PB.2009.00007

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2009.00007

18. November 2009Deutsch24 min

(URT.2009.11874)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A

arbeitet seit dem 1. September 1999 beim Stadtammann- und Betreibungsamt Kreis ...

der Stadt Zürich. Zunächst war sie als Büroangestellte, dann als

Verwaltungsangestellte tätig. Auf 1. April 2002 wurde sie zur

Kanzleichefin und damit zur Gruppenleiterin der sechs Kanzleiangestellten

befördert. Per 1. Juli 2002 wurde sie ins neue Lohnsystem übergeleitet.

Eingereiht wurde sie in Funktionsstufe 7 in der Funktionskette 609

(Gruppenleitung) mit der Funktionsbezeichnung Kanzleichefin. Die nutzbare

Erfahrung betrug sieben Jahre. Auf den 1. April 2005 reduzierte A ihren

Beschäftigungsgrad auf 90 Prozent.

Mit Verfügung vom 18. Juni 2007 wurde A auf den

1. Juli 2007 ins teilrevidierte Lohnsystem überführt. Bei mittlerer Lage

auf dem Lohnband wurde sie in Funktionsstufe 7 in der Funktionskette 1503

(Sachbearbeitung) eingereiht. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr dreizehn Jahre

angerechnet.

B. Gegen

die Verfügung vom 18. Juni 2007 erhob A Einsprache mit der Begründung, sie

sei von der Gruppenleiterin zur Sachbearbeiterin degradiert worden. Mit

Verfügung vom 15. Februar 2008 lehnte das Stadtammann- und Betreibungsamt Kreis ...

die Einsprache von A ab. Die Funktionskette 609 (Gruppenleitung) sei mit der

Teilrevision des Lohnsystems aufgehoben und in die Funktionskette 1503

(Sachbearbeitung) überführt worden.

Zuvor war A am 2. November 2007 mündlich mitgeteilt

worden, dass sie ihrer Funktion als Kanzleichefin enthoben und künftig als

Sachbearbeiterin beschäftigt werde. Für den Lohn oder die Funktionsstufe blieb

dies ohne Auswirkungen. Am 21. Januar 2008 stellte das Stadtammann- und

Betreibungsamt Kreis ... eine neue Kanzleichefin ein.

Erwägungen

II.

A. Gegen

die Verfügung vom 15. Februar 2008 liess A am 17. März 2008 Rekurs an

den Bezirksrat Zürich einlegen. Sie beantragte neben der Aufhebung der Verfügung,

sie sei der Funktionskette 1506 (Sachbereichsleitung), Funktionsstufe 9, Position

65.2

Prozent im Lohnband zuzuordnen, allenfalls der Funktionskette 1504

(Fachbearbeitung), Funktionsstufe 9, Position 65.2 Prozent im Lohnband.

Gestützt auf die neue Einstufung sei die Stadt Zürich zu verpflichten, ihr

rückwirkend für die fünf Jahre zwischen dem 15. Februar 2003 und dem

15.

Februar 2008 die Lohndifferenz in der Höhe von mindestens 109'921.60

Franken zu bezahlen. Überdies beantragte A eine Genugtuung in der Höhe von drei

Monatslöhnen. Für den Fall, dass sie nicht antragsgemäss der Kette 1506

(Sachbereichsleitung) zugeordnet werde, beantragte sie eine Abfindung in der

Höhe von sechs Monatslöhnen wegen unrechtmässiger Versetzung in der Funktion.

B. Der

Bezirksrat Zürich hiess den Rekurs mit Beschluss vom 15. Januar 2009 im

Sinn der Erwägungen teilweise gut und verpflichtete die Stadt Zürich, A für die

Zeit vom 1. Juli 2007 bis zum 29. Februar 2008 in die Funktionsstufe 8

der Kette 1503 (Sachbearbeitung) einzureihen und ihr die entsprechende Lohndifferenz

nachzuzahlen. Darüber hinaus verpflichtete er die Stadt Zürich, A für die Zeit

vom 1. Januar 2004 bis zum 30. Juni 2007 in die Funktionsstufe 8

der altrechtlichen Funktionskette 609 (Gruppenleitung) einzureihen und ihr die

entsprechende Lohndifferenz zuzüglich fünf Prozent Verzugszins nachzuzahlen.

Schliesslich sprach der Bezirksrat A eine Abfindung von sechs Mal der Differenz

zwischen dem altem, der Funktionsstufe 7 entsprechendem Lohn und dem

neuen, der Funktionsstufe 8 entsprechendem Lohn zu.

III.

A. Gegen

den Beschluss des Bezirksrats liess die Stadt Zürich am 17. Februar 2009 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht einreichen. Sie beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten von A die Dispositiv-Ziff. I Satz 1 sowie II–IV des Beschlusses

des Bezirksrats vom 15. Januar 2009 aufzuheben.

