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Entscheid

PB.2008.00042

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2008.00042

13. Mai 2009Deutsch23 min

(URT.2009.11412)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 24. November 2002 nahmen die Stimmberechtigten

des Kantons Zürich eine Änderung von Art. 62 Abs. 5 der Kantonsverfassung

vom 18. April 1869 (aKV) an (vgl. ABl 2002, 1686, 1710, 2136, auch zum

Folgenden). Damit sprach sich das Volk für die Aufhebung der

Bezirksschulpflegen aus. Eine Änderung der Verfassung wurde notwendig, weil die

Bezirksschulpflegen in der Verfassung verankert waren. An die Stelle der Bezirksschulpflegen

sollte eine professionelle Schulaufsicht treten. Dies bedurfte der Umsetzung

durch ein formelles Gesetz. Die massgebende Übergangsbestimmung der Kantonsverfassung

hielt fest, dass die Änderung von Art. 62 Abs. 5 aKV mit den

entsprechenden Ausführungsbestimmungen in Kraft trete. Die Vorlage für ein

neues Volksschulgesetz wurde jedoch in demselben Urnengang verworfen. In der

Folge wurde das Volksschulgesetz überarbeitet und am 7. Februar 2005 durch

den Kantonsrat verabschiedet. Weil das Gesetz noch der Zustimmung des Volkes

bedurfte und deshalb noch nicht in Kraft war, mussten die Bezirksschulpflegen

erneut gewählt werden. Am 27. Februar 2005 erfolgte die Wahl der

Bezirksschulpflegenden des Bezirks X. A wurde als Präsidentin gewählt, B als

Aktuarin und C als Vizepräsidentin. Das Volksschulgesetz wurde vom Volk am 5. Juni

2005 angenommen. Am 6. Dezember 2005 beschloss der Regierungsrat, die

Mitglieder der Bezirksschulpflegen per 15. August 2007 und die Mitglieder

der Rekurskommissionen der Bezirksschulpflegen per 31. Dezember 2007 aus

ihrem Amt zu entlassen (RRB Nr. 1744/2005 Ziff. 2.10). Mit

Beschluss vom 20. Juni 2006 setzte der Regierungsrat das Volksschulgesetz

gestaffelt in Kraft und hob das Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859

und damit die Bestimmungen über die Bezirksschulpflegen per 31. Dezember

2007 auf (Ziff. VI im Beschluss des Regierungsrats über die Inkraftsetzung

des Volksschulgesetzes vom 20. Juni 2006, LS 412.100.1). In der Übergangsordnung

zum Volksschulgesetz vom 28. Juni 2006 (LS 412.100.2) bestimmte der

Regierungsrat, dass die Bezirksschulpflegen ihre Aufsichtsfunktion noch bis

Ende Schuljahr 2006/2007 auszuüben hätten (§ 10 Abs. 1). Ausserdem

würden sie nur noch die bis zum 15. August 2007 bei ihnen eingereichten

Rekurse behandeln. Könnten sie einen Rekurs bis am 31. Dezember 2007 nicht

erledigen, sei das Verfahren an den Bezirksrat zu überweisen (§ 10 Abs. 2).

A, B und C stellten am 28. November 2006 bei der

Bildungsdirektion Gesuche um Erlass eines Feststellungsentscheids betreffend

Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung: Es sei festzustellen, sie hätten

bis zum Ablauf der Amtsdauer im Jahr 2009 Anspruch auf die bisherigen

Taggeldentschädigungen und Pauschalvergütungen gemäss § 37 der Personalverordnung

vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) sowie auf den Tag des Ablaufs der

Amtsdauer hin auf eine Abfindung im Sinn von § 26 des Personalgesetzes vom

27. September 1998 (PG). Mit Verfügungen vom 24. Juli 2007 wies die

Bildungsdirektion die Gesuche ab.

Erwägungen

II.

Dagegen wurden mit (gleich lautenden) Eingaben vom 21. August

2007.

