltung der

Verfügung zu einem stossenden und dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufenden

Ergebnis führen würde. Dabei ist allerdings das Interesse an der Durchsetzung

des objektiven Rechts (das heisst das Interesse an der Korrektur des Fehlers)

dem Interesse an der Rechtssicherheit gegenüberzustellen (vgl. dazu etwa Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 31

Rz. 43 und 52 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 1045 und 1833 [je mit

Hinweisen]).

5.2

Wie

gesehen, erweist sich die Einreihung der Beschwerdegegner angesichts der rückwirkenden

Lohnzahlungen an die weiter beschäftigten Assistenzkollegen und -kolleginnen

als klar rechtsverletzend; das Ergebnis ist stossend und läuft dem

Gerechtigkeitsgedanken zuwider (anderer Meinung die Beschwerdeführerin). Dabei

ist das Interesse an der Gleichbehandlung und damit an der richtigen

Rechtsanwendung höher zu gewichten als das Interesse an der Rechtssicherheit;

die Nachzahlung des Lohns schafft keine Rechtsunsicherheit. Dass sich die

Beschwerdegegner gegen die seinerzeitige Anstellungsverfügung innert

Rekursfrist nicht zur Wehr gesetzt hatten, kann ihnen sodann nicht zum Nachteil

gereichen: Der Anlass für ihre Begehren auf nachträgliche Abänderung war nicht

etwa die schon ursprünglich zu tiefe Einreihung, sondern die Lohnnachzahlung an

ihre Assistenzkollegen und -kolleginnen. Es ist deshalb unerheblich, ob die zu

tiefe Einreihung den Parteien bewusst gewesen war oder nicht. Während der gegen

die jeweiligen Anstellungsverfügungen laufenden Rekursfristen konnten die

Beschwerdegegner selbstredend noch nicht wissen, dass ein Teil ihrer

Kolleginnen und Kollegen rückwirkend auf den Anstellungszeitpunkt einen höheren

Lohn erhalten würden. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach den

Beschwerdegegnern eine Anfechtung während laufender Rechtsmittelfrist zumutbar

gewesen sei, vermögen damit nicht durchzudringen.

5.3

Es liegt auch keineswegs bloss der Fall vor, dass die Verfügungen

aufgrund einer Praxisänderung angepasst würden. Die neue Einreihung der

Assistierenden in Lohnklasse 17 ist eben gerade nicht nur im Sinn einer

Praxisänderung und damit für die Zukunft erfolgt, sondern für die weiterhin

beschäftigten Assistierenden auch rückwirkend für die Dauer der Anstellung.

5.4

Die Beschwerdeführerin lehnt es schliesslich ab, die Lohnnachzahlung an

die Beschwerdegegner in analoger Geltung eines Anspruchs auf

"Gleichbehandlung im Unrecht" zu gewähren. Ob die Beschwerdeführerin

zur Nachzahlung an die weiter beschäftigten Assistierenden verpflichtet war

oder nicht, kann offen bleiben. Massgeblich fällt in diesem Zusammenhang vielmehr

ins Gewicht, dass die Nachzahlung jedenfalls rechtmässig und damit zulässig

war. Es ist bereits dargelegt worden, dass die Einreihung der Assistierenden in

Lohnklasse 17 Stufe 3 dem damals geltenden Recht entsprach. Dementsprechend stehen

die Lohnforderungen der Beschwerdegegner nicht auf der Grundlage, eine

Gleichbehandlung im Unrecht anzustreben. Es besteht auch kein Anlass, die

Lohnnachzahlung an die Beschwerdegegner bloss unter analoger Anwendung der

Rechtsprechung, wie sie für eine Gleichbehandlung im Unrecht gilt, zu gewähren.

5.5

Schranke bleibt damit – wie die Rekursinstanz zutreffend ausführte –

nur die Verjährung.

5.5.1

Im angefochtenen Entscheid wird zu Recht ausgeführt,

dass die Ansprüche der Beschwerdegegner 1–4 nicht verjährt

sind; auf diese Ausführungen kann verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 Satz 2

in Verbindung mit §§ 70 und 80c VRG). Mit ihren Eingaben an die ZHW vom 6.

bzw. 9. August 2007 haben die Beschwerdegegner 1–4 die fünfjährige Verjährungsfrist rechtzeitig unterbrochen:

Ihre sämtlichen Lohnforderungen bezogen sich auf Anstellungsperioden, die im August

2007.

weniger als fünf Jahre zurücklagen.