B. Der

Bezirksrat Zürich verwies in seiner Vernehmlassung vom 20./23. Februar

2009.

auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses und verzichtete im

Übrigen auf eine Stellungnahme. A liess in ihrer Beschwerdeantwort vom

24.

April 2009 beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Stadt Zürich auf die Beschwerde nicht einzutreten. Eventualiter sei die

Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und der Beschluss des Bezirksrats vom

15.

Januar 2009 zu bestätigen. Schliesslich sei eine mündliche Verhandlung

anzuordnen. Die Stadt Zürich liess mit Replik vom 5. Juni 2009 ihren Beschwerdeanträgen

sowie an deren Begründung festhalten. A liess mit Duplik vom 10. Juli 2009

an den Anträgen und deren Begründung gemäss Beschwerdeantwort festhalten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

§ 74

Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

schliesst die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Beschwerden gegen

Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen

und -stufen aus. Die Anwendung von § 74 Abs. 2 VRG kann jedoch durch

höherrangiges Recht ausgeschlossen werden.

1.2

Ist gegen

kantonale Entscheide die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) zulässig, sind die Kantone nach Art. 86 Abs. 2 in

Verbindung mit Art. 130 Abs. 2 BGG verpflichtet, innert einer Frist

von zwei Jahren ab Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes als unmittelbare

Vorinstanz ein Gericht einzusetzen (vgl. Esther Tophinke, Basler Kommentar,

2008, Art. 86 BGG N. 12). Die entsprechende Frist ist am

1.

Januar 2009 abgelaufen. Vorliegende Streitigkeit fällt als

vermögensrechtliche Angelegenheit nicht unter den Ausschlussgrund von

Art. 83 lit. g BGG, sodass eine öffentlich-rechtliche Beschwerde grundsätzlich

zulässig ist. Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht von Bundesrechts wegen

zuständig ist.

1.3

Offen

gelassen werden kann, ob vorliegend auch Art. 6 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) die Anwendung von

§ 74 Abs. 2 VRG ausschliesst. Nach Praxis des Europäischen

Gerichtshofs für Menschenrechte stellen Vermögensansprüche aus dem

öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche

Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar (vgl. VGr,

27.

Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1, www.vgrzh.ch). Der Begriff

"jedermann" in Art. 6 Abs. 1 EMRK umfasst indes natürliche

und juristische Personen. Ob darüber hinaus auch der Staat oder öffentliche

Körperschaften aus der Bestimmung Rechte ableiten können, ist zweifelhaft

(Frage verneint bei Wolfgang Peukert in: Jochen Frowein/Wolfgang Peukert,

EMRK-Kommentar, 2. A., Kehl etc. 1996, Art. 6 N. 4). Grundrechte

stehen grundsätzlich nur Privaten zu, nicht dagegen dem Gemeinwesen als Inhaber

hoheitlicher Gewalt (BGE 125 I 173 E. 1b; Giovanni

Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007,

Vorbem. zu Art. 7–36 N. 10).

1.4

Das

Problem der Grundrechtsträgerschaft stellt sich auch bei der Rechtsweggarantie

von Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101). Diese gibt jeder

Person bei Rechtstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche

Behörde. Es ist allerdings strittig, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen sich

ein Gemeinwesen auf die Rechtsweggarantie berufen kann. In der Literatur wird

die Frage für Fälle bejaht, in denen das Gemeinwesen gleich oder ähnlich wie

ein Privater betroffen ist, oder die den Schutzbereich der Gemeindeautonomie

betreffen (Biaggini, Art. 29a N. 5).

1.5

Als

Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere

dann legitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen

Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 21

lit. b in Verbindung mit § 70 und § 80c VRG). Dies trifft

vorliegend zu, weshalb die Stadt Zürich beschwerdelegitimiert ist. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.6

Der

Streitwert beträgt vorliegend mehr als 20'000 Franken. Das Verwaltungsgericht

entscheidet folglich in Dreierbesetzung (§ 38 VRG).

2.

2.1

Die

Beschwerdegegnerin beantragt die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Das

Gericht soll die Möglichkeit erhalten, die Parteien persönlich kennen zu lernen

und sie "beweisrechtlich relevant zu befragen".

Nach § 59 Abs. 1 VRG

liegt es im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung

durchführen will (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3, auch zum Folgenden).

Es sieht von einer mündlichen Verhandlung ab, wenn die Akten nach durchgeführtem

Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage bieten. Da die Parteien

und die Vorinstanz Gelegenheit hatten, ihren Standpunkt eingehend darzulegen,

und dem Verwaltungsgericht die vollständigen Akten vorliegen, besteht kein

Anlass, dem Begehren der Beschwerdegegnerin auf Durchführung einer mündlichen

Verhandlung gestützt auf § 59 Abs. 1 VRG stattzugeben.