Rekurse an den Regierungsrat erhoben und verlangt, es sei unter Aufhebung

der Verfügungen der Bildungsdirektion festzustellen, dass die Rekurrentinnen

bis zum Ablauf der Amtsdauer Anspruch auf die bisherigen Taggeldentschädigungen

und Pauschalvergütungen sowie auf den Tag des Ablaufs der Amtsdauer Anspruch

auf eine Abfindung hätten. Der Regierungsrat vereinigte mit Beschluss vom 17. September

2008.

die Verfahren und wies die Rekurse ab.

III.

A–C liessen gegen den Beschluss des Regierungsrats am 23. Oktober

2008.

Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

"1. Der

Beschluss […] des Regierungsrates des Kantons Zürich vom September 2008

betreffend Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung sei vollumfänglich

aufzuheben.

2.

Unter

Vorbehalt der Nachklage sei der Beschwerdegegner zu verpflichten, für die Zeit

vom 16. August 2007 bis 30. Juni 2008

a. der Beschwerdeführerin A

CHF 16'178.55 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem

26.

Februar 2008 und

CHF 21'571.45 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem

26.

August 2008, sowie

b. der Beschwerdeführerin B

CHF 10'383.35 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem

26.

Februar 2008 und

CHF 13'844.50 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem

26.

August 2008, sowie

c. der Beschwerdeführerin C

CHF 6'068.05 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem

26.

Februar 2008 und

CHF 8'090.75 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem

26.

August

2008.

zu bezahlen.

3.

Es

sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen als für die Amtsdauer 2005 –

2009.

gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X bis zum Ende der Amtsdauer

zusätzlich Anspruch auf die nach der Beschwerdeerhebung noch fällig werdenden

Taggelder und Pauschalvergütungen gemäss § 37 der Personalverordnung

haben.

4.

Der

Beschwerdegegner sei im Grundsatz zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen

als für die Amtsdauer 2005 – 2009 gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X

eine angemessene Abfindung zu bezahlen, und das Verfahren sei zur Festsetzung

der Abfindungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen an die Vorinstanz zurück zu

weisen.

5.

Eventualiter

sei für den Fall, dass das Verfahren nicht an die Vorinstanz zurück zu weisen

ist, den Beschwerdeführerinnen angemessene Frist zur Bezifferung der Höhe der

Abfindung der einzelnen Beschwerdeführerinnen anzusetzen.

6.

Subeventualiter

sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen als für die Amtsdauer 2005 –

2009.

gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X auf den Tag des Ablaufs der

Amtsdauer hin Anspruch auf eine Abfindung im Sinne von § 26 des Gesetzes

über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals haben.

Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolge mit Mehrwertsteuerzusatz zu Lasten des

Beschwerdegegners."

Die Bildungsdirektion beantragte in ihrer

Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht

zum Schluss gelange, es habe ein Anstellungs- oder Dienstverhältnis vorgelegen,

beantragte die Bildungsdirektion eventualiter, es sei das Verfahren zur

Festsetzung der Pauschalen, Taggelder und Abfindungen an den Regierungsrat

zurückzuweisen. Namens des Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei die

Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Der Regierungsrat hat als Vorinstanz gewirkt. Schon deshalb

muss die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) gerichtsintern in Dreierbesetzung erledigt werden.

2.

2.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 80c in

Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1 VRG).

2.2

§ 74 Abs. 1

VRG sieht in personalrechtlichen Streitigkeiten grundsätzlich einen zweistufigen

Rechtsmittelweg vor. Anordnungen der Direktionen können zunächst mit Rekurs an

den Regierungsrat weiter gezogen werden, bevor die Beschwerde an das Verwaltungs­gericht

offensteht (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 14). Die vorliegende

Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats, der Verfügungen

der Bildungsdirektion betrifft. Die Bildungsdirektion kam in ihren Verfügungen

vom 24. Juli 2007 zum Schluss, die Beschwerdeführerinnen hätten mit der

Auflösung der Bezirksschulpflegen keinen Anspruch auf Ausrichtung von

Taggeldern und Pauschalentschädigungen mehr. Ausserdem seien keine Abfindungen

auszurichten. Diese Feststellungen stellen personalrechtliche Anordnungen dar:

In Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 82 lit. a VRG in der Fassung

vom 24. Mai 1959 (vgl. Alfred Kölz, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 1. A.,

Zürich 1978, § 82 N. 10 mit Hinweisen) ist der Begriff der

personalrechtlichen Anordnung im Sinn von § 74 Abs. 1 VRG weit zu

verstehen; er umfasst auch Verfügungen gegenüber Be­hör­denmitgliedern, welche

auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens

entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen, soweit die Anordnung ihre dienst­rechtliche

Stellung betrifft (vgl. VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023, E. 1,

www.vgrzh.ch). Der Rekursentscheid des Regierungsrats hierüber kann folglich

gemäss § 74 Abs. 1 VRG mit (personalrechtlicher) Beschwerde angefochten

werden. Die Zuständigkeit des Verwaltungs­gerichts ist somit zu bejahen. Auf

die Beschwerde ist einzutreten, da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind.

2.3

Prozessthema

eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der

erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte

sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf daher

grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52

N. 3). Streitgegenstand im Rekursverfahren war das Feststellungsbegehren

betreffend die Ansprüche auf Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung. Die

Vorinstanz hat das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerinnen sinngemäss

als Leistungsbegehren an die Hand genommen. Im Beschwerdeverfahren wird nun ein

Teil der Forderungen beziffert. Die Begehren gehen jedoch nicht über die

bereits im Rekursverfahren gestellten hinaus und sind damit zulässig.

3.

Den Mitgliedern der Bezirksschulpflegen wird für

Visitationen, Besichtigungen und Sitzungen ein Taggeld gemäss Lohnklasse 23

ausgerichtet (§ 37 Abs. 1 PV). Für die Präsidentinnen und Präsidenten

sowie die Aktuarinnen und Aktuare der Bezirksschulpflegen setzt der Regierungsrat

jährliche Pauschalvergütungen gemäss Lohnklasse 23 fest. Er bemisst sie nach

Massgabe der Anzahl Abteilungen und Gemeinden sowie des Arbeitsaufwands je

Bezirksschulpflege (§ 37 Abs. 2 PV).

3.1

Der

Regierungsrat vertritt die Meinung, die Beschwerdeführerinnen hätten mit der

Auflösung der Bezirksschulpflegen keinen Anspruch mehr auf Ausrichtung von

Taggeldern und Pauschalentschädigungen. Die Rechtsänderung sei im ordentlichen

Gesetzgebungsverfahren erfolgt und damit rechtmässig. Für die Geltendmachung

des Vertrauensschutzes fehle es bereits an einer genügenden

Vertrauensgrundlage. Die Beschwerdeführerinnen hätten nicht auf den Fortbestand

des geltenden Rechts vertrauen dürfen, sondern vielmehr mit dessen baldiger

Revision rechnen müssen.

Die Beschwerde macht demgegenüber geltend, die

Beschwerdeführerinnen würden bis zum Ablauf der Amtsdauer 2005–2009 in einem

Arbeitsverhältnis zur Beschwerdegegnerin stehen. Die Beschwerdeführerinnen

seien vorbehaltlos gewählt worden; das Arbeitsverhältnis endige mit dem Tag des

Ablaufs der Amtsdauer. Trotz der vorzeitigen Enthebung von ihren Tätigkeiten

hätten sie bis zum Ende der Amtsdauer Anspruch auf die bisherigen Taggelder und

Pauschalvergütungen. In Nachachtung der § 57 Abs. 2 und 3 PG zugrunde

liegenden ratio legis sei kein Eingriff in vorbehaltlose Wahlen auf Amtsdauer

zulässig. Da bei der Wiederwahl der Beschwerdeführerinnen kein Vorbehalt mit

Bezug auf eine vorzeitige Aufhebung der Amtsdauer erfolgt sei, sei deshalb

erstellt, dass die Beschwerdeführerinnen nach wie vor Mitglieder der

Bezirksschulpflege X seien. Es finde sich keine Regelung zur Frage, was

hinsichtlich der Lohnzahlung gelte, wenn während der laufenden Amtsdauer der

Staat von sich aus die Tätigkeit einer gewählten Person nicht mehr in Anspruch

nehme. Die Beschwerdeführerinnen hätten deshalb in analoger Anwendung von Art. 324

