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Entscheid

PB.2010.00008

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2010.00008

4. März 2011Deutsch14 min

(URT.2011.13068)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A war

von Januar 1997 bis Oktober 2001 mit Unterbrüchen als Krankenschwester am Spital

X angestellt. Am 19. Mai 2003 betrieb sie die Stadt Zürich für eine Forderung

von Fr. 60'000.-, um die Verjährung allfälliger Lohnnachforderungen zu

unterbrechen.

B. Verschiedene

Organisationen, darunter mehrere Berufsverbände und Gewerkschaften, waren am

29. Juni 2001 an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich

gelangt und hatten erfolglos die Beseitigung der lohnmässigen Diskriminierung

von Krankenschwestern und Angehörigen weiterer Berufe im Gesundheitswesen

verlangt und geltend gemacht, es seien Nachzahlungen zu leisten. Nachdem auch

der Stadtrat eine Diskriminierung verneint und die Einsprache (den so genannten

stadtinternen Rekurs) abgewiesen hatte, gelangten die Organisationen an den

Bezirksrat Zürich und verlangten erneut, es sei festzustellen, dass die Löhne

der Pflegenden von Januar 1997 bis Ende Juni 2002 diskriminierend gewesen seien

und den Pflegenden Lohnnachzahlungen für den Zeitraum ihrer Anstellung zwischen

dem 1. Januar 1997 und dem 30. Juni 2002 zustünden. Der Bezirksrat

stellte mit Beschluss vom 9. Februar 2006 fest, dass (unter anderem) die Entlöhnung

der Krankenpflegenden gegen Art. 8 Abs. 3 der Bundesverfassung vom

19. April 1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gleichstellungsgesetzes

vom 24. März 1995 (GlG, SR 151.1) verstossen habe und eine Anhebung

um zwei Lohnklassen angezeigt sei, um diese Diskriminierung zu beseitigen. Auf

das Begehren um Feststellung, dass den Pflegenden Lohnnachzahlungen für den

Zeitraum von 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2002 zustünden, trat der

Bezirksrat nicht ein (vgl. zum Ganzen VGr, 20. Dezember 2006,

PB.2006.00007 und PB.2006.00013, Ziff. I ff.). Diesen Entscheid

schützte das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20. Dezember 2006 im

Wesentlichen und die dagegen erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden wies das

Bundesgericht am 20. November 2007 ab.

C. Am

22. September 2008 verfügte die Stadt Zürich, A für den Zeitraum von Mai

1998 bis Oktober 2001 einen Betrag von Fr. 4'347.05 (darin inbegriffen

auch die Verzugszinsen und Betreibungskosten) nachzuzahlen. Auf Verlangen von A

begründete das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich diesen

Entscheid damit, dass A zwar grundsätzlich Anspruch auf Lohnnachzahlung auch

für den Zeitraum von Januar 1997 bis und mit April 1998 hätte. Diese Ansprüche

seien aber schon verjährt, da die Stellung des Betreibungsbegehrens als

verjährungsunterbrechende Handlung erst im Mai 2003 erfolgt sei und die

Nachzahlungspflicht nur noch ab Mai 1998 anerkannt werden könne.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung liess A am 22. Mai 2009 an

den Bezirksrat Zürich gelangen, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 28. Januar

2010.

abwies.

III.

Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 8. März

2010.

liess A beantragen:

" Die

Stadt Zürich sei zur Nachzahlung von Fr. 10'084.35 für Lohnnachzahlungen und

Verzugszinsen bis 30.11.2008, zuzüglich Verzugszinsen von 5% p.a. ab 1.12.2008

auf dem Bruttolohn-Betrag von Fr. 6'349.15, zu verpflichten"

Der Stadtrat Zürich beantragte am 7. April 2010 die

Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat verwies auf die Begründung seines

Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Am 1. Juli

2010.

trat das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts

in Kraft; es revidierte insbesondere das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom

24.

Mai 1959 (VRG, OS 65, 390 ff., 394–405 und 437). Die intertemporale

Regel, wonach im Prinzip neues Prozessrecht sofort Anwendung findet, die

Zuständigkeit sich jedoch für wie hier schon hängige Verfahren nach altem Recht

bestimmt (vgl. RB 2004 Nr. 8), spielt insofern keine Rolle, als sich

für die Beurteilung des anstehenden Falles inhaltlich nichts geändert hat.