5.5.2

Der Beschwerdegegner 5 stellte

demgegenüber Lohnforderungen, die bis über den August 2002 zurückreichen,

nämlich bis zum Zeitpunkt seiner Erstanstellung im Februar 2002. Insoweit

war die fünfjährige Verjährungsfrist bei der erstmaligen Geltendmachung anfangs August

2007.

bereits abgelaufen. Wie die Rekursinstanz zutreffend in Erwägung zog, hat

der Beschwerdegegner 5 mit seiner Eingabe an die ZHW vom 6. August 2007

die Verjährung nur – aber immerhin – für seine Lohnforderungen mit Bezug auf

den Zeitraum ab August 2002 unterbrochen.

Da die

Verjährung nur auf Einrede hin zu berücksichtigen ist und weil die Beschwerdeführerin

bis dahin keine Verjährungseinrede erhoben hatte, erblickte der angefochtene Entscheid

die Verjährung dennoch nicht als Hindernis und sprach dem Beschwerdegegner 5

auch für den Zeitraum von Februar bis Juli 2002 Lohnnachzahlungen zu.

Mit der

Beschwerde erhebt die Beschwerdeführerin nun – insbesondere mit Bezug auf die

Forderung des Beschwerdegegners 5 für die Zeitdauer von Februar 2002

bis Juli 2002 – die Verjährungseinrede. Neue rechtliche Vorbringen wie die

Einrede der Verjährung sind im vorliegenden Beschwerdeverfahren zulässig und zu

berücksichtigen (vgl. BGr, 20. August 2003,2A.163/2003, E. 5.2,

www.bger.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 7). Insoweit erweist sich die Beschwerde als

begründet.

6.

6.1

Weiter ist

zu beachten, dass die Vorinstanz die angefochtenen Schreiben der ZHW vom 7.

bzw. 14. August 2007 in zutreffender Weise als materielle Behandlung der

Wiedererwägungsgesuche qualifiziert hat (anderer Meinung die Beschwerdeführerin).

Die Schreiben der ZHAW sind zwar kurz, begründen die Nichtgewährung von

Lohnnachzahlungen aber durchaus materiell: Es wird ausgeführt, dass

rückwirkende Lohnnachzahlungen nur an die Assistierenden, die per 1. Mai

2007.

einen Arbeitsvertrag hätten, erfolgen würden. Gegenüber den

Assistierenden, die früher aus der ZHW ausgeschieden seien, werde eine Rechtspflicht

nicht anerkannt.

6.2

Selbst

wenn die Schreiben der ZHW vom 7. bzw. 14. August 2007 als Nichteintretensentscheide

zu qualifizieren wären, wäre die Rekurskommission berechtigt gewesen, einen

materiellen Entscheid zu treffen. Wie gesehen, war die Beschwerdeführerin

jedenfalls verpflichtet, sich mit den Wiedererwägungsgesuchen zu befassen. Bei

der gegebenen Akten- und Rechtslage würde es einem prozessualen Leerlauf gleichkommen,

die Sache zur materiellen Entscheidung an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen

– es ist der Rekursbehörde in solchen Fällen nicht verwehrt, einen

Sachentscheid auch dann zu treffen, wenn die erste Instanz die Sache nicht

materiell behandelt hat (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, N. 30 zu § 28; anderer

Meinung die Beschwerde).

7.

Zusammenfassend ergibt sich,

dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin zu Recht verpflichtet hat, den

Beschwerdegegnern Lohnnachzahlungen in der Höhe der Differenz zwischen den seinerzeitigen

Einreihungen und der Einreihung in Lohnklasse 17 Stufe 3 zu gewähren. Einzige

Einschränkung bleibt die teilweise Verjährung der vom Beschwerdegegner 5

gestellten Forderungen. Somit ist der angefochtene Entscheid in Dispositiv-Ziff. IIIe

insofern aufzuheben, als die Vorinstanz dem Beschwerdegegner 5 Lohnnachzahlungen

für die Zeitdauer vom 1. Februar 2002 bis 31. Juli 2002 zugesprochen

hat. In diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen, im Übrigen abzuweisen.

8.

Mit der Beschwerdeantwort

thematisieren die Beschwerdegegner die Frage, was die Vorinstanz mit der im

Dispositiv

Dispositiv des Rekursentscheids genannten "Lohnklasse 17 Stufe 3" gemeint

hat. Bei Unklarheit sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen und diese

zur Klärung des Sachverhalts anzuhalten.