des Obligationenrechts (OR) bis zum Ablauf der Amtsdauer Anspruch auf die

bisherigen Taggelder und Pauschalvergütungen. Aufgrund der Höhe der Lohnzahlungen

seien die Beschwerdeführerinnen in der Art eines teilzeitlichen

Anstellungsverhältnisses für die Bezirksschulpflege X tätig gewesen. Sodann

ergebe sich der Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf Ausrichtung der

genannten Vergütungen auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).

3.2

Unbestritten

bewirkte die neue Volksschulgesetzgebung, dass die Beschwerdeführerinnen vor

Ablauf der Amtsdauer ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege X enthoben

wurden (siehe oben I). Dass die Bezirksschulpflegen in einigen Erlassen noch erwähnt

sind (zum Beispiel in § 114a Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

und § 39 lit. b des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September

2003), ändert nichts an der Tatsache, dass sie ihre Funktion nicht mehr

ausüben. Die Bezirksschulpflegen wurden aufgehoben; die Tätigkeit der

Bezirksschulpflegenden ist beendet. Die Beschwerdeführerinnen unternehmen keine

Visitationen und Besichtigungen mehr; auch Sitzungen in dieser Funktion

entfallen. Sie haben für die Bezirksschulpflege X keinen Arbeitsaufwand mehr.

Damit fehlen die in § 37 PV genannten Gründe für die Ausrichtung von

Taggeldern und Pauschalvergütungen. Den Beschwerdeführerinnen hilft nicht, dass

sie vorbehaltlos für die Amtsdauer 2005–2009 gewählt worden sind. Ohne

Arbeitsaufwand können keine Taggelder und Pauschalvergütungen ausgerichtet

werden. Ebenso wenig macht es einen Unterschied, wenn das Rechtsverhältnis mit

dem Staat als Arbeitsverhältnis qualifiziert werden würde. Die Taggelder und

Pauschalvergütungen würden auch hier nur für entsprechenden Arbeitsaufwand

bezahlt werden. In diesem Punkt unterscheiden sie sich von Lohnzahlungen,

welche grundsätzlich das Entgelt für die gesamte amtliche Tätigkeit bilden

(vgl. § 11 Abs. 1 PV) und monatlich ausbezahlt werden (§ 12 Abs. 1

PV). Den Beschwerdeführerinnen wurden zweimal im Jahr Taggelder und

Pauschalvergütungen ausbezahlt. Der Betrag war für die Beschwerdeführerinnen

wohl teilweise ein substanzielles Erwerbseinkommen, variierte aber je nach

Leistung. Damit entfällt von vornherein eine analoge Anwendung von Art. 324

OR.

Der vorliegende Fall unterscheidet sich ausserdem von dem in

der Beschwerde zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid vom 19. April 2000 (PB.1999.00023,

www.vgrzh.ch). In jenem Fall ging es um die Frage der Lohnfortzahlung bei

Krankheit einer Beschwerdeführerin, welche einerseits auf Amtsdauer gewähltes

Mitglied einer Fürsorgebehörde und anderseits Verwalterin eines

Fürsorgeverbands war. Es ist richtig, dass die Beschwerdeführerinnen neben der

Teilnahme an Sitzungen auch andere Tätigkeiten in ihrer Funktion als

Bezirksschulpflegerinnen wahrgenommen haben. Im Unterschied zum Verwaltungsgerichtsentscheid

vom 19. April 2000 (PB.1999.00023, www.vgrzh.ch) beschränkte sich der gesetzliche

Aufgabenbereich der Bezirksschulpflege nicht auf die Teilnahme an Sitzungen,

sondern beinhaltete verschiedene andere Tätigkeiten (vgl. dazu §§ 20–25

des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859).

3.3

Es stellt

sich damit noch die Frage, ob die vorzeitige Enthebung der Beschwerdeführerinnen

von ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege X rechtmässig erfolgt

ist.

3.3.1

Grundsätzlich gilt bei Stellenaufhebung im Rahmen eines

Beamtenverhältnisses während der Amtsdauer, dass die Betroffenen keinen Anspruch

auf Aufrechterhaltung der Stelle haben. Aufgrund des Legalitätsprinzips – die

Verwaltung ist gehalten, die Stelle aufzuheben – ist die Beendigung des

Dienstverhältnisses zwingend, denn das Amt und damit der Amtsinhaber haben

keine Funktion mehr. Insofern erfährt das Amtsdauerprinzip eine Relativierung

in dem Sinn, dass das Beamtenverhältnis nur unter Aufrechterhaltung der betreffenden

Stelle garantiert ist (Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse,

in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung,

Basel/Frankfurt am Main 1997, Rz. 6.42 mit Hinweisen). Dies muss auch

für die Beschwerdeführerinnen als Behördenmitglieder im Nebenamt gelten: Die

Aufgaben der Beschwerdeführerinnen als Bezirksschulpflegerinnen wurden im ordentlichen

Gesetzgebungsverfahren anderen Verwaltungseinheiten übertragen; das Volk hat

diesen Änderungen zugestimmt, womit die Bezirksschulpflegen rechtmässig aufgehoben

wurden. § 57 Abs. 2 f. PG steht dem nicht entgegen. Auch

vorbehaltlos vorgenommene Wahlen auf Amtsdauer stehen unter dem Vorbehalt der

Änderung der Rechtslage. Von einer jederzeitigen Berechtigung des Staates,

während laufender Amtsdauer auf die Tätigkeit eines vorbehaltlos gewählten

Angestellten ohne Lohnfortzahlungspflicht zu verzichten, kann deshalb noch

lange nicht die Rede sein. Der Staat muss die Möglichkeit haben, von Zeit zu

Zeit Verwaltungseinheiten zu reformieren und umzustrukturieren. Hierbei hat er

sich – wie vorliegend geschehen – an die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts

zu halten.

3.3.2

Was die Rüge anbelangt, die Vorinstanzen hätten den Grundsatz von Treu und

Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV verletzt, vermögen die Argumente der

Beschwerde nicht zu verfangen: Zwar kann von einer Gesetzesanwendung im

Einzelfall abgesehen werden, wenn die Behörde dem betroffenen Privaten eine im

Widerspruch zum Gesetz stehende Zusicherung gegeben hat, auf die er sich

verlassen durfte (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 629). Vorliegend

mussten die Beschwerdeführerinnen bei der Wahl der Bezirksschulpflege X vom 27. Februar

2005.

davon ausgehen, dass sie ihre Tätigkeit als Bezirksschulpflegerinnen unter

Umständen nicht bis zum Ende der Amtsdauer ausüben können. Bereits mit der Änderung

der Kantonsverfassung, welche vom Volk am 24. November 2002 angenommen

wurde, ist festgelegt worden, dass die Änderung von Art. 62 Abs. 5

aKV mit den entsprechenden Ausführungsbestimmungen in Kraft trete. Am 7. Februar

2005.

wurde das Volksschulgesetz durch den Kantonsrat verabschiedet. Dieses

Gesetz sieht keine Bezirksschulpflegen vor. Die Beschwerdeführerinnen durften

bei dieser Ausgangslage nicht auf den Fortbestand des geltenden Rechts

vertrauen, sondern mussten mit dessen baldiger Revision rechnen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 641). Es fehlt daher bereits an einer Vertrauensgrundlage für die

Geltendmachung des Vertrauensschutzes. Die Vorinstanz hält ausserdem zutreffend

fest, dass nicht in wohlerworbene Rechte der Beschwerdeführerinnen eingegriffen

werde. Des Weiteren erscheine die vom Regierungsrat erlassene Übergangsregelung

zum Volksschulgesetz als ausgewogen und verhältnismässig. Diesen Ausführungen

kann zugestimmt werden.

3.4

Nach dem

Gesagten sind die Anträge 1–3 der Beschwerde abzuweisen.

4.