1.2

Die

Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine

personalrechtliche Anordnung. Gemäss a§ 74 Abs. 1 bzw. § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das

Verwaltungsgericht zuständig für Beschwerden gegen erstinstanzliche

Rekursentscheide über Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten

und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, wozu auch Gemeinden gehören.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Da

vorliegend der Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.- nicht übersteigt und

auch kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, fällt die Angelegenheit in

die einzelrichterliche Zuständigkeit (a§ 38 Abs. 2 und 3 bzw. § 38b

Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe sich mit

keinem ihrer rechtlichen Vorbringen befasst und damit ihren Anspruch auf

rechtliches Gehör verletzt.

Der Gehörsanspruch verlangt, dass die Behörde die

Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich

hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung

berücksichtigt. Daraus folgt die Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu

begründen. Dabei ist aber nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen

ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf die für den Entscheid

wesentlichen Punkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen).

Allerdings führt eine Verletzung des rechtlichen

Gehörs nicht zwingend zu einer Rückweisung an die Vorinstanz. Eine Verletzung

des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die

betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu

äussern, die in Bezug auf die betreffenden Fragen über dieselbe Kognition

verfügt wie die Vorinstanz. Von einer Rückweisung der Sache ist selbst bei

einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn

und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu

unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung

gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen

Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201

E. 2.2; BGr, 4. März 2009,8C_845/2008, E. 4.2.1).

Die Vorinstanz hat ihren Entscheid in der Tat nur sehr

summarisch begründet. Immerhin hat sie implizit – und zulässigerweise (vgl. § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG) – wohl auch auf die Erwägungen des Einspracheentscheids der

Beschwerdegegnerin vom 8. April 2009 verwiesen. Allerdings sind auch diese

relativ knapp gehalten und äussern sich nicht zu allen im Rekursverfahren

vorgebrachten Argumenten. Ob damit die Vorinstanz ihre Begründungspflicht schon

erfüllt hat oder nicht, kann vorliegend letztlich aber offen bleiben: Bei der

hier anstehenden Überprüfung des angefochtenen Entscheids stellen sich keine

Ermessensfragen. Das Verwaltungsgericht kann den Entscheid in Bezug auf die relevante

Frage, ob die Lohnnachforderung der Beschwerdeführerin verjährt ist oder nicht,

sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht frei überprüfen

(vgl. § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b

VRG). Es stellen sich vorliegend damit keine für eine Rückweisung sprechenden

Ermessensfragen und eine Rückweisung der Sache an den Bezirksrat würde bloss

einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verzögerung

des Verfahrens führen. Eine allfällige Verletzung der Begründungspflicht durch

die Vorinstanz wäre demnach im vorliegenden Beschwerdeverfahren als geheilt zu

betrachten. Dies entspricht im Übrigen auch der Auffassung der

Beschwerdeführerin, die deswegen ausdrücklich keine Rückweisung beantragt.

3.

3.1

Beide

Parteien wie auch die Vorinstanz gehen zu Recht davon aus, dass auch Lohnnachforderungen

in analoger Anwendung von Art. 128 Ziff. 3 des Obligationenrechts

(OR) nach fünf Jahren verjähren. Umstritten ist hingegen die Frage, ob auch

eine Verbandsklage auf Feststellung der Diskriminierung und der

Nachzahlungspflicht die Verjährung unterbrechen kann oder nicht, insbesondere

ob die Eingabe der verschiedenen Verbände vom 29. Juni 2001, womit das Feststellungsbegehren

erstmals gestellt wurde, die Verjährung unterbrochen hat oder nicht.

3.2

Die

Beschwerdeführerin hält dafür, dass sich die verjährungsunterbrechende Wirkung

der Verbandsklage aus Sinn und Zweck des Verbandsklagerechts ergebe. Der Zweck

der Verbandsklage bestehe auch darin, dass die Diskriminierten sich nicht

direkt exponieren müssten und die Grundsatzfragen bereits im Vorfeld durch

einen Verband geklärt werden könnten. Verfahren dieser Art könnten sehr lange

andauern; das vorliegende Verfahren habe länger als fünf Jahre gedauert. Hätte

die Verbandsklage keine verjährungsunterbrechende Wirkung auf die individuellen

Ansprüche, wäre das Verfahren sinnlos, da die Feststellung der Diskriminierung

erst dann erfolge, wenn die Verjährungsfrist für Lohnnachzahlungen bereits

abgelaufen sei.