2.2

Zu prüfen

bleibt, ob sich ein Anspruch auf mündliche Verhandlung aus Art. 6

Abs. 1 EMRK ableiten lässt (dazu und zum Folgenden VGr, 3. Mai 2006,

PB.2005.00036, E. 2.1, www.vgrzh.ch). Wie gesehen stellen

Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich

zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar,

sodass ein Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung besteht. Dem konventionsrechtlichen

Anspruch auf Verhandlungsöffentlichkeit in zivilrechtlichen Verwaltungsprozessen

ist allerdings Genüge getan, wenn eine öffentliche mündliche Schluss- oder Urteilsverhandlung

durchgeführt wird, in deren Rahmen sich die Parteien äussern können (vgl. Ruth

Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,

S. 333 ff.; Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. A.,

München etc. 2008, S. 347). Die Beschwerdegegnerin bezweckt mit ihrem

Antrag allerdings keine eigentliche Verhandlungsöffentlichkeit. Vielmehr geht

es ihr darum, eine persönliche Befragung zu erwirken. Aus Art. 6

Abs. 1 EMRK lässt sich aber kein solcher Anspruch ableiten. Auch eine

bloss mittelbare Beweisaufnahme gilt als konventionskonform (Grabenwarter,

S. 340, 364 f.; Herzog, S. 326 f. und 335; ferner

Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 10). Es ist deshalb von der Durchführung

einer mündlichen Verhandlung abzusehen.

3.

3.1

Die

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet den Gemeinden

die Autonomie und schreibt vor, dass das kantonale Recht ihnen einen möglichst

weiten Handlungsspielraum einzuräumen hat (Art. 85 Abs. 1 KV).

Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen

nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit

einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder

Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen

entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen

Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie

in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der

Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE

129.

I 410 E. 2.1).

3.2

Das

kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenig

Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 KV untersteht das Arbeitsverhältnis des

Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 72 Abs. 1 des

Gemeindegesetzes (GemeindeG, LS 131.1) wiederholt diese Regelung. Daneben

sieht § 72 Abs. 2 GemeindeG vor, dass das kantonale Personalrecht

sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften

erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich

der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Die

Stadt Zürich hat von der Kompetenz mit Erlass des Personalrechts vom

6.

Februar 2002 (PR, AS 177.100) Gebrauch gemacht. Der Vollzug des

entsprechenden Rechts wird vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie erfasst.

3.3

Dem

Verwaltungsgericht kommt nach § 50 Abs. 1 VRG grundsätzlich eine unbeschränkte

Rechtskontrolle zu. Nur über eingeschränkte Kognition verfügt das Gericht allerdings

bei der Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe, die dem kommunalen Recht

entstammen. Es darf nur eingreifen, sofern die Gemeinde ihren Beurteilungsspielraum

missbraucht oder überschritten oder verfassungsmässige Rechte des Bürgers

verletzt hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 8). Vergleichbares gilt

auch im vorinstanzlichen Verfahren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Eine

Ermessenkontrolle durch das Gericht wird in § 50 Abs. 3 VRG ausgeschlossen.

4.

4.1

Gemäss

Art. 47 PR richtet sich der Lohn der Angestellten nach dem Schwierigkeitsgrad

der Funktion, der nutzbaren Erfahrung sowie nach Leistung und Verhalten. Unter

Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrads der einzelnen Funktionen legt der

Stadtrat einen Funktionsraster und Funktionsumschreibungen fest. Der

Funktionsraster umfasst 18 Funktionsstufen, wobei Funktionsstufe 1 den

niedrigsten Schwierigkeitsgrad aufweist. Die Funktionsumschreibungen zeigen

modellhaft den Schwierigkeitsgrad der einzelnen Funktionen auf; sie basieren

auf analytischen Arbeitsplatzbewertungen, mit denen die Anforderungen an die

Fach-, Selbst-, Sozial-, Führungs- und Beratungskompetenz sowie die Arbeitsbedingungen

erfasst werden. Jede Stelle wird nach Art der Arbeit einer Kette und aufgrund

der Funktionsumschreibung einer von 18 Funktionsstufen zugewiesen. Der Stadtrat

erlässt eine Lohnskala, indem er den 18 Funktionsstufen je einen Jahreslohn

zuordnet. Zudem wird für jede Funktionsstufe ein Lohnband festgelegt, wobei der

Minimallohn der Funktionsstufe als Ausgangspunkt gilt (Art. 48–52 PR). Der

Funktionsraster und die Funktionsumschreibungen sind nach Art. 56 der

Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des

städtischen Personals vom 27. März 2002 (AB PR, AS 177.101) als

Anhang integrierender Bestandteil der Ausführungsbestimmungen.

4.2

Die

Beschwerdegegnerin wurde mit Verfügung vom 8. Februar 2002 zur Kanzleichefin

befördert. Mit Verfügung vom 14. August 2002 wurde sie in das neue Personalrecht

übergeleitet. Sie wurde auf Funktionsstufe 7 der Funktionskette 609

(Gruppenleitung) zugeordnet. Ihr Stellenprofil vom 23. August 2002 sieht

unter Punkt 8 "Fachaufgaben" in der Reihenfolge der Prioritäten

unter anderem folgende Aufgaben vor: Leitung der Gruppe Kanzlei gemäss

definierten Aufgaben; gewisse Führungsunterstützung zuhanden der Leitung der

Dienstabteilung; Mithilfe bei der Durchführung von Zielvereinbarung und

Leistungsbeobachtung; Erstellung und Auswertung interner Statistiken;

Behandlung von Betreibungs- und Fortsetzungsbegehren (inklusive Überprüfung der

sachlichen und örtlichen Zuständigkeit sowie der Berechtigung der Wechselbetreibung,

Erlass der notwendigen Verfügungen, Ausfertigung der Zahlungsbefehle,

Pfändungsankündigungen und Konkursandrohungen); Bedienung der Telefonzentrale;

Bedienung des Schalters inklusive Erteilung qualifizierter Rechtsauskünfte,

Entgegennahme von Begehren und Rechtsvorschlägen, Mithilfe beim Ausfüllen,

Zustellung von amtlichen Dokumenten; Erteilung von Auskünften aus dem

Betreibungsregister; Führen des Registers über die Arreste, Retentionen und

Requisitionen; Führen der Kartei über das Handelsregister; Protokollieren von

Rechtsvorschlägen, Abstellungen, Teilzahlungen, gerichtlichen Verfügungen;

allgemeine und fallbezogene Korrespondenz; Wiederaufnahme des

Betreibungsverfahrens nach Einstellung des Konkurses "mangels

Aktiven"; Abklärung im Betreibungsverfahren auf Verwertung eines Grundpfandes

bezüglich Familienwohnung, Dritt- und Miteigentum; Erlassen von internationalen

Rechtshilfegesuchen; Archivierung und spätere Vernichtung von Akten;

Bearbeitung und Delegation der Post.

4.3

Mit

Verfügung vom 18. Juni 2007 wurde die Beschwerdegegnerin ins

teilrevidierte Lohnsystem überführt. Neu wurde sie nicht mehr der Kette 609

(Gruppenleitung) zugeteilt, sondern – ohne dass ihr Stellenprofil modifiziert

worden wäre – der Kette 1503 (Sachbearbeitung). Die Funktionsstufe 7 wurde

beibehalten. Auch der Monatslohn in der Höhe von 5949.85 Franken bei einem

Beschäftigungsgrad von 90 Prozent blieb unverändert. Begründet wurde die

Zuteilung in eine neue Kette mit der Nicht-Berücksichtigung der bisherigen

Kette im teilrevidierten Lohnsystem. Das Human Resources Management der Stadt

Zürich erklärte dazu auf Anfrage der Vorinstanz, im revidierten Funktionsraster

sei auf eine der altrechtlichen Kette 609 entsprechende Kette verzichtet

worden, da nur ungefähr 70 Personen der Kette 609 angehört hätten. Bei total

über 20'000 Angestellten genüge dieser Wert nicht für die Schaffung einer eigenen

Kette. Personen, die neben einer Haupttätigkeit auf Niveau Sachbearbeitung

sekundär noch Führungsaufgaben erfüllten, seien neu der Funktionskette 1503

(Sachbearbeitung) zuzuordnen. Die Führungsaufgaben würden bei der Zuordnung der

Stelle zu einem konkreten Anforderungsniveau berücksichtigt.

5.

5.1

Strittig

ist, ob die Überführung der Beschwerdegegnerin in Kette 1503 in Funktionsstufe

7.

und damit die Verfügung vom 18. Juni 2007 korrekt ist. Die Vorinstanz

hat die Frage verneint und die Beschwerdegegnerin vom 1. Juli 2007 bis zum

29.

Februar 2008 in Funktionsstufe 8 eingeordnet. Die Beschwerdeführerin

beantragt die Aufhebung dieses Beschlusses. Weitergehende Anträge bezüglich der

Überführung, etwa die Einordnung in Funktionsstufe 6, hat sie nicht

gestellt. Nach § 63 Abs. 2 VRG ist eine allfällige Zurückstufung

deshalb im Zusammenhang mit der Überführung nicht Prozessthema (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 63 N. 13 ff.). Gleiches gilt für die im vorinstanzlichen

Verfahren von der Beschwerdegegnerin geforderte Einreihung in

Funktionsstufe 9. Eine derartige reformatio in peius zuungunsten der

Beschwerdeführerin wird ebenfalls durch § 63 Abs. 2 ausgeschlossen.

Aus der Dispositionsmaxime ergibt sich weiter, dass das Verwaltungsgericht nur

streitige Fragen klären soll (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 18).