Nach § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte ab dem Alter

von 35 Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn das Arbeitsverhältnis nach

wenigstens fünf Dienstjahren auf Veranlassung des Staates und ohne Verschulden

der oder des Angestellten aufgelöst wurde. Die Abfindung bietet eine

Anerkennung für die Diensttreue sowie eine gewisse Überbrückungshilfe und soll

zugleich die soziale Härte einer Kündigung mildern helfen (ABl 1996, 1151, und

2005, 7).

4.1

Vorliegend

ist strittig, unter welchen Voraussetzungen eine Abfindung geschuldet ist. Die

Vorinstanz hält dafür, dass zwischen den Beschwerdeführerinnen und dem Kanton Zürich

kein Arbeitsverhältnis bestanden habe, weshalb auch keine Abfindung geschuldet

sei. Für die Ausrichtung einer Abfindung werde unter anderem ein

Arbeitsverhältnis bzw. die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses vorausgesetzt.

Die Beschwerdeführerinnen sind demgegenüber der Ansicht, dass alle natürlichen

Personen, deren Tätigkeit aufgrund einer direkten Gesetzesvorschrift dem

Personalgesetz unterstellt sei, unter den übrigen Voraussetzungen Anspruch auf

eine Abfindung hätten. Dementsprechend müsse das Vorliegen eines

Arbeitsverhältnisses nicht (zusätzlich) geprüft werden. Der Regierungsrat habe

die Mitglieder der Bezirksschulpflegen dem Personalgesetz und seinen Ausführungsbestimmungen

unterstellt, womit für sie § 26 PG ebenso gelte. In Nachachtung von § 3

PG seien die Beschwerdeführerinnen als auf Amtsdauer gewählte Mitarbeiterinnen

als Angestellte im Sinn des Personalgesetzes zu qualifizieren.

4.2

Gemäss § 2

PG kann der Regierungsrat durch Verordnung die Mitglieder von Verwaltungsbehörden

im Nebenamt sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben diesem Gesetz

unterstellen. § 2 Abs. 1 lit. d PV bestimmt, dass für die

Mitglieder der Bezirksschulpflegen das Personalgesetz und seine

Ausführungsbestimmungen gelten, soweit nicht besondere gesetzliche Vorschriften

bestehen. In Bezug auf Begründung und Dauer des Arbeitsverhältnisses hält § 15

Abs. 1 lit. b PG fest, dass die Bestimmungen über die Wahl auf

Amtsdauer für die dem Gesetz unterstellten Mitglieder von Behörden im Nebenamt

sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben vorbehalten bleiben. Sodann

sind die Bestimmungen des Personalgesetzes über die Beendigung des

Arbeitsverhältnisses durch Kündigung für Behörden im Nebenamt nicht anwendbar (§ 2

Abs. 2 PV). Es stellt sich daher zunächst die Frage, ob § 26 PG davon

erfasst wird.

Die Bestimmungen über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses

durch Kündigung finden sich in den §§ 17–21 PG im Teil

"D. Beendigung" des Arbeitsverhältnisses (§§ 16–27 PG).

Neben den Kündigungsbestimmungen enthält der Teil D Bestimmungen über andere Beendigungsgründe,

die Abfindung und den Sozialplan. Vor § 26 PG und im Anschluss an die Kündigungsbestimmungen

sind Beendigungsgründe geregelt, welche ausdrücklich auch für Angestellte auf

Amtsdauer gelten (vgl. § 25 Abs. 3 PG). Systematisch betrachtet kann

die Bestimmung über die Abfindung daher nicht zu den Kündigungsbestimmungen

gemäss § 2 Abs. 2 PV gezählt werden, womit sie grundsätzlich auch auf

die dem Gesetz unterstellten Behördenmitglieder im Nebenamt angewendet werden

kann.

4.3

Die

Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen gelten für

Behörden im Nebenamt, soweit keine besonderen gesetzlichen Vorschriften

bestehen (§ 2 Abs. 1 PV). Dem Wortlaut nach gilt § 26 PG bei

Auflösung von Arbeitsverhältnissen auf Veranlassung des Staates ohne

Verschulden der Angestellten. Eine Einschränkung bezüglich Behördenmitgliedern

im Nebenamt besteht nicht. Dies gilt, auch wenn in § 26 PG von

"Angestellten" und "Arbeitsverhältnis" die Rede geht. Die

Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen werden für

Behördenmitglieder im Nebenamt unabhängig vom Wortlaut der Bestimmungen analog

angewendet. Stellte man auf ein Arbeitsverhältnis im herkömmlichen Sinn ab,

würde die Unterstellung von Behörden im Nebenamt unter das Personalgesetz

gemäss § 2 PG keinen Sinn ergeben. Behördenmitglieder im Nebenamt haben

folglich grundsätzlich einen Anspruch auf Abfindung, sofern die übrigen

Voraussetzungen erfüllt sind. Dies ergibt sich auch aus § 26 Abs. 3

PG e contrario, wonach kein Anspruch auf Abfindung besteht wegen Ablauf

der Amtsdauer mit Verzicht auf Wiederwahl und bei Entlassung gewählter

Angestellter auf eigenes Gesuch (vgl. auch Fritz Lang, Das Zürcher

Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna

[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Diens­tes, Bern 1999, S. 49 ff.,

69). Nicht geprüft werden muss nach dem eben Ausgeführten, ob ein Arbeitsverhältnis

mit dem Staat vorliegt. Damit ist jedoch noch nichts über das Rechtsverhältnis

von Behördenmitgliedern im Nebenamt zum Staat gesagt. Dies braucht vorliegend

auch nicht näher qualifiziert zu werden.

4.4

Gemäss § 26

Abs. 3 PG besteht kein Anspruch auf Abfindung bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses

wegen Kündigung des oder der Angestellten, wegen Ablauf der Amtsdauer mit

Verzicht auf Wiederwahl, bei Entlassung gewählter Angestellter auf eigenes

Gesuch, bei Altersrücktritt sowie bei Beendigung gemäss § 16 lit. b

(Ablauf einer befristeten Anstellung), lit. d (Auflösung aus wichtigen

Gründen), lit. e (Entlassung invaliditätshalber) und lit. g (Tod) PG.

In Frage kommt vorliegend einzig eine Auflösung aus wichtigen Gründen (§ 16

lit. d PG).

Gemäss § 22 Abs. 1 PG, welcher jedenfalls auch für

Angestellte auf Amtsdauer gilt (§ 25 Abs. 3 PG), kann das Arbeitsverhältnis

aus wichtigen Gründen beidseitig ohne Einhaltung von Fristen jederzeit

aufgelöst werden. Als wichtiger Grund gilt jeder Umstand, bei dessen

Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses

nicht zumutbar ist (§ 22 Abs. 2 PG). Eine Abfindung nach § 26 PG

bleibt in diesen Fällen ausdrücklich vorbehalten (§ 22 Abs. 4 Satz 2

PG). Zwar besteht bei Auflösung aus wichtigen Gründen grundsätzlich kein

Anspruch auf Abfindung (§ 26 Abs. 3 in Verbindung mit § 16

lit. d PG). Nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung ist jedoch gemeint,

dass bei freiwilligem, nicht auf Veranlassung des Staates erfolgendem Rücktritt

keine Abfindung vorgesehen ist. Dagegen soll sie auch im Falle einer Nichtwiederwahl

für Funktionen mit Amtsdauer gewährt werden (ABl 1996, 1155). Die Funktion der

Beschwerdeführerinnen als Bezirksschulpflegerinnen wurde durch die neue

Volksschulgesetzgebung aufgehoben. Damit erfolgte die Beendigung der Funktion

offensichtlich ohne Verschulden der Beschwerdeführerinnen. Will man die

Auflösung der Funktion der Bezirksschulpflegen unter § 16 lit. d PG

subsumieren, so besteht vorliegend also trotzdem ein Anspruch auf Abfindung.