Angesichts der langen Verfahrensdauer kann es

tatsächlich vorkommen, dass mangels verjährungsunterbrechender Wirkung der

Verbandsklage die individuellen Ansprüche verjährt sind, bevor deren Bestand

festgestellt wird. Das führt aber noch nicht dazu, dass die Betroffenen neben

der laufenden Verbandsklage noch individuell klagen müssen. Zur Unterbrechung

der Verjährung ist es insbesondere schon ausreichend, ein Betreibungsbegehren

zu stellen (Art. 135 Ziff. 2 OR). Dies erfordert einen nur geringen

finanziellen und sonstigen Aufwand und erfordert keine besonderen

Rechtskenntnisse und Fähigkeiten. Auch exponiert sich eine Mitarbeiterin damit

nicht gleichermassen, wie wenn sie in einem selbst zu führenden Verfahren ihrer

Arbeitgeberin eine lohnmässige Diskriminierung vorwerfen müsste. Sie bringt

damit lediglich zum Ausdruck, dass sie im Falle der (mittels Verbandsklage)

festgestellten Diskriminierung auch am ihr zustehenden geldwerten Vorteil teilhaben

will. Damit erreicht das Verbandsklagerecht auch ohne verjährungsunterbrechende

Wirkung seinen Zweck, nämlich die Betroffenen von der Führung eines aufwendigen

Verfahrens mit den damit verbundenen finanziellen, beruflichen und persönlichen

Belastungen und Risiken zu entlasten, immer noch und zwingt sie nicht, sich übermässig

zu exponieren.

Sinn und Zweck des Gleichstellungsgesetzes erfordern

deshalb nicht, der Verbandsklage verjährungsunterbrechende Wirkung für die

individuellen Lohnnachforderungen zukommen zu lassen.

3.3

Die

Beschwerdeführerin weist sodann auf die Bestimmung von Art. 15 des Bundesgesetzes

vom 17. Juni 2005 über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (BGSA,

SR 822.41) hin und macht geltend, wie das Gleichstellungsgesetz habe auch

dieses Gesetz als ratio legis, Arbeitnehmende zu schützen. Eine analoge

Anwendung dieser Bestimmung sei deshalb angemessen.

Wird ein Fall von Verletzung der Bewilligungs- oder

Meldepflicht des Ausländerrechts aufgedeckt und hat die betroffene Person die

Schweiz verlassen, so kommt den gewerkschaftlichen Organisationen, die nach

ihren Statuten die sozialen und wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder

wahren, ein Klagerecht auf Feststellung über die Ansprüche zu, die eine Arbeitnehmerin

oder ein Arbeitnehmer gegen den Arbeitgeber geltend machen könnte (Art. 15

Abs. 1 BGSA). Eine solche Feststellungsklage unterbricht die Verjährung

gemäss Art. 135 OR (Art. 15 Abs. 2 BGSA). Diese erst in der

parlamentarischen Beratung eingeführte Bestimmung soll verhindern, dass eine

Wegweisung oder Ausweisung einer ausländischen Person, die schwarz beschäftigt

worden ist, dem betroffenen Unternehmen Vorteile verschafft oder für die

betroffene Person zu einem Rechtsverlust führt (Votum Deiss, AB 2004 S 934).

Diese Regelung kommt nur dann zur Anwendung, wenn die ausländische Person die

Schweiz schon verlassen hat. Ohne diese Bestimmung müsste sie vom Ausland aus

ihre Ansprüche in der Schweiz selbst geltend machen. Dies wäre aber praktisch

nur sehr schwer machbar, zumal solche Personen in der Regel mit den hiesigen Verhältnissen

nicht vertraut sind und nicht so einfach eine Betreibung einleiten können. Das

Schutzbedürfnis dieser Personen ist somit erheblich ausgeprägter als im

vorliegenden Fall der Geltendmachung diskriminierungsfreier Löhne. Eine analoge

Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 15 Abs. 2 BGSA ist deshalb

nicht angezeigt.

3.4

Das

Gleichstellungsgesetz regelt die verjährungsrechtlichen Wirkungen der Verbandsklage

auf Feststellung der Diskriminierung im Sinn von Art. 7 Abs. 1 GlG

nicht ausdrücklich. Zudem ergibt sich auch aus der Gesetzesauslegung keine

solche Wirkung. Entsprechend sind die allgemeinen Bestimmungen des

Obligationenrechts über die Verjährung analog anwendbar.