8.1 Wie die

Beschwerdeführerin zu Recht einwendet, kennt das massgebliche kantonale

Prozessrecht das Institut des Anschlussrechtsmittels nicht (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 62). Es besteht somit

vorliegend – wo in diesem Punkt keine Aufhebung des Rekursentscheids erfolgt –

von vornherein kein Raum für das Begehren der Gegenpartei.

8.2 Der

Klarheit halber ist dennoch zu wiederholen, dass gemäss der Terminologie die Stufe

3 der Erfahrungsstufe 0 entspricht (vorn 1.1.1 f.). Die Vorinstanz hat

denn auch in der Begründung ihres Entscheids unmissverständlich aufgezeigt,

dass und weshalb die Stufeneinreihung von bisher höheren Stufen (in der

Lohnklasse 14) auf die Stufe 3 (in Lohnklasse 17) reduziert wurde (diese

Reduktion erfolgte entgegen dem Rechtsbegehren Ziff. 1 der Beschwerdegegner im

Rekursverfahren, welches auf einen Verbleib in den bisherigen Lohnstufen

gezielt hatte).

9.1 Für

personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert von unter

Fr. 20'000.- werden auch vor Verwaltungsgericht keine Gerichtskosten

erhoben (§ 80b VRG).

9.1.1

Bezüglich der Arbeitsverhältnisse mit den Beschwerdegegnern 1–4

ist einzeln von Streitwerten unter diesem Grenzbetrag auszugehen (vgl. vorn 1.1.2);

insoweit sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine Kostenpflicht

besteht hingegen bezüglich der Forderung des Beschwerdegegners 5, welche für

sich allein über Fr. 20'000.- ausmacht.

9.1.2 Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen

die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter

durch nachträgliches Vorbringen verursacht, die er schon früher hätte geltend

machen können, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu

überbinden (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 70 und 80c VRG). Im

Streit zwischen der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner 5 obsiegt

dieser hauptsächlich, unterliegt jedoch für den Zeitraum von Februar bis Juli

2002 wegen Verjährung. Da die Beschwerdeführerin die Verjährungseinrede erst im

Beschwerdeverfahren erhoben hat, erscheint sie indessen auch im gewonnenen Teil

als Verursacherin der Kosten; dies rechtfertigt es, ihr den auf den Streit mit

dem Beschwerdegegner 5 entfallenden Kostenanteil vollumfänglich aufzuerlegen.

9.2 Im

Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle

zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet

werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und

schwieriger Rechtsfragen den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17

Abs. 2 lit. a VRG). Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt. Die

Beschwerdeführerin ist zu verpflichten, die Beschwerdegegner für das Verfahren

vor Verwaltungsgericht angemessen zu entschädigen. Bei der Bemessung ist

insbesondere zu berücksichtigen, dass der Prozess zwar schwierig zu führen, der

Zeitaufwand angesichts der gemeinsamen Vertretung für die weit gehend

obsiegenden Beschwerdegegner einzeln betrachtet aber dennoch eher gering war.

Zudem hat die Streitsache für die einzelnen Beschwerdegegner je nach Höhe der

Lohnnachzahlungen eine unterschiedliche Bedeutung (vgl. dazu § 12 Abs. 1

der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, LS 175.252).

10.

Gegen diesen Entscheid kann

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) geführt werden, soweit der

Streitwert Fr. 15'000.- erreicht (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Liegt der Streitwert darunter, so ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher

Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 2 BGG); andernfalls ist nur die

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG an das

Bundesgericht gegeben. Eine Verbindung der beiden Rechtsmittel müsste in der

gleichen Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1 . a) In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird

Dispositiv-Ziff. IIIe des Beschlusses der Rekurskommission vom 27. Juni

2008 insoweit aufgehoben, als die Beschwerdeführerin verpflichtet wurde, dem

Beschwerdegegner 5 für die Zeitdauer vom 1. Februar 2002 bis 31. Juli

2002 Lohnnachzahlungen zu entrichten.

b) Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'100.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden zu ¼ der Beschwerdeführerin

auferlegt und zu ¾ auf die Gerichtskasse genommen.

4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, die

Beschwerdegegner für das Verfahren vor Verwaltungsgericht wie folgt zu

entschädigen:

- den Beschwerdegegner 1 mit Fr. 600.-

- den Beschwerdegegner 2 mit Fr. 800.-

- den Beschwerdegegner 3 mit Fr. 600.-

- den Beschwerdegegner 4 mit Fr. 700.-

- den Beschwerdegegner 5 mit Fr. 800.-

5. Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an …