Allerdings stellt sich die Frage, ob die Aufhebung der Funktion überhaupt als

eine Auflösung aus wichtigen Gründen zu verstehen ist. Gemäss den Materialien

ist der Tatbestand der Aufhebung der Stelle nicht in § 16 PG genannt, weil

dieser nicht ein Auflösungsgrund an sich sei, wohl aber zur Auflösung des

Arbeitsverhältnisses führen könne (ABl 1996, 1175). Bei Aufhebung der Stelle

muss nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung jedenfalls ein Anspruch auf

Abfindung bestehen. Die Aufhebung der Stelle ist der typische Fall einer unverschuldeten

Entlassung (Lang, S. 70). § 26 Abs. 2 PG bestimmt diesfalls

sogar, dass den Angestellten nach Möglichkeit eine andere zumutbare Stelle

anzubieten sei. Aus § 26 Abs. 3 PG e contrario ergibt sich ein Anspruch

auf Abfindung, wenn das Amt mit dem Ablauf der Amtsdauer aufgehoben wird. Der

Abfindungsanspruch kann nicht davon abhängen, ob die Aufhebung des Amts während

der Amtsdauer erfolgte oder nicht.

4.5

Zusammengefasst

haben die Beschwerdeführerinnen als (ehemalige) Mitglieder der

Bezirksschulpflege X grundsätzlich einen Anspruch auf Abfindung. Dies führt zur

teilweisen Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des Beschlusses des

Regierungsrats hinsichtlich der Abfindung. Damit ist vorliegend noch nicht über

die konkreten Abfindungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen entschieden. Die

Sache ist deshalb an die Vorinstanz zur Festsetzung der Abfindungen der

einzelnen Beschwerdeführerinnen und neuer Entscheidung zurückzuweisen (Art. 64

Abs. 1 VRG). Der Abfindungsanspruch besteht mit der Auflösung der Funktion

als Bezirksschulpflegerinnen und somit entgegen der in der Beschwerde

vertretenen Ansicht noch vor Ablauf der Amtsdauer. Die Vorinstanz ist deshalb befugt,

bereits heute die Abfindungen konkret festzulegen.

5.

Im Streit liegen Taggelder und Pauschalvergütungen für die

Zeit vom 16. August 2007 bis Mitte 2009. Hinzu kommen Abfindungsansprüche.

Die Abfindung wird je nach Altersjahr zwischen einem und höchstens fünfzehn

Monatslöhnen festgelegt (§ 26 Abs. 4 Satz 2 PG in Verbindung mit

§ 7 Abs. 1 PV). Damit ist von einem Streitwert von über Fr. 20'000.-

auszugehen. Das Verfahren ist somit nicht kostenlos (§ 80b VRG).

Entsprechend dem Unterliegen sind die Kosten der Beschwerdeführerin A zu 11/25,

der Beschwerdeführerin B zu 7/25, der Beschwerdeführerin C zu 4/25 und dem

Beschwerdegegner zu 3/25 aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70

und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht den mehrheitlich

unterliegenden Beschwerdeführerinnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90

ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder

– eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren

(Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2;

Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern

2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in

BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist eine dieser Voraussetzungen gegeben,

lässt sich – soweit der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt (Art. 85

Abs. 1 lit. b BGG) – gegen den vorliegenden Entscheid bezüglich der

Abfindungsansprüche nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG an das Bundesgericht erheben. Sollte die Meinung vertreten werden, es

stelle sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, stünde gemäss Art. 85

Abs. 2 BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. BGG offen. Das Gleiche gilt bei einem Streitwert von mehr als Fr. 15'000.-.

Eine Verbindung der beiden Rechtsmittel müsste in der gleichen Rechtsschrift

erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Bezüglich Taggelder und Pauschalvergütungen liegt ein End- oder

Teilentscheid vor, der mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. BGG weitergezogen werden kann.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses

des Regierungsrats vom 17. September 2008 im Sinn der Erwägungen

aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat zu neuer

Entscheidung über die Abfindungen der Beschwerdeführerinnen zurückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 8'560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin A zu 11/25, der

Beschwerdeführerin B zu 7/25, der Beschwerdeführerin C zu 4/25 und

dem Beschwerdegegner zu 3/25 auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern.

6.

Mitteilung an …