Wie eine Leistungsklage kann auch eine Klage auf

Feststellung einer bestimmten Leistung die Verjährung nach Art. 135 Ziff. 2

OR unterbrechen. Dazu ist aber erforderlich, dass die Klage vom Gläubiger oder

einem bevollmächtigten Vertreter, nicht aber von einem beliebigen Dritten

erhoben wird (BGE 111 II 358 E. 4a). Das Bundesgericht hat denn auch festgehalten,

dass eine gestützt auf Art. 357b Abs. 1 lit. a OR geführte

Verbandsklage auf Feststellung eines streitigen Anspruches die Verjährung dieses

(individuellen) Anspruches nicht unterbricht (a.a.O.). Entgegen der Auffassung

der Beschwerdeführerin ist diese Rechtsprechung sehr wohl auf die vorliegende

Konstellation anwendbar: Entscheidend war, dass sich aus der lex specialis von Art. 357b

OR keine verjährungsunterbrechende Wirkung ergab und demnach auf die

allgemeinen Regeln abzustellen war, wonach die Feststellungsklage eines Dritten

(konkret: eines Arbeitgeberverbandes und dreier Gewerkschaften) die Verjährung

des individuellen Leistungsanspruches nicht unterbricht.

Somit kann die auf Feststellung beschränkte

Verbandsklage nach Art. 7 GlG die Verjährung der individuellen Ansprüche

nicht unterbrechen (so auch Elisabeth

Freivogel in: Claudia Kaufmann/Sabine Steiger-Sackmann [Hrsg.], Kommentar zum

Gleichstellungsgesetz, 2. A., Basel 2009, Art. 7 Rz. 35).

3.5

Die

Beschwerdeführerin macht weiter geltend, das Verwaltungsgericht habe in seinem

Entscheid vom 20. Dezember 2006 (PB.2006.00007 und PB.2006.00013)

festgehalten, dass die Verjährung durch Eingabe der Verbände vom 29. Juni

2001.

unterbrochen worden sei. Da Feststellungsansprüche aus rechtlichen Gründen

gar nicht verjähren könnten, könne sich die Erwägung des Gerichts nur auf

Leistungsansprüche bezogen haben.

Im damaligen Verfahren hatte die Stadt Zürich

sinngemäss eingewendet, die Ansprüche auf Feststellung der lohnmässigen

Diskriminierung seien verjährt, soweit sie die Zeit vor dem 17. April 1997

betreffen würden. Das Gericht liess daraufhin die Frage offen, ob die Verjährungsregeln

überhaupt auf Feststellungsansprüche anwendbar seien (was sie wohl eher nicht

sind [vgl. BGE 111 II 358 E. 4b]), da bejahendenfalls die Verjährung durch

die Eingabe der Verbände vom 29. Juni 2001 ohnehin unterbrochen worden

wäre und damit ein Verjährungseintritt von vornherein nicht vorlag (VGr,

20.

Dezember 2006, PB.2006.00007 und PB.2006.00013, E. 3.10). Das

Gericht befasste sich damit lediglich mit der Einrede der Stadt Zürich, der Feststellungsanspruch

sei verjährt, und verwarf diese Einrede. Damit lässt sich aber nichts in Bezug

auf die Verjährung der individuellen Leistungsansprüche ableiten.

3.6

Es ist

somit festzuhalten, dass die Verjährung der Forderungen der Beschwerdeführerin

auf Lohnnachzahlung erst mit Stellung des Betreibungsbegehrens im Mai 2003

unterbrochen worden ist und damit die Ansprüche für die Zeit bis und mit Ende

April 1998 verjährt sind.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

4.

Für das Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5

GlG keine Kosten zu erheben.

Da die Beschwerdeführerin unterliegt und ohnehin keine

Parteientschädigung verlangt, ist ihr keine solche zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 15'000.-,

weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das

Bundesgericht nur zulässig wäre, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher

Bedeutung stellen würde (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit

Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).

Dies gilt selbst dann, wenn die Gleichstellung der Geschlechter betroffen ist,

da sich in den vermögensrechtlichen Angelegenheiten die Zulässigkeit der

Beschwerde einzig nach dieser Bestimmung und nicht auch noch nach Art. 83

lit. g letzter Teil BGG richtet (Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas

Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 83 N. 62 f., Art. 85

N. 7). Sollte zudem die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ergriffen werden,

so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 113 ff., 119

BGG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 700.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 760.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt,

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann

subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …