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Entscheid

PB.2009.00029

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2009.00029

16. Dezember 2009Deutsch13 min

(URT.2009.11987)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Das Personalrecht der Stadt Zürich kennt eine Paritätische

Schlichtungsstelle, welcher bei der Ausgestaltung von Löhnen und Lohnsystem

gewisse Mitspracherechte zukommen. Die Kompetenzen der Schlichtungsstelle sind in

der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen

Personals vom 6. Februar 2002 (Personalrecht, PR, AS

177.100) geregelt. Der Stadtrat von Zürich erliess sodann am 9. Juli

2008 ein Reglement über die Paritätische Schlichtungsstelle (RPS; StRB Nr.

790).

Gemäss Art. 2 Abs. 1 dieses Reglements

beurteilt die Schlichtungsstelle auf Gesuch der direkt betroffenen Angestellten

verschiedene für die Lohnfestsetzung massgebliche Parameter. Dasselbe

Gesuchsrecht kommt den in der Schlichtungsstelle vertretenen Personalverbänden

für im Wesentlichen identische Funktionen von in der Regel mindestens 20 Angestellten

zu (Abs. 2). Laut Art. 2 Abs. 4 RPS kann die Schlichtungsstelle

in diesem Bereich zuhanden des Stadtrats Anträge stellen.

Erwägungen

II.

Der Schweizerische Verband des Personals öffentlicher

Dienste (VPOD) sowie die städtischen Angestellten A und B gelangten am 27. August

2008.

mit Rekurs an den Bezirksrat Zürich.

Sie beantragten, das Reglement über die Paritätische

Schlichtungsstelle in zwei Punkten abzuändern. Zum einen verlangten sie, das

Gesuchsrecht den Personalverbänden in gleicher Weise zu gewähren wie den

betroffenen Angestellten. Zum zweiten ersuchten sie um eine neue Fassung des in

Art. 2 Abs. 4 RPS genannten Antragsrechts an den Stadtrat.

Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 18. Juni

2009.

ab.

III.

Dagegen erhoben der VPOD und die beiden städtischen

Angestellten am 14. Juli 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie

ersuchten um Aufhebung des Entscheids des Bezirksrats und wiederholten im

Übrigen ihre Rekursanträge. Zudem verlangten sie für beide Verfahren eine

Parteientschädigung.

Der Bezirksrat verwies am 22./23. Juli 2009 auf die

Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf

Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 16. September

2009, die Beschwerde abzuweisen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid in einer

personalrechtlichen Angelegenheit (vgl. dazu § 74 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Streitgegenstand ist allerdings das vom Stadtrat erlassene Reglement über die

Paritätische Schlichtungsstelle; dabei handelt es sich um eine generell-abstrakte

Anordnung, also um einen Erlass.

1.2

Nach

Auffassung der Beschwerdeführer missachten die gerügten Bestimmungen im Reglement

über die Paritätische Schlichtungsstelle das übergeordnete, vom städtischen

Gemeinderat (Parlament) erlassene Personalrecht. Beim vom Bezirksrat

beurteilten Rechts­mittel handelte es sich somit um einen Rekurs im Sinn von § 152

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1). Als

solchen hatte die Vorinstanz das Rechtsmittel denn auch entgegengenommen.

1.3

Nach

geltendem kantonalen Recht wäre der diesbezügliche Rekursentscheid des Bezirksrats

beim Regierungsrat anfechtbar, da mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht die

abstrakte Normenkontrolle nicht verlangt werden kann (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, Zürich, 2. A. 1999, § 41 N. 8).

1.3.1

Gemäss Art. 87 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) muss

jedoch, sofern das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht –

was im Kanton Zürich gemäss geltendem Recht bezüglich kommunaler Erlasse der

Fall ist (vgl. §§ 151 und 152 GemeindeG) –, als letzte kantonale Instanz

ein oberes Gericht eingesetzt werden. Die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3

BGG zur Anpassung des kantonalen Rechts an Art. 86 Abs. 2 BGG ist

Ende letzten Jahrs abgelaufen.

1.3.2

Es würde zwar in Einklang mit dem Bundesgerichtsgesetz und der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu stehen, wenn Rekursentscheide des

Bezirksrats gegen kommunale Erlasse zunächst beim Regierungsrat angefochten

werden könnten, danach aber die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen

stünde. Ein solches Vorgehen widerspräche jedoch dem im kantonalen Recht vorgesehenen

zweistufigen Instanzenzug (vgl. Kölz/ Boss­hart/Röhl, § 19 N. 88). Dies

führt dazu, dass gegen Rekursentscheide nach § 152 GemeindeG neu die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht anstelle des Rekurses an den Regierungsrat

offen steht, wie dies der Regierungsrat sowohl in lit. B.3 seiner – für

das Verwaltungsgericht allerdings nicht verbindlichen – Weisung vom 9. Dezember

2008.

zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren (RRB Nr.

1947, www.rrb.zh.ch) als auch in § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d des Entwurfs zur Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (ABl 2009, 801 ff. [unter www.amtsblatt.zh.ch])

vorsieht (vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055 E.

1.

, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.1, je unter

www.vgrzh.ch).

1.4

Nach der

allgemeinen Regel ist zum Rekurs legitimiert, wer durch die Anordnung berührt

ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 21

lit. a VRG). Mit den Verweisen von § 70 und § 80c VRG findet § 21

VRG auch auf die vorliegende Prüfung der Beschwerdelegitimation grundsätzlich

Anwendung.

1.4.1

Beim Rekurs nach § 152 GemeindeG handelt es sich nicht um eine Popularbeschwerde,

wie dies für den Rekurs nach § 148 lit. a des Gesetzes über die

politischen Rechte vom 1. September 2003 (LS 161) und § 151 Abs. 1

GemeindeG der Fall ist. Dennoch können bei der Überprüfung von Erlassen an die

Legitimation nicht dieselben Anforderungen gestellt werden wie bei Verfügungen.

In der Lehre wird überzeugend dargelegt, dass dort, wo das Gesetz ausnahmsweise

die abstrakte Normenkontrolle zulässt, bereits ein virtuelles Interesse zur

Anfechtung genügt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 26; Simon Trippel,

Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 128

ff.; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2005, S. 216 Rz. 2910; a.M. wohl Hans Rudolf Thalmann, Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 152 N. 3).

Analoges sieht das Bundesrecht für die

Anfechtung kantonaler Erlasse vor: Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts

legitimieren Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG diejenigen Personen zur

Anfechtung eines Erlasses, welche durch den Erlass aktuell oder virtuell (d.h.

mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) besonders

berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung

haben. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur

sein (BGE 135 I 28 E. 3.4.1 mit Hinweisen, ferner 135 I 43 E. 1.4, 133 I 286 E.

2.

).

1.4.2

Die Beschwerdeführer 1 und 2 sind als städtische Angestellte vom Erlass

personalrechtlicher Bestimmungen besonders berührt. Bezogen auf die konkret in

Frage stehenden Reglementsbestimmungen ist festzuhalten, dass die künftige

Entlöhnung durchaus davon abhängen kann, welcher Umfang der Antragsberechtigung

der Personalverbände zukommt und in welchem Umfang die (angerufene)

Schlichtungsstelle dem Stadtrat Anträge vorzubringen hat.

1.4.3

Für den Beschwerdeführer 3 ist die Legitimation ebenfalls zu bejahen.

Wie bereits der Bezirksrat dargelegt hat, setzt sich der Beschwerdeführer 3

für seine Mitglieder und damit auch für die städtischen Angestellten ein. Wie

in der Rekursschrift glaubhaft dargelegt wurde, sind eine grosse Anzahl seiner

Mitglieder und die Mehrheit der Mitglieder der Sektion Zürich von der

Regelung betroffen (vgl. dazu auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 50 ff.).

1.5

Zusammenfassend

ergibt sich, dass auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde einzutreten ist.

2.

2.1

Der

Gemeinderat der Stadt Zürich hatte am 29. November 2006 verschiedene Änderungen

im städtischen Personalrecht beschlossen, welche per 1. Juli 2007 in Kraft

getreten sind. Gemäss der geänderten Fassung von Art. 40 PR stellt die Paritätische

Schlichtungsstelle zuhanden des Stadtra­ts Anträge bezüglich Funktionsraster,

Funktionsumschreibun­gen und Zuordnung der Funktionen (Abs. 1). Sie

beurteilt auf Antrag der direkt betroffenen Angestellten oder eines in der

Paritätischen Schlichtungsstelle vertretenen Personalverbands strittige

Zuordnungen zu Funktionsketten und Funktionsstufen und die Anrechnung nutzbarer

Erfahrung (Abs. 2). Der Stadtrat regelt die Ausgestaltung

der Schlichtungsstelle und das Verfahren (Abs. 3).

Gemäss dem städtischen Personalrecht legt

der Stadtrat unter Berücksichtigung des Schwierigkeits­grads der einzelnen Funktionen

einen Funktionsraster und Funktionsumschreibungen fest. Der Funktionsraster

umfasst 18 Funktionsstufen (Art. 48 PR). Jede Stelle wird gemäss

Funktionsraster und Funktionsum­schreibungen, entsprechend ihren Anforderungen

und Bean­spruchungen, einer bestimmten Funktionsstufe zugeordnet. Der Stadtrat

legt auf Antrag der Paritätischen Schlichtungsstel­le die Funktionszuordnungen

fest (Art. 50 PR).

2.2

Es ist an

sich unbestritten, dass die Personalverbände gemäss dem Wortlaut von Art. 40

Abs. 2 PR vorbehaltlos zur Antragsstellung an die Schlichtungsstelle

befugt sind. Nach Meinung von Beschwerdegegnerin und Vorinstanz ergibt sich

indessen aus übergeordnetem Recht bzw. aus dem Verständnis des übergeordneten

Rechts, dass Verbände zur Rechtsmittelerhebung nur legitimiert sind, wenn eine

Mehrzahl der Mitglieder betroffen sind und wenn der Verband statutarisch zur

Wahrung der betroffenen Mitgliederinteressen befugt ist. Wenn nun der Stadtrat

diese Voraussetzung so konkretisiere, dass das Anliegen Gruppen von in der

Regel mindestens 20 Angestellten mit im Wesentlichen gleicher Funktion zu

betreffen habe, so bewege er sich durchaus noch innerhalb seiner Rechtsetzungskompetenz.

Die Beschwerdegegnerin macht zusätzlich geltend, ein Handeln der Verbände

anstelle einer betroffenen Einzelperson, ohne dass es auf deren Einverständnis

ankäme, sei generell nicht vorgesehen; dies müsse ausgeschlossen bleiben.

2.3

Die

Beschränkung der Rechtsmittellegitimation für Verbände, wie sie etwa für das kantonale

Rekurs- oder Beschwerderecht gilt (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 21

N. 50 ff.), greift nicht in die Autonomie der Stadt Zürich bei der

Regelung ihres Personalrechts ein. Ferner sind keine anderen übergeordneten

Bestimmungen ersichtlich, welche es der Beschwerdegegnerin verbieten würden,

den Personalverbänden das Recht einzuräumen, die Überprüfung der

Lohnfestsetzung durch eine Schlichtungskommission zu verlangen. Das in der

Beschwerdeantwort vorgebrachte Argument, die Personalverbände dürften nicht

gegen den Willen eines Arbeitnehmers aktiv werden, spricht sodann nicht für die

im Reglement gewählte einschränkende Lösung: Verlangt ein Personalverband die

Lohnüberprüfung für eine durch zahlreiche Personen ausgeübte Funktion, so werden

erst recht Arbeitnehmer betroffen sein, ohne dass es auf deren Einverständnis

ankäme.

2.4

Die weit

gefasste Regelung in Art. 40 Abs. 2 PR, wonach die in der

Paritätischen Schlichtungsstelle vertretenen Personalverbände Anträge zur

Lohnbeurteilung stellen können, erweist sich somit als rechtsbeständig.

Demzufolge besteht kein Raum für die Exekutive, um im ausführenden Reglement

von dieser übergeordneten, durch die Legislative erlassenen Regelung

abzuweichen. Die Beschränkung des Antragsrechts der Verbände auf die

Überprüfung derjenigen Funktionen, die in der Regel von mindestens 20 Angestellten

ausgeübt werde, erweist sich daher als rechtswidrig. Insoweit ist die

Beschwerde im Wesentlichen begründet.

Art. 2 Abs. 2 RPS ist aufzuheben.

Damit gilt die uneingeschränkte Berechtigung der Personalverbände zur

Antragstellung an die Schlichtungsstelle gemäss Art. 40 Abs. 2 PR.

3.

3.1

Sodann

beantragen die Beschwerdeführer eine Änderung von Art. 2 Abs. 4 Satz

1.

RPS. Dazu verweisen sie auf die Bestimmungen von Art. 40 Abs. 1 und

Art. 50 PR. Danach stehe der Schlichtungsstelle die Kompetenz zu, über die

Funktionszuordnungen beim Stadtrat Antrag zu stellen. Es bestünden keine

Gründe, um vom Wortlaut von Art. 50 und 40 PR abzuweichen. Der Schlichtungsstelle

müsse deshalb das Recht eingeräumt werden, zu allen Zuordnungen der Funktion zu

Funktionsketten und -stufen Antrag zu stellen.

3.2

Der

Bezirksrat hat dazu ausgeführt, die Formulierung in Art. 2 Abs. 4

Satz 1 RPS sei im Wesentlichen eine Wiederholung von Art. 40 Abs. 1

PR und schränke die Kompetenzen, welche das Personalrecht der Schlichtungsstelle

einräume, in keiner Weise ein.

3.3

Abgesehen

von den in Art. 2 Abs. 4 Satz 2 RPS genannten Ausnahmen für bestimmte

Tätigkeiten hat die Schlichtungsstelle nach der Fassung des Reglements durchaus

die Kompetenz, zu allen Zuordnungen der Funktion zu Funktionsketten und -stufen

Antrag zu stellen. Gegen die Ausnahmen für bestimmte Tätigkeiten richtet sich

die Beschwerde offensichtlich nicht. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die

Beschwerde annimmt, die Schlichtungsstelle könne gemäss dem Reglement nur die

Anträge auf Änderung des Funktionsrasters und der Funktionsumschreibungen

stellen.

3.4

Möglicherweise

richtet sich die Beschwerde hier (auch) gegen die Formulierung, wonach die Schlichtungsstelle

Anträge stellen "kann" (vgl. Beschwerdeantrag). Indessen fehlt dazu

eine Begründung. Die Formulierung der Beschwerde legt vielmehr nahe, dass die Beschwerdeführer

der Personalverordnung – zu Recht – nur die Bedeutung beimessen, dass die Schlichtungsstelle

eine generelle Kompetenz, nicht aber eine generelle Pflicht zur Antragstellung

hat. Im Übrigen lässt sich aus den Formulierungen in Art. 40 Abs. 1

und Art. 50 PR nicht abzuleiten, die Schlichtungsstelle sei bei sämtlichen

Zuordnungen und Festlegungen zur Antragstellung an den Stadtrat verpflichtet.

Die gerügte Regelung erweist sich somit als rechtsbeständig. Insoweit ist die

Beschwerde abzuweisen.

4.

4.1

Gemäss § 80b

VRG werden für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert von unter

Fr. 20'000.- keine Gerichtskosten erhoben. Vorliegend handelt es sich

nicht um eine vermögensrechtliche Streitigkeit. Für nicht vermögensrechtliche

Angelegenheiten werden in analoger Anwendung von § 80b VRG Gerichtskosten

erhoben, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite geht. Dies trifft

vorliegend zu.

Entsprechend dem Verfahrensausgang entfallen je 1/6

(insgesamt die Hälfte) der Verfahrenskosten auf die Beschwerdeführer, und zwar

unter solidarischer Haftung füreinander, sowie die andere Hälfte auf die Beschwerdegegnerin

(vgl. § 70 und § 80c in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

und § 14 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3).

4.2

Hingegen

sind für das Rekursverfahren keine Kosten zu erheben (§ 13 Abs. 3

VRG). Der angefochtene Entscheid ist insofern zu korrigieren.

4.3

Ein

Anspruch auf Parteientschädigung besteht angesichts des gleichmässigen Obsiegens

weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren (vgl. § 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I

des Entscheids des Bezirksrats vom 18. Juni 2009 wird Art. 2 Abs. 2

des Reglements über die Paritätische Schlichtungsstelle vom 9. Juli 2008

aufgehoben.

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II des Entscheids des Bezirksrats vom 18. Juni

2009 wird aufgehoben.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu je 1/6 den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung

füreinander und zur Hälfte der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an

…