Damit ist die vor der Vorinstanz umstrittene Einreihung in Kette 1503

(Sachbearbeitung) vor Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht mehr Prozessthema;

sie wird von keiner Partei mehr infrage gestellt. Etwas anderes würde nach dem

Grundsatz der richterlichen Rechtsanwendung gelten, sofern zwischen streitigen

und nichtstreitigen Fragen ein derart enger Konnex besteht, dass sich eine

gleichzeitige Behandlung aufdrängt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 63

N. 18).

5.2

Zu klären

ist demnach, ob die Beschwerdegegnerin auf den 1. Juli 2007 in Funktionsstufe

7.

oder in Funktionsstufe 8 einzureihen ist. Massgebend für die Beurteilung sind

die Umstände, wie sie sich bei Erlass der Verfügung am 18. Juni 2007

präsentierten. Seither eingetretene Änderungen – insbesondere der am

2.

November 2007 kommunizierte Entzug der Führungsausgaben – sind dagegen

für die Frage der Einreihung gemäss teilrevidiertem Lohnsystem nicht zu

berücksichtigen (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N.16).

5.3

Die

Funktionsstufen 5–8 der Kette 1503 sind in Anhang B der Ausführungsbestimmungen

zum Personalrecht umschrieben. Funktionsstufe 5 weist die geringsten Anforderungen

auf, Funktionsstufe 8 die höchsten. Abgrenzungskriterium der Funktionsumschreibungen

der Stufe 7 gegenüber jenen der Stufe 8 sind zunächst die

Führungskompetenzen. Während Funktionsstufe 7 gemäss Umschreibung keine

Führungsaufgaben umfasst, beinhaltet Funktionsstufe 8 die fachliche Verantwortung

für die Mitarbeitenden und Lernenden. Daneben nennt die Funktionsumschreibung

von Stufe 8 im Vergleich zu Stufe 7 zusätzliche Aufgabenbeispiele wie

die Installation von Hardware- und Softwarekomponenten, die Beratung bei sehr

anspruchsvollen technischen Problemstellungen im IT-Bereich oder die Beratung

in mehreren Sachbereichen mit schwierigen Fragestellungen. Offensichtlich

beinhalten weder die Tätigkeit der Beschwerdegegnerin als Kanzleichefin noch

ihr Stellenprofil derartige Aufgaben. Gleichzeitig weist das Stellenprofil der

Beschwerdegegnerin gewisse Führungsaufgaben zu. Unbestritten ist, dass sie

diese im hier interessierenden Zeitpunkt auch ausgeübt hat. Strittig sind nur

der Inhalt ihrer Führungsaufgaben sowie deren Qualität. Für die Zuordnung einer

Tätigkeit unter eine Funktionsumschreibung ist allerdings nur der Inhalt der

Führungsaufgaben relevant, während die Qualität bloss für die Leistung im Sinn

von Art. 47 PR von Bedeutung ist.

5.4

Gemäss dem

vom Human Resources Management der Stadt Zürich erstellten Handbuch "Das

städtische Lohnsystem" bedeutet die Wendung "Fachliche Verantwortung

für Mitarbeitende und Lernende", wie sie auch für die

Funktionsumschreibung in der Kette 1503 (Sachbearbeitung) für

Funktionsstufe 8 benutzt wird, dass dem betreffenden Angestellten die

Verantwortung für die fachlich korrekte Ausführung sowie die fachlichen Anweisungen

zukommt. Die Führungsaufgaben von Linienvorgesetzten werden gemäss Handbuch mit

der Wendung "Leitung eines Aufgabenbereichs" oder "Leitung eines

Sachbereichs" umschrieben. Bei Projektleitern wird typischerweise die

Wendung "Leitung von Projekten" benutzt (a.a.O.).

5.5

Stellenprofil der Beschwerdegegnerin heisst es unter Punkt 9

"Führungsaufgaben": "Führt die Gruppe Kanzlei im Rahmen von

definierten Kompetenzen selbständig oder nach Absprache mit dem Dienstchef oder

den Substituten". Unter Punkt 11 "Verantwortung" wird

ausgeführt: "Sorgt für reibungslosen Arbeitsablauf in ihrer/seiner Gruppe;

[k]orrekte Mithilfe bei der Durchführung von Zielvereinbarung und Leistungsbeobachtung".

Die Beschwerdeführerin macht geltend, aus Punkt 11 gehe hervor, dass die

Beschwerdegegnerin einzig die Verantwortung für den Arbeitsablauf in der Gruppe

getragen habe. Sie sei für organisatorische Abläufe zuständig gewesen, namentlich

die Umsetzung des Rotationsprinzips. Eine fachliche Leitung der Gruppe habe

nicht bestanden. Etwas Gegenteiliges lasse sich weder aus der

Stellenbeschreibung noch aus dem Zwischenzeugnis ableiten. Die

Beschwerdegegnerin lässt demgegenüber vorbringen, aus dem Umstand, dass sie die

Gruppe Kanzlei leite, sowie den umfassenden Kompetenzen im Bereich

Schuldbetreibung und Konkurs, wie sie im Stellenprofil aufgelistet seien, gehe

hervor, dass sie eine Fachverantwortung für die Kanzleimitarbeiter gehabt habe.

Darüber hinaus ergebe sich die Fachverantwortung der Beschwerdeführerin nicht

allein aus dem Stellenprofil, sondern auch aufgrund ihrer tatsächlich wahrgenommenen

Aufgaben.

5.6

In der Tat

sprechen verschiedene Anhaltspunkte dafür, dass sich die Führungsaufgaben der Beschwerdegegnerin

nicht auf organisatorische Belange beschränkt haben, sondern dass ihr auch eine

fachliche Verantwortung für die Kanzleimitarbeiter zugekommen ist. So erklärte

die Personalchefin des Stadtammann- und Betreibungsamts, D, anlässlich des Zielvereinbarungs-

und Beurteilungsgesprächs vom 26. September 2003 gemäss

Gesprächsprotokoll, die Arbeitsleistung einzelner Mitarbeiter sei nicht optimal,

weshalb die Beschwerdegegnerin aktiv werden müsse. Im Protokoll des

Zielvereinbarungs- und Beurteilungsgesprächs vom 18. März 2005 ist

festgehalten, die Beschwerdegegnerin habe ihrerseits die Zielvereinbarungs- und

Beurteilungsgespräche mit den Kanzleimitarbeitern gut durchgeführt. Sie

schlüpfe immer besser in die Rolle als Kanzleichefin und Ausbilderin. Ihre

Managementkompetenz wurde mit dem Prädikat C (= gute Leistung) bewertet, die

Führung der Mitarbeiter und Lehrling gar mit dem Prädikat B (= Kompetenzen/Verhalten

übertroffen). Anlässlich eines Gesprächs vom 15. Juni 2004 wurde die

Beschwerdegegnerin aufgefordert, die Gruppe aktiv zu führen, "nötigenfalls

mit konkreten Anweisungen".

Am 20. August 2004 erklärte ihr die Personalchefin D,

sie solle Mitarbeitern mit mangelndem Einsatz konkrete Anweisungen geben, wie etwa,

dass eine bestimmte Arbeit bis zu einen fixen Termin erledigt werden müsse. Aus

einer Gesprächsnotiz vom 18. März 2005 unter dem Titel "Zusätzliche

Informationen zu Ziel Zeitgemässe Führung der Gruppe Kanzlei" [sic] geht

hervor, dass die Beschwerdegegnerin die Mitarbeiterinnen zum selbständigen

Arbeiten anregen solle, ohne ihnen pfannenfertige Lösungen zu liefern. Fehler dürften

passieren, wobei die Kontrollmechanismen zu berücksichtigen seien. Weiter wird

der Beschwerdegegnerin aufgetragen: "Überprüfen der Einhaltung des

Arbeitszeitmodells, [a]ngemessene Delegation der Aufgaben, Koordination der

Arbeitsabläufe, verantwortlich für die Einhaltung der Standards, Überprüfung

der Kanzleiorganisation (Rotationsplan, Abchecken von freien Kapazitäten,

Reaktion bei Überbelastung); Integration von neuen Mitarbeitenden, Erkennen von

Problemsituationen und geeignete Reaktion, Einleitung von sinnvollen

Förderungsmassnahmen […], Motivationsfähigkeit". Im Protokoll des

Zielvereinbarungs- und Beurteilungsgesprächs vom 14. Dezember 2007 heisst es

beim Punkt "Mitarbeitendenführung", die Beschwerdegegnerin habe zwar

gewissen Aufgaben delegiert, sie hätte sich selber aber noch mehr entlasten

können. Beim Punkt "Managementfertigkeiten" heisst es, das Controlling

sei nicht optimal gewesen.

Aufschlussreich für Art und Umfang der Führungstätigkeit

der Beschwerdegegnerin sind auch die Äusserungen im Zusammenhang mit ihrer

Absetzung als Kanzleichefin und der Einstellung einer neuen Kanzleichefin. So

wurde von Seiten der Beschwerdeführerin an einer Sitzung vom 2. November

2007.

erklärt, die Nachfolgerin der Beschwerdegegnerin müsse in einem ersten

Schritt führen und erst in einer zweiten Phase den fachlichen Führungsbereich

übernehmen. Während einer Übergangsphase erfolge bei komplizierten Angelegenheiten

die fachliche Führung durch Stadtammann E, während Personalchefin D sich um die

anderen Aufgaben wie beispielsweise die Zielvereinbarungs- und

Beurteilungsgespräche kümmere.

Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass der

Beschwerdegegnerin bis zu einem gewissen Grad auch die fachliche Verantwortung

für die Kanzleimitarbeiter zugefallen ist. Die Funktionsumschreibung der

Stufe 7 in der Kette 1503 (Sachbearbeitung) trägt insofern dem tatsächlichen

Arbeitsprofil nicht vollständig Rechnung.

5.7

Das

Kriterium der Führungsaufgaben ist aber nicht alleine ausschlaggebend. Wie gesehen

beinhaltet die Arbeit der Beschwerdegegnerin keine der in der Funktionsumschreibung

von Stufe 8 im Vergleich zu Stufe 7 zusätzlichen genannten Aufgabenbeispiele.

Hilfreich für die korrekte Einordnung ist vorliegend der Einbezug der

Funktionsstufe 6 der Kette 1503 (Sachbearbeitung). Funktionsstufe 6

und Funktionsstufe 7 unterscheiden sich im Wesentlichen dadurch, dass

Stufe 6 primär ausführende und nur zum Teil dispositive Tätigkeiten

beinhaltet, während es auf Stufe 7 um das Wahrnehmen von ausführenden und

Dispositiv

dispositiven Tätigkeiten geht. Die beiden Begriffe "dispositiv" und

"ausführend" werden in dem vom Human Resources Management der Stadt

Zürich erstellten Handbuch "Das städtische Lohnsystem" näher

umschrieben.

Ausführend bedeutet demnach, dass der Angestellte in einem

engen, meist durch die Tätigkeit selber vorgegeben Rahmen tätig ist; die

Problemlösung erfolgt durch "klar definierte Aufträge mit kleinem

Handlungsspielraum"; der Lösungsweg ist oft vorgegeben durch klare

Anleitungen oder Handbücher; hinzu kommt die Routinebearbeitung von Aufgaben.

Bei einer dispositiven Tätigkeit wird ein loser Rahmen mit klaren Zielen

vorgegeben; die Problemlösung erfolgt nach definierten Richtlinien oder

generellen Zielen, das heisst durch beispielhafte Problemlösungen bzw. die

gängige Praxis; der Lösungsweg ist durch Beispiele bekannt, sodass eine analoge

Vorgehensweise möglich ist; teilweise ist eine individuelle Bearbeitung von

Aufgaben gefordert.

5.8 Auch wenn

die Abgrenzung zwischen dispositiver und ausführender Tätigkeit nicht immer

trennscharf vorgenommen werden kann, macht eine Analyse des Stellenprofils der

Beschwerdegegnerin dennoch deutlich, dass die Tätigkeit der Kanzleiangestellten

primär ausführender Natur ist. Die Behandlung von Betreibungs- und Fortsetzungsbegehren,

die Ausfertigung von Zahlungsbefehlen oder die Entgegennahme von Begehren und

Rechtsvorschlägen erfolgen innerhalb eines engen Rahmens, wobei der Handlungsspielraum

aufgrund der gesetzlichen Vorgaben gering und der Lösungsweg vorgegeben ist.

Auch bei der Zustellung von amtlichen Dokumenten, der Erteilung von Auskünften

aus dem Betreibungsregister oder beim Führen eines Registers ist der

Handlungsspielraum der Angestellten äusserst beschränkt. Bei der Archivierung

und spätere Vernichtung von Akten, der Bearbeitung und Delegation der Post oder

der Bedienung von Telefonzentrale und Schalter handelt es sich um eigentliche

Routinearbeiten.

5.9 Die

Tätigkeit der Beschwerdegegnerin ist – von ihren Führungsaufgaben abgesehen –

daher eher der Funktionsstufe 6 zuzuordnen. Bezeichnenderweise sind auch

ihre Kanzleikolleginnen und -kollegen in den Funktionsstufen 5 und 6

eingereiht. Bei den sich zwangsläufig ergebenden Unschärfen der Übergänge

zwischen den einzelnen Stufen ist aber auch eine Einreihung in Stufe 7

durchaus vertretbar. Der Umstand, dass die von der Beschwerdegegnerin

ausgeübten Führungsaufgaben in der Funktionsumschreibung nicht erwähnt sind,

führt indes nicht zwingend zu einer Einordnung in Stufe 8. Nach Sinn und

Zweck des städtischen Personalrechts ist der Schwierigkeitsgrad einer Funktion

massgeblich für die Zuordnung der Funktionsstufe. Es versteht sich, dass nicht

jede einzelne bei der Beschwerdeführerin ausgeübte Tätigkeit exakt unter eine

Funktionsumschreibung subsumiert werden kann – andernfalls hätte die

Beschwerdeführerin für jede einzelne Funktion eine Funktionsumschreibung

vorsehen müssen. Wie erwähnt berücksichtigt die Beschwerdeführerin die

Führungsaufgaben von Angestellten, die neben einer Haupttätigkeit auf Niveau

Sachbearbeitung noch Führungsaufgaben wahrnehmen, bei der Zuordnung der Stelle

zu einem konkreten Anforderungsniveau. Die von der Beschwerdeführerin vorgenommene

Einreihung in Funktionsstufe 7 ist daher nicht zu beanstanden. Dies gilt

umso mehr, als mit der Überführung ins teilrevidierte Lohnsystem die Höhe des

Lohnes in der Regel nicht verändert worden ist (vgl. den Auszug aus dem

Protokoll des Stadtrates von Zürich vom 24. Januar 2007, S. 4); der

Monatslohn der Beschwerdegegnerin blieb mit der Überführung gleich. Wie

nachfolgend aufzuzeigen ist, lässt sich dagegen nicht einwenden, die

Beschwerdegegnerin sei vor der Überführung ins teilrevidierte Lohnsystem falsch

eingestuft worden.

6.1 Die

Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin verpflichtet, die Beschwerdegegnerin für

die Zeit vom 1. Januar 2004 bis zum 30. Juni 2007 in die

Funktionsstufe 8 der Funktionskette 609 (Gruppenleitung) einzureihen

und ihr die entsprechende Lohndifferenz plus Verzugszins nachzuzahlen. Sie

begründete dies damit, dass sich der Schwierigkeitsgrad der Arbeit der

Beschwerdegegnerin mit der Teilrevision des Lohnsystems nicht geändert habe,

sodass diese auch vor dem 1. Juli 2007 in die Funktionsstufe 8 hätte

eingereiht werden müssen. Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung dieser

Anordnung.

6.2 Wie

aufgezeigt ist die Beschwerdegegnerin auf den 1. Juli 2007 hin zu Recht in

Stufe 7 eingeordnet worden. Im Gegensatz zur Vorinstanz kann deshalb

vorliegend nicht davon ausgegangen werden, dass eine Einordnung auf

Stufe 8 auch vor diesem Datum angezeigt gewesen wäre. Auch sonst spricht

nichts dafür, dass die Beschwerdegegnerin vor der Überführung ins

teilrevidierte Lohnsystem falsch eingestuft gewesen wäre.

6.3 Funktionsstufe 8

der altrechtlichen Kette 609 (Gruppenleitung) beinhaltet die Leitung einer

Gruppe mit vorwiegend dispositiven Tätigkeiten, während Funktionsstufe 7

die Leitung einer Gruppe mit vorwiegend ausführenden Tätigkeiten vorsieht. Wie

dargelegt ist die Tätigkeit der Kanzleiangestellten primär ausführender Natur.

Die für die Zeit bis zur Teilrevision des städtischen Lohnsystems massgebende

Einordnung der Beschwerdegegnerin in Funktionsstufe 7 der Kette 609

(Gruppenleitung) ist demnach nicht zu beanstanden. Die Frage, ob allfällige

Ansprüche rückwirkend geltend gemacht werden können, ist insofern müssig.

Art. 41 Abs. 1 PR sieht vor, dass Ansprüche auf wiederkehrende Leistungen

mit Ablauf von fünf Jahren verjähren.

Die Vorinstanz hat der Beschwerdegegnerin eine Abfindung

zugesprochen. Sie begründete dies damit, dass die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang

mit dem Entzug der Führungsaufgaben zu Unrecht in eine tiefere Funktionsstufe

versetzt worden sei. Die Vorinstanz ist allerdings davon ausgegangen, dass die

Beschwerdegegnerin ab dem 1. Juli 2007 in Funktionsstufe 8 der Kette

1503 (Sachbearbeitung) einzureihen gewesen wäre. Dies trifft jedoch wie

aufgezeigt nicht zu, weshalb nicht von einer Versetzung in eine tiefere Funktionsstufe

im Sinn von Art. 39 AB PR die Rede sein kann. Eine Abfindung ist

deshalb nicht angezeigt.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die

Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für die Zeit vom 1. Juli 2007 bis

zum 29. Februar 2008 zu Unrecht in Funktionsstufe 8 der Kette 1503

(Sachbearbeitung) eingereiht. Ebenso steht die für Zeit vom 1. Januar 2004

bis zum 30. Juni 2007 rückwirkend angeordnete Einreihung in die Funktionsstufe 8

der altrechtlichen Funktionskette 609 (Gruppenleitung) im Widerspruch zum

kommunalen Recht. Auch von einer Abfindung ist abzusehen. Die Dispositiv-Ziff.

I Satz 1 sowie II, III und IV des Beschlusses des Bezirksrats vom

15. Januar 2009 sind folglich aufzuheben.

Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs.

2 Satz 1 VRG). Da der Streitwert 20'000 Franken übersteigt, kann keine

Kostenfreiheit im Sinn von § 80b gewährt werden.

9.1 Die

obsiegende Partei kann Anspruch auf eine Parteientschädigung haben (§ 17

Abs. 2 VRG). Als grosses Gemeinwesen hat die Beschwerdeführerin die

Parteikosten jedoch in der Regel selbst zu tragen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 17 N. 19). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen.

Demgemäss erscheidet die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen und Dispositiv-Ziff. I Satz 1 sowie

Ziff. II–IV im Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 15. Januar 2009 werden

